MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – Responsabilidad de los servidores públicos demandados y carga de la prueba de su conducta dolosa o gravemente culposa. Alegó el apelante que la responsabilidad patrimonial por la afectación causada al Municipio de Chíquiza recae exclusivamente en los exalcaldes Jairo Pacheco Suárez y Carlos Eduardo Borras Buitrago, alcaldes para los períodos 2008-2011 y 2012-2015 respectivamente.
Frente al señor Pacheco Suárez indicó que de una parte omitió su deber de denuncia frente a las irregularidades presentadas en las facturas cambiarias e hizo más gravosa la situación del Municipio al omitir el pago de las mismas. En lo relacionado con el señor Borras Buitrago manifestó que cuenta con responsabilidad puesto que no ejerció la debida defensa del Municipio y efectuó la conciliación que puso fin al proceso sin la debida autorización del Comité de Conciliación desconociendo lo preceptuado en la Ley 551 de 2012.Respecto de las anteriores afirmaciones, la Sala dirá que correspondía a la entidad demandante establecer las responsabilidades endilgables a los diferentes servidores públicos vinculados con los hechos que dieron origen a la condena contra el Municipio y en ese orden de ideas iniciar la acción de repetición y aportar las pruebas correspondientes a la responsabilidad de cada uno. Revisado el expediente se observa que la demandante inició la presente acción de repetición contra los señores Carlos Antonio Pacheco Buitrago y Jairo Pacheco Suárez, frente a este último, en el curso del proceso no se probó que haya desplegado una conducta dolosa o gravemente culposa y fue declarada su falta de responsabilidad, en razón a que su negativa a pagar las facturas que originaron el proceso ejecutivo se dio como consecuencia de la falta de disponibilidad y registro presupuestal para cubrir la obligación y de la falta de inclusión de las facturas cambiarias en las reservas presupuestales o cuentas por pagar del Municipio para la vigencia 2008, es decir, actuó en el marco de competencias como alcalde municipal.
Ahora bien, frente al señor Carlos Eduardo Borras Buitrago, si bien no fue demandado en el proceso de repetición, sería del caso estudiar su presunta responsabilidad, en cuanto la misma podría eventualmente exonerar de responsabilidad al apelante, sin embargo, este último no aportó prueba alguna para acreditar sus afirmaciones sobre las conductas dolosas o gravemente culposas desplegadas por el señor Borras Buitrago que conllevaran a la condena en contra del Municipio, adicionalmente, la Sala observa que las razones por las cuales fue declarada la culpabilidad del apelante obedecen a la conducta desplegada durante su administración, específicamente para el año 2007, mientras que el señor Borras Buitrago fungió como alcalde en el período 2012-2015.
Adicionalmente se advierte que, tal como ocurriera con el primer cargo de apelación estudiado, los reparos corresponden a situaciones presentadas dentro del proceso ejecutivo singular, actuaciones que no corresponde estudiar en el curso de la presente acción. Así las cosas, el cargo de apelación que se estudia no tiene vocación de prosperidad.
MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – Responsabilidad de ex alcalde por falta de expedición de certificados de disponibilidad presupuestal y registros presupuestales para pagar facturas cambiarias de suministro de repuestos, así como su falta de inclusión en las cuentas por pagar o las reservas presupuestales. Afirmó el apelante que no cuenta con responsabilidad patrimonial siendo que no se apropió de recurso alguno, en el entendido que los elementos suministrados a través de las facturas cambiarias que dieron origen al proceso ejecutivo en el cual se declaró la responsabilidad del Municipio, fueron efectivamente entregados al ente territorial y utilizados en el mantenimiento y reparación de vehículos de propiedad de la demanda, así las cosas, afirmó que actuó de buena fe.
De cara a la anterior afirmación, cabe aclarar que, la sentencia de primer grado reconoció que no existió detrimento patrimonial alguno relacionado con el capital reportado en las facturas cambiarias que dieron origen al proceso ejecutivo, siendo que los repuestos en ellas consignados fueron efectivamente entregados al Municipio, tan es así, que dicho capital no fue tenido en cuenta para establecer la responsabilidad patrimonial del apelante.
De otra parte, frente a la conducta desplegada por el accionante, se encontró probada la falta de expedición de certificados de disponibilidad presupuestal y registros presupuestales para las facturas cambiarias de suministro de repuestos, así como la falta de inclusión de las referidas facturas en las cuentas por pagar o las reservas presupuestales para la vigencia fiscal 2008, situaciones que además de negligentes resultan en una omisión de los deberes constitucionales y legales que le correspondían al aquí apelante como Alcalde Municipal, y por ende se encuadran, como lo afirmara el juez de primer grado, en una extralimitación de funciones, conducta gravemente culposa que constituye responsabilidad patrimonial.Así las cosas, el cargo de apelación propuesto en cuanto a la falta de responsabilidad del apelante no tiene vocación de prosperidad y por lo hasta aquí expuesto la Sala confirmará la sentencia de primer grado, en lo relacionado con la responsabilidad patrimonial del señor Carlos Antonio Pacheco.
ACCIÓN DE REPETICIÓN - Uno de los presupuestos constitucionales que atañen a la responsabilidad subjetiva en el marco de la acción de repetición consiste en que resulta obligatorio para el juez evitar que el servidor asuma “las consecuencias de la demora en la resolución del proceso judicial en el que se determinó la responsabilidad de la administración”.
No obstante lo anterior, en lo ateniente a la condena impuesta por el juez de instancia, revisados los presupuestos constitucionales que atañen a la responsabilidad subjetiva en el marco de la acción de repetición citados en precedencia, la Sala observa que uno de ellos indica en cuanto al monto a reintegrar que resulta obligatorio para el juez contencioso administrativo evitar que el servidor asuma “las consecuencias de la demora en la resolución del proceso judicial en el que se determinó la responsabilidad de la administración”.
Para el caso concreto, la Sala advierte que en la condena impuesta al aquí apelante fueron tenidos en cuenta los intereses causados desde la interposición de la demanda en el proceso ejecutivo singular, esto es el 22 de noviembre de 2010 hasta el 30 de noviembre de 2013, como consta en el acta de audiencia que dio fin al proceso ejecutivo.
Así las cosas, la Sala considera que la condena impuesta, no resulta ajustada a los presupuestos constitucionales que por vía jurisprudencial se han establecido, pues se está imponiendo al repetido una carga que no tiene el deber de asumir al condenarlo a pagar los intereses que se causaron en el curso del proceso ejecutivo que declaró responsable al Municipio.
Por lo anterior, se modificará la sentencia de primer grado en el sentido de condenar al señor Pacheco Buitrago únicamente al pago de los intereses causados hasta el momento de interposición de la demanda ejecutiva, esto es, hasta el 21 de noviembre de 2010. Dicha suma se liquida a continuación a partir de la liquidación del crédito aportada por el ejecutante en el proceso ejecutivo: (…) TOTAL A PAGAR $ 9.763.265.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.
Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMENEZ Tunja, veinte (20) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) ACCIÓN DE REPETICIÓN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE CHÍQUIZA DEMANDADO: CARLOS ANTONIO PACHECO BUITRAGO y JAIRO PACHECO SUÁREZ RADICACIÓN: 15001-33-33-014-2014-00091-01 La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el señor Carlos Antonio Pacheco Buitrago contra la sentencia de fecha 9 de diciembre de 2016, proferida por el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA. El Municipio de Chíquiza demandó en repetición a los señores Jairo Pacheco Suárez y Carlos Antonio Pacheco Buitrago. Solicitó se les declare patrimonialmente responsables de los perjuicios que le fueron causados con el pago de una condena impuesta en el marco de un proceso ejecutivo singular iniciado por Almacén Autorepuestos LTDA en contra del Municipio de Chíquiza ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Chíquiza quien mediante providencia del 4 de julio de 2013 ordenó seguir adelante la ejecución, condena que finalmente fue conciliada en audiencia celebrada el 4 de diciembre de 2013 por valor de $30.000.000.
El proceso cursó con el fin de lograr el pago de facturas cambiarias a favor del ejecutante surgidas por concepto de suministro de repuestos para vehículos, las cuales se generaron durante la administración municipal 2004 – 2007. En consecuencia, reclamó se condene a los accionados a la devolución de la suma pagada, con la respectiva indexación a la fecha de pago.
En sustento narro como hechos relevantes que: Carlos Antonio Pacheco Buitrago en su calidad de Alcalde Municipal de Chíquiza para el período 2004 – 2007 solicitó al representante legal del Almacén Autorepuestos el suministro de repuestos y afines para los vehículos y maquinaria pesada y agrícola propiedad del municipio. Los anteriores servicios generaron facturas cambiarias que no fueron pagadas durante la administración del señor Pacheco Buitrago.
La administración 2008-2011, en cabeza del señor Jairo Pacheco Suárez se negó a pagar las precitadas facturas. Con sentencia proferida dentro de proceso ejecutivo singular, el Juzgado Promiscuo Municipal de Chíquiza condenó al municipio al pago de las facturas de cambio, condena que fue conciliada en audiencia posterior en la suma de $30.000.000 los cuales fueron pagados con títulos judiciales constituidos con ocasión del trámite ejecutivo.
La entidad demandante sostuvo que la negativa de los demandados a pagar las facturas cambiarias generadas con el suministro de repuestos, se encuadra en lo dispuesto en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, pues su conducta negligente se configuró como un comportamiento doloso o culposo derivado de obrar con desviación de poder y violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, que conllevó al pago de una suma dineraria como resultado del proceso ejecutivo adelantado contra el Municipio de Chíquiza.
I.2. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. En sentencia del 9 de diciembre de 2016, el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja resolvió: “PRIMERO: DECLARAR patrimonialmente responsable al señor CARLOS ANTONIO PACHECO BUITRAGO, en su calidad de ex alcalde del Municipio de Chíquiza, como agente generador del daño que trajo como consecuencia la condena a la entidad territorial dentro del proceso Ejecutivo Singular No. 2010-0078 adelantado por el Juzgado Promiscuo Municipal de Chíquiza.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR al señor CARLOS ANTONIO PACHECO BUITRAGO a pagar al Municipio de Chíquiza, la suma de DIECIOCHO MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS DIECISÉIS PESOS ($18.947.916.00) valor pagado por la entidad demandante por concepto de intereses moratorios por efecto de la condena señalada en el numeral anterior.
TERCERO: El valor reconocido en esta sentencia será indexado tal como lo ordena el inciso último del artículo 187 del CPACA.
CUARTO: ABSOLVER de responsabilidad al demandado JAIRO PACHECO SUÁREZ, según las consideraciones expuestas en la parte motiva del presente fallo.
QUINTO: NEGAR las demás súplicas de la demanda. (…)” (Negrita del texto original) Para fundamentar su decisión, realizó un recuento de los presupuestos de la acción de repetición, en punto del caso concreto, respecto de los requisitos objetivos concluyó que se encontraban satisfechos, siendo que se probó la existencia de la obligación consignada en la sentencia del 4 de junio de 2013 proferida dentro del proceso ejecutivo singular No. 1523240890012010-00078 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Chíquiza, que finalizó con audiencia de conciliación judicial realizada el 4 de diciembre de 2013 en la que se aprobó acuerdo conciliatorio por la suma de treinta millones de pesos que se cancelarían con los dineros objeto de medida cautelar, constituidos en depósitos judiciales dentro del proceso.
Así mismo, encontró probado el pago de la condena por parte de la entidad el cual se materializó con la entrega de cuatro títulos judiciales al apoderado del ejecutante. Frente a la calidad de agentes del estado de los demandados encontró acreditado que los dos fungieron como alcaldes municipales y respecto de su conducta, la entidad demandante les endilgó responsabilidad por dolo y/o culpa grave por la solicitud del suministro de repuestos que generó las facturas cambiarias que posteriormente las administraciones de los demandados se negaron a pagar.
Por todo lo anterior consideró satisfechos los requisitos objetivos de la repetición En cuanto a los requisitos subjetivos, calificación de la conducta, respecto del señor Carlos Antonio Pacheco Buitrago, encontró probado que actuó con culpa grave al ordenar el suministro de repuestos para los vehículos del propiedad del Municipio, sin contar con respaldo presupuestal, esto es omitiendo la obligación contenida en el Estatuto orgánico de Presupuesto y la Ley 80 de 1993 de contar con disponibilidad y registro presupuestal; y posteriormente no pagar las facturas emitidas por dicho concepto durante su administración o dejarlas incluidas en las cuentas por pagar o en la reserva presupuestal para la vigencia 2008 de manera que pudieran ser asumidas por la administración entrante.
Por lo anterior consideró que resultaba manifiesta la negligencia del demandado, en quien recaía el deber de instruirse para desempeñar sus funciones como alcalde y evitar perjuicios patrimoniales para el Municipio y por tanto, se encuadraba en una conducta gravemente culposa por que el daño fue consecuencia de una infracción a la Constitución, la Ley y una extralimitación de funciones según lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, lo que lo convierte en patrimonialmente responsable por el daño antijurídico causado al Municipio.
Así las cosas, resolvió condenarlo al pago de los intereses moratorios causados desde la expedición de las facturas cambiarias hasta noviembre de 2013, cuando se cerró la liquidación de crédito elaborada para efecto de la conciliación que acabó con el proceso ejecutivo. No lo condenó a pagar el valor de las facturas cambiarias en el entendido que los repuestos fueron efectivamente entregados al Municipio, por tanto, entraron efectivamente a su patrimonio, razón por la cual, el pago de las facturas constituiría un enriquecimiento sin causa para el ente territorial.
En lo que correspondía al segundo demandado, el señor Jairo Pacheco Suárez consideró que, siendo que las facturas que pretendió cobrar el Almacén Autorrepuestos no contaban con disponibilidad presupuestal, no se encontraban relacionadas como cuentas por pagar, no se constituyó, fruto de las mismas, una reserva presupuestal y sus actuaciones fueron posteriores a los actos que realmente afectaron el patrimonio municipal, el señor Pacheco Suárez no podía disponer el pago de las cuentas de cobro, razón por la cual no puede endilgársele ninguna de las presunciones de dolo o culpa grave establecidas en la ley.
I.3. RECURSO DE APELACIÓN. Inconforme con la decisión el señor Carlos Antonio Pacheco Buitrago, a través de su apoderada, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Alegó que el proceso ejecutivo que generó la afectación patrimonial al Municipio se adelantó con vulneración de sus derechos al debido proceso y a la defensa, siendo que no se presentó en debida forma la demanda ejecutiva, no fue notificado personalmente del mandamiento de pago, vulneraciones procedimentales y al derecho de defensa durante el interrogatorio rendido en el marco del ejecutivo singular; entre otras falencias que afirmó se presentaron en el trámite del mencionado proceso.
Afirmó que la responsabilidad que la situación del municipio se haya hecho más gravosa al aumentar los intereses recae sobre el señor Jairo Pacheco Suárez mandatario de Chíquiza para el período 2008-2011, siendo que, no cumplió con su deber de informar a los entes de control sobre las irregularidades detectadas respecto de las facturas cambiarias y no lo vinculó en calidad de llamado en garantía o litisconsorte necesario al proceso ejecutivo que originó la condena al Municipio.
En el mismo sentido, alegó que también existe responsabilidad atribuible al señor Carlos Eduardo Borras exalcalde del Municipio de Chíquiza período 2012-2015, quien resolvió conciliar en el marco del proceso ejecutivo sin autorización del comité de conciliación y efectuar el pago, no ejerció la debida defensa el Municipio al omitir su deber de alegar las nulidades correspondientes frente a las irregularidades presentadas en el marco del proceso ejecutivo y omitir denunciar las irregularidades advertidas respecto de la falta de pago de las facturas ante los diferentes “entes judiciales” para que se estableciera la responsabilidad tanto de los ex alcaldes Pacheco Buitrago y Pacheco Suárez como de sus respectivos Jefes de Personal y Secretarios de Hacienda.
Finalmente, indicó que no puede endilgársele responsabilidad patrimonial, en el sentido que no pudo ejercer su derecho de defensa en el trámite del proceso ejecutivo al no ser vinculado como sujeto pasivo, no se demostró que haya actuado con dolo o culpa grave y por el contrario afirmó que su actuar fue de buena fe, en el sentido que no se apropió de los recursos, sino que los repuestos adquiridos fueron efectivamente usados para el mantenimiento de los vehículos y maquinaria de propiedad del Municipio, para el beneficio de la comunidad.
II.CONSIDERACIONES DE LA SALA Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i) lo que se debate en segunda instancia y la formulación del problema jurídico, ii) fundamentos jurídicos de la decisión y, finalmente, iii) el estudio y la solución del caso en concreto. II.1.- LO DEBATIDO EN SEGUNDA INSTANCIA Y EL PROBLEMA JURÍDICO. 1.1.
Tesis del juez de primera instancia. Accedió a las pretensiones de la demanda puesto que, encontró acreditada la responsabilidad patrimonial por infracción a la constitución, la ley y extralimitación de funciones del Señor Carlos Antonio Pacheco Buitrago que se configuró con su conducta negligente y gravemente culposa al ordenar el suministro de repuestos para los vehículos del propiedad del Municipio, sin contar con respaldo presupuestal, no proceder al pago de las facturas o a su inclusión en las reservas presupuestales o cuentas por pagar para el siguiente periodo fiscal, de manera que la administración entrante pudiera asumir en debida forma la obligación. 1.2.
Tesis de la apelación. El señor Carlos Antonio Pacheco Buitrago señaló que se debe revocar la sentencia de primera instancia dado que, dentro del proceso ejecutivo que dio lugar a la condena al municipio se presentaron irregularidades, entre las que resaltó el hecho que no fue vinculado como sujeto pasivo del mismo y por tanto, se vulneró su derecho al debido proceso y a la defensa, la responsabilidad patrimonial recae únicamente sobre los mandatarios para los períodos 2008-2011 y 2012 – 2015 quienes hicieron más gravosa la situación del Municipio al permitir el aumento de los intereses de la deuda, omitir su deber de denunciar ante las autoridades competentes las irregularidades que advirtieron frente al pago de las facturas cambiarias para que se establecieran las respectivas responsabilidades y en el caso del Acalde 2012—2015, no ejercer la debida defensa del Municipio por no alegar las nulidades correspondientes ante las irregularidades presentadas en el proceso ejecutivo y efectuar la conciliación que puso fin al mencionado proceso sin contar con autorización del comité de conciliación. Finalmente, sostuvo que no le corresponde asumir responsabilidad patrimonial en el sublite toda vez que actuó de buena fe y no se apropió de los recursos del Municipio pues los repuestos adquiridos fueron efectivamente entregados, usados para el mantenimiento de los vehículos y maquinaria propiedad del ente territorial para beneficio de la comunidad. 1.3.
Planteamiento del problema jurídico y tesis general de la Sala. Atendiendo los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si ¿Carlos Antonio Pacheco Buitrago debe ser declarado patrimonialmente responsable, por el pago de la condena sufragada por el Municipio de Chíquiza en el marco de proceso ejecutivo singular iniciado por el Almacén Autorepuestos por el no pago de facturas cambiarias por concepto de suministro de repuestos? Para el efecto, deberá establecerse si se reúnen los presupuestos exigibles para la prosperidad de la acción de repetición especialmente, por ser objeto de debate en sede alzada el actuar doloso o gravemente culposo.
La Sala confirmará parcialmente la decisión de primera instancia, en el sentido de la declaratoria de responsabilidad del señor Carlos Antonio Pacheco Buitrago, pero modificará la condena en el sentido que por disposición jurisprudencial el apelante no debe asumir el interés causado por la demora en el proceso judicial en el que se resolvió condenar a la demandante y que dio origen a la presente causa.
II.2.- ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. 2.1. Caducidad del medio de control. Conforme a lo previsto en el literal l) del numeral segundo del artículo 164 del CPACA -vigente al tiempo de la ejecutoria de la providencia que aprobó el acuerdo conciliatorio-, el término de caducidad de la acción de repetición será de dos (2) años “(…) contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código.”.
En este caso, como el pago se realizó dentro del término legal el 4 de diciembre de 2013 y el 23 de enero de 20148, y la demanda se radicó el 30 de mayo de 2014, fue presentada oportunamente. 2.2. Noción, naturaleza y presupuestos de la acción de repetición. El diccionario de la Real Academia Española define el vocablo “repetir” como la acción de “(…) reclamar contra tercero, a consecuencia de evicción, pago o quebranto que padeció el reclamante.”.
Esta definición se adecua al concepto jurídico que encierra la obligación de repetir contenida en el inciso 2º del artículo 90 de la Constitución Política. Esto es, el reclamo, por vía judicial, del pago dado por el Estado a título de reparación patrimonial del daño antijurídico producido por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo.
Este postulado constitucional fue regulado inicialmente por la Ley 678 de 2001, que contempló el deber de repetir mediante acción autónoma o a través del llamamiento en garantía invocado al interior del proceso declarativo. En su artículo 2º, se definió la acción de repetición como “(…) una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.”.
También deberá ejercerse en contra del particular que, en las mismas condiciones haya causado la reparación patrimonial. Posteriormente, el artículo 142 del CPACA consagró el medio de control de repetición en similares condiciones, así: “Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública. Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.”.
A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha caracterizado a la acción de repetición como “(…) el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena (…) por los daños antijurídicos que les haya causado.”.
En punto a su naturaleza, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han resaltado su carácter indemnizatorio, toda vez que por medio de ella el Estado pretende el reintegro de los dineros cancelados a título de indemnización pagada en virtud de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. Por ello, se ha sostenido que la acción puede ser entendida como una herramienta para preservar la moralidad administrativa y la eficiencia de la función pública, así como medio preventivo sobre el actuar de los servidores públicos, que comporta a la vez un fin retributivo tendiente a la recuperación de los dineros que el Estado ha sufragado por la conducta gravemente culposa o dolosa de sus agentes.
Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que “La finalidad de la acción de repetición está encaminada, en general, a “garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella”. 26.Así, el artículo 3º de la Ley 678 de 2001 consagra dos clases de finalidades.
Una, que se puede denominar directa o sustancial, y otra, indirecta. En efecto, la retribución y prevención son finalidades directas de la acción de repetición, mientras que, la moralidad y la eficiencia son finalidades indirectas. Lo anterior, si bien podría ser insignificante, constituye un importante parámetro de interpretación judicial, pues corresponde al juez armonizar tales finalidades, con el propósito de hacerlas ejecutables.
Sobre el particular, la Corte Constitucional expresó que: “(…) es importante resaltar que la acción de repetición tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo señala el artículo 2 de la Constitución Política.
Si el legislador no hubiese creado mecanismos procesales para poder vincular a los funcionarios con el objeto de determinar si su conducta dolosa o gravemente culposa es la causa de la condena impuesta por el juez a la entidad, el Estado se encontraría sin herramientas para la defensa de la integridad de su patrimonio y para preservar la moralidad pública.” (Resalta la Sala).
Los presupuestos para la prosperidad de la acción se han catalogado como objetivos y subjetivo. Dentro de los primeros, es necesario demostrar i) la existencia de una providencia judicial, conciliación, transacción u otra forma de terminación de un conflicto, que condene a la reparación patrimonial de un daño antijurídico, y ii) el pago efectivo de la condena.
El presupuesto subjetivo refiere a la exigencia de demostración de una conducta calificable a título de culpa grave o dolo que, por parte del agente estatal haya dado lugar al pago de la condena. En cumplimiento de la regla de carga de la prueba, estos requisitos deben ser demostrados mediante prueba idónea por quien los alega. En este caso, la entidad pública demandante.
Jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado se ha referido a los elementos de procedencia de la acción de repetición así: “Elementos para la procedencia de la acción de repetición. La Sección Tercera ha explicado en abundantes providencias los elementos que determinan la prosperidad de las pretensiones de repetición que formula el Estado contra sus agentes.
Ha considerado que los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda; en tanto que el último de ellos es de carácter subjetivo y está sometido a la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado que generó el pago a su cargo y por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición. Los elementos necesarios y concurrentes definidos para la declaratoria de repetición son los siguientes: La calidad de agente del Estado y su conductadeterminante en la condena La calidad y la actuación u omisión de los agentes del Estado debe ser materia de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionario del demandado y de su participación en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina, determinante de la responsabilidad del Estado.
La existencia de una condena judicial, unaconciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado. La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto.
El pago efectivo realizado por el Estado. La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación. La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa.
La entidad demandante debe probar que la conducta del agente o ex agente del Estado fue dolosa o gravemente culposa conforme a las normas que para el momento de los hechos sean aplicables.”. A su turno, en sentencia de unificación SU-354 de 2020, la Corte Constitucional se refirió a los presupuestos constitucionales que deben ser acreditados en cada caso concreto, así como al marco que gobierna la actuación del juez que conoce de la repetición. En consonancia con los criterios sentados por el Consejo de Estado, el Tribunal Constitucional reiteró que, además de los anteriores presupuestos, al momento de analizar el requisito subjetivo, debe estudiarse lo siguiente: “- Presupuesto 2: La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente, a título de dolo o culpa grave, implica probar ante el juez contencioso administrativo que, al margen del análisis efectuado en la providencia de responsabilidad del Estado: El daño antijurídico haya tenido su origen en una acción u omisión del demandado; y Que tal actuación, conforme a la normatividad vigente para la época en que se presentó el daño antijurídico: (a) estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado” (dolo), o (b) es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones” (culpa grave). - Presupuesto 3: Las presunciones legales de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001: No relevan a la entidad actora de probar ante el juez contencioso administrativo que (a) el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, y que (b) tal actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales (i.e. desviación de poder o infracción manifiesta e inexcusable de una norma de derecho); y Ante la demostración de que la actuación del agente se enmarca en alguno de los supuestos legales, eximen a la entidad de acreditar que la acción u omisión estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado”, o es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Presupuesto 4: A efectos de garantizar el derecho al debido proceso, en el trámite de repetición la valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe realizarse de manera integral, y para determinar la responsabilidad del agente, está excluida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del agente que puedan estar contenidas en la providencia condenatoria a la administración. Por consiguiente, el juez contencioso debe examinar todos los elementos de juicio allegados al proceso de repetición y realizar un análisis totalmente independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa.
Presupuesto 5: A fin de determinar si el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, así como si dicha actuación fue dolosa o gravemente culposa, el juez de lo contencioso administrativo debe valorar los aspectos propios de la gestión pública, tales como: (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea exigible al servidor en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica por los servicios prestados.
Presupuesto 6: Una vez constatada la responsabilidad patrimonial del agente, el juez de lo contencioso administrativo deberá determinar el monto a reintegrar al Estado por parte del servidor, adoptando las previsiones respectivas para que la condena de repetición no se convierta en una decisión que, en razón de su desproporción, vulnere los derechos fundamentales por resultar una obligación excesiva, irredimible o contraria a la distribución de las cargas públicas.
Con tal propósito, sin entrar a analizar las condiciones subjetivas del funcionario, el operador jurídico debe: Valorar el grado de participación del demandado en los hechos que dieron lugar al daño y las circunstancias objetivas de las relaciones entre los funcionarios y la administración, pues puede ocurrir que: (a) la responsabilidad sea atribuible a múltiples personas debido a la distribución de funciones y jerarquías dentro de la institución pública;
(b) el perjuicio causado se derive en parte del riesgo inherente a la actividad de la entidad; o (c) el menoscabo se origine, entre otras razones, por fallas estructurales en los diseños de los procesos misionales de la administración; Tener en cuenta circunstancias atenuantes que, a pesar de no tener la entidad para modificar la calificación de la actuación del agente como dolosa o gravemente culposa, sí influyen en el monto del reintegro que debe efectuar el servidor, como sucede en los casos en que las acciones u omisiones que causaron el daño persiguieron un fin legítimo y no se realizaron de mala fe;
Precaver que el monto a reintegrar no sea mayor a la obligación impuesta al Estado, con lo cual, por ejemplo, el funcionario no debe asumir los intereses que se causen desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria hasta su efectivo pago por parte de la administración; e Identificar el verdadero valor del daño atribuible al agente, ya que, en algunas ocasiones, la condena al Estado puede verse seriamente incrementada por factores ajenos a la voluntad del servidor y que, por ello, no le resultan imputables.
Por consiguiente, debe evitarse que el servidor asuma: (a) las consecuencias de la demora en la resolución del proceso judicial en el que se determinó la responsabilidad de la administración; o (b) el pago de elementos de la reparación que tengan un objetivo mayor al resarcimiento del perjuicio concreto que causó el agente, como ocurre con medidas de no repetición dirigidas a superar problemáticas institucionales.
Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que no siempre todo el valor del daño es susceptible de trasladarse al agente responsable a título de dolo o culpa grave, atendiendo a criterios de proporcionalidad en el ejercicio de la función pública y a la responsabilidad que cabe a quienes actúan a nombre del Estado. - Presupuesto 7: En casos en los que existan dudas en torno a la forma en la que deba realizarse la imputación de la responsabilidad patrimonial al agente del Estado o en relación con la fijación del monto de la condena, la administración, a fin de determinar si promueve la pretensión de regreso, y el juez contencioso administrativo, al momento de resolver el caso, deben tener como criterios orientadores de su actuación que la acción de repetición tiene: (i) una naturaleza subsidiaria, subjetiva y sujeta a criterios de proporcionalidad, y (ii) una triple funcionalidad, a saber: resarcitoria, preventiva, y retributiva.
(…)” (Resalta la Sala). La jurisprudencia en cita efectúa entonces un estudio amplio y detallado de los requisitos que marcan la procedencia y la prosperidad de la acción de repetición desde una perspectiva constitucional y legal. A su vez, hace especial énfasis en la atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente y orienta la forma en que fallador debe verificar la ocurrencia de una conducta dolosa o gravemente culposa por parte del agente estatal o particular que cumplía funciones públicas.
Al igual, explica que el agente o particular que resulte condenado en sede de repetición no puede ser sometido a asumir las consecuencias económicas ocasionadas por la demora en la resolución del proceso judicial que declaró responsable a la entidad. 2.3. Caso concreto. Conviene precisar que, como los hechos a los que el Municipio de Chíquiza atribuyó la ocurrencia de una conducta dolosa o gravemente culposa tuvieron ocurrencia en el año 2007, el régimen jurídico aplicable al caso es el contenido en la Ley 678 de 2001.
También ha de resaltarse que, no hay controversia en punto al presupuesto objetivo relativo a la existencia de una sentencia judicial, conciliación u otro mecanismo de terminación de los conflictos que contenga la condena objeto de repetición. En efecto, así se encuentra acreditado con la sentencia de fecha 4 de junio de 2013 en la que se ordenó seguir adelante con la ejecución y el acta de conciliación suscrita por las partes el 4 de diciembre de 2013.
Por tal motivo, este tópico no merece análisis adicional en esta instancia. Como se dijo, las inconformidades expuestas en el recurso de apelación gravitan en torno a sostener que, contrario a lo concluido por el a quo, i) se presentaron irregularidades en el proceso ejecutivo que vulneraron el derecho a la defensa del demandado, ii) la responsabilidad patrimonial recayó sobre los alcaldes de los dos períodos siguientes por omitir su deber de denunciar, no realizar el pago correspondiente, no ejercer a debida defensa del Municipio y efectuar la conciliación que puso fin al proceso y; iii) el demandado actuó de buena fe en el entendido que no se apropió de recursos y los repuestos que dieron origen a las facturas cambiarias fueron efectivamente entregados al Municipio y utilizados para el mantenimiento de sus vehículos.
Establecido lo anterior procede la Sala a analizar cada uno de los cargos de apelación. En cuanto a las irregularidades en el proceso ejecutivo: Afirmó el apelante que se presentaron una serie de irregularidades en el curso del proceso ejecutivo que originó la condena con la cual fue demandado en repetición, dentro de estas irregularidades mencionó que, no fue notificado personalmente del mandamiento de pago, por tanto, no fue vinculado como sujeto pasivo del mismo, impidiéndole ejercer su derecho de defensa.
Frente a las afirmaciones hechas por el apelante, la Sala resalta que, para la época del trámite del proceso ejecutivo, la legislación vigente era el Código de Procedimiento Civil que en su artículo 140 establecía que: “8. Cuando no se practica en legal forma la notificación al demandado o a su representante, o al apoderado de aquél o de éste, según el caso, del auto que admite la demanda o del mandamiento ejecutivo, o su corrección o adición. (…) Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas, si no se impugnan oportunamente por medio de los recursos que este Código establece”.
De otra parte, respecto de la vinculación del repetido en el proceso que declara la responsabilidad del Estado la Ley 678 de 2001, en su artículo 2 señalaba que: “(…) en los términos de esta ley, el servidor o ex servidor público o el particular investido de funciones públicas podrá ser llamado en garantía dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública, con los mismos fines de la acción de repetición. (…)” (resalta la Sala).
Observado lo anterior es posible afirmar de una parte, que las nulidades procesales deben ser alegadas en el curso del respectivo proceso, razón por la cual, no resulta procedente estudio o pronunciamiento alguno sobre presuntas irregularidades que se presentaron en un proceso diferente al que se discute. Ahora bien, en cuanto a la vinculación para conformar la parte pasiva del proceso ejecutivo en el cual se declaró la responsabilidad del Municipio, cabe aclarar que la vinculación del servidor como llamado en garantía dentro del proceso en que se discute la responsabilidad del Estado, es una facultad del estado que puede o no ejercerse, pues el Estado puede optar por la acción de repetición como ocurrió en el presente asunto.
Así las cosas, el cargo de apelación relacionado con las nulidades presentadas dentro del proceso ejecutivo no tiene vocación de prosperar. Frente a la responsabilidad de otros servidores públicos: Alegó el apelante que la responsabilidad patrimonial por la afectación causada al Municipio de Chíquiza recae exclusivamente en los exalcaldes Jairo Pacheco Suárez y Carlos Eduardo Borras Buitrago, alcaldes para los períodos 2008-2011 y 2012-2015 respectivamente.
Frente al señor Pacheco Suárez indicó que de una parte omitió su deber de denuncia frente a las irregularidades presentadas en las facturas cambiarias e hizo más gravosa la situación del Municipio al omitir el pago de las mismas. En lo relacionado con el señor Borras Buitrago manifestó que cuenta con responsabilidad puesto que no ejerció la debida defensa del Municipio y efectuó la conciliación que puso fin al proceso sin la debida autorización del Comité de Conciliación desconociendo lo preceptuado en la Ley 551 de 2012.
Respecto de las anteriores afirmaciones, la Sala dirá que correspondía a la entidad demandante establecer las responsabilidades endilgables a los diferentes servidores públicos vinculados con los hechos que dieron origen a la condena contra el Municipio y en ese orden de ideas iniciar la acción de repetición y aportar las pruebas correspondientes a la responsabilidad de cada uno. Revisado el expediente se observa que la demandante inició la presente acción de repetición contra los señores Carlos Antonio Pacheco Buitrago y Jairo Pacheco Suárez, frente a este último, en el curso del proceso no se probó que haya desplegado una conducta dolosa o gravemente culposa y fue declarada su falta de responsabilidad, en razón a que su negativa a pagar las facturas que originaron el proceso ejecutivo se dio como consecuencia de la falta de disponibilidad y registro presupuestal para cubrir la obligación y de la falta de inclusión de las facturas cambiarias en las reservas presupuestales o cuentas por pagar del Municipio para la vigencia 2008, es decir, actuó en el marco de competencias como alcalde municipal.
Ahora bien, frente al señor Carlos Eduardo Borras Buitrago, si bien no fue demandado en el proceso de repetición, sería del caso estudiar su presunta responsabilidad, en cuanto la misma podría eventualmente exonerar de responsabilidad al apelante, sin embargo, este último no aportó prueba alguna para acreditar sus afirmaciones sobre las conductas dolosas o gravemente culposas desplegadas por el señor Borras Buitrago que conllevaran a la condena en contra del Municipio, adicionalmente, la Sala observa que las razones por las cuales fue declarada la culpabilidad del apelante obedecen a la conducta desplegada durante su administración, específicamente para el año 2007, mientras que el señor Borras Buitrago fungió como alcalde en el período 2012-2015.
Adicionalmente se advierte que, tal como ocurriera con el primer cargo de apelación estudiado, los reparos corresponden a situaciones presentadas dentro del proceso ejecutivo singular, actuaciones que no corresponde estudiar en el curso de la presente acción. Así las cosas, el cargo de apelación que se estudia no tiene vocación de prosperidad.
Frente a la buena fe y ausencia de responsabilidad del apelante: Afirmó el apelante que no cuenta con responsabilidad patrimonial siendo que no se apropió de recurso alguno, en el entendido que los elementos suministrados a través de las facturas cambiarias que dieron origen al proceso ejecutivo en el cual se declaró la responsabilidad del Municipio, fueron efectivamente entregados al ente territorial y utilizados en el mantenimiento y reparación de vehículos de propiedad de la demanda, así las cosas, afirmó que actuó de buena fe.
De cara a la anterior afirmación, cabe aclarar que, la sentencia de primer grado reconoció que no existió detrimento patrimonial alguno relacionado con el capital reportado en las facturas cambiarias que dieron origen al proceso ejecutivo, siendo que los repuestos en ellas consignados fueron efectivamente entregados al Municipio, tan es así, que dicho capital no fue tenido en cuenta para establecer la responsabilidad patrimonial del apelante.
De otra parte, frente a la conducta desplegada por el accionante, se encontró probada la falta de expedición de certificados de disponibilidad presupuestal y registros presupuestales para las facturas cambiarias de suministro de repuestos, así como la falta de inclusión de las referidas facturas en las cuentas por pagar o las reservas presupuestales para la vigencia fiscal 2008, situaciones que además de negligentes resultan en una omisión de los deberes constitucionales y legales que le correspondían al aquí apelante como Alcalde Municipal, y por ende se encuadran, como lo afirmara el juez de primer grado, en una extralimitación de funciones, conducta gravemente culposa que constituye responsabilidad patrimonial.
Así las cosas, el cargo de apelación propuesto en cuanto a la falta de responsabilidad del apelante no tiene vocación de prosperidad y por lo hasta aquí expuesto la Sala confirmará la sentencia de primer grado, en lo relacionado con la responsabilidad patrimonial del señor Carlos Antonio Pacheco. No obstante lo anterior, en lo ateniente a la condena impuesta por el juez de instancia, revisados los presupuestos constitucionales que atañen a la responsabilidad subjetiva en el marco de la acción de repetición citados en precedencia, la Sala observa que uno de ellos indica en cuanto al monto a reintegrar que resulta obligatorio para el juez contencioso administrativo evitar que el servidor asuma “las consecuencias de la demora en la resolución del proceso judicial en el que se determinó la responsabilidad de la administración”.
Para el caso concreto, la Sala advierte que en la condena impuesta al aquí apelante fueron tenidos en cuenta los intereses causados desde la interposición de la demanda en el proceso ejecutivo singular, esto es el 22 de noviembre de 2010 hasta el 30 de noviembre de 2013, como consta en el acta de audiencia que dio fin al proceso ejecutivo.
Así las cosas, la Sala considera que la condena impuesta, no resulta ajustada a los presupuestos constitucionales que por vía jurisprudencial se han establecido, pues se está imponiendo al repetido una carga que no tiene el deber de asumir al condenarlo a pagar los interese que se causaron en el curso del proceso ejecutivo que declaró responsable al Municipio.
Por lo anterior, se modificará la sentencia de primer grado en el sentido de condenar al señor Pacheco Buitrago únicamente al pago de los interese causados hasta el momento de interposición de la demanda ejecutiva, esto es, hasta el 21 de noviembre de 2010. Dicha suma se liquida a continuación a partir de la liquidación del crédito aportada por el ejecutante en el proceso ejecutivo: 2.4 Costas en segunda instancia 52.
De acuerdo con el artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), en concordancia con los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 del CGP, no se dictará condena en costas al no evidenciarse su causación y en la medida que la apelación no careció de sustento legal. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del 9 de diciembre de 2016 proferida por el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja, por las razones expuestas en la parte motiva, salvo el numeral segundo que quedará así: “Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR al señor CARLOS ANTONIO PACHECO BUITRAGO a pagar al Municipio de Chíquiza, la suma de nueve millones setecientos sesenta y tres mil doscientos sesenta y cinco pesos ($ 9.763.265) correspondientes al valor pagado por la entidad demandante por concepto de intereses moratorios causados desde la emisión de las facturas cambiarias hasta el 21 de noviembre de 2010 por efecto de la condena señalada en el numeral anterior.” SEGUNDO.- SIN condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y de ello déjese registro en el Sistema “SAMAI”.
Esta Sentencia fue estudiada y aprobada en Sala de Decisión Cuarta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMENEZ Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado PVN