Tribunal Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia - Quindío, quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: Alejandro Londoño Jaramillo Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Darlen Giraldo Romero Demandado: Municipio de Armenia Radicado: 63001-3333-005-2022-00226-01 005-2024-34 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO El Tribunal Administrativo del Quindío, resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 23 de enero de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia1, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
La demanda La señora Darlen Giraldo Romero, obrando a través de apoderado judicial interpuso demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, con la finalidad que se resuelva sobre las siguientes: Pretensiones: Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (I)2 La Resolución No 5056 del 11 de octubre de 2021 “Por medio del Cual se Resuelven excepciones en contra del acto administrativo mandamiento de pago No. 3018 del 30 de marzo de 2021” y la;
(III) Resolución 6586 del 2 de noviembre de 2021, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición en contra de la Resolución No. 5056 mencionada líneas atrás. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se: 1 Archivo digital SAMAI. Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Armenia, Quindío, Rad No. 63001-3333-005-2022-00226-00.
Índice 00012. Sentencia Primera Instancia. 2 La pretensión encaminada a obtener la anulación del mandamiento de pago No. 3018 del 30 de marzo de 2021 fue rechazada por el a-quo mediante auto del 13 de mayo de 2022. (Archivo 004. AdmiteDda.pdf OneDrive) Declaren probadas las excepciones al mandamiento de pago especialmente la de prescripción extintiva de la obligación tributaria por concepto contribución de valorización por haber transcurrido más de 5 años, sin que la administración municipal adelantara la acción de cobro y el indebido cobro de los intereses de financiación. Se ordene la terminación y el archivo del procedimiento administrativo tributario promovido contra el demandante por concepto de cobro de la contribución de valorización y que fuera iniciado mediante el mandamiento de pago No. 3018 del 30 de marzo de 2021 y finalmente que se reconozca el pago que realizó la señora Darlen Giraldo Romero, 10 de junio de 2016, por concepto de la contribución especial de valorización, realizado en una cuantía equivalente a $ 328.514, lo cual consta en el comprobante de ingreso No. 1748436.
Fundamento fáctico La parte demandante sustenta sus pretensiones en los siguientes hechos que la Sala encuentra relevantes: La señora, Darlen Giraldo Romero, es propietaria del inmueble identificado con Ficha Catastral No. 0106000001230901900000181, ubicado en la calle 2, Norte 18-144, Edificio 4, apartamento 104, Condominio Bulevar del Coliseo del municipio de Armenia, Quindío. El 22 de julio de 2021, fue notificado a la actora el mandamiento de pago por cobro coactivo No. 3018 del 30 de marzo de 2021, por las sumas de $1.413.273 y $551.007, por conceptos de contribución de valorización e intereses de financiación, más los intereses moratorios y otros gastos del proceso de cobro respectivamente.
Del valor anteriormente establecido por concepto de contribución de valorización, la parte actora realizó un abono, tal y como se corrobora con el comprobante de ingreso No. 1748436. El 12 de agosto de 2021, se formularon las siguientes excepciones contra el mandamiento de pago cuestionado: “prescripción de la acción de cobro de la obligación de pago de la contribución por valorización” y “falta de título ejecutivo por inexistencia de la obligación tributaria por inexistencia del hecho generador de la contribución de la valorización y por no causación de intereses de financiación”.
A través de la Resolución número 5056 del 11 de octubre de 2021 se declararon no probadas las excepciones propuestas y se ordenó la ejecución del proceso administrativo de cobro coactivo. El referido acto administrativo fue notificado por medio electrónico, el cual tiene fecha de recibido el día 13 de octubre de 2021. El 19 de octubre de 2021, se interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 5056, el cual fue resuelto desfavorablemente a través de la Resolución No. 6586 del 2 de noviembre de 2021, que fue notificada por el correo electrónico recibido el 10 de noviembre de 2021.
Concepto de la violación. La parte actora aduce que los actos demandados desconocen las siguientes disposiciones: Artículos 4º, 29 y 122 Constitucionales; Articulo 3 de la ley 1437 del 2011; Artículos 817, 818 y 819 del Estatuto Tributario Nacional; artículo 2512 del Código Civil y el literal b del Artículo 42 del Acuerdo Municipal 22 de 2000.
Como concepto de la violación expone que el municipio de Armenia dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo adelantado contra la demandante por concepto de la contribución de valorización, desconoció sus garantías mínimas constitucionales, entre ellas la confianza legítima, buena fe y el debido proceso, al desconocer el pago parcial que está ya realizo, vulnerando la relación jurídico-tributaria entre el contribuyente y la administración tributaria.
Como fundamento de lo anterior y después de citar el contenido de las normas que rigen la contribución de valorización del municipio de Armenia, aduce que es a partir del 9 de abril de 2016 que inicia el termino de 5 años para que el Municipio de Armenia pueda hacer exigible la obligación tributaria por valorización, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional, término que transcurrió hasta el 9 de abril de 2021, sin que la administración municipal notificara el mandamiento de pago a la accionante, lo cual solo se produjo el 22 de julio de 2021, como consta en la constancia de notificación personal del mandamiento de pago No. 3018 del 30 de marzo de 2021, configurándose el fenómeno de la prescripción de la obligación tributaria.
Ahora bien, el Concejo Municipal de Armenia a través del Acuerdo No. 062 del 10 de abril de 2016, modificó el artículo 22 del Acuerdo 020 de 2014, estableciendo una supuesta nueva fecha de pago total de la obligación con un descuento por pronto pago, hasta el 30 de junio de 2016 y mediante este acuerdo se pretendió extender el término de descuento por pronto pago del 8 de abril de 2016 hasta el 30 de junio de 2016, sin tener en cuenta que el término concedido para pronto pago total establecido en el Acuerdo 020 de 2014 ya había expirado y, por consiguiente, había iniciado el término para contabilizar la prescripción de la acción de cobro de la tributaria de 5 años.
En la Resolución No. 5056 del 11 de octubre de 2021, por la cual se resuelven las excepciones en contra del acto administrativo mandamiento de pago No. 3018 del 30 de marzo de 2021, el municipio de Armenia hace mención a la modificación del término que disponían los contribuyentes para el pago de la contribución de valorización, fijándolo hasta el 30 de junio de 2016, por lo que es a partir del 1 de julio de 2016 que empezó a correr el termino de prescripción de la acción de cobro de 5 años, argumento que confirma la tesis en el sentido que la contribución de valorización tenía como fecha de exigibilidad el 8 de abril de 2016, plazo que se pretendió ampliar hasta el 30 de junio del 2016.
La modificación, interrupción o suspensión del término de prescripción de la acción de cobro de la contribución de valorización, desconoce el artículo 818 del Estatuto Tributario Nacional, que dispone que el termino de prescripción de la acción de cobro, solamente se interrumpe por. (I). la notificación del mandamiento de pago. (II). por el otorgamiento de facilidades para el pago;
(III) por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa. En este entendido el plazo para hacer exigible la obligación tributaria vencía el 8 de abril de 2016, fecha a partir de la cual empezaba a correr el termino de prescripción de la acción de cobro, y, en consecuencia, el acto que amplio el plazo para el pago de la contribución de valorización no tuvo el efecto de interrumpir la prescripción, ya que no encuadra dentro de los eventos previstos en el artículo 818 del Estatuto Tributario.
Si el Municipio de Armenia a través del Concejo Municipal pretendía ampliar el plazo de pago total de la contribución de valorización del 8 de abril de 2016 hasta el 30 de junio del mismo año, debió expedir el acto administrativo de carácter general, antes del 8 de abril y no con posterioridad a dicha fecha. De conformidad con lo anterior, el Decreto Municipal 142 de 2020, en su artículo 5, no suspendió los términos de prescripción, caducidad y firmeza de las actuaciones administrativas, este artículo de forma general utiliza la palabra “término”, pero este puede de forma extensiva aplicarse la suspensión de la prescripción y caducidad, la cual debía ser expresa.
De conformidad con lo anterior la suspensión decretada a través del Decreto 142 de 2020, no puede ser aplicada a los procedimientos administrativos tributarios, por no estar expresamente establecida y porque el municipio contabilizó en los mandamientos de pago las cuotas causadas durante el supuesto término de suspensión, así como los interés de financiación, lo que permite concluir que los procedimientos tributarios no estaban suspendidos, ya que la suspensión establecida es dicho decreto municipal, sin haberse expresado concretamente vulnera el debido proceso administrativo por violación a la seguridad jurídica de los contribuyentes de la contribución de valorización. Por otra parte, el municipio de Armenia dentro del cobro de la contribución por valorización liquidó y cobró el interés de financiación, interés que no estaba habilitado a cobrar, de conformidad con el literal b) del artículo 42 del Acuerdo Municipal 22 de 2000, en donde se establece quienes deben pagar el interés de financiación de la contribución de valorización, de la siguiente forma: b).
Los propietarios que gravados por una obra que va a ejecutarse, gocen para la amortización de su obligación de un plazo superior al fijado para la realización de la misma, según el artículo 35 del presente Acuerdo, pero solamente durante el tiempo en que el primer plazo exceda al segundo y sobre el saldo de la contribución que exista al término del plazo para la obra.
De la lectura del artículo en mención, se puede concluir que la causación de intereses de financiación se hace exigible cuando el plazo para amortizar la obligación supera el plazo para la ejecución de las obras y no antes. En ese sentido en la parte resolutiva del mandamiento de pago la administración cobra un valor de $ 551.007 por concepto de intereses de financiación, y manifiesta que dicha obligación se encuentra contenida en la factura 7152792. sin indicar cual es el término de causación de dichos intereses, ni clarificar cual es el espacio temporal de cuantificación de la financiación, o la tasa de interés utilizada como base para su liquidación. Por lo anterior, concluye que los intereses de financiación no se han causado, porque el plazo para pagar la contribución de valorización no supera el término para la ejecución del plan de obras en su totalidad, puesto que de conformidad con su autorización la contribución fue distribuida de forma general de acuerdo al plan de obras y se requiere que la totalidad de las obras se terminen y si posteriormente aún se está en pago de la misma, sobre ese pago sí se causarían intereses de financiación. Contestación de la demanda.3 El ente territorial accionado oportunamente presentó escrito de contestación de la demanda aceptando algunos de los hechos allí formulados y oponiéndose a la totalidad de las pretensiones elevadas y solicitando al despacho que se limite a valorar la legalidad de los actos administrativos demandados y de cara al único cargo formulado que es la prescripción de la acción de cobro.
Propuso las siguientes excepciones de mérito: 1. Indebida formulación de los cargos, el presente litigio no versa sobre la legalidad del acuerdo 062 de 2016. Expresa que la justicia contencioso-administrativa es rogada, y en el capítulo de normas violadas y concepto de la violación, se hace un recuento de las normas que rodean el proceso de cobro de la contribución por valorización, determinada en el Acuerdo 020 de 2014; esgrimiendo frente a cada una de ellas quejas o reclamos, tachándolas de ilegales, indebidamente fundadas o violatorias de derechos fundamentales, lo anterior especialmente de cara al Acuerdo 062 de 2016 y los decretos que suspendieron los términos en sede administrativa y judicial, así se encuentra que la parte accionante pretende tachar de ilegalidad los actos demandados fundamentando su ilegalidad en otros actos que no demandó, lo cual resulta contrario al principio de justicia rogada, en virtud del cual no le es permitido al juez de lo contencioso administrativo, confrontar el acto acusado con disposiciones no invocadas en la demanda, ni atender conceptos de violación diferentes a los en ella contenidos.
En ese orden de ideas como en el caso concreto se aduce que los actos demandados son ilegales ya que los actos que le sirven de fundamento también lo son, se está 3 SAMAI Juzgado. Índice 00005.. sometiendo al operador jurídico y a la demandada a revisar la legalidad a unos actos que no han sido impugnados. En ese orden de ideas, si se aceptaran los argumentos del actor de cara a la ilegalidad del Acuerdo 062 de 2016 y de los decretos de suspensión de términos, lo procedente sería demandarlos por vía del medio de control de la simple nulidad; para luego de declararse su nulidad demandar los presentes actos administrativos.
Por consiguiente, la administración municipal no podía inobservar actos administrativos con fuerza vinculante que fundamentan el cobro de la contribución por valorización, lo que gozan en su mayoría de validez y vigencia a la fecha de la presentación del presente escrito, incluso con fallos recientes en donde se ha declarado la legalidad tanto de los Acuerdo 020 de 2014 y ss. como de los actos administrativos recientes relativos a la suspensión de liquidación de los intereses moratorios.
En ese orden de ideas, de acuerdo con el artículo 6º y 121 de la Constitución Política, los servidores públicos que se encuentran realizado las actividades de cobro coactivo de los saldos insolutos a favor del Municipio de Armenia, no tenían otra alternativa que observar y acatar las normas vinculantes que para dicho ejercicio debían tener en cuenta y cuya presunción de legalidad no ha sido desvirtuada, por lo que, proceder en sentido contrario sería una conducta no solo disciplinable y constitutiva de responsabilidad fiscal por parte del servidor responsable.
Se concluye de todo lo anterior que la legalidad de los actos, la acción de cobro no ha prescrito y los actos administrativos que la sustentan son legales, en ese entendido la factura que liquida el monto individual de cada predio por contribución de valorización constituye el título objeto de ejecución mediante el proceso de cobro coactivo.
De manera que, en el evento en que el contribuyente o deudor moroso no cancele el valor de la obligación, la administración municipal procede a decretar y practicar las medidas cautelares de embargo y secuestro para obtener de manera forzosa el recaudo de la misma ym, si es del caso, adelantar el proceso de cobro coactivo con la finalidad de satisfacer la obligación adeudada.
Refiere que en el caso concreto del Municipio de Armenia, atendiendo los plazos iniciales otorgados para el pago de la contribución de valorización y sus modificaciones, se tiene que los contribuyentes disponían para la cancelación total de la obligación hasta el 30 de junio de 2016; y, por consiguiente, a partir del 1º de julio de 2016 empezó a correr el término de cinco (5) años para que la administración ejecutara el cobro de las obligaciones contenidas en las facturas e interrumpiera el término de prescripción a través de la notificación de los respectivos mandamientos de pago.
En consecuencia, el 1º de julio de 2021 sería la fecha en que opera la prescripción de las obligaciones de la contribución de valorización. Ahora bien, con ocasión a la propagación del virus COVID-19, se profirieron varias normas encaminadas a conjurar la pandemia y garantizar la prestación en los servicios públicos, encontrándose entre ellas el Decreto Legislativo número 491 del 18 de marzo de 2020 en cuyo artículo 6 se estableció la posibilidad de suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, el municipio acatando las directrices del orden nacional profirió diversos decretos que dieron lugar a la suspensión de términos desde el 24 de marzo hasta 24 de agosto de 2020.
De esta forma, si la administración tributaria municipal no ejecutaba las acciones previstas en el artículo 818 del Estatuto Tributario Nacional, el término de prescripción de la contribución de valorización operaría el 1º de diciembre de 2021, es decir, la Tesorería del Municipio de Armenia disponía hasta el 30 de noviembre de 2021 para interrumpir la prescripción de la contribución de valorización a través de la notificación de los respectivos mandamientos de pago, notificación de forma personal, por correo o mediante publicación de aviso en página web.
En ese sentido, no ha operado la prescripción de la acción de cobro si se tiene en cuenta que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado dicho termino corre a partir del 30 de junio de 2016, no del 8 de abril de ese mismo año como indica la demandante, y que los términos de prescripción y caducidad estuvieron suspendidos por un término de 5 meses, conforme el Decreto Legislativo 491 de 2020 y los Decretos municipales números 142 de 2020 y Decreto 276 del 2020.
Sobre el interés de financiación, es bueno tener en cuenta que el parágrafo del artículo 22 del Acuerdo 020 de 2014 refirió el interés de financiación al expresar que en cualquier momento el contribuyente que se encuentre al día con los pagos de la contribución de valorización y desee cancelar el valor total del saldo adeudado, podrá acercarse a las instalaciones de la Tesorería General donde le será liquidado dicho monto, incluido el descuento del factor de financiación, toda vez que se entenderá como un pago anticipado, esta norma previó que quienes, a pesar de estar cancelando en cuotas mensuales con factor de financiación, podrán pagar de forma anticipada haciéndose el respectivo descuento por dicho concepto.
A su turno, el Acuerdo 62 de 2016 modificó el artículo 22 del Acuerdo 020 de 2014, y en el inciso segundo del parágrafo del artículo 22 previó que los intereses de mora se causarán sobre el equivalente al capital presente en las cuotas mensuales vencidas, es decir, durante el tiempo de las 60 cuotas del pago a partir de las fechas de vencimiento establecidas (30 de junio de 2016, 31 de marzo de 2017, 30 de marzo de 2018, 29 de marzo de 2019, 31 de marzo de2020), y también previó el descuento del factor de financiación para quienes cancelaran de forma anticipada.
Posteriormente, en virtud de las facultades previstas en el parágrafo segundo del artículo 2 y 7 del Acuerdo 020 de 2014, el Consejo Municipal de Valorización profirió la Resolución N.º 003 del 9 de noviembre de 2015 por medio de la cual se ajustó el monto de distribución a $142.400.000.000 y se establecieron fechas de pago por cuotas y descuentos por pronto pago.
Encontrándose que se definieron los porcentajes de descuentos y fechas por pronto pago y se determinaron las fechas de pago de los pagos por cuotas y además los intereses de financiación e intereses moratorios, observándose además en éste último que el interés de financiación se proyectaba durante las 60 cuotas, causándose intereses moratorio, sin embargo, teniendo en cuenta que el Acuerdo 197 de 2021 modificó la fecha desde la cual se causa el interés moratorio, estableciendo que se empezaría a contar desde el 1º de enero de 2021 hasta el 31 de diciembre de 2023, no obstante, el interés de financiación quedó incólume, es decir, su causación y liquidación se incorporó en la misma factura de la contribución de valorización y a la fecha de hoy el parágrafo primero del artículo 9 la Resolución 003 de 2015 se encuentra vigente y por consiguiente, de obligatorio cumplimiento.
Sentencia apelada El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, en sentencia del 23 de enero de 2023 resolvió negar las pretensiones de la demanda y abstenerse de condenar en costas a la parte actora. Para fundamentar su decisión el a Quo, indicó que se abstendría de pronunciarse de fondo respecto a la suma discutida por concepto de intereses, toda vez que dicha controversia debió plantearse en sede administrativa y dicho aspecto no está probado en el proceso, además, ya que de conformidad con la normativa tributaria, el mandamiento de pago se libra cuando ya se ha establecido con claridad que el usuario es deudor tributario, pues el trámite administrativo previo, se ha realizado en debida forma y respetando las etapas procesales y los derechos del usuario; por lo que, solo es posible que se declare la ausencia de responsabilidad tributaria del deudor cuando el título ejecutivo no es claro, expreso y exigible y cuando la tasación del monto de la deuda se realizó sin observar las reglas que la ley tributaria impone, es decir, limita la defensa en asuntos no analizados en la etapa de investigación, no siendo el proceso judicial la oportunidad de controvertir situaciones propias del trámite previo al cobro coactivo.
Ahora bien, frente al problema jurídico principal, después de efectuar algunas referencias sobre las generalidades del proceso de cobro coactivo, la prescripción de la acción de cobro y su suspensión, concluyó que el mandamiento de pago expedido por una entidad pública, el cual contiene obligaciones monetarias a favor del Estado, es un título ejecutivo que debe hacer efectivo la entidad a través de las facultades otorgadas por el legislador en el procedimiento administrativo de cobro coactivo, pudiendo recaudar esas obligaciones sin necesidad de acudir a la Jurisdicción Contenciosa, siempre y cuando no hayan transcurrido más de cinco (5) años desde la ejecutoria del acto administrativo que así lo disponga, pues de lo contrario operaria el fenómeno de la prescripción del cobro de la acción y perdería su exigibilidad.
Descendiendo al caso concreto, indicó que la obligación tributaria cuyo pago se exige a la demandante surgió con la aprobación del Acuerdo Municipal No. 20 del 23 de octubre de 2014, en donde el Concejo Municipal dispuso decretar el cobro de una contribución de valorización para financiar la construcción del plan de obras de interés público, desarrollo urbano e importancia estratégica, contemplado en el artículo 143 del P.O.T., estableciéndose igualmente en el mismo acuerdo la posibilidad de pago del tributo hasta en 60 cuotas y un conjunto de descuentos por pronto pago.
Agregó que la Alcaldesa reglamentó el referido Acuerdo a través del decreto 082 del 23 de julio de 2015 y la resolución No. 003 del 9 de noviembre de 2015; encontrándose que en esta última se indicó, que el descuento por pronto pago del total de la obligación sería del 15% hasta el 8 de abril de 2016 y del 10% para pago a 5 cuotas anuales hasta el mes de marzo de 2020, por lo que en consecuencia la fecha de exigibilidad de la obligación tributaria inició el 8 de abril de 2016 para el pago total y el 4 de febrero de ese año para la primera cuota a plazos.
Siguiendo dicha interpretación podría pensarse que asiste la razón a la actora cuando considera que la prescripción de la acción de cobro debe contabilizarse desde ese punto, no obstante, destacó que a través del Acuerdo 062 el Concejo Municipal modificó el artículo 22 del acuerdo 20 de 2014, en el sentido de ampliar las fechas de pago de la obligación tributaria con descuento del 15% por pago total y 10% para pago a cuotas, hasta el 30 de junio de 2016, por tanto el inicio del término de prescripción del pago de la contribución por valorización ya no es el 8 de abril, sino el 30 de junio de 2016.
Por lo expuesto concluyó entonces que la fecha para iniciar el conteo de la prescripción fue el 1 de julio de 2016 feneciendo el mismo día y mes, pero del año 2021, por lo que, en principio se entendería que al haberse notificado el mandamiento de pago el 22 siguiente, este fue extemporáneo, no obstante en virtud al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada en todo el territorio nacional, como consecuencia de la pandemia de COVID-19, se profirió el Decreto 491 de 2020 que autorizaba la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales y valiéndose de la referida autorización el municipio de Armenia expidió, inicialmente, el decreto 142 del 20 de marzo de 2020, en donde dispuso suspender los términos que corrían desde el día 24 de marzo hasta el 30 de abril, en lo referente a la intervención de los particulares y servidores públicos ante la administración municipal; posteriormente, el 16 de abril, expidió el Decreto 161, en el cual se determinó suspender los términos de las actuaciones de los procedimientos generales y especiales que se llevaran a cabo en el sector central del Municipio de Armenia hasta tanto permaneciera vigente la Emergencia Sanitaria, los cuales fueron reanudados en la entidad territorial a través del decreto municipal 276 de 2020 a partir del 24 de agosto de ese año. En ese sentido los plazos de prescripción de la contribución a la valorización ya no fenecen el 1 de julio de 2021, sino 5 meses después, esto es el 1 de diciembre de ese año, por tanto, la notificación del mandamiento de pago realizada el 22 de julio de ese año, se hizo antes del vencimiento del término de 5 años para el surgimiento de la prescripción, por lo que, era procedente adelantar el trámite tributario demandado, tal como se realizó. En cuanto a la causación de intereses de financiación, señaló que cuando se demanda el acto administrativo que decide las excepciones propuestas al mandamiento de pago, la controversia no puede girar en torno a situaciones que se debieron estudiar, analizar y decidir en el trámite previo a la expedición del título ejecutivo emitido por la autoridad, la argumentación debe dirigirse, cuando se alega la falta de título ejecutivo, a las características del mismo, es decir a que no sea claro, expreso o exigible, situación que no encaja en la pretensión relacionada con los intereses, más si en la de prescripción. En ese sentido, si lo pretendido era atacar la legalidad de los actos administrativos que fijaron estos intereses, debieron discutirse a través del recurso de reconsideración frente al cobro efectuado de la contribución de valorización, que, para el caso, lo constituye la factura, la que se encuentra en firme por no hacer uso de tal recurso o al menos no manifestarse dentro del proceso.
Por lo expuesto, resolvió negar las pretensiones de la demanda, toda vez que no se desvirtuó la presunción de legalidad que recae sobre sobre los actos demandados, absteniéndose de condenar en costas a la parte actora, por no evidenciarse elementos dentro del proceso que den cuenta de su causación El recurso de apelación4 Oportunamente la parte actora interpuso recurso de apelación fundamentando su inconformidad en que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 22 del Acuerdo Municipal 020 del 23 de octubre de 2014, el 8 de la Resolución 003 del 09 de noviembre de 2015 y el Acuerdo 062 del 10 de abril de 2016, la obligación tributaria de contribución por valorización se hacía exigible a partir del 09 de abril del 2016 y que en consecuencia el termino de prescripción del derecho de acción para el cobro de la obligación tributaria empezaba a contabilizarse a partir de esta misma fecha, en ese entendido si bien el juez de instancia consideró que la referida fecha fue extendida en virtud del Acuerdo 062 del 10 de abril de 2016, dicho argumento no resulta admisible, ya que con el mencionado Acuerdo, se extendió el plazo para el descuento por pronto pago de la contribución de valorización, lo cual en su momento resulto ser beneficioso para los contribuyentes que pretendían aprovechar este descuento, no tuvo la capacidad de cambiar la fecha de exigibilidad de la obligación tributaria, en vista que el Acuerdo 062 fue expedido el 10 de abril de 2016, fecha en la cual ya había empezado a correr el termino de prescripción del derecho de cobro del obligación tributaria, pues este empezó a correr el 09 de abril de 2016, por lo que la única manera en que se podía cambiar la fecha de prescripción de la acción de cobro era a través de la interrupción del término de prescripción, lo 4 SAMAI.Juzgado Índice 00014.. cual se encuentra expresamente regulado por el artículo 818 del Estatuto Tributario.
Reprocha el apelante que en primera instancia se haya formulado como parte del problema jurídico el debatir, mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la validez del título ejecutivo dentro del proceso de cobro coactivo, lo que en ningún momento se puso en tela de juicio, toda vez, que lo que se discutió fue la mala interpretación e indebida aplicación del Acuerdo 062 del 10 de abril de 2016 a la hora expedir actos administrativos dentro del proceso de cobro coactivo, en el entendido que no podía interpretase que el referido acuerdo modificó la fecha de exigibilidad de obligación tributaria, pues tal y como se mencionó anteriormente, existen causales taxativas para interrumpir el termino de prescripción de dicha acción. Por lo expuesto considera que la administración municipal tenía hasta el 09 de abril de 2021 para realizar cobro de la obligación tributaria, so pena de prescribir el derecho de cobro, situación que se configuró dado que la demandante fue notificada del mandamiento de pago el día 22 de julio de 2021.
De otra parte, expone que si se acoge la tesis del juez de primera instancia en el sentido que los términos de caducidad y prescripción fueron suspendidos por los Decretos Municipales 142 y 161 de 2020, dicha suspensión también debió haberse aplicado a la causación de intereses de financiación por el mismo término, lo que conlleva a la reliquidación de la obligación disminuyendo los intereses de financiación por los mismos 5 meses, lo anterior, en virtud del principio de igualdad de las partes dentro del proceso, puesto que lo que le es aplicable a una de las partes, también debe ser aplicado a la otra, de no ser así la aplicación de los referidos decretos municipales rompen el equilibrio de la relación jurídico-tributaria entre la administración tributaria municipal y el contribuyente, vulnerando el debido proceso por violación del derecho de igualdad entre las partes dentro del procedimiento administrativo tributario.
Actuación en segunda instancia. Mediante auto del 8 de agosto de 20235 se admitió el recurso de apelación incoado por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia y se advirtió a los sujetos procesales que hasta la ejecutoria de esa providencia podrían pronunciarse frente al recurso formulado. Así mismo se informó al Agente del Ministerio Público que podría rendir concepto hasta antes de que el expediente pasara a despacho para sentencia. Intervenciones de las partes en segunda instancia6.
La parte demandada legitimada para intervenir en esta etapa procesal guardó silencio, así como el Agente del Ministerio Público. 5SAMAI ÍNDICE 006. 6 SAMAI ÍNDICE 11 CONSIDERACIONES FINALES Al tenor del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer el presente asunto en segunda instancia. Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte, capacidad procesal y demanda en forma se encuentran cumplidos.
No se observa irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal. En cuanto a la oportunidad del medio de control se advierte que la demanda fue radicada dentro del término señalado en el literal D) del numeral 2º del artículo 164 del C.P.A.C.A. toda vez que el acto administrativo que puso fin a la actuación administrativa fue notificado electrónicamente el 10 de noviembre de 2021, por lo que claramente al ser presentada la demanda el 10 de marzo de 2022, se estaba dentro del término de 4 meses establecido por el C.P.A.C.A. Aclarado lo anterior se procederá a resolver el siguiente: Problema Jurídico.
De conformidad a lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte actora, encuentra la Sala que el problema jurídico a resolver en esta instancia, se circunscribe en determinar si para el momento en que el municipio de Armenia libró el mandamiento de pago por concepto de la contribución por valorización del inmueble de propiedad de la actora ya había operado la prescripción de la acción de pago, o si por el contrario, la administración ejerció sus potestades derivadas de la jurisdicción coactiva dentro de la oportunidad pertinente y conforme al marco legal que regula el referido tributo.
De otra parte y en caso de que se advierta que en efecto la administración ejerció en término sus potestades, por efectos de la suspensión de los términos de caducidad y prescripción por aplicación de los decretos municipales 142 y 161 de 2020, es necesario determinar si dicha suspensión de términos da lugar a la reliquidación de los intereses de financiación liquidados.
Finalmente habrá de analizarse si es procedente en sede judicial el reconocimiento del pago parcial de la contribución por valorización efectuado por la actora. Para dar respuesta al anterior interrogante, la Sala abordará los siguientes temas: I) La contribución de valorización; II) De la prescripción de la acción de cobro y el (III) Caso concreto.
La contribución por valorización. En la Constitución Política de Colombia de 1991 se consagró en el artículo 95 que son deberes de la persona y el ciudadano contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, lo cual se realiza, por lo general, a través de los tributos que en un sentido amplio son los impuestos, tasas y contribuciones.
En efecto, la Corte Constitucional ha definido el concepto de tributo así: “En conclusión, el concepto de tributo en la Constitución y como ha sido entendido por la Corte, comprende: i) un sentido amplio y genérico, pues en su definición están contenidos los impuestos, tasas y contribuciones; ii) constituye un ingreso público destinado al financiamiento de la satisfacción de las necesidades por parte del Estado a través del gasto; iii) tiene origen en la ley como expresión de la “potestad tributaria” derivada del “poder de imperio”, además de ser una manifestación del principio de representación popular; y iv) su naturaleza es coactiva.”7 Así pues, para el cumplimiento de los fines del estado se requieren realizar una serie de gastos, cuyo financiamiento se efectuará a través de los aportes que hacen los contribuyentes como sujetos pasivos de los tributos.
Ahora bien, existen tributos de carácter nacional como también de carácter territorial, estos últimos encuentran su fundamento constitucional en los siguientes artículos: “ARTICULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (…) 3.
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.” Dentro de la autonomía que gozan las entidades territoriales, se encuentra la facultad de fijar tributos para satisfacer el cumplimiento de sus funciones, sin embargo, también consagró el constituyente un principio de legalidad tributaria según el cual debe existir una predeterminación de los elementos del tributo en la ley, ordenanza o acuerdos, lo cual además materializa la representación popular como principio democrático8. 7 Sentencia SU072/18 8 Sentencia C-891/12.
En este sentido, el principio de legalidad, como requisito para la creación de un tributo, tiene diversas funciones dentro de las cuales se destacan las siguientes: (i) materializa la exigencia de representación popular, (ii) corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones, y (iii) representa la importancia de un diseño coherente en la política fiscal de un Estado.
El principio de legalidad tributaria se encuentra consagrado en el artículo 338 de la Constitución Política de Colombia así: “ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” Como puede observarse de la disposición transcrita los órganos de representación popular son los que, en tiempo de paz, pueden imponer contribuciones fiscales y parafiscales, y además quienes deben establecer todos los elementos del tributo en caso de impuestos, esto son, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas, y en cuanto a tasas y contribuciones se puede permitir, solo en lo que respecta a la tarifa, que las autoridades las fijen, pero el sistema y el método para definir los costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Ahora bien, la Corte Constitucional9 de manera práctica explica la diferenciación entre impuestos, tasas y contribuciones así: Impuesto (i) prestación de naturaleza unilateral, por lo cual el contribuyente no recibe ninguna contraprestación por parte del Estado; (ii) hecho generador que lo sustenta, que observa la capacidad económica del contribuyente, como valoración del principio de justicia y equidad, sin que por ello pierda su vocación de carácter general;
(iii) al ser de carácter general, se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador; (iv) su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva; (v) en cuanto se recaude, conforme al principio de unidad de caja, el Estado puede disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales, por lo cual la disposición del recurso se hace con base en prioridades distintas a las del contribuyente; y (vi) no guarda una relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente.
Tasa (i) el hecho generador se basa en la prestación de un servicio público, o en un beneficio particular al contribuyente, por lo cual es un beneficio individualizable; y (ii) tiene una naturaleza retributiva, por cuanto, las personas que utilizan el servicio público, deben pagar por él, compensando el gasto en que ha incurrido el Estado para prestar dicho servicio10; y (iii) se cobran cuando el contribuyente provoca la prestación del servicio, siendo el cobro de forma general proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos. 9 Sentencia C 155 de 2016 10 De conformidad con la jurisprudencia y la doctrina, luego de la creación de una tasa o una contribución especial por parte del legislador, los entes territoriales deberán fijar las tarifas correspondientes, tablas o catálogos de precios de dichas tasas o contribuciones especiales, sin que esto indique que la creación les sea dada pues es el legislador en ejercicio de su poder originario, el llamado a definirlas.
Así mismo, en la fijación de las tarifas correspondientes la retribución debería idealmente tener como base el costo marginal de largo plazo de la prestación del servicio, dejando un margen de discrecionalidad al ente territorial para establecer una utilidad razonable (Public Finance in Theory and Practice, Cuarta edición, 1984, Richard Musgrave y otros, pp. 734 a 738).
Contribución Especial (i) la compensación atribuible a una persona, por el beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizado por una entidad pública11; (ii) manifiesta externalidades, al generar un beneficio directo en bienes o actividades económicas del contribuyente; (iii) se cobran para evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales, que se traducen en el beneficio o incremento del valor o de los bienes del sujeto pasivo, o en un beneficio potencial como por ejemplo, seguridad.
Contribución Parafiscal El hecho generador son los pagos que deben realizar los usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento de dichas entidades de manera autónoma12. En este mismo sentido, se pueden extraer tres rasgos definitorios13: (i) Obligatoriedad (el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la contribución);
(ii) singularidad (recae sobre un específico grupo de la sociedad); y (iii) destinación sectorial (se ha de revertir en el sector del cual fue extraída). Conforme a la diferenciación que fundamentalmente se basa en el beneficio o contraprestación que recibe o no el contribuyente, puede inferirse, por su relevancia para el caso concreto, que la valorización es una contribución especial, inclusive en el artículo 317 de la Constitución Política de Colombia se consagra como tal así: “ARTICULO 317.
Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización. (:..)” En efecto, la Corte Constitucional se refirió sobre este asunto en la sentencia C- 155 de 2003 así: “( ) en el caso de la valorización la jurisprudencia y la doctrina coinciden en considerar que el modelo normativo acogido desde 1966 hace referencia a una “contribución especial”, es decir, a la compensación por el beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizada por una entidad14.
La Corte ha explicado el alcance de la contribución especial de valorización (que para efectos prácticos se utilizará en lo sucesivo simplemente como contribución de valorización) y sus características especiales en los siguientes términos15: “La contribución de valorización no es un impuesto, porque no grava por vía general a todas las personas, sino un sector de la población que está representado por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una obra pública.
Dada su naturaleza esta contribución por principio tiene una destinación especial; de ahí que se la considere una "imposición de finalidad", esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha 11 Sentencia C-144 de 1993, MP: Eduardo Cifuentes; sentencia C-495 de 1998, MP: Antonio Barrera; y sentencia C-155 de 2003, MP: Eduardo Montealegre.
En este mismo sentido, la sentencia C-621 de 2007, MP: Rodrigo Escobar Gil, establece que “existe un tercer significado del término contribución que designa algunas modalidades sui generis de tributos difícilmente clasificables en las categorías tradicionales y que involucran la idea de un beneficio obtenido por el particular que, para compensar ese beneficio, es obligado a efectuar un pago”. 12 Sentencia C-545 de 1994, MP: Fabio Morón Díaz. 13 Sentencias C-490 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiterado en la sentencia C-308 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-528 de 2013 M.P. María Victoria Calle, en el cual establece que “El carácter parafiscal de un tributo, precisó entonces, no está determinado por su inclusión dentro del presupuesto de rentas, sino por sus notas de obligatoriedad, singularidad y destinación específica”. 14 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-144/93 MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz. Sobre el caso allí analizado ver Fundamento No. 15 de esta sentencia. 15 Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1998 MP. Antonio Barrera Carbonell. Sobre el caso allí analizado ver fundamento jurídico No.7 de esta sentencia. contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia. La contribución de valorización, según se deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constitución, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los municipios, sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble.
La destinación de los ingresos por valorización, si bien la señala el legislador, no surge de la sola voluntad política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se constituye en orden a lograr, así sea en parte, el retorno de la inversión realizada por el respectivo organismo público.” Así pues, la valorización es una contribución especial pues grava a la propiedad inmueble y los propietarios o poseedores que son los contribuyentes obtienen un beneficio directo como resultado de la realización de una obra.
En concordancia con lo anteriormente expuesto, debe indicarse que la contribución de valorización, de ser establecida no solamente conforme al principio de legalidad tributaria, sino también siguiendo los principios de equidad, eficiencia y progresividad establecidos en el artículo 363 de la Constitución Política de Colombia. Ahora bien, el desarrollo normativo que ha tenido la contribución de valorización es el siguiente: A través de la Ley 25 de 1921 se estableció la valorización como un impuesto que recae sobre las “propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, como limpia y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinada exclusivamente a atender a los gastos que demanden dichas obras.” Luego a través de la Ley 113 de 1937 se extendió el, en ese entonces llamado, impuesto de valorización consagrado en la ley antes referida también al “mayor valor que adquieran las propiedades raíces urbanas con la pavimentación de las calles, ya sea que la obra la realice el Municipio con fondos propios o con auxilios de la Nación o del Departamento.” Posteriormente, a través del Decreto 868 de 1956 adoptado como ley mediante la Ley 141 de 1961 se estableció que “el Impuesto de valorización podrá distribuirse en la totalidad del área urbana y de la rural o en una parte cualquiera de ésta y aquélla o aisladamente en una u otra.
Los coeficientes expresivos del valor o nivel económico de las zonas urbanas se fijarán en cada Municipio en razón de la utilización del terreno en cada zona, los servicios públicos que las beneficien, su productividad virtual, el valor comercial de los terrenos y los demás factores que, a juicio de las dependencias administrativas o juntas asesoras que los Municipios establezcan en aplicación a lo dispuesto en este Decreto, permitan estimar objetivamente la capacidad económica de la tierra” Mediante Decreto 1604 de 1966 adoptado como legislación permanente a través de la Ley 48 de 1968 se estableció el Estatuto Nacional de Valorización consagrando, entre otras cosas, lo siguiente: “Artículo 1.
El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una "contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local", se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de Derecho Público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización. Artículo 2.
El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente.
En cuanto a la Nación, estos ingresos y las correspondientes inversiones funcionaran a través de un Fondo Rotatorio Nacional de Valorización dentro del Presupuesto Nacional. Cuando las obras fueren ejecutadas por entidades diferentes de la Nación, los Departamentos o los Municipios, el tributo se establecerá, distribuirá y recaudará por la Nación a través de la Dirección Nacional da Valorización, de acuerdo con las mencionadas entidades, salvo las atribuciones y facultades legales anteriores de las mismas entidades en relación con este impuesto.
(…) Artículo 9. Para liquidar la contribución de valorización se tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones.
El Consejo Nacional de Valorización, teniendo en cuenta el costo total de la obra, el beneficio que ella produzca y la capacidad de pago de los propietarios que han de ser gravados con las contribuciones, podrá disponer, en determinados casos y por razones de equidad, que sólo se distribuyan contribuciones por una parte o porcentaje del costo de la obra.
Artículo 10. Son excepción de los inmuebles contemplados en el artículo 6º de la Ley 35 de 1888 (Concordato con la Santa Sede), y de los bienes de uso público que define el artículo 674 del Código Civil, todos los demás predios de propiedad pública o particular podrán ser gravados con contribución de valorización, quedando suprimidas todas las exenciones consagradas por normas anteriores.” (Se resalta en negrilla y subrayado) Luego, a través del Decreto 1394 de 1970 se estableció lo siguiente: “Artículo. 1.
La contribución nacional de valorización se exigirá por todas las obras de interés público que produzcan beneficio a la propiedad inmueble y que ejecuten la Nación o sus entidades descentralizadas, se liquidará y recaudará de conformidad con las normas del presente Decreto, que será el estatuto orgánico de esta contribución en el orden nacional.
Artículo 2. Las contribuciones de valorización podrán distribuirse por la totalidad de la obra, por sectores de la misma o por varias obras que integren planes de desarrollo de una zona o región. Artículo 3. La contribución de valorización es un gravamen real y personal que afecta a los inmuebles que se beneficien con la ejecución de obras públicas y a los poseedores materiales de los mismos.
Parágrafo. Queda a juicio del Consejo Nacional de Valorización determinar la cuota parte de la contribución de valorización que deberán pagar los propietarios, los usufructuarios, o los poseedores materiales. Artículo 4. Las contribuciones de valorización se distribuirán entre los predios beneficiados, en proporción al mayor valor que por la contribución de la obra adquieran o hayan de adquirir tales predios, dentro de un plazo de cinco (5) años después de la terminación de la obra.
Artículo 5. La cuantía que ha de distribuirse como contribución de valorización para cada obra, se fijara de acuerdo con las normas que establece el artículo III de este Decreto. Dicha contribución tendrá como límite superior el valor del beneficio que ella produzca a cada uno de los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por beneficio el mayor valor del respectivo inmueble en virtud de la obra.
Artículo 6. La contribución de valorización podrá liquidarse y exigirse antes de la ejecución de la obra, durante su construcción o una vez terminada. Artículo 28. Para fijar la cuantía total que ha de distribuirse, cuando la obra no se hubiera ejecutado, se elaborara el correspondiente presupuesto, que incluirá todas las inversiones que ella requiera tanto por concepto de adquisición de zonas de terreno, como de construcciones, instalaciones, indemnizaciones, imprevistos y gastos generales de administración. A este presupuesto se agregará hasta un 30% adicional destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones.
Si la obra ya estuviere ejecutada se elaborará el cuadro de costos de la misma, adicionándolo en la forma indicada en el inciso anterior para los gastos de distribución y recaudación de las contribuciones. Artículo 29. El Consejo Nacional de Valorización, teniendo en cuenta el costo total de la obra y el beneficio que ella produzca, podrá disponer, en determinados casos y por razones de equidad, que solo se distribuyan contribuciones por un sector o porcentaje del costo de la obra.” De otro lado, el Decreto 1222 de 1986 en su artículo 176 indicó que “el impuesto de valorización, establecido por el artículo 3o. de la Ley 25 de 1921 como una "contribución sobre las propiedades raíces, que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local", se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.” Finalmente se encuentra el artículo 23 de la Ley 105 de 1993 que consagra que “la Nación y las entidades territoriales podrán financiar total o parcialmente la construcción de infraestructura de transporte a través del cobro de la contribución de valorización.” Teniendo entonces claro los fundamentos constitucionales y legales de la contribución de valorización como un tributo territorial, se procede a hacer referencia a lo que la Corte Constitucional ha indicado sobre sus elementos en la sentencia C- 155 de 2003, así “20.- El Hecho generador.
La Corte considera que uno de los ejemplos donde se refleja con mayor precisión el hecho generador de la obligación tributaria es, precisamente, el de la contribución de valorización. Una simple lectura del artículo 1º del Decreto 1604 de 1966 demuestra que la norma define claramente los supuestos fácticos a partir de los cuales es posible exigir el pago de la obligación: la construcción de obras de interés público que lleve a cabo la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios, a condición de que reporten un beneficio a la propiedad inmueble.
Ahora bien, los criterios a partir de los cuales debe entenderse que hay un beneficio no son un asunto relacionado con el hecho generador sino con otros elementos como la base gravable y especialmente con la tarifa, aspectos que serán tenidos en cuenta oportunamente. 21.- Sujeto activo. No parece existir controversia en que el Decreto señala el sujeto activo de la contribución de valorización, a tal punto que ni siquiera el demandante plantea cuestionamientos de fondo.
El sujeto activo de la potestad tributaria (el Estado), está representado en el nivel nacional por el Congreso, en el nivel departamental por las asambleas y en el nivel distrital y municipal por los concejos. El sujeto activo de la obligación tributaria es la entidad que ejecuta las obras como acreedora concreta de los recursos invertidos.
Y finalmente, como beneficiaria también está la entidad encargada de realizar las obras, por ser ella quien tiene la posibilidad de disponer de los recursos obtenidos, como una forma de recuperación de los costos de inversión. 22.- Sujeto pasivo. (…) están obligados al gravamen los beneficiados en sus inmuebles con la ejecución de una obra de interés público, entendiendo por estos a los titulares del derecho real, toda vez que es en virtud de ello como se genera el cobro.
(:..) 23.- Base gravable. (…) De esta manera, la forma de determinar la base o monto total a distribuir entre los beneficiarios y futuros contribuyentes es la siguiente:16 (i) se toma el costo de la obra; (ii) se agrega un porcentaje prudencial para gastos en imprevistos; (iii) puede adicionarse hasta un treinta por ciento más para gastos de distribución y recaudo, denominados también gastos administrativos;
(iv) en algunos eventos pueden excluirse partes o proporciones del costo total de la obra y, finalmente, (v) si el valor de los costos supera el del beneficio obtenido, aquel se debe reducir hasta llegar al valor de este último. Es claro que la norma fija como tope el beneficio obtenido sin definir qué entiende por beneficiario, pero ese no es asunto propio de la base gravable sino de la tarifa, como pasa a explicarse a continuación. 24.- Tarifa.
(:..) Pero lo verdaderamente importante a la luz del principio de legalidad consiste en la predeterminación de los criterios básicos para (i) fijar el costo de la obra, (ii) calcular el beneficio que ella reporta y, (iii) establecer la forma de distribución de unos y otros entre quienes resultaron favorecidos patrimonialmente con la obra, siendo estos factores lo que podría asimilarse, en últimas, a la tarifa.
De esta manera, se determina el monto total que debe ser asumido por los beneficiarios y la tarifa consistirá en el coeficiente de distribución entre cada uno de ellos. Es aquí donde el artículo 338 de la Constitución permite a las autoridades administrativas desempeñar un papel dinámico, siempre y cuando los órganos de representación popular hayan señalado tanto el “sistema” como el “método” para hacerlo.
(…)” (Se resalta en negrilla) Conforme lo indicado la mayoría de los elementos de la contribución de valorización se encuentran consagrados en el Decreto Extraordinario 1604 de 1966 que fue incorporado a la legislación permanente por la Ley 48 de 1968, sin embargo, la misma Corte Constitucional indica que el elemento que más problemas plantea frente a la determinación del gravamen es la tarifa, pues se permite que sea fijada por las autoridades.
De la prescripción de la acción de cobro. Tal y como lo ha sostenido el Consejo de Estado, el cobro coactivo se refiere a la potestad exorbitante17, extraordinaria y excepcional que tiene la Administración para obtener directamente y sin intervención judicial la ejecución de ciertas obligaciones a su favor, derivadas de la existencia de un título ejecutivo a favor de la entidad estatal.
Ahora bien, precisamente por el carácter excepcional y exorbitante de dicha potestad, su ejercicio en el tiempo no puede ser ilimitado, razón por la cual se han fijado estrictos términos dentro de las cuales la administración puede proceder al cobro de las obligaciones a su favor, toda vez que como lo ha entendido el Consejo de Estado “un proceso de cobro coactivo sin límites 16 Cfr. Alberto Fernández Cadavid, “La Contribución de valorización en Colombia”, Temis, 1981, pág. 73 a 79. 17 Ver entre otras, las providencias de la Sección Primera del Consejo de Estado.
Providencia de 4 de julio de 2013. Rad.: 2012 – 1437. Magistrada Ponente: doctora María Elizabeth García González. temporales generaría una afectación al patrimonio del deudor, desconociendo el principio que indica que no existen obligaciones imprescriptibles”18 y en tal sentido es necesario “dotar de racionalidad del ejercicio de la potestad de cobro coactivo de la administración, estableciéndole un término prudente para ejercerla”19 a través del establecimiento de la figura de la prescripción de la acción de cobro y la cual se encuentra establecida en el estatuto Tributario en los siguientes términos: “ARTÍCULO 817.
La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de: 1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente. 2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea. 3.
La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores. 4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión. La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, o de los servidores públicos de la respectiva administración en quien estos deleguen dicha facultad y será decretada de oficio o a petición de parte".
(Modificado por el Art. 53 de la Ley 1739 de 2014)
ARTÍCULO 818. INTERRUPCIÓN Y SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN. El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa.
Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa. El término de prescripción de la acción de cobro se suspende desde que se dicte el auto de suspensión de la diligencia del remate y hasta: -.
La ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria. -. La ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 del Estatuto Tributario. -. El pronunciamiento definitivo de la jurisdicción contencioso administrativa en el caso contemplado en el artículo 835 del Estatuto Tributario"(…)” Teniendo en cuenta los anteriores criterios procede a resolverse el Caso Concreto.
De conformidad con la documentación obrante en el expediente, se tienen como probados los siguientes hechos que la Sala encuentra relevantes: - El 30 de marzo de 2021 la Tesorería Municipal de Armenia profirió mandamiento de pago No. 3018 en los siguientes términos: 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta.
Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicación número: 25000-23-37-000-2013-00010-01(21259). Actor: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. Demandado: Autoridad nacional de televisión – ANTV 19 Idem “(…)
PRIMERO: Librar Orden de Pago a través del Proceso Administrativo de Cobro Coactivo a favor del Municipio de Armenia y cargo del (la) señor(a) DARLEN GIRALDO ROMERO, identificado(a) con la cédula de ciudadanía No 24673066, por las siguientes sumas de dinero: 1. Por valor de UN MILLON CUATROCIENTOS TRECE MIL DOSCIENTOS SETENTA U TRES 22/100 PESO ($1.413.273.00)M/CTE, por concepto de no pago de la Contribución de Valorización, obligación contenida en la Liquidación Factura No.. 2.
Por valor de QUINIENTOS CINCUENTA Y UN MIL SIETE 00/100 PESOS ($551.007.00) M/CTE, por concepto de no pago de intereses de financiación, obligación contenida en la Liquidación Factura No. 7152792 3. Más los intereses moratorios causados desde el momento que se hizo exigible la obligación hasta cuando se verifique el pago en su totalidad, liquidados a la tasa de interés moratorio establecida en el artículo 635 del ETN. 4.
Más los gastos en que incurrió la administración para hacer efectiva(s) la(s) obligación(es). (…)” (Fls. 1-3 Archivo 003.2 Anexos.pdf OneDrive) - El mandamiento de pago 3018 de 2021 fue notificado personalmente a la apoderada de la actora el 22 de julio de 2021. (Fl. 4 Archivo 003.2 Anexos.pdf OneDrive) - El 12 de agosto de 2021, la actora a través de su apoderada, formuló las excepciones de “Prescripción de la acción de cobro de la obligación de pago de la contribución por valorización” y “Falta de título ejecutivo por inexistencia de la obligación tributaria por inexistencia del hecho generador de la contribución de valorización y por no causación de interés de financiación” (Fls. 5-16 Archivo 003.2 Anexos.pdf OneDrive) - Mediante la Resolución No. 5056 del 11 de octubre de 2021 y notificada el día 13 del mismo mes y año se declararon no probadas las excepciones formuladas por la contribuyente contra el mandamiento de pago No. 3018 del 30 de marzo de 2021 y se ordenó seguir adelante la ejecución. (Fls. 17-35 Archivo 003.2 Anexos.pdf OneDrive) - El 19 de octubre de 2021 se interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución No. 5056 del 11 de octubre de ese mismo año. (Fls. 36-44 Archivo 003.2 Anexos.pdf OneDrive ) - A través de la Resolución No. 6586 del 2 de noviembre de 2021, notificada electrónicamente el día 10 del mismo mes y año, se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 5056 del 11 de octubre de 2021, confirmándola íntegramente.
(Fls. 45-59 Archivo 003.2 Anexos.pdf OneDrive) - Por medio del Acuerdo No. 020 del 23 de octubre de 2014, sancionado el 28 del mismo mes y año, se autorizó el cobro de una contribución de valorización por beneficio general para una zona del municipio de Armenia, para la construcción de un plan de obras de interés público, desarrollo urbano e Importancia estratégica.
(Fls.60-72 Archivo 003.2 Anexos.pdf OneDrive) - A través de la Resolución No. 003 del 9 de noviembre de 2015 “Se aplica el sistema y método de distribución de la contribución de valorización autorizado por el Acuerdo Municipal No. 20 del 23 de octubre de 2014, se ajusta el monto de distribución, se establece las fechas de pago de las cuotas de la contribución de valorización de los descuentos por pronto pago y demás disposiciones”20 (Fls.73- 585 Archivo 003.2 Anexos.pdf OneDrive - El 23 de julio de 2015 se publicó en la gaceta municipal de Armenia el Decreto No. 082 de la misma fecha por medio del cual se reglamentó el Acuerdo 020 de 2014.
(Fls.586-603 Archivo 003.2 Anexos.pdf OneDrive) - A través del Acuerdo No. 062 del 10 de abril de 2016 de modificó el artículo 22 del Acuerdo 020 de 2014 por medio del cual se fijaban los descuentos por pronto pago de la contribución por valorización (Fls.605-610 Archivo 003.2 Anexos.pdf) - El 10 de junio de 2016 la actora canceló por concepto de abono al impuesto de valorización la suma de $328.514 pesos M/CTE /(Fl. 656 Archivo 003.2 Anexos.pdf OneDrive) Descendiendo al caso concreto, y tal como se planteó en el problema jurídico, el objeto de la apelación se contrae a determinar cómo debe contabilizarse el termino de prescripción de la acción de cobro de la contribución por valorización establecida por medio del Acuerdo No. 020 del 23 de octubre de 2014 para el municipio de Armenia y si con fundamento en la normatividad que rige dicho tributo, era procedente que se liquidaran al contribuyente los llamados intereses de financiación. Ahora bien, sobre el particular, esta Corporación, recientemente y en un asunto de similares características al sub examine consideró: “(…)Ahora bien, ciertamente la excepción de prescripción propuesta es una de las formas de extinguir las obligaciones de conformidad con los artículos 1625 y 2512 del C.C. y que procede contra el mandamiento de pago como excepción de acuerdo al artículo 831 del Estatuto Tributario, que tratándose de impuestos y contribuciones como la valorización la prescripción opera en cinco años contados a partir de la fecha de: 1.
Vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno para las declaraciones presentadas oportunamente; 2. Presentación de la declaración, en caso de las presentadas en forma extemporánea; 3. Presentación de la declaración de corrección, en relación los mayores valores; y 4. Ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión, tal como lo consagra el artículo 817 del ET.
No obstante, la vocación extintiva de la figura en comento puede ser suspendida e interrumpida, produciéndose ésta última de manera tributaria con la notificación del mandamiento de pago, entre otras, siempre que se cumpla con la carga de lograr la notificación del ejecutado; lo cual en el presente asunto se 20 Fls. 95- 608 Archivo 001DemandayAnexos One Drive Juzgado produjo por correo certificado a la dirección del predio objeto de tributo el día 28 de junio de 2021.
A efectos de establecer la configuración de la excepción de prescripción formulada, como primera medida debe precisar la Sala la fecha a partir de la cual se debe iniciar la cuenta, advirtiendo que el Acuerdo 020 de 201421 remite en lo no previsto al Acuerdo 022 de 200022, el Acuerdo 017 de 201223 y demás normas concordantes; asimismo, remite a lo dispuesto en las normas que rigen el procedimiento tributario en el Estatuto Tributario Nacional entre otras cosas en materia de cobro y recaudo (arts. 20 y 29), normativa que en todo caso no puede desconocerse conforme al artículo 5º de la Ley 1066 que dispuso que las entidades públicas que tiene jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto; pudiéndose disminuirse y simplificarse los procedimientos acorde con la naturaleza de sus tributos y teniendo en cuenta la proporcionalidad del monto de los impuestos.
Ahora bien, ni en el Acuerdo que autoriza la contribución de valorización ni el Estatuto que lo regula, define el plazo con que cuenta la administración para ejercer la acción de cobro de la contribución de valorización, plazo que se encuentra en el Estatuto Tributario que consagra el término de 5 años contados como la misma norma lo dice y entre los cuales se da a partir de la fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión; el cual contiene la obligación de manera general a cargo de los contribuyentes (hoy demandante); concordando con el artículo 50 del Acuerdo 022 de 2000 que establece dos posibilidades disyuntivas de fecha inicial del plazo para el pago de la contribución, a saber, (i) desde que quede en firme el acto administrativo que distribuye la contribución de valorización, o (ii) desde la fecha posterior que el mismo acto señale.
Por su parte, el Decreto 082 de 201524 en el artículo 40 establece además de las opciones de pago, que “Una vez en firme el acto administrativo que impone la contribución de valorización el municipio adquiere el derecho de percibir la contribución y el contribuyente la obligación de pagarla. Si este no cumple voluntariamente su obligación, aquel podrá exigir su crédito de manera compulsiva mediante el ejercicio de la jurisdicción coactiva.”, determinación que ya establecía el Acuerdo 022 de 2000 en el artículo 88.
De igual forma, el precitado decreto en el parágrafo segundo del artículo 39 señala que se podría proceder a la ejecución por jurisdicción coactiva una vez extinguidos los plazos para el pago de la contribución. Al respecto, la Resolución No. 003 del 9 de noviembre de 2015 que es el acto administrativo que distribuyó la contribución de valorización entre los sujetos pasivos el valor de las obras,25 y por ende, es el acto administrativo constitutivo 21 “POR EL CUAL SE AUTORIZA EL COBRO DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR BENEFICIO GENERAL PARA UNA ZONA DEL MUNICIPIO DE ARMENIA, PARA LA CONTRIBUCIÓN DE UN PLAN DE OBRAS DE INTERÉS PÚBLICO, DESARROLLO URBANO E IMPORTANCIA ESTRATÉGICA Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES.”, expedido por el Concejo de Armenia el 23 de octubre de 2014. 22 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL ESTATUTO DE VALORIZACIÓN PARA DEL MUNICIPIO DE ARMENIA”, expedido por el Concejo de Armenia el 09 de diciembre de 2000. 23 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL CÓDIGO DE RENTAS DEL MUNICIPIO DE ARMENIA”, expedido por el Concejo de Armenia el 27 de agosto de 2012. 24 POR MEDIO DEL CUAL SE REGLAMENTA EL ACUERDO 20 DE 2014 “POR EL CUAL SE AUTORIZA EL COBRO DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR BENEFICIO GENERAL PARA UNA ZONA DEL MUNICIPIO DE ARMENIA, PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN PLAN DE OBRAS DE INTERÉS PÚBLICO, DESARROLLO URBANO E IMPORTANCIA ESTRATÉGICA" 25 Conforme al artículo 53 del Acuerdo 022 de 2000 que define la resolución distribuidora como “[El acto administrativo mediante el cual se distribuye la contribución para la obra pública es un acto subjetivo, individual y concreto, porque aunque está dirigido a una pluralidad de personas, todas éstas son determinadas para señalarles la contribución que están obligadas a pagar”.
Así como, al Decreto 082 de 2015 que reglamentó la contribución de valorización de la obligación, estableció además las fechas de pago de la obligación, tanto para los contribuyentes que escogían pagar ya fuera de contado con el 15% de descuento (antes del 8 de abril de 2016), o de manera anual y con descuentos (1er año al 4 de febrero de 2016 y los cuatro años restantes el último día hábil del mes de marzo de cada vigencia fiscal que iba hasta el 31 de marzo de 2020), o por cuotas fijas mensuales extensivas durante 60 meses, esta última modalidad a partir del mes de enero de 2016, por tanto, el plazo otorgado para esta opción de pago iba hasta el último día hábil de diciembre de 2020 (31 de diciembre de 2020); ello en concordancia con los artículos 21 y 22 del Acuerdo 020 de 2014 y el Decreto 082 de 2015 en sus artículos 40, 44 y 47 que establecen estas modalidades de pago de la valorización; así también, mediante facilidades de pago vigentes, incluidas las del artículo 129 del Acuerdo 017 de 2012 o con bienes inmuebles producto de la compensación. En este entendido, es a partir del vencimiento del plazo que debe contarse el término de prescripción de la acción de cobro, como lo ha expuesto el H. Consejo de Estado en reiteradas26 oportunidades indicó lo siguiente: “En el caso en estudio, no se discute que el acto de asignación de la contribución a cargo de la actora quedó ejecutoriado.
Sin embargo, al haber fijado este un plazo para el pago de la obligación o, lo que es lo mismo, para hacerla exigible, no es la fecha de ejecutoria del acto, sino la de la exigibilidad de la obligación, la que determina el momento a partir del cual debe empezar a correr el término de prescripción de la acción de cobro. En efecto, como regla general, el término de prescripción de la acción de cobro se cuenta a partir de la fecha de ejecutoria del acto que fija la obligación, porque la ejecutoria de la decisión hace que sea exigible la obligación a cargo del administrado.
Sin embargo, en este asunto, la exigibilidad de la obligación no se produjo por la ejecutoria del acto de determinación de la contribución sino por el vencimiento del plazo consagrado para su cumplimiento. Ahora bien, en el caso sub examine, la Resolución 655 de 17 de marzo de 2004, que asignó a la actora la contribución de valorización, estableció como plazo para el pago de la cuota inicial o del total de la contribución, con descuento del 10%, el 14 de mayo de 2004.
Sin embargo, por Resolución 1203 de 5 de mayo de 2004 este plazo fue ampliado hasta el 11 de junio del mismo año. A juicio de la actora, el término de la prescripción de la acción de cobro empezó a correr el 14 de mayo de 2004, fecha originalmente fijada por la Administración para el pago de la contribución por valorización, pues, en su criterio, el nuevo plazo para el pago del gravamen es un plazo adicional, concedido a todos los contribuyentes obligados a pagar el tributo, que no interrumpe el término de prescripción que ya había empezado a correr.
Lo anterior, porque los actos que interrumpen la prescripción de la acción de cobro son solo los previstos en el Estatuto Tributario, y para interrumpir la prescripción no resulta admisible la concesión de plazos adicionales, las amnistías y otros instrumentos. La Sala observa que no asiste razón a la actora, por cuanto el nuevo plazo para el pago, fijado en la Resolución 1203 de 5 de mayo de 2004, no constituye un plazo adicional e independiente del señalado en la Resolución 655 de 2004, precisamente porque cuando se expidió la Resolución 1203 de 2004 no había vencido aún el plazo inicialmente fijado para satisfacer la obligación (14 de mayo de 2009).
Lo anterior significa que el plazo para hacer exigible la obligación vencía el 11 de junio de 2004, fecha a partir de la cual empezaba a correr el término de 26 Al respecto se puede consultarse también la sentencia del 25 de junio de 2015 Radicación número: 54001-23-33-000-2012-00030- 01(21080), Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia, en la que se reitera la posición de contar el término desde el vencimiento de plazo para el pago, es decir, desde que se hace exigible la obligación. prescripción de la acción de cobro.
En consecuencia, el acto que amplió el plazo para el pago de la contribución no tuvo el efecto de interrumpir la prescripción no solo porque no encuadra dentro de los eventos del artículo 818 del Estatuto Tributario sino porque no puede interrumpirse un término de prescripción que no ha empezado a correr. Por lo demás, la Resolución 1203 de 2004 no constituye una facilidad de pago en los términos del artículo 814 del Estatuto Tributario27, pues la deuda no era todavía exigible, y por ello para su pago no era necesario el acuerdo entre la Administración y la actora o que el primero “facilitara” a la segunda el pago de la obligación, con las sanciones e intereses.
Se reitera que el nuevo plazo para el pago constituye solo una nueva fecha de exigibilidad de la obligación. De este modo, al constituirse una nueva fecha de exigibilidad de la obligación para todos los contribuyentes beneficiarios de la Obra 01-2003, no podía la Administración exigir el pago de esta antes del vencimiento o la expiración del nuevo plazo fijado por la Resolución 1203 de 5 de mayo de 2004, es decir, antes del 11 de junio de 2004.
Ello, de conformidad con el artículo 1553 del Código Civil, conforme con el cual el pago de la obligación no puede exigirse antes de expirar el plazo, lo que significa que es el vencimiento del plazo, el que determina la fecha de exigibilidad de la obligación. Téngase en cuenta que el plazo es la época que se fija para el cumplimiento de la obligación, el cual puede ser expreso o tácito28, y comoquiera que para el presente asunto, la Administración expresamente fijó como plazo para el pago de la obligación el 11 de junio de 2004, es esta la fecha a partir de la cual se hizo exigible la deuda y empieza a correr el término de prescripción de la acción de cobro.
De acuerdo con lo anterior, el Municipio tenía hasta el 11 de junio de 2009, para iniciar, con la notificación del mandamiento de pago, el proceso administrativo de cobro de la obligación fiscal insoluta, so pena de que operara la prescripción de la acción de cobro. Dado que el mandamiento de pago fue notificado a la demandante el 26 de mayo de 2009, se interrumpió la prescripción y, en consecuencia, fue oportuna la actuación de la Administración tendiente a la ejecución de las obligaciones fiscales insatisfechas por concepto de contribución de valorización. Por lo mismo, no había lugar a declarar probada la excepción de prescripción de la acción de cobro propuesta por la demandante contra el mandamiento de pago, como lo decidió el Tribunal.” 29 Por consiguiente, los contribuyentes que no efectuaron pagos de contado o en las fechas para pagar con descuento contaban con la opción de realizar el pago por cuotas mensuales hasta el 31 de diciembre de 2020 o para pagar la totalidad de la contribución o el saldo insoluto; y hasta esta misma fecha también tenían la posibilidad de pagar los contribuyentes que no hubieran optado por ninguna de las modalidades de pago, en otras palabras que no hubieran hecho pago alguno, dado que si bien se contempló en el parágrafo del artículo 22 del Acuerdo 020 de 2014, modificado por el Acuerdo 062 de 2016, que en cualquier momento quien se encontrara al día en los pagos, podría pagar la totalidad de la obligación pendiente liquidado el saldo con el descuento de la tasa de 27 “Artículo 814.
Facilidades para el pago. <Artículo modificado por el artículo 91 de la Ley 6 de 1992> El Subdirector de Cobranzas y los Administradores de Impuestos Nacionales, podrán mediante resolución conceder facilidades para el pago al deudor o a un tercero a su nombre, hasta por cinco (5) años, para el pago de los impuestos de timbre, de renta y complementarios, sobre las ventas y la retención en la fuente, o de cualquier otro impuesto administrado por la Dirección General de Impuestos Nacionales, así como para la cancelación de los intereses y demás sanciones a que haya lugar, siempre que el deudor o un tercero a su nombre, constituya fideicomiso de garantía, ofrezca bienes para su embargo y secuestro, garantías personales, reales, bancarias o de compañías de seguros, o cualquiera otra garantía que respalde suficientemente la deuda a satisfacción de la Administración. […]” 28 Artículo 1551 del Código Civil 29 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicación número: 05001-23-31-000-2009-01517-01(20400). Sentencia del 29 de octubre de 2014. financiación a partir del pago; esto no, prohibía que pudieran ponerse al día pagando la totalidad o una parte y luego el valor restante más los intereses de mora causados sobre el capital de las cuotas mensuales vencidas, sin lugar a descuentos por pronto pago ni de la tasa de financiación. Advierte la Sala que, el Acuerdo 062 expedido el 10 de abril de 2016 por el Concejo Municipal de Armenia modificó el artículo 22 que regulaba lo correspondiente a los descuentos en el valor a pagar por pronto pago fuera de contado o anual, y en tal sentido amplió hasta el 30 de junio de 2016 el plazo para pagar el total de obligación con un descuento del 15% y para el primer año del pago por anualidades dio hasta ese mismo día -30 de junio de 2016 para otorgar un descuento del 10%; pero no cambió el plazo para pagar por cuotas y en ese orden, seguía teniendo la parte actora hasta el 31 de diciembre de 2020 para la cancelación de la contribución; de manera que, el término de prescripción inició el conteo a partir del 1º de enero de 2021 y por estas razones, aun sin tener en cuenta las suspensiones de términos dispuestas por los Decretos Municipales 142 y 161 de 2020, como el mandamiento de pago fue notificado el 28 de junio de 2021 la prescripción no operó en el presente asunto, pues fue interrumpida cuando había transcurrido 5 meses y 27 días.
Ahora bien, alega la parte recurrente la configuración automática de la cláusula aceleratoria establecida en el Acuerdo No. 020 de 2014 en el artículo 45, en los siguientes términos “Cuando se incurra en mora de pagar más de seis (6) cuotas sucesivas, expirará automáticamente el plazo del que se este disfrutando para la amortización de la contribución, y en consecuencia, a partir de la caducidad, el interés moratorio se liquidará sobre la parte insoluta de la deuda.”; sin embargo, desconoce el artículo 90 del mismo Acuerdo que dispone como facultad de la administración ejercer anticipadamente la acción de cobro una vez cumplida la condición, esto es, la mora de 6 cuotas, en tal sentido señala que “extinguido el plazo para el cobro de la contribución por la causa prevista en el Artículo 45 de este Estatuto, se podrá proceder a la ejecución por jurisdicción coactiva.” De acuerdo a lo anterior, tratándose de la facultad de poder hacer o no hacer, la administración en calidad de acreedor podía ejercer la acción de cobro de la totalidad de la obligación una vez cumplida la mora en el pago de seis cuotas mensuales sucesivas, es decir, cobrar antes del 31 de diciembre de 2020, tanto de las cuotas vencidas como el saldo insoluto, más los intereses de mora a partir de la fecha en que incurrió en mora, o esperar hasta el cumplimiento del plazo para pagar -31 de diciembre de 2020, para iniciar el cobro por jurisdicción coactiva, como ocurrió con la obligación de la parte actora.
En este orden, si bien le asiste razón a la parte recurrente al señalar que la Juez de primera instancia erró al indicar que la fecha a partir de la cual empezaba a correr la prescripción fue el 1º de julio de 2016 y que por tanto los cinco años culminaron el 1º de julio de 2021 para la primera cuota y así sucesivamente, porque confundió la fecha para pagar la primera cuota anual modificada por el Acuerdo 062 de 2016 con la fecha en que la Resolución Distribuidora fijó como inicio para el pago por mensualidad; tampoco resulta cierto que el término inicia desde la firmeza de la Resolución 003 de 2015, pues tal como se explicó normativa y jurisprudencialmente el conteo de la prescripción inicia en otra fecha en los casos donde el mismo acto administrativo de distribución establece una fecha distinta para el cumplimiento de la obligación, a saber, el 01 de enero de 2021.
Por lo anterior, se desestima el primer argumento de inconformidad contra la sentencia de primera instancia, al no resultar probada la excepción de prescripción de la obligación..(…)”30 Así las cosas, teniendo en cuenta que el plazo para pagar la contribución por valorización de aquellos contribuyentes que no hubieran optado por el pago de contado de la obligación, vencía el 31 de diciembre de 2020, es claro que en el caso concreto, al surtirse la notificación del mandamiento de pago el 22 de julio de 2021, esto es antes del 1º de enero de 2026, fecha en que conforme al pronunciamiento anotado en precedencia fenece el término de 5 años para adelantar la acción de cobro, es claro que no ha operado la prescripción de la misma, razón por la cual siguiendo el precedente del Tribunal en esta materia habrá de confirmarse la decisión de primera instancia en este punto pero por las razones aquí anotadas.
Ahora bien, aun cuando se advierte que la no declaratoria de la prescripción de la acción de cobro no obedece a la suspensión de los términos decretados con ocasión de la pandemia como erróneamente lo señaló la a-quo, sino que obedece a la forma en que realmente debe computarse el término otorgado por la administración para el pago de la obligación, y que dicho argumento sería más que suficiente para negar la pretensión formulada por la recurrente en el sentido que se reliquiden los correspondientes intereses atendiendo a la suspensión de términos decretada por el ente territorial, la Sala considera necesario efectuar unas precisiones adicionales.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es en esencia rogada, lo que implica en principio que quien acuda a ella le asiste la obligación de delimitar el alcance del estudio de legalidad que pretende, indicando cuando se acuda al medio de control de nulidad, no solo las normas que se estiman vulneradas, sino también el concepto de la violación de cada una de ellas, concepto que en principio debe guardar relación con la reclamación administrativa que debe agotarse como requisito previo para acceder a la administración de justicia, resultando admisible que eventualmente se expongan nuevos y mejores argumentos a los esgrimidos en vía administrativa, siempre y cuando se encaminen a obtener la misma pretensión formulada ante la administración, pero no tolerándose la inclusión de nuevos cargos o de nuevas solicitudes en sede judicial y fundamentalmente en la segunda instancia, toda vez que un proceder en dicho sentido resulta violatoria del debido proceso y de las garantías de la contraparte.
En efecto sobre el particular el Consejo de Estado consideró: (….) Pues bien, para la Sala no erró la primera instancia en haber omitido efectuar pronunciamiento alguno sobre el particular, por la sencilla razón de que esta discrepancia no fue expresada en estos mismos términos en el escrito de la demanda, en otras palabras, estaba el a quo exento de pronunciarse frente a un 30 Tribunal Administrativo del Quindío. Sala primera de decisión. Magistrado Ponente: Luiis Carlos Alzate Ríos.
Medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación: 63001-33-33-006-2022-00213-01. Demandante: Marleny Montilla Herrera. Demandado: Municipio de Armenia. cargo que no le fue puesto de presente en el contexto y con el alcance que ahora lo sustenta el apoderado de la parte actora. Es preciso señalar que fueron distintos los apoderados de confianza designados por la demandante, pues uno fue el que redactó el libelo demandatorio y otro el que sustentó el recurso de alzada, circunstancia ésta que bien pudo tener alguna injerencia en la situación que se analiza.
En suma, la impugnación se centró en cuestionar el acto de dimisión fechado 6 de marzo de 2012 presentado por la señora Nora Helena Correa Londoño, por el hecho de que no reunía los requisitos de validez al omitir la ausencia de la fecha a partir de la cual surtía efectos la manifestación de voluntad de la dimitente y, porque había dejado en manos de la Administración dicha renuncia, argumentos que no fueron así plasmados como cargos de la demanda.
Por su parte, en el texto de la demanda si bien es cierto el apoderado de la demandante invocó como transgredida por el acto acusado la normativa legal consignada en los artículos 110 al 116 del Decreto 1950 de 1973, igualmente lo es que el eje de la discusión lo centró en los siguientes resumidos planteamientos: i) que la renuncia había sido producto de una coacción; ii) que no había sido expresión del libre albedrío de la dimitente y que la Administración no podía ejercer sus facultades discrecionales de nominación; iii) que la renuncia de la demandante fue aceptada por fuera del término legal, es decir, pasados los 30 días calendario después de haberla presentado, cuando ya había perdido validez su dimisión y por tanto, debía continuar en su cargo; iv) que no fue libre ni voluntaria, ya que fue solicitada por la Auditora Auxiliar de la época, encontrándose aún en periodo de lactancia vulnerándole sus derechos fundamentales; v) que las causales de falsa motivación y desviación de poder son evidentes, por cuanto no era el querer de la actora separarse del cargo que desempeñaba y porque, no fueron los fines del servicio los que persiguió la administración al solicitarle y aceptarle la renuncia a la demandante, sino que actuó persiguiendo fines ocultos, torticeros y alejados del bienestar general y de los fines del Estado.
Por tanto, a juicio de la Sala, lo que se evidencia es que la apelación consignó un escrito o planteamiento nuevo de reproche, frente al cual por lógica la primera instancia al no haberle sido puesto en su conocimiento, no tenía por qué haberse pronunciado. Conviene tener de presente que el recurso de apelación, es una expresión del principio de la doble instancia. Sobre el particular resulta ilustrativo el siguiente aporte de la Subsección A de esta misma Sección, en el que se dijo31: “El principio de la doble instancia, elevado a canon constitucional en el artículo 31 de la Carta Política, prevé que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley; esta garantía del derecho de impugnación, como posibilidad de controvertir una decisión judicial, exige la presencia jerárquica del superior, quien participa como autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa.
De otra parte, la normatividad procesal define los fines y el alcance de la apelación, como también el interés para interponerla, al precisar en el inciso 1º del artículo 350 del C.P.C., aplicable al procedimiento contencioso administrativo por remisión del artículo 267 del Decreto 01 de 1984 que el recurso de apelación «… tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o la reforme ».
Una lectura sistemática de las anteriores normas lleva a concluir que al sustentar la apelación, el recurrente debe señalar 31 Sentencia de 11 de febrero de 2015 radicación número: 05001-23-31-000-2002-00382-01 (0193-12) M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren al ad quem las inconformidades frente a la decisión del a quo para que el superior revise los posibles errores en que haya incurrido la primera instancia.” Además de compartir la anterior línea jurisprudencial, aprovecha la Sala el presente examen de legalidad para adicionar también, que el apelante no puede introducir cargos nuevos en la apelación, por cuanto precisamente se pretermitiría el principio constitucional de la doble instancia, toda vez que de pronunciarse estaría ocupando el lugar del fallador de primera instancia, argumento a toda costa insostenible jurídicamente.
Más que ilustrativo y oportuno resulta el siguiente aporte de la Sección Primera de esta Corporación, en el que señaló la improcedencia de pronunciamiento por parte del ad quem, en virtud de hechos, cargos y pretensiones nuevos distintos a los que fueron materia de debate judicial32: “Sobre el particular, esta Sección en diversas oportunidades ha puesto de presente que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió. La Sala reitera que en virtud de los principios de lealtad procesal, contradicción y de defensa y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia censurada, el concepto de violación de la demanda y los argumentos expuestos en la contestación de la misma, imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y presentar pretensiones nuevas que no alegó ni en la demanda ni en la contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso.” (subrayas fuera de texto) A juicio de la Sala, resulta evidente entonces, que mientras la parte actora en los argumentos esgrimidos en el escrito de la demanda, los orientó y sustentó en contra de la legalidad del acto de aceptación de la renuncia, esto es en contra de la Resolución N° 0218 de 12 de abril de 2012 expedida por el Auditor General de la República, en el recurso de alzada encausó su discrepancia en contra del escrito de renuncia como tal, esto es el fechado 6 de marzo de 2012 presentado por la actora a su nominador, aduciendo la falta de cumplimiento de los requisitos de validez del escrito de renuncia. En vista de que se trata de un argumento nuevo que como tal no fue endilgado en la demanda, no puede ser ahora esgrimido como argumento de apelación. (…)”33 Por su parte la Sección Cuarta de la misma Corporación señaló: “(…) Como cuestión preliminar, la Sala observa que, en el recurso de apelación, la demandante propuso nuevos argumentos referidos a la tributación de los rendimientos financieros percibidos, con lo cual propone abrir una nueva discusión en segunda instancia. Al respecto, en consideración al principio de congruencia externa de las providencias (artículo 357 del Código de 32 Sentencias de 7 de mayo de 2015, Expediente: 2005-00270 y Sentencia de 8 de junio de 2016, Expediente 2006-00234, M.P. María Claudia Rojas Lasso. 33 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 05001-23-33- 000-2012-00470-01(3362-14). Actor: NORA HELENA CORREA LONDOÑO. Demandado: AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Procedimiento Civil, CPC), la competencia del juez de segunda instancia se restringe a los aspectos formulados en la apelación; que a su vez deben ser consonantes con lo planteado en la demanda y su contestación, pues el principio de legalidad que se busca desvirtuar en el marco de la segunda instancia debe haberse debatido en las etapas antecesoras del procedimiento contencioso- administrativo, para no vulnerar el derecho de contradicción y defensa de las partes.
(…)”34 En ese sentido la Corte Constitucional ha precisado que el carácter rogado de esta jurisdicción no es absoluto, pues “se flexibiliza cuando: i) se vulneren los derechos fundamentales de aplicación inmediata del demandante; o ii) el juez evidencia la incompatibilidad de una norma que deba aplicar con la constitución. En estos eventos en los que el juez contencioso tiene la competencia para declarar la nulidad de un acto administrativo por motivos diferentes a los planteados por el accionante aplicando directamente la constitución”35, no obstante lo anterior, también es cierto que, salvo estas circunstancias excepcionales el Juez administrativo so pena de vulnerar el debido proceso de las partes, debe procurar por limitarse a resolver los puntos que fueron de discutidos a lo largo de la litis, sin admitir que su objeto sea modificado ni en primera ni en segunda instancia. Teniendo en cuenta lo anterior, resulta contrario al debido proceso y al derecho de defensa y contradicción de las partes, el que en segunda instancia se planteen nuevos cargos, se formulen nuevas pretensiones o se abra la discusión sobre puntos no planteados en la sede administrativa, ni ante el juez de primera.
En ese sentido, como la procedencia de suspender la liquidación de intereses durante la suspensión de términos originada por el COVID solamente fue referida en el recurso de apelación, esta Corporación no puede pronunciarse de fondo sobre la misma, pues de resolver dicho cuestionamiento y encontrarlo prosperó se le estaría cercenando el derecho a la segunda instancia a la entidad demandada al suplantarse al fallador de primera y vulnerando además los principios de lealtad procesal, contradicción, defensa y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia, el concepto de violación de la demanda y la contestación de la misma.
Algo similar sucede en relación con la posibilidad de reconocer en esta instancia el abono que en su momento efectuó la accionante por concepto de la contribución por valorización, pues al no pronunciarse el a quo sobre dicho punto y abordarse en esta etapa procesal, implicaría pretermitirle la instancia a la contraparte que puede verse afectada con lo que se resuelva sobre el particular, proceder contrario a las garantías relacionadas con el debido proceso.
En ese sentido, teniendo en cuenta que la recurrente no formuló reproche alguno contra la omisión del juez de primera instancia y que no se vislumbra que la solicitud no tendría vocación de prosperidad, toda vez que, para habilitar un pronunciamiento judicial sobre el particular, era necesario que dentro del 34 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SECCIÓN CUARTA. Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ. Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-27-000-2012- 00593-01(20798). Actor: ORGANIZACIONES DE IMAGENOLOGÍA COLOMBIANA O.I.C. S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL 35 Sentencia T-553 de 2012. proceso de jurisdicción coactiva se hubiera excepcionado el pago parcial de la obligación o al menos puesto de presente esa circunstancia a la administración, circunstancia que en el sub examine se echa de menos. Por lo expuesto habrá de confirmar íntegramente la decisión de primera instancia. Condena en costas.
En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativos se tiene que pasó de ser subjetiva36 a objetiva valorativa37, de acuerdo con providencia reciente del Consejo de Estado38 sobre el particular; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición siempre que se acredite su causación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso bien sea la condena total o parcial, o bien abstenerse de condenar, en el presente asunto no se condenará en costas a la parte apelante, pues no se acreditó por la parte contraria su causación.39 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el proferida el veintitrés (23) de enero de dos mil veintitrés (2023) por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia (Q), por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en esta providencia. Segundo: Sin lugar a condena en costas, por lo previamente indicado.
Tercero: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el Programa Informático SAMAI. 36 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 37 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal. 38 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Rios. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” 39 Sentencia de unificación del Tribunal Administrativo del Quindío del 01 de noviembre de 2018, Radicación 63001334000520160006601, actor José Romel Gutiérrez Salcedo, demandado: CASUR, Magistrado Ponente Alejandro Londoño Jaramillo. Aclaración de voto Mg.
Luis Javier Rosero Villota. Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria tal y como consta en el Acta Nº 05 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUIS CARLOS MARIN PULGARIN Magistrado LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia en el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co)