REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO -Sala Segunda de Decisión- Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia Quindío, veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Acción Tutela Instancia Segunda Accionante LMDA Accionado Junta Regional de Calificación de Invalidez Quindío, Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados EPS SURA, Defensoría Regional del Pueblo Quindío y Nación – Ministerio del Trabajo – Dirección Quindío Radicado 63001-3333-006-2023-00273-01 ASUNTO A RESOLVER Le corresponde a la Sala decidir la impugnación formulada por la accionante contra la sentencia del 22 de enero de 2024 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, que declaró la improcedencia de la acción de tutela respecto de la pretensión de suspensión de efectos del dictamen practicado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez; y la cosa juzgada frente a las pretensiones por las presuntas conductas de acoso y maltrato laboral.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN 1.1.- RAZÓN, CAUSA O FUNDAMENTO DE LA PRETENSIÓN La accionante señaló a través de apoderado judicial, que cuenta con 36 años de edad, es abogada, y trabaja al servicio de la Unidad Nacional de Protección1 en la oficina asesora jurídica desde noviembre de 2018 por prestación de servicios, y a 1 En adelante UNP Acción Tutela Instancia Segunda Accionante LMDA Accionado Junta Regional de Calificación de Invalidez Quindío, Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados EPS Sura, Defensoría Regional del pueblo Quindío y Nación – Ministerio del Trabajo – Dirección Quindío Radicado 63001-3333-006-2023-00273-01 partir de enero de 2020 nombrada en provisionalidad en el cargo de profesional especializado grado 18 código 2028.
Adujo que desde el año 2021 que el señor Jeyson Eduardo Vargas (contratista) funge como coordinador del grupo de defensa jurídica de la entidad, ha venido padeciendo maltrato laboral, en la medida que pasó de tener una asignación de aproximadamente 20 procesos en 5 ciudades, a 135 procesos judiciales en 14 ciudades, aunado a las amenazas verbales, las cuales están documentadas en informe de septiembre de 2022, y que señala han deteriorado su salud física y mental desde el año 2021.
Así las cosas, narra que desde el año 2021 a la fecha se le ha tratado y diagnosticado por los especialistas tratantes: trastorno del sueño, ansiedad generalizada, síndrome de burnout, depresión, trastorno cognitivo, migraña crónica, gastritis, apnea obstructiva del sueño producto de la ansiedad y más reciente en noviembre de 2023 Trastorno estrés postraumático (TEPT) como reposa en su historia clínica; que ha estado incapacitada y hospitalizada como consecuencia de las mencionadas patologías, siendo la última continua e ininterrumpida desde el 23 de enero de 2023 hasta la fecha de radicación de la tutela.
Aunado a lo anterior, aseveró que la UNP a pesar de tener conocimiento de su situación y solicitudes, no actuó de forma oportuna. Finalmente informó, que el origen de sus enfermedades ha sido calificado por parte de SURA y la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Quindío, las cuales han arrojado una génesis común; lo que considera ha sido un error, en la medida que su empleadora ha omitido remitir en debida forma los documentos requeridos (Baterías de riesgo completas con anexos y resultados, constancias de denuncias de acoso laboral y formatos ARO), lo que cambiaría el panorama de la situación. Solicitó amparar sus derechos al debido proceso, seguridad social, habeas data, mínimo vital y móvil, y que se ordene: Acción Tutela Instancia Segunda Accionante LMDA Accionado Junta Regional de Calificación de Invalidez Quindío, Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados EPS Sura, Defensoría Regional del pueblo Quindío y Nación – Ministerio del Trabajo – Dirección Quindío Radicado 63001-3333-006-2023-00273-01 ➢ A la Junta Regional de Calificación de Calificación de Invalidez del Quindío, dejar sin efectos el acta de calificación de fecha 7 de diciembre de 2023, ordenando la práctica de uno nuevo que cumpla con los requisitos legales y sustanciales exigidos dentro de los Decretos 1352 de 2013, 1072 de 2015 y 1477 de 2014, disponiendo la compulsa de copias de que trata el artículo 30 del Decreto 1352 de 2013. ➢ A la UNP que remita a la Junta Regional de Invalidez las certificaciones y/o constancias de las denuncias de quejas y acoso laboral recibidas el 9 y 15 de septiembre del año 2022 por parte de la señora LMDA; así como las baterías de riesgo y formatos ARO con sus respectivos anexos y soportes correspondientes a los años 2020, 2021, 2022 y 2023, con la Metodología de la Universidad Manuela Beltrán. 2.
CONTESTACIÓN La EPS SURA, dio respuesta al escrito tutelar. Informó que la señora LMDA viene incapacitada desde hace 340 días, y solicitó se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que no existe una imputación concreta que sugiera una presunta vulneración de derechos fundamentales de la accionante, además de no ser el ente competente para resolver lo planteado en el escrito de tutela.
La UNP, a través de apoderado dio respuesta solicitando se declare la improcedencia de la acción, al no ser la tutela la vía ordinaria para la discusión de lo pretendido. Indicó que desde el año 2022 que tuvo conocimiento de la situación desplegó las actuaciones necesarias, atendiendo las restricciones y recomendaciones médicas, para lo cual efectúa una explicación detallada de las acciones ejecutadas, como la disminución de carga laboral, reubicación y manejo de horarios.
Respecto de la entrega de documentos, expuso que el Análisis de Riesgo por Actividad ARO y baterías de riesgo psico social fue enviado a SURA en su momento Acción Tutela Instancia Segunda Accionante LMDA Accionado Junta Regional de Calificación de Invalidez Quindío, Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados EPS Sura, Defensoría Regional del pueblo Quindío y Nación – Ministerio del Trabajo – Dirección Quindío Radicado 63001-3333-006-2023-00273-01 como parte de los documentos exigidos para calificar el origen de la enfermedad, informando que durante el 2020 y 2021 realizó la medición del riesgo psicosocial sin que la servidora hubiera participado en el proceso, narrando que en 2022 se contrató a un proveedor externo para que efectuara la medición exclusiva de la servidora, proceso que se realizó el 18 de noviembre, y que, para 2023, se realizó nuevamente medición y para la fecha en la cual se ejecutó la actividad, la servidora se encontraba en incapacidad lo que imposibilitó su participación, aun así, ella por decisión propia se acercó a la entidad a ejecutar la medición y contestar la encuesta.
Aclara, que la única metodología validada y autorizada por el Ministerio de Salud para la medición de riesgo psicosocial es la de la Universidad Javeriana, ya que la Universidad Manuela Beltrán no tiene una metodología propia. El Ministerio del Trabajo – Dirección Territorial Quindío, dio respuesta al escrito tutelar. Solicitó se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que no existen obligaciones ni derechos recíprocos entre la actora y la entidad.
Frente a la calificación del grado de invalidez, cita normativa del Decreto 019 de 2012, exponiendo el procedimiento y los recursos que la accionante tiene a su disposición para controvertir las decisiones, siendo el escenario judicial en su especialidad laboral quien debe dirimir cualquier controversia que se suscite con un dictamen que se encuentre en firme.
La Defensoría Regional del Pueblo Quindío, dio respuesta y explicó que no conocía la situación de la accionante, puesto que ésta nunca se acercó a denunciar alguna conducta de un presunto acoso en su contra; sin embargo, pidió que se efectúe un análisis fáctico y probatorio para determinar si se está presentando amenaza y/o vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, y que de ser así, se amparen impartiendo las órdenes pertinentes.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia en sentencia del 22 de enero de 2024 resolvió declarar la improcedencia de la acción de tutela respecto Acción Tutela Instancia Segunda Accionante LMDA Accionado Junta Regional de Calificación de Invalidez Quindío, Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados EPS Sura, Defensoría Regional del pueblo Quindío y Nación – Ministerio del Trabajo – Dirección Quindío Radicado 63001-3333-006-2023-00273-01 de la pretensión de suspensión de efectos del dictamen practicado por la Junta Regional de Calificación de invalidez; y la cosa juzgada frente a las pretensiones por las presuntas conductas de acoso y maltrato laboral Como sustento de la decisión y luego de efectuar un recorrido jurisprudencial frente a la procedencia de la acción de tutela cuando se pretende controvertir actos administrativos proferidas por la Junta de Calificación de Invalidez, concluyó que no se cumplía con el requisito de la subsidiariedad, siendo el escenario propicio e idóneo para su debate ante el juez laboral, y que, si bien de forma excepcional la tutela procede ante un perjuicio irremediable, ello no ocurre en este caso.
Frente al presunto caso de acoso o maltrato laboral del que aduce la tutelante ser víctima al interior de la UNP, declaró cosa juzgada constitucional. Lo anterior, por haber sido ya dirimida tal situación en trámite de tutela previo que conoció el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia con radicado No. 63001333300220230017000. 4.
IMPUGNACIÓN Dentro del término legal otorgado la accionante impugnó el fallo de instancia. Consideró que lo pretendido es que se cuente con la integridad de los documentos necesarios para la calificación, esto es, la batería de riesgo psicosocial con la metodología de la Universidad Manuela Beltrán y no de la Universidad Javeriana, máxime cuando la UNP no aportó los 3 cuadernillos que contienen la información que arrojó el resultado de la batería allegada, tal como se colige en la calificación de la Junta Regional de Invalidez del Quindío que señala la entrega solo de resultados.
Aunado a ello, tampoco allegaron las certificaciones de quejas de acoso laboral. Adujo que tal omisión en la documental referida por parte de la UNP vulnera el debido proceso de la señora LMDA en la práctica de su calificación, aunado a que tanto la EPS SURA y Junta Regional no procedieron con la compulsa de copias a Acción Tutela Instancia Segunda Accionante LMDA Accionado Junta Regional de Calificación de Invalidez Quindío, Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados EPS Sura, Defensoría Regional del pueblo Quindío y Nación – Ministerio del Trabajo – Dirección Quindío Radicado 63001-3333-006-2023-00273-01 la Dirección Territorial del Ministerio del Trabajo, en los términos del artículo 2.2.5.1.28 del Decreto 1072 de 2015.
Finalmente expuso que en ningún momento sus pretensiones se encaminaron a la protección de acoso laboral como lo pareció entender la Juez de instancia, y tampoco se ataca el sentido concreto del dictamen; pues lo que se requiere en garantía del debido proceso es que la UNP aporte los documentos y cuadernillos que componen la baterías de riesgo practicada, así como las certificaciones de acoso laboral, con el fin que la Junta Nacional en el momento de resolver la apelación que oportunamente fue radicada, cuente con dicha documental.
5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Trece (13) Judicial (II) Administrativo de Armenia allegó concepto y pidió que se confirme la decisión. Para efectos de sustentación planteó que el procedimiento que culminó con la calificación laboral que se reprocha, resolvió de fondo el asunto, razón por la cual no vulneró el debido proceso, sin que la parte haya acreditado la configuración de un perjuicio irremediable, por lo que, cualquier discusión se debe dar en la Jurisdicción laboral.
Acorde con lo expuesto, hizo un análisis jurisprudencial frente al derecho al trabajo, debido proceso y perjuicio irremediable. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1. PROBLEMA JURÍDICO. Le corresponde a la Sala determinar si se vulnera el derecho fundamental al debido proceso de la señora LMDA, cuando la Junta Regional de Invalidez del Quindío2 2 En adelante JRIQ Acción Tutela Instancia Segunda Accionante LMDA Accionado Junta Regional de Calificación de Invalidez Quindío, Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados EPS Sura, Defensoría Regional del pueblo Quindío y Nación – Ministerio del Trabajo – Dirección Quindío Radicado 63001-3333-006-2023-00273-01 expidió dictamen de Calificación de Origen de la Enfermedad, sin contar presuntamente, con la información completa que debía remitir su empleador la UNP.
Previo a resolver el problema jurídico planteado, la Sala deberá determinar si la acción instaurada supera el estudio de subsidiariedad en el marco de la modificación de dictámenes de origen y/o pérdida de capacidad laboral proferidos por las Juntas de Calificación de Invalidez.
2. TESIS DE LA SALA Esta Corporación considera que hay lugar a confirmar la sentencia del Juzgado Sexto Administrativo de Armenia que declaró la improcedencia de la acción de tutela, ya que, al no agotarse el trámite administrativo ordinario, los eventuales reparos frente a las conclusiones del dictamen tienen su escenario propicio y proceden en el recurso de apelación ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez; instancia en la que, junto con el planteamiento de las inconformidades, se pueden allegar y/o solicitar documentos necesarios para la decisión.
3. ANÁLISIS JURÍDICO – FÁCTICO La tesis expuesta encuentra sustento en los siguientes argumentos: 3.1. Acción de tutela - Derecho a la seguridad social – calificación del origen y la capacidad laboral. La acción de tutela es un mecanismo procesal de rango constitucional destinado al amparo inmediato de los derechos constitucionales fundamentales, en todo evento en que resulten afectados o en situación de riesgo, y se caracteriza por su preferencia, sumariedad y subsidiariedad, a voces del artículo 86 superior.
De conformidad con esta norma, la acción de tutela puede ser incoada por cualquier persona con el objeto de reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos sean amenazados o vulnerados por Acción Tutela Instancia Segunda Accionante LMDA Accionado Junta Regional de Calificación de Invalidez Quindío, Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados EPS Sura, Defensoría Regional del pueblo Quindío y Nación – Ministerio del Trabajo – Dirección Quindío Radicado 63001-3333-006-2023-00273-01 la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La precedente norma superior fue desarrollada por el Decreto Ley 2591 de 1991, de cuyo artículo 5º se colige que la acción de tutela como mecanismo de protección de derechos constitucionales fundamentales procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que hayan violado, violen o amenacen violar cualquiera de los derechos consagrados en el artículo 2º de la indicada Ley.
La acción de tutela como mecanismo residual y transitorio tiene su razón de ser en la necesidad de amparar los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que estos resulte7n vulnerados o amenazados con la acción u omisión de las entidades públicas o incluso de los particulares por vía de excepción. Por su parte la seguridad social fue instituida dentro del Constitución Política de 1991, artículo 48, como un servicio público de carácter obligatorio e irrenunciable, que debe ser garantizado por el Estado con la participación de particulares.
La Honorable Corte Constitucional ha considerado la seguridad social: “como “un conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios complementarios que son definidos en la ley, cuyo objeto es garantizar los derechos irrenunciables de las personas, mediante la cobertura de las contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y, en general, las condiciones de vida de toda la población.”3 A su vez, la capacidad laboral se encuentra definida en el Decreto 1507 de 2014 “Por el cual se expide el manual único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional”, como el “conjunto de habilidades, destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social” y que permiten a una persona desempeñarse en su trabajo, capacidad que puede verse mermada o alterada por la ocurrencia de una enfermedad o un accidente de cualquier origen. 3 Sentencia T-290 de 2015 Acción Tutela Instancia Segunda Accionante LMDA Accionado Junta Regional de Calificación de Invalidez Quindío, Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados EPS Sura, Defensoría Regional del pueblo Quindío y Nación – Ministerio del Trabajo – Dirección Quindío Radicado 63001-3333-006-2023-00273-01 En tal virtud, el Sistema de Seguridad Social dispone de regímenes para cubrir dichas contingencias, a saber: Régimen de salud, de pensiones, de riesgos laborales, y dicha determinación depende del origen de calificación de la enfermedad o el accidente que afecta a la persona.
Asimismo, el marco jurídico de los procedimientos de la calificación de invalidez está contenido en los artículos 38 a 43 de la Ley 100 de 1993, y en el Decreto Ley 019 de 2012, cuyo artículo 142 determina: “…Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a las Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP), a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud (EPS), determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.” La jurisprudencia constitucional ha explicado la importancia de la valoración de la pérdida de la capacidad laboral de las personas como pauta determinante de las garantías fundamentales que dependen de ella. En tal virtud, las entidades encargadas de calificar la pérdida de capacidad laboral en los términos descritos, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 142 del Decreto 19 de 2012, deben cumplir este deber con la finalidad de poder determinar si una persona tiene derecho al reconocimiento de alguna de las prestaciones asistenciales o económicas; en estos términos, dicha calificación de la pérdida de capacidad laboral se constituye esencialmente en un mecanismo que fija el porcentaje de afectación del “conjunto de las habilidades, Acción Tutela Instancia Segunda Accionante LMDA Accionado Junta Regional de Calificación de Invalidez Quindío, Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados EPS Sura, Defensoría Regional del pueblo Quindío y Nación – Ministerio del Trabajo – Dirección Quindío Radicado 63001-3333-006-2023-00273-01 destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social, que le permiten al individuo desempeñarse en un trabajo habitual”.4 La Corte Constitucional sobre el procedimiento para calificar el estado de invalidez, explicó: “…Posteriormente, el Decreto 19 de 2012 mediante el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública, dispuso en el artículo 142 lo siguiente: “El artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005, quedará así: "Artículo 41.
Calificación del Estado de Invalidez. El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de calificación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral.
Corresponde al Instituto de Seguros Sociales Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Laborales - ARL-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. El acto que declara la invalidez que expida cualquiera de las anteriores entidades, deberá contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión, así como la forma y oportunidad en que el interesado puede solicitar la calificación por parte de la Junta Regional y la facultad de recurrir esta calificación ante la Junta Nacional.” En consecuencia, la calificación del origen de la contingencia debe realizarse de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 12 del Decreto 1295 de 1994, el artículo 6º del Decreto 2463 de 2001, los lineamientos descritos en la Ley 776 de 2002 y el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el Decreto 19 de 2012; con el objetivo de garantizar el debido proceso al paciente.
Por tanto, les corresponde al Instituto de Seguros Sociales, 4 Corte Constitucional T-341 de 2013, M.P. Nilson Elías Pinilla Pinilla. Acción Tutela Instancia Segunda Accionante LMDA Accionado Junta Regional de Calificación de Invalidez Quindío, Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados EPS Sura, Defensoría Regional del pueblo Quindío y Nación – Ministerio del Trabajo – Dirección Quindío Radicado 63001-3333-006-2023-00273-01 a la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Laborales - ARL, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, calificar, en primera instancia, el estado de invalidez, y, en segunda, a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
La inconformidad sobre el dictamen proferido en primera instancia deberá plantearse dentro de los 10 días siguientes a la notificación del mismo. Respecto de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, la Corte Constitucional la ha considerado como un derecho que tiene toda persona, el cual cobra gran importancia al ser el medio para la realización efectiva de otras garantías fundamentales como la salud, la seguridad social y el mínimo vital, en tanto que permite determinar a qué tipo de prestaciones tiene derecho el afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión o como consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común.[9] Frente a ello, esta Corporación ha dicho: “Dentro del derecho a la pensión de invalidez cobra gran importancia el derecho a la valoración de la pérdida de la capacidad laboral, ya que ésta constituye un medio para garantizar los derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital.
Lo anterior por cuanto tal evaluación permite determinar si la persona tiene derecho al reconocimiento pensional que asegure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que le permita acceder a un sustento. Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto de vista médico especificar las causas que originan la disminución de la capacidad laboral.
Es precisamente el resultado de la valoración que realizan los organismos médicos competentes el que configura el derecho a la pensión de invalidez, pues como se indicó previamente, ésta arroja el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y el origen de la misma. De allí que la evaluación forme parte de los deberes de las entidades encargadas de reconocer pensiones, pues sin ellas no existiría fundamento para el reconocimiento pensional”.
En consecuencia, “teniendo en cuenta la trascendencia de la valoración, esta Corporación ha señalado que la lesión de las garantías fundamentales de la persona, se genera i) por la negación del derecho a la valoración o ii) por la dilación de la misma, pues de no practicarse a tiempo, en algunas ocasiones puede ocasionar el empeoramiento de la condición física o mental del asegurado.
Así, ambas circunstancias transgreden los derechos fundamentales de los trabajadores, toda vez que someten a una situación de indefensión a quien requiere la calificación para conocer cuáles son las causas que determinan la disminución de la capacidad laboral, y con esto precisar cuál entidad es la encargada de asumir el pago de las prestaciones económicas y asistenciales derivadas de su afección.”5 5 T- 697 de 2014, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Acción Tutela Instancia Segunda Accionante LMDA Accionado Junta Regional de Calificación de Invalidez Quindío, Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados EPS Sura, Defensoría Regional del pueblo Quindío y Nación – Ministerio del Trabajo – Dirección Quindío Radicado 63001-3333-006-2023-00273-01 3.2.- De la subsidiariedad de la acción de tutela y su procedencia excepcional contra dictámenes de la Junta de Calificación de invalidez.
La Constitución Política en el artículo 86 dispone que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad.
Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 reafirma el carácter residual de la acción de tutela al señalar que no procederá “Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…)” Lo expuesto sobre el requisito de la subsidiariedad fue desarrollado por la Corte Constitucional en sentencia T-580 de 20176. Es así como se advierte que el análisis sobre el cumplimiento del requisito de subsidiaridad debe efectuarse teniendo en cuenta las circunstancias particulares de cada caso y la inminencia de la ocurrencia de un perjuicio irremediable, determinándose, entre otros, la eficacia de los mecanismos judiciales ordinarios de protección de los derechos frente a la situación específica. 6 M.P. Carlos Bernal Pulido Acción Tutela Instancia Segunda Accionante LMDA Accionado Junta Regional de Calificación de Invalidez Quindío, Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados EPS Sura, Defensoría Regional del pueblo Quindío y Nación – Ministerio del Trabajo – Dirección Quindío Radicado 63001-3333-006-2023-00273-01 Ahora bien, frente al procedencia excepcional de la acción de tutela cuando se pretende discutir dictámenes de Juntas de Calificación de invalidez, la Corte Constitucional en sentencia T - 370 del año 2022 señaló: De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra los dictámenes de la Junta de Calificación de Invalidez 1.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.5.1.42 del Decreto 1072 de 2015, “[l]as controversias que se susciten en relación con los dictámenes emitidos en firme por las Juntas de Calificación de Invalidez, serán dirimidas por la justicia laboral ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, mediante demanda promovida contra el dictamen de la junta correspondiente.” Sobre ello, la Corte ha sostenido que puesto que los dictámenes de las Juntas de Calificación de Invalidez no son actos administrativos, “sólo pueden ser controvertidos ante la justicia laboral con fundamento en el artículo 2 del Código de Procedimiento Laboral.”7 2.
Ahora, si bien la jurisdicción ordinaria laboral es la llamada a resolver las controversias que tengan como causa los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de Invalidez, la Corte ha dispuesto de ciertas reglas ante las que puede resultar procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, que son: “No obstante, en los casos en que se busca cuestionar un dictamen de calificación de invalidez, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la acción de tutela puede ser procedente de manera excepcional.
Como mecanismo definitivo cuando el medio ordinario dispuesto para resolver la controversia no es idóneo y/o eficaz, conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia. Y como mecanismo transitorio, ante la existencia de un medio judicial que, conforme a la especial situación del peticionario, no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Adicionalmente, este tribunal ha advertido que, cuando la acción de tutela es promovida por personas en situación de discapacidad, el examen de subsidiariedad debe ser menos estricto.”8 3. En el caso sub examine, el debate sobre la subsidiariedad recae en determinar si en efecto, la acción de tutela es procedente como mecanismo definitivo –puesto que los medios judiciales existentes no son idóneos ni eficaces– o como un mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 3.3.- Del perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional para determinar la existencia de un perjuicio irremediable 7 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-424 de 2007. 8 Cfr., Corte Constitucional, sentencias T-713 de 2014, T-328 de 2011 y T-498 de 2020. Acción Tutela Instancia Segunda Accionante LMDA Accionado Junta Regional de Calificación de Invalidez Quindío, Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados EPS Sura, Defensoría Regional del pueblo Quindío y Nación – Ministerio del Trabajo – Dirección Quindío Radicado 63001-3333-006-2023-00273-01 ha sostenido que es necesario analizar unos elementos que se vienen identificando desde los años 90, siendo plausible traer a colación la T- 900 de 2014 en la cual se señaló: “Sin embargo, es necesario aclarar aquellos eventos o factores que la jurisprudencia constitucional ha determinado como perjuicio irremediable.
En relación a este tema, esta Corporación ha aplicado varios criterios para determinar su existencia; veamos: “la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.
La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados.”[1] Bajo tales parámetros, en la Sentencia T-225 de 1993 la Corte Constitucional definió y explicó los elementos configurativos del perjuicio irremediable, en el siguiente sentido: “Al examinar cada uno de los términos que son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo siguiente: A).
El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder prontamente". Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.
Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado.
Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto. Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia. B).
Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda Acción Tutela Instancia Segunda Accionante LMDA Accionado Junta Regional de Calificación de Invalidez Quindío, Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados EPS Sura, Defensoría Regional del pueblo Quindío y Nación – Ministerio del Trabajo – Dirección Quindío Radicado 63001-3333-006-2023-00273-01 alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.
Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares. Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud dan (sic) señalan la oportunidad de la urgencia. C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona.
La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente.
Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente. D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.
De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio.” Teniendo en cuenta lo expuesto, se procede a analizar el, 3.4.
Caso en concreto. La accionante pretende que se tutelen los derechos fundamentales invocados y se ordene: ➢ A la Junta Regional de Calificación de Calificación de Invalidez del Quindío, dejar sin efectos el acta de calificación de fecha 7 de diciembre de 2023, ordenando la práctica de uno nuevo que cumpla con los requisitos legales y Acción Tutela Instancia Segunda Accionante LMDA Accionado Junta Regional de Calificación de Invalidez Quindío, Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados EPS Sura, Defensoría Regional del pueblo Quindío y Nación – Ministerio del Trabajo – Dirección Quindío Radicado 63001-3333-006-2023-00273-01 sustanciales exigidos dentro de los Decretos 1352 de 2013, 1072 de 2015 y 1477 de 2014, disponiendo la compulsa de copias de que trata el artículo 30 del Decreto 1352 de 2013. ➢ A la UNP que remita a la Junta Regional de Invalidez las certificaciones y/o constancias de las denuncias de quejas y acoso laboral recibidas el 9 y 15 de septiembre del año 2022 por parte de la señora LMDA; así como las baterías de riesgo y formatos ARO con sus respectivos anexos y soportes correspondientes a los años 2020, 2021, 2022 y 2023, con la Metodología de la Universidad Manuela Beltrán. El apoderado de la parte actora en su escrito de impugnación señaló, que lo pretendido es que la UNP allegue la documental referida ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, para que, al momento de resolver el recurso de apelación presentado ante la Junta Regional, aquella cuente con un verdadero soporte documental y de esta forma no se continúe causando un perjuicio en su contra.
Con fundamento en la documentación obrante y para lo que interesa al asunto se encuentra probado que: - La señora LMDA fue calificada por SURA EPS según dictamen del 2 de enero de 2023, el cual determinó como común el origen de su enfermedad. Que dicha calificación fue notificada el 17 de enero siguiente, y apelada el 31 de ese mismo mes y año. - La Junta Regional de Calificación de Invalidez a través de dictamen de fecha 7 de diciembre confirmó la calificación del origen de sus enfermedades.
Dicho acto se notificó el 12 de diciembre de 2023. - Según lo afirmado por el apoderado de la accionante en el escrito de impugnación, dentro del término legal se interpuso recurso de apelación frente a la decisión de la Junta Regional de Invalidez, por lo que se presume, está Acción Tutela Instancia Segunda Accionante LMDA Accionado Junta Regional de Calificación de Invalidez Quindío, Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados EPS Sura, Defensoría Regional del pueblo Quindío y Nación – Ministerio del Trabajo – Dirección Quindío Radicado 63001-3333-006-2023-00273-01 pendiente la decisión por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez como última instancia en el trámite de calificación del origen de la enfermedad de la señora LMDA.
Conforme las disposiciones normativas y jurisprudenciales que han quedado transcritas en el aparte sustancial de esta providencia, previo a efectuar cualquier análisis del fondo del asunto, el Juez Constitucional debe establecer, a la luz de lo desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, si resulta o no procedente la utilización de este mecanismo de amparo, y solo una vez se supere de forma satisfactoria el mencionado examen de procedencia, se habilita la posibilidad de análisis de lo pretendido en el escrito tutelar.
Para el caso bajo estudio, la Sala advierte que, al no haberse agotado el trámite administrativo ordinario, los eventuales reparos frente a las conclusiones del dictamen tienen su escenario propicio y procedente en el recurso de apelación ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez; instancia en la que, junto con el planteamiento de las inconformidades, se pueden allegar y/o solicitar documentos que se consideren necesarios y procedentes para la decisión. Ahora bien, si en gracia de discusión el dictamen de calificación del origen de la enfermedad de la accionante estuviera en firme, conforme lo preceptuado en el artículo 44 del Decreto 1352 de 2013, las controversias que allí se susciten serán dirimidas por la Justicia Ordinaria Laboral, sin que la Sala advierta que tal vía no resulta idónea o expedita, y mucho menos que se encuentre probado la inminencia en la causación de un perjuicio irremediable.
EN CONCLUSIÓN, la Sala confirma la decisión de instancia III. DECISION En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Acción Tutela Instancia Segunda Accionante LMDA Accionado Junta Regional de Calificación de Invalidez Quindío, Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados EPS Sura, Defensoría Regional del pueblo Quindío y Nación – Ministerio del Trabajo – Dirección Quindío Radicado 63001-3333-006-2023-00273-01
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia el 22 de enero de 2024.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “Samai”. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala Segunda de Decisión Ordinaria, conforme consta en el Acta No. 06 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARIN PULGARIN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”