REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Sentencia No. 015 Manizales, diecinueve (19) de enero de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 17001 33 39 007 2022 00206 02 Naturaleza: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Nancy Stella Hernández Restrepo Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM o FOMAG) y el departamento de Caldas Se decide el recurso de apelación formulado por la accionante contra la sentencia que negó sus pretensiones.
I. Antecedentes 1. La Demanda 1.1. Pretensiones La parte demandante solicita en síntesis, se declare la nulidad del acto ficto configurado el 06 de febrero de 2022 frente a la petición presentada el 05 de noviembre de 2021, en cuanto negó el derecho a pagar la sanción por mora en el pago de cesantías y en consecuencia se declare que tiene derecho a dicho pago y se ordene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional pagar el equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías. 1.2.
Sustento fáctico relevante Se relata que, solicitó el reconocimiento y pago de la cesantía el 19 de febrero de 2018; la prestación fue reconocida mediante Resolución 5999-6 del 10 de julio de 2018 y cancelada el 23 de agosto de 2018. Sostiene que la entidad contaba con 70 días desde la solicitud para reconocer y pagar las cesantías de la accionante.
Que después de haber solicitado el reconocimiento y pago de la sanción moratoria la entidad convocada, esta resolvió negativamente la petición. 1.3. Normas violadas y concepto de trasgresión 2 Invocó como normas vulneradas la Ley 91 de 1989, artículos 5 y 15; Ley 244 de 1995, artículos 1 y 2; Ley 1071 de 2006, artículos 4 y 5;
Decreto 2831 de 2005. Sostuvo que la jurisprudencia ha establecido que las disposiciones comentadas deben ser interpretadas en el entendido que entre la solicitud de cesantías y su reconocimiento y pago no debe superarse el término de 70 días y que el Ministerio de Educación ha venido cancelando las cesantías por fuera del término referido, circunstancia que genera una sanción a cargo de esta entidad, equivalente a un (1) día de salario del docente por cada día de retardo, que se contabiliza a partir del día siguiente al vencimiento de los 70 días hábiles, contados desde el momento en que se radicó la solicitud de la cesantía ante la demandada, y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma. 2.
Pronunciamiento de los sujetos procesales 2.1. Nación - Ministerio de Educación - Fomag Se opuso a las pretensiones de la demandante. En cuanto a los hechos aseguró que unos son ciertos y que se atiene a lo probado en los demás. Expuso que, no reposa dentro del expediente prueba idónea que logre demostrar que la entidad incurrió en mora del pago de las cesantías parciales, o que acredite que efectivamente el pago se realizó en la fecha que aduce la parte demandante, pues no acredita la apoderada de la parte accionante que esta haya presentado solicitud de reconocimiento y pago de la sanción por mora o hay una demora en el pago de las cesantías del docente.
Que las radicaciones de solicitudes de reconocimiento de prestaciones deben ser radicadas en la Secretaría de Educación de la respectiva entidad territorial, de conformidad con la Sociedad Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Propuso como excepciones de fondo, las siguientes: - “INEPTITUD SUSTANCIAL DE LA DEMANDA POR NO DEMANDAR EL ADMINISTRATIVO QUE RESOLVIÓ SU SITUACIÓN JURÍDICA PARTICULAR”;
“INEPTITUD DE LA DEMANDA POR FALTA DE INTEGRACIÓN DE LITISCONSORTE NECESARIO” “PRESCRIPCIÓN”; “DE LA AUSENCIA DEL DEBER DE PAGAR SANCIONES POR PARTE DE LA ENTIDAD FIDUCIARIA”; “SOSTENIBILIDAD FINANCIERA”. 2.2. Departamento de Caldas Se opuso a las pretensiones de la demandante. En cuanto a los hechos aseguró que unos son ciertos y que se atiene a lo probado en los demás. Expuso que, por disposiciones legales y reglamentarias, la Secretaría de Educación se encarga únicamente de recibir y radicar las solicitudes de prestaciones sociales de los docentes que pertenezcan a la entidad territorial de acuerdo a los requisitos establecidos previamente por la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del fondo, en este caso, la fiduciaria Fiduprevisora.
Propuso las excepciones: “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”; “BUENA FE”; 3 “INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN CON FUNDAMENTO EN LA LEY”; “INAPLICABILIDAD DE LA SANCIÓN MORATORIA”. 3. Sentencia de primera instancia El a quo declaró fundadas las excepciones denominadas “prescripción extintiva” propuesta por la Nación - Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, y la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” en favor del departamento de Caldas; en consecuencia, negó las pretensiones de la demandante, sin imponer condena en costas.
Para ello señaló que, se configura la prescripción trienal de la sanción moratoria, como quiera que entre la fecha en la cual se hizo exigible su pago, esto el 06 de junio de 2018 y la fecha de presentación de la reclamación administrativa el 05 de noviembre de 2021, transcurrieron más de tres años. 4. Recurso de apelación La demandante solicitó revocar la sentencia y en su lugar acceder a sus pretensiones por cuanto, el a quo no tuvo en cuenta que el término de prescripción se suspendió por la Pandemia del COVID 19, adicionalmente debió realizarse el estudio de la prescripción de forma parcial.
Que si bien es cierto la mora comenzó a correr el 06 de junio de 2018 y el termino de prescripción en principio acaecería el 06 de junio de 2021, a raíz de la pandemia del Covid 19 y la imposibilidad material de realizar las solicitudes de forma virtual se suspendieron los términos de prescripción desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 01 de julio del mismo año. Por tanto, la fecha de prescripción con suspensión de términos sería el 24 de septiembre de 2021, y como la solicitud de sanción mora se radicó el 5 de septiembre de 2021, no operó la prescripción. II.
Consideraciones 1. Problemas jurídicos Atendiendo a los fundamentos de la sentencia recurrida y los argumentos de apelación, se centran en establecer: ¿Se configuró la prescripción de la sanción moratoria, como quiera que entre la fecha en la cual se hizo exigible su pago, esto el 06 de junio de 2018 y la fecha de presentación de la reclamación administrativa, transcurrieron más de tres años? Para resolver el interrogante planteado se analizará: i) al marco jurídico sobre la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío o el no pago de las cesantías; la extinción del derecho a la sanción mora por el pago tardío o no pago de las cesantías y la suspensión del término de prescripción debido a la pandemia del Covid 19; y ii) el caso concreto. 2.
Marco jurídico 4 2.1. Exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío o el no pago de las cesantías La Ley 1071 de 2006 en su artículo 4º consagra los términos dentro de los cuales la administración debe resolver las peticiones que eleven sus empleados para el reconocimiento y pago de las cesantías, así: “Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo (…)”.
(Se resalta) La mencionada ley, en su artículo 5, reguló lo concerniente a la sanción moratoria: “Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. De esta manera, una vez presentada la solicitud de pago de las cesantías la entidad cuenta con un término de quince (15) días para expedir el acto de reconocimiento. Además, en el evento de que la solicitud esté incompleta el empleador debe manifestarlo así al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud y señalar expresamente los requisitos de que adolece, de modo que una vez se alleguen pueda proferir el acto que reconozca la prestación en el término inicialmente indicado.
Así, el plazo con el que cuenta la entidad pagadora para el desembolso de las cesantías definitivas o parciales comienza a computarse desde la firmeza del acto administrativo que lo dispuso, y desde ese instante, la administración tiene el término de cuarenta y cinco (45) días hábiles para pagar la prestación, so pena de incurrir en mora y causar a su cargo la 5 sanción indicada en el parágrafo de la norma en cita, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, que correrá en forma continua hasta cuando se haga efectivo el pago.
En efecto, la Sala Plena del Consejo de Estado1 sostuvo que, la administración cuenta con 45 días hábiles para el pago de la prestación social, contados a partir del momento en que adquiere firmeza el acto administrativo que la reconoce, y agregó que dicho término solo se puede contar desde la ejecutoria del acto administrativo que dio respuesta a la petición y no desde que se radicó. Así lo interpretó la Sala al indicar que: “Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria (…).
En suma, es el vencimiento de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la fecha en la cual queda en firme el acto por el cual se reconocen las cesantías definitivas y no la fecha de reclamación de las mismas o, en este caso, la de la solicitud de reliquidación, el hito que debe servir de punto de partida para contar el número de días a efectos de determinar el monto de la indemnización moratoria”.
En sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 20182, el Consejo de Estado reafirmó la postura precitada y la complementó en el sentido de precisar que la firmeza del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías surge a partir de su notificación en los términos dispuestos por el CPACA, como se indica a continuación: “97.
Debe partirse de la base que se está ante el acto administrativo escrito que reconoció la cesantía, expedido dentro de los 15 días que se tienen para resolver el asunto. Es de considerar, que este acto al ser de naturaleza particular debe ser notificado personalmente en los términos del artículo 67 del CPACA, para lo cual el ente gubernativo tuvo que consultar el contenido de la petición sobre el particular, esto es, sí el peticionario habilitó la notificación por medio de electrónico, en cuyo caso, se surtirá a través de este medio; o si por el contrario deberá acometerse conforme a la norma procesal. 98.
En el primer evento, es decir, cuando se produce la notificación por medio electrónico, habrá de considerar el artículo 56 del CPACA, para concluir que el término de ejecutoria se computará a partir del día siguiente en que la entidad certifique el acceso del peticionario al contenido íntegro del acto que reconoció la cesantía, vía e-mail 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 27 de marzo de 2007. Número interno: 2777-2004. 2 Sentencia CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018. 6 informado para el efecto en la petición, que en todo caso deberá hacerse a más tardar 12 días después de expedido el acto. 99. En el segundo evento, el ente gubernativo debió remitir citación al interesado dentro de los 5 días siguientes a la expedición del acto de reconocimiento de la cesantía con el propósito de notificarlo personalmente conforme al artículo 68 del CPACA, y si éste no concurrió dentro de los 5 días posteriores al recibo de la notificación, correspondía hacerlo por aviso remitido a la misma dirección del requerimiento de comparecencia atendiendo la previsión del canon 69 ibidem; en cuyo caso, el acto se entendió notificado al día siguiente de su recibo.
Para esta situación, la ejecutoria del acto se computará pasado el día siguiente al de entrega del aviso, o de la notificación personal si el interesado concurrió a ella. 100. Como conclusión a lo anterior, ha de indicar la Sala de Sección que los términos que tiene la administración para llevar al conocimiento del interesado el contenido de su acto administrativo, esto es, para notificarlo, no pueden computarse como días de sanción moratoria, pues es evidente y así lo previó el legislador que la notificación por regla general ocurre después de proferida la decisión, y que además es la circunstancia que refleja el deber de la entidad de informarla a su destinatario. 101.
Ha de ser así, pues la producción de los efectos del acto administrativo exige de su publicidad, de manera que solo son oponibles las decisiones de la administración que son conocidas por las personas llamadas a su cumplimiento o afectadas con su ejecución; situación que perfectamente encaja en el cómputo de la sanción moratoria por el pago tardío de la cesantía, que consulta o se causa por el paso del tiempo, a donde no concurre el término que tiene el empleador para notificar el acto expreso que reconoce la mencionada prestación. 102.
Siendo prácticos, en casos donde existe acto escrito que reconoce las cesantías, el término de ejecutoria y, por ende, los 45 días hábiles posteriores a ésta para que ocurra su pago efectivo, solo empezarán a correr una vez se verifica la notificación en los estrictos términos señalados”. De esa suerte, y, en este primer escenario (pronunciamiento en tiempo de la administración), es el vencimiento de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la fecha en la cual queda en firme el acto por el cual se reconocen las cesantías parciales o definitivas, lo que determina el momento en que se causa la sanción moratoria y, en esa misma medida, la instancia en donde surge el derecho a su reclamación. Sin embargo, y en procura de analizar los diferentes supuestos que pueden presentarse en la expedición y notificación del acto administrativo que reconoce y ordena el pago del auxilio de cesantías, la sentencia en comentó sentó jurisprudencia en los siguientes términos: “3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 7 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley3 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computadles para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto”. Conforme a lo anterior, es claro que el segundo escenario respecto del cual se verifica la ocurrencia de la penalidad moratoria contempla la no manifestación de voluntad de la administración a través de un acto administrativo conferido bajo los términos planteados en el primer escenario, o la expedición del mismo de manera inoportuna y contraria a los lapsos que para los efectos ha definido la ley.
En otras palabras, cuando el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas no es proferido o se emite con posterioridad a los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, la sanción moratoria de que tratan las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, se hace exigible pasados 70 días hábiles contados desde la fecha de radicación de la petición, siempre que la misma haya sido presentada en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En ese orden, el término a partir del cual es exigible la sanción moratoria dependerá de si el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas fue expedido dentro del tiempo legalmente previsto para ello, esto es, dentro de los 15 días siguientes a la radicación de la solicitud. La sentencia en comento además ilustró sobre la forma en que se debe realizar el conteo de la sanción moratoria con el siguiente cuadro: 3 Artículos 68 y 69 CPACA.
Hipótesis Notificación Corre ejecutoria Término pago cesantía Corre moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORÁNEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición 8 En cuanto al salario base de liquidación de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, señaló: “3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo”. 2.2.
La extinción del derecho a la sanción mora por el pago tardío o no pago de las cesantías La sanción moratoria no se causa de manera indefinida y, por ello, el legislador en el parágrafo del artículo 2.° de la Ley 244 de 1995, dispuso que “En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios 4 Se consideran los supuestos de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. computo del término de pago ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 4 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso 9 recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…” (Negrilla de la Sala).
Esta norma se hizo extensiva en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 2006 para cesantías definitivas y parciales. En ese contexto, la sanción moratoria se genera como consecuencia del incumplimiento del pago oportuno de las cesantías por parte del empleador y siendo el propósito de dicha penalidad sancionar el retraso injustificado en la cancelación de esta prestación laboral, la sanción se extingue automáticamente y de manera correlativa al momento en que se realiza el pago de las cesantías correspondientes.
El Consejo de Estado en las sentencias de unificación CESUJ2 004 del 2016 y CE-SUJ-SII-022 del 6 de agosto de 2020, concluyó que, la sanción moratoria contemplada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, depende de la exigibilidad de las cesantías, de manera que es relevante que exista el reconocimiento oficioso de la prestación o que se reclame el pago de esta, ante el empleador.
En ese orden de ideas, la causación de la sanción moratoria de que tratan las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, depende de que el derecho al auxilio pueda ser reclamado tanto en sede administrativa como judicial, toda vez que si el interesado pierde la oportunidad de reclamar el reconocimiento y pago de la prestación social por su inactividad, mal podría comprenderse que continúa abierta la posibilidad de conminar el pago de la sanción moratoria, puesto que esta penalidad nace a la vida jurídica con el único propósito de garantizar el pago oportuno de la prestación, de tal suerte que el trabajador pueda aliviar la contingencia de encontrarse cesante laboralmente.
Al respecto, el Consejo de Estado - Sección Segunda, en sentencia de unificación SUJ- 034 - CE-S2 -2023 del 2 de noviembre de 20235, expuso: “70. Por consiguiente, si el auxilio no se reclama en tiempo y expira la oportunidad de solicitarlo, también se pierde la posibilidad de reclamar el reconocimiento y pago de la sanción. De acuerdo con ello, en el evento en el que el empleador reconozca las cesantías definitivas después de extinguido el derecho, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria. 71.
Además de lo expuesto, el derecho a reclamar la sanción moratoria radica en que no haya fenecido la posibilidad de exigir la ejecución o la declaración del reconocimiento de esta penalidad, con lo cual se impone considerar que será un deber del beneficiario el actuar proactivamente para que esta penalidad no se pierda. 72. En lo que tiene que ver con este aspecto, se enfatiza que el interesado disipa la posibilidad de obtener el reconocimiento y pago de la sanción cuando reclama ante la administración de forma extemporánea o acude tardíamente a la administración de justicia, escenario que acarrea la ocurrencia del fenómeno de la prescripción extintiva, tal como se expondrá a continuación. 73.
En suma, la sanción moratoria se extingue automáticamente con el pago de las cesantías definitivas; con la pérdida de exigibilidad de la prestación social y cuando el interesado reclama la penalidad después de estar afectada por prescripción. 2.3. Reglas de unificación de la prescripción de la sanción moratoria por pago inoportuno o no pago de cesantías definitivas. ley 244 de 1995, modificada por la ley 1071 de 2006 El Consejo de Estado - Sección Segunda, en sentencia de unificación SUJ- 034 - CE-S2 -2023 del 2 de noviembre de 2023 fijó las siguientes reglas jurisprudenciales de unificación: 5 Radicado: 080012333000201200200-02 (2459-2014) 10 (i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. (ii) El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción. (iii) Si la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria. 2.4.
Suspensión del término de prescripción debido a la pandemia del Covid 19 El Presidente de la República mediante Decreto 417 de 2020 declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta días calendario con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos, declaratoria que tuvo lugar por segunda ocasión con el Decreto 637 de 2020.
En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional expidió, entre otros, el Decreto Legislativo 564 de 2020, mediante el cual en su artículo 1 incorporó reglas legislativas respecto de la suspensión de términos de prescripción y caducidad para fines judiciales. Adicionalmente, estableció que en aquellos casos en los que la persona interesada en acceder a la administración de justicia contara con menos de 30 días para que le caducara el medio de control o la acción o le prescribiera el derecho, contaría con un mes contado a partir del momento en que se levante la mencionada suspensión para acceder a la administración de justicia. Esa disposición expresamente señala: “Artículo 1.
Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.
El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente.
Parágrafo. La suspensión de términos de prescripción y caducidad no es aplicable en materia penal”. La Corte Constitucional por medio de la sentencia C-213 de 2020, declaró en términos generales la exequibilidad del artículo 1 del Decreto Legislativo, con base en los siguientes argumentos: 11 “Respecto a la ampliación del término para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad, una vez se levante la suspensión de términos judiciales, esta Sala considera que se trata de una medida anticipativa que responde a la necesidad de evitar la afluencia masiva de los usuarios en las sedes judiciales, una vez se levante la suspensión de términos, pues de acuerdo con la experiencia generada en otras oportunidades de suspensión de términos, por ejemplo en épocas de paro judicial, cuando se han cerrado los despachos judiciales, una vez fueron restablecidos los servicios, acudió a las sedes judiciales un gran número de personas que durante el cierre, no pudieron realizar actuaciones ante dichos despachos.
Ahora bien, en caso de no adoptar medidas que prevengan tal situación, la afluencia masiva aumentaría el riesgo de contagio con el virus en cuestión, considerando que el mismo se encuentra aún en circulación en el territorio nacional y no existe, por el momento, una vacuna que lo prevenga. Por consiguiente, responde al criterio de necesidad fáctica la medida según la cual, cuando el plazo restante para interrumpir la prescripción o para hacer inoperante la caducidad, al momento de decretarse la suspensión de términos judiciales por parte del CSJ, sea inferior a 30 días, los usuarios no tendrán que concurrir precipitadamente en una única fecha, sino que podrán hacerlo en cualquier día del mes subsiguiente al levantamiento de términos judiciales, lo que favorece el distanciamiento social, que deberá practicarse para evitar el contagio del virus.
(…) Frente al juicio de necesidad, la Corte encontró que el Presidente no incurrió en un error manifiesto de apreciación de los hechos ni de los instrumentos jurídicos a su disposición, toda vez que las medidas del decreto son necesarias para evitar que los efectos negativos de la pandemia se extiendan al servicio judicial y al arbitraje y para evitar que la situación de emergencia conduzca a la negación del derecho al acceso a la administración de justicia de quienes, por razones de confinamiento, no pueden acudir a una sede judicial o a solicitar la convocatoria de un tribunal arbitral.
En este orden de ideas, concluyó que la previsión relativa a los términos inferiores a 30 días y que permite el conteo del término de un mes posterior al levantamiento de la suspensión de términos, obedece a la necesidad de evitar las afluencias masivas de los usuarios a las sedes judiciales, una vez se levante la suspensión de términos. Encontró la Corte que en el ordenamiento jurídico no existe un instrumento legal que, en consideración a circunstancias de salud pública y su evolución, permita la suspensión de los términos procesales y que lo relativo a dichos términos tiene reserva legal.
Finalmente, se concluyó que aunque el Decreto Legislativo 491 de 2020 ya preveía normas relativas a la suspensión de términos de prescripción y caducidad, el Decreto Legislativo 564 de 2020 adopta medidas de alcance diferente y que aclaran inquietudes jurídicas, que responden al requisito de necesidad jurídica”. Así mismo, el Consejo Superior de la Judicatura mediante los Acuerdos PCSJA-11517, PCSJA20-11518, PCSJA-11519, PCSJA-11521, PCSJA20-11526, PCSJA-11527, PCSJA-11528, PCSJA-11529, PCSJA-11532, PCSJA-11546, PCSJA-11549, PCSJA-11556 y PCSJA-11567, suspendió́ los términos judiciales a partir del 16 de marzo de 2020, por motivos de salubridad pública y fuerza mayor con ocasión de la pandemia por el COVID-19 y, posteriormente, la referida Corporación en Acuerdo PCSJA-11581 de 27 de mayo de 2020, dispuso el levantamiento de los términos judiciales a partir del 1° de julio de ese mismo año. Es decir, que respecto de la caducidad y la prescripción los términos para su cómputo estuvieron suspendidos por 3 meses y 14 días. 12 3.
Análisis del caso concreto El a quo declaró configurada la prescripción trienal de la sanción moratoria reconocida a favor de la demandante, como quiera que entre la fecha en la cual se hizo exigible su pago, esto el 06 de junio de 2018 y la fecha de presentación de la reclamación administrativa el 05 de noviembre de 2021, transcurrieron más de tres años.
La demandante en su recurso de apelación señala que, si bien es cierto la mora comenzó a correr el 06 de junio de 2018 y el término de prescripción en principio acaecería el 06 de junio de 2021, a raíz de la pandemia del Covid 19 y la imposibilidad material de realizar las solicitudes de forma virtual se suspendieron los términos de prescripción desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 01 de julio del mismo año. Por tanto, la fecha de prescripción con suspensión de términos sería el 24 de septiembre de 2021, y como la solicitud de sanción mora se radicó el 5 de septiembre de 2021, no operó la prescripción. La Sala, al respecto encuentra acreditado lo siguiente: ➢ La actora solicitó el reconocimiento y pago de unas cesantías, el 19 de febrero de 2018.6 ➢ Mediante Resolución 5999-6 del 10 de julio de 2018, la Secretaría de Educación territorial, en nombre y representación del Fomag, reconoció las cesantías solicitadas. 7 ➢ Según certificación de pago de cesantía, estas quedaron a disposición de la accionante desde el 23 de agosto de 2018.8 ➢ La actora, el 5 de noviembre de 2021, solicitó el reconocimiento de la Sanción moratoria.9 De acuerdo a lo anterior, teniendo en cuenta la fecha de radicación de las cesantías, la administración tenía hasta el 12 de marzo de 2018 para emitir el acto administrativo que reconoció la cesantía; como este fue emitido el 10 de junio de 2018, se evidencia que fue expedido por fuera del término de ley.
Por lo tanto, los 70 días hábiles posteriores a la fecha en que fue radicada la solicitud, previstos para el reconocimiento y pago de la cesantía, se cumplieron el 05 de junio de 2018 y como el pago fue realizado el 23 de agosto de 2018, se causó la sanción moratoria desde el 06 de junio de 2018 (día siguiente al vencimiento de los 70 días) al 22 de agosto de 2018 (día anterior a la fecha de pago).
En cuanto a la prescripción, como la mora en el pago de las cesantías comenzó a correr el 06 de junio de 2018, en principio, acaecería el 06 de junio de 2021, sin embargo, teniendo en cuenta que, a raíz de la pandemia del Covid 19, con base en el Decreto Legislativo 564 de 2020 se suspendieron los términos de prescripción, desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 01 de julio del mismo año, - 3 meses y 14 días- la fecha de prescripción, con dicha suspensión, 6 F. 20 Archivo digital: 02 7 F. 14-15 Archivo digital: 04 8 F 18 Archivo digital: 04 9 F 19-21 Archivo digital: 04 13 sería el 20 de septiembre de 2021.
Ahora bien, la solicitud de reconocimiento de la sanción mora se radicó el 5 de noviembre de 2021, y no el 5 de septiembre de 2021 como erradamente lo afirmó la accionante en su recurso de apelación, esto es, fue presentada en forma extemporánea, cuando ya habían trascurrido los 3 años desde que se causó la sanción moratoria. Por lo tanto, sí se configuró la prescripción trienal de la sanción moratoria, como quiera que entre la fecha en la cual se hizo exigible su pago, esto el 06 de junio de 2018 y la fecha de presentación de la reclamación administrativa el 05 de noviembre de 2021, transcurrieron más de tres años.
Por tanto, no es de recibo el argumento expuesto por la recurrente en cuanto a la presentación oportuna de la reclamación de la sanción moratoria. Tampoco es de recibo el argumento de la apelante en cuanto a la prescripción parcial, por cuanto, la contabilización del término trienal de la prescripción de la sanción moratoria inicia desde cuando esta se hace exigible, al vencer el plazo establecido en la ley para el pago de las cesantías.
Al respecto el Consejo de Estado10 precisó: 87. Si bien la sanción se causa y acumula diariamente, no puede ser considerada como una prestación periódica por tratarse de una penalidad indivisible de ejecución instantánea, por tanto, está sujeta a un plazo de prescripción establecido por la ley. En otras palabras, aunque la penalidad acrecienta con el tiempo, esta acumulación no la convierte en una obligación sin restricciones, ya que el término de prescripción define un límite claro hasta cuándo se puede reclamar. 88.
Lo anterior explica que el fenómeno de la prescripción opera en aquellos casos en los cuales el reclamo de la penalidad se haya efectuado después de los tres años contados desde la exigibilidad de la sanción y el efecto extintivo se proyecta a todas las sumas causadas y no reclamadas oportunamente por la inacción del interesado (prescripción total), sin que resulte procedente reconocer la sanción moratoria de manera parcial o fraccionada tomando como fecha los tres años anteriores a la reclamación (prescripción parcial). 89.
En consecuencia, no resulta admisible que el interesado alegue a su favor su propia negligencia en la reclamación oportuna y pretenda que se extienda en el tiempo la posibilidad de solicitar el reconocimiento y pago de la penalidad, inobservando que la prescripción trienal de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas, comienza a contabilizarse una vez la penalidad esté lista para ser reclamada, esto es, desde que aquella obligación se hace exigible”.
(Resalta esta Sala) 4. Conclusión Por lo tanto, no prospera el argumento expuesto por la apelante en cuanto a la existencia de un error en la determinación de los extremos temporales para el computo de la prescripción; en consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. 10 Consejo de Estado - Sección Segunda, en sentencia de unificación SUJ- 034 - CE-S2 -2023 del 2 de noviembre de 2023 14 5.
Costas en esta instancia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con los numerales 1 y 3 del artículo 365 del Código General del Proceso – CGP, no se condenará en costas en esta instancia por cuanto no se encuentra acreditada su causación. En mérito de lo expuesto la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: Se confirma la sentencia del 28 de septiembre de 2023 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Nancy Stella Hernández Restrepo contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Caldas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”. Proyecto discutido y aprobado en Sala Tercera de Decisión realizada en la fecha, según Acta No. 2 de 2024. NOTIFICAR DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Ponente AUGUSTO RAMON CHÁVEZ MARÍN Magistrado 15