MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS – Presupuestos para la procedencia de las medidas cautelares. El Consejo de Estado sobre los presupuestos de procedencia de las medidas cautelares al interior del medio de control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos, ha sostenido lo siguiente: (…). En ese contexto, se procederá al análisis de la medida cautelar dictada por el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja en el caso de la referencia de acuerdo a los argumentos que sustentan la apelación presentada por el Municipio de Tunja.
MEDIDA CAUTELAR EN EL MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS - Procedencia en el caso concreto para la intervención de la Plaza de Bolívar de Tunja en Plan Bicentenario ordenando la limpieza del piso por estructurarse los requisitos legales para su decreto. Revisada la actuación se advierte que de los medios de prueba obrantes en el expediente de la acción popular de la referencia, los que a continuación se citan, resultan relevantes para resolver la apelación presentada por el Municipio de Tunja respecto de la medida cautelar decretada.
(…). Adicionalmente, se presentaron las siguientes recomendaciones y/o conclusiones: (…). Al efecto se aportó registro fotográfico así: (…). De lo anterior, advierte la Sala que de acuerdo con la documental antes reseñada, en el marco del contrato de obra pública No. 1440 de 2017 celebrado para la adecuación y remodelación de infraestructura acorde con el Plan Bicentenario se autorizó intervención en la Plaza de Bolívar consistente en el cambio de los pisos por losetas de mármol, respecto de lo que la misma administración municipal a través de la Secretaría de Infraestructura recomendó la realización periódica del mantenimiento en los términos del Manual entregado al efecto por parte del contratista que sobre el particular señala: (…).
Por su parte, el Municipio de Tunja refiere que en la actualidad se puede transitar por la Plaza de Bolívar sin inconveniente alguno y que el ente territorial ha venido trabajando de manera continua por conservar la plaza en óptimas condiciones, adelantando las gestiones presupuestales, administrativas, técnicas y las que sean del caso, para dar cumplimiento a las recomendaciones que se plasmaron en las etapas del Contrato No. 1440 de 21 de noviembre de 2017, de conformidad con lo establecido en la Resolución No. 1710 de 2017, sin embargo tales afirmaciones carecen de respaldo probatorio, pues al plenario no se ha aportado soporte alguno que dé cuenta de que tales gestiones ya se están adelantando como afirma el ente territorial.
Tampoco obra constancia alguna del inicio del proceso precontractual que menciona el Municipio de Tunja para el mantenimiento de las losas, ni menos aun de que tales obras de mantenimiento se realizaron a partir del 15 de diciembre de 2023; sostiene el ente territorial que se agotarían para ese momento las etapas de elaboración de pliego de condiciones, presupuesto y especificaciones técnicas, Revisión, adecuación y aprobación de los estudios previos, para luego dar paso al inicio del proceso de selección abreviada con todas las etapas legales en materia de contratación, no obstante no se allegó al plenario siquiera un concepto técnico que viabilice la necesidad de agotar un proceso contractual por selección abreviada y las especificaciones técnicas y particulares del servicio a contratar, si es que éste se requiere para la realización de las obras de mantenimiento de que se trata.
Explicado lo anterior, procederá la Sala a verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en el Art. 231 del CPACA para el decreto de medidas cautelares en el caso concreto, así: 1. Existencia de relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. 34. En síntesis, la medida cautelar decretada en el presente caso se dirige a la protección y mantenimiento de las losas de mármol instaladas en la Plaza de Bolívar en acatamiento de las recomendaciones de mantenimiento y aseo que ha debido hacerse periódicamente al material instalado dadas sus características, cuestión que evidencia una relación directa con las pretensiones de la demanda y el objeto final de la misma, toda vez que lo pretendido con la demanda es que se lleven a cabo las obras de reposición y arreglo de las losas instaladas en el piso de la Plaza de Bolívar en las partes que se presenta deterioro. 30.
Por lo anterior, a juicio de la Sala, la medida cautelar decretada de oficio se ajusta al objeto de la acción popular y guarda relación directa con las pretensiones de la demanda, por lo que se tendrá por cumplido este requisito de procedencia de la cautela decretada. 2. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 35. Los fundamentos de la demanda se dirigen a la garantía de los derechos colectivos relacionados con la utilización, disfrute y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la protección del patrimonio público, por lo que se advierte el cumplimiento del segundo requisito de procedencia de la medida cautelar relativo a la apariencia de buen derecho. 3.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 36. El Art. 12 de la Ley 472 de 1998 señala las personas y entidades legitimadas para formular la acción popular: “TITULARES DE LAS ACCIONES. Podrán ejercitar las acciones populares: 1. Toda persona natural o jurídica. (…). Sobre el particular, el Consejo de Estado ha precisado que “…el interés público que se presume al instaurar la acción popular resulta congruente con la defensa de los derechos e intereses colectivos, toda vez que, por su propia naturaleza, estos involucran intereses de toda la colectividad que no se radican ni se predican de una persona en concreto”, por lo que en este caso, al pretenderse la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando la calidad de vida de los habitantes del Municipio de Tunja, se tendrá por acreditado este requisito.
Juicio de ponderación de intereses. En este punto debe verificarse que la medida cautelar está justificada a través de un juicio de ponderación de intereses del cual se logre deducir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. A partir de lo acreditado en el expediente, se observa que, los argumentos que sustentan el decreto de la cautela de que se trata se relacionan con la protección del espacio y el patrimonio públicos, habiéndose advertido que de la actuación administrativa que se ha adelantado desde la celebración del contrato de obra a la fecha, no se ha realizado el mantenimiento necesario a las losas de mármol instaladas en la Plaza de Bolívar y se presenta una completa omisión en cuanto a las recomendaciones según las cuales tal mantenimiento especial debe hacerse cada seis meses sin que a la fecha, cuando han transcurrido más de 4 años desde la fecha de recibo final de la obra -18 de septiembre de 2019-, se haya realizado algún mantenimiento.
Es así que, en el juicio de ponderación de intereses en conflicto, la Sala considera que debe primar el deber de mantener en buen estado la obra ya realizada, en aras de suplir la necesidad perentoria de evitar que se sigan deteriorando las losetas de mármol instaladas en la citada Plaza, por lo que este requisito se tiene por cumplido. 5.
Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o que existan serios motivos para considerar que, de no concederse, los efectos de la sentencia serían nugatorios. La Sala advierte el cumplimiento de este requisito, en la medida en que, según las recomendaciones de la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Tunja, así como las indicaciones recopiladas en el Manual de Mantenimiento, no adoptar medidas oportunas para la conservación y cuidado de las losas de mármol podría implicar un deterioro mayor al normalmente causado por el paso del tiempo, el uso y las condiciones medio ambientales, tal como ya se ha presentado en este caso con las diferentes patologías que han visto en las losas en cuanto a grietas, desprendimientos, entre otros, que han requerido el cambio total en algunas zonas de la plaza.
De lo antes expuesto, se concluye que están debidamente acreditados los requisitos de procedencia exigibles para la medida cautelar decretada por el juez de instancia en el caso de la referencia, por lo que en tal sentido se confirmará la providencia de fecha 09 de noviembre de 2023 proferida por el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja.
Sin perjuicio de ello, la Sala considera pertinente citar expresamente la orden de protección cautelar, en aras de precisarla la orden de protección para la efectividad de la medida decretada, como a continuación se indica. (…). De acuerdo a las anteriores actividades requeridas según el precitado Manual de Mantenimiento, la orden cautelar se modificará en el sentido de ORDENAR al Municipio de Tunja que en el término máximo de 5 días proceda a la Elaboración de un cronograma para i). limpieza de pisos en seco y ii). lavado de pisos ateniendo a la periodicidad antes indicada, allegando tal documento al juzgado de primera instancia para su verificación. La programación que se realice en el citado cronograma deberá iniciar su realización en el término máximo de 10 días, adicionales a los previstos en el inciso anterior, para lo cual el Municipio de Tunja deberá adelantar las actividades requeridas, a través de la Empresa que presta el servicio de aseo en la ciudad, acatando en todo caso las indicaciones del Manual de Mantenimiento y dando aplicación a los cuidados y recomendaciones allí consignados.
No obstante, en el evento de requerirse alguna contratación adicional para los anteriores efectos, deberá presentarse a instancias de este proceso el correspondiente estudio de necesidad y deberá darse cumplimiento a las disposiciones aplicables en materia de contratación estatal. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADO PONENTE: FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, trece (13) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS RECURSO DE APELACIÓN - MEDIDA CAUTELAR DEMANDANTE: MUNICIPIO DE TUNJA DEMANDADO: CONSORCIO PLAN BICENTENARIO CH, RL JORGE ALBERTO BOADA SERRANO RADICACION: 15001 33 33 014 2022 00054 - 01 1.
ASUNTO A RESOLVER Corresponde a la Sala decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del MUNICIPIO DE TUNJA contra el auto de fecha 09 de noviembre de 2023 proferido por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Tunja en el que se decretó medida cautelar.
ANTECEDENTES 2.1.- La demanda El ciudadano YESID FIGUEROA GARCÍA presentó demanda de acción popular en contra del MUNICIPIO DE TUNJA, solicitando la protección de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y prevención de daños previsibles técnicamente, la utilización y defensa de los bienes de uso público y la defensa del patrimonio público.
Como pretensiones se plantearon las siguientes: “1. Ordene al Representante Legal del Municipio de Tunja lleve a cabo dentro de un término preciso una inspección técnica detallada a la Plaza de Bolívar de la ciudad de Tunja que cuantifique los daños que ostentan las losas o pisos nuevos, las obras de reposición, cambio o nueva instalación de las mismas.
Ordene al Representante Legal del Municipio de Tunja lleve a cabo dentro de un término preciso las reclamaciones ante los contratistas con el objeto de que lleven a cabo las obras de reposición, cambio o nueva instalación de las losas o pisos nuevos de la Plaza de Bolívar de Tunja que presentan daños parciales, fisuras, grietas, roturas y demás. Ordene al Representante Legal del Municipio de Tunja lleve a cabo dentro de un término preciso las actuaciones necesarias para hacer efectivas las pólizas y se ejecuten las obras de reposición, cambio o nueva instalación de las losas o pisos nuevos de la Plaza de Bolívar de Tunja que presentan daños parciales, fisuras, grietas, roturas y demás, y, en caso de no ser posible, el Municipio de Tunja deberá ejecutar las obras de reposición, cambio o nueva instalación de las losas o pisos nuevos de la Plaza de Bolívar de Tunja que presentan daños parciales, fisuras, grietas, roturas y demás y repetir contra los contratistas de la obra pública.
(…)” 2.2.- De la providencia recurrida Mediante auto de fecha 09 de noviembre de 2023, el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja decretó, de oficio, medida cautelar consistente en ordenar al Alcalde del Municipio de Tunja, que dentro del término perentorio de 10 días, proceda a iniciar las gestiones presupuestales, administrativas, técnicas y las que sean del caso, para dar cumplimiento a las recomendaciones que se plasmaron en las etapas del Contrato No. 1440 de 21 de noviembre de 2017 cuyo objeto fue la “ADECUACION, REMODELACION Y CONSTRUCCION DE LA INFRAESTRUCTURA PARA LA IMPLEMENTACION DEL PLAN BICENTENARIO CENTRO HISTORICO DE TUNJA - BOYACÁ EN LO CORRESPONDIENTE A LA FASE 1;
DE CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO EN LA RESOLUCION 1710 DE 2017”, específicamente lo indicado en el Manual de Mantenimiento, fichas técnicas y certificados de calidad entregado por el CONSORCIO PLAN BICENTENARIO CH, RL JORGE ALBERTO BOADA SERRANO en la Plaza de Bolívar. Como sustento de su decisión, el juez señaló el trámite surtido encontrándose el proceso en la etapa probatoria y seguidamente, se refirió a la procedencia de las medidas cautelares en acciones populares para referir luego que de las pruebas obrantes en el proceso se logró establecer que la Administración Municipal de Tunja, en cabeza del señor Alcalde, ha omitido poner en práctica las recomendaciones sobre el cuidado y mantenimiento de las losetas de la Plaza de Bolívar y que se ha desatendido la puesta en práctica del manual para su cuidado.
Explicó el A quo que desde que se recibió la obra ejecutada a través del Contrato N.° 1440 de 21 de noviembre de 2017 cuyo objeto fue la “ADECUACION, REMODELACION Y CONSTRUCCION DE LA INFRAESTRUCTURA PARA LA IMPLEMENTACION DEL PLAN BICENTENARIO CENTRO HISTORICO DE TUNJA - BOYACÁ EN LO CORRESPONDIENTE A LA FASE 1; DE CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO EN LA RESOLUCION 1710 DE 2017”, se suministró al MUNICIPIO DE TUNJA los documentos denominados “MANUAL USO Y DE MANTENIMIENTO, FICHAS TECNICAS Y CERTIFICADOS DE CALIDAD”, donde se advertía lo siguiente: “1.
Limpieza de pisos en seco: Los pisos de travertino se deben limpiar con cuidado. Para mantener un piso bien conservado, aspira, desempolva y barre el travertino con regularidad. Esta actividad debe ser permanente. 2. Lavado de pisos: Para la limpieza de los pisos usar agua para limpiar el travertino en áreas al aire libre, esta limpieza se debe hacer cada seis meses; el proceso consiste en enjuagar la piedra con agua mediante manguera de alta presión para eliminar cualquier exceso de suciedad o desechos.
Para limpiar los pisos en profundidad, se debe usar una restregadora automática con un accesorio de cepillo de disco. En el caso de que caiga un elemento al piso, se aconseja limpiarlo lo más pronto posible con jabón neutro y agua, ya que con el paso del tiempo es más difícil retirarlo.” Luego, el juez precisó que de las pruebas obrantes en el plenario se colige que desde la entrega de la obra, no se ha realizado el primer mantenimiento (y tampoco se prueba así en el expediente), acorde al cuidado previsto para este tipo de actividades, a pesar de que se suscribió el acta de terminación del contrato y recibo final a satisfacción desde el 18 de septiembre de 2019 y se liquidó el 11 de diciembre de 2019, lo cual significa que pasados casi 4 años, el MUNICIPIO DE TUNJA, ha omitido poner en práctica las medidas destinadas a mantener adecuadamente la obra, lo que repercute de manera negativa y determinante en su durabilidad, afectando los derechos colectivos cuya protección se invoca.
Agregó el juez que si bien el contratista CONSORCIO PLAN BICENTENARIO CH, RL JORGE ALBERTO BOADA SERRANO, no compareció a las diligencias, no existe prueba que los daños presentes en las losetas le sean atribuibles por la calidad de los materiales o similares, sin advertirse ninguna observación de la interventoría sobre el particular, o el inicio de procedimiento administrativo destinado a afectar las pólizas que amparan el negocio jurídico celebrado; precisó que contrario a ello, el mismo ejecutor señaló que era la cuarta vez que tomaba cartas en el asunto, procediendo a realizar los ajustes necesarios conforme las falencias evidenciadas en su momento y sumando que era la misma entidad territorial la que había dejado de atender su obligación de sujetarse al MANUAL DE USO Y MANTENIMIENTO. 2.3.- Del recurso de apelación Inconforme con la decisión adoptada por el Juez de primera instancia, la apoderada judicial del Municipio de Tunja presentó recurso de apelación contra el auto que decretó la citada cautela, solicitando que sea revocada y que en su lugar, se determine que no existe inminencia de un daño a los derechos colectivos por negligencia u omisión de la administración municipal de Tunja; indicó que para el decreto de una medida cautelar se requiere, en primer lugar, que esté debidamente demostrado en el proceso la inminencia de un daño a los derechos colectivos o que el mismo se haya producido, esto con el fin de justificar la imposición de la cautela, el cual es prevenir aquel daño que está por producirse o a hacer cesar aquel que ya se consumó. Dijo que además de lo anterior, se requiere que la decisión del juez al decretar la medida cautelar este plenamente motivada y que el juez llegue al convencimiento de la necesidad de decretar una medida cautelar de acuerdo a lo probado en el expediente.
Agregó que del material probatorio obrante en el plenario y de la simple observación al transitar por la Plaza de Bolívar de Tunja se verifica que no se configuran los elementos de procedibilidad de tal medida cautelar, dado que a la fecha todos los ciudadanos circulan por la Plaza sin inconveniente u obstáculos y sin sufrir daño alguno, sin que tampoco se haya promovido ninguna clase de queja o requerimiento por parte de los ciudadanos diferente a la presente acción. Sostuvo que a la fecha el ente territorial ha venido trabajando de manera continua por conservar la plaza en óptimas condiciones y que están adelantando las gestiones presupuestales, administrativas, técnicas y las que sean del caso, para dar cumplimiento a las recomendaciones que se plasmaron en las etapas del Contrato No. 1440 de 21 de noviembre de 2017, de conformidad con lo establecido en la Resolución No. 1710 de 2017, específicamente lo indicado en el Manual de Mantenimiento, fichas técnicas y certificados de calidad entregado por el CONSORCIO PLAN BICENTENARIO CH, RL JORGE ALBERTO BOADA SERRANO. Señaló que desde antes de que se dictara la medida cautelar, ya se habían iniciado las gestiones presupuestales y administrativas del proceso precontractual para el mantenimiento de las losas, indicando que tales obras iniciarían la primera semana de diciembre de 2023, toda vez que se requiere agotar las etapas de: 1.
La elaboración de pliego de condiciones, 2. presupuesto y especificaciones técnicas, 3. Revisión, adecuación y aprobación de los estudios previos, para luego dar paso al inicio del proceso de selección abreviada con todas las etapas legales pertinentes en los términos de la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015. Señaló que de acuerdo a todo lo anterior, estando a puertas del inicio de las obras de mantenimiento y adecuación de la Plaza de Bolívar, no es necesario decretar medidas cautelares dado que el día 15 del mes de diciembre de 2023 ya estarían en marcha las obras. 3.
CONSIDERACIONES 3.1.- Cuestión previa Mediante escrito presentado el día 13de febrero del año en curso, la Magistrada LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO -integrante de la Sala de Decisión No. 6- formuló impedimento en el presente asunto, invocando la causal contenida en el numeral 8º del Art. 141 del C.G.P., la cual se sustenta en que la Magistrada presentó denuncia penal contra el señor Yesid Figueroa García (actor popular en el presente medio de control), el día el 20 de noviembre de 2019, conforme se acredita con el documento anexo, razón por la cual se configura la causal de impedimento invocada.
Es de precisar en este punto que según las prescripciones del artículo 130 del C.P.A.C.A los jueces y magistrados deben declararse impedidos por las causales allí establecidas y por las previstas en el estatuto procesal civil. De acuerdo con lo anterior, el artículo 140 del Código General del Proceso, consagra que los Magistrados, Jueces y Conjueces en quienes concurra alguna causal de recusación deberán declararse impedidos tan pronto como adviertan la existencia de ella, expresando los hechos en que se fundamenta.
La causal de recusación contenida en el numeral 8º del artículo 141 del C.G.P. dispone: “Artículo 141. Son causales de recusación las siguientes: (…) 8. Haber formulado el juez, su cónyuge, compañero permanente o pariente en primer grado de consanguinidad o civil, denuncia penal o disciplinaria contra una de las partes o su representante o apoderado, o estas aquellos legitimados para intervenir como parte civil o víctima en el respectivo proceso penal.” De lo expuesto, resulta manifiesta la configuración de la causal invocada por la Magistrada LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO en el presente asunto, y, por tanto, se aceptará el impedimento. 3.2.- Competencia 20.
De acuerdo a las previsiones de los artículos 125 del CPACA, modificado por el Art. 20 de la Ley 2080 de 2021 literal h)5 y 243 numeral 5°, modificado por el Art. 62 ibidem6, la competencia para decidir el recurso de apelación del auto que decreta, niega o modifica una medida cautelar recae en la Sala de decisión. 3.3.- De las medidas cautelares 21.
Las medidas cautelares dentro del proceso contencioso administrativo se encuentran previstas y reguladas en los artículos 229 y siguientes del C.P.A.C.A., y se constituyen en un instrumento de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia7; en consonancia con ello, el Art, 25 de la Ley 472 de 19988 establece que son procedentes las medidas ARTÍCULO 125.
DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: … h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente.
ARTÍCULO 243. APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. Consejo de Estado. Sección Tercera. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Expediente No. 2015-00022, providencia de 13 de mayo de 2015 ARTICULO 25. MEDIDAS CAUTELARES. Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado.
En particular, podrá decretar las siguientes: Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando; Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas;
Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medias urgentes a tomar para mitigarlo.
PARAGRAFO 1 o. El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso.
PARAGRAFO 2 o. Cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio. Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa del demandado. previas cuando se estimen pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado.
Ahora bien, de acuerdo con las previsiones del Parágrafo del Art. 229 del CPACA, las medidas cautelares en los procesos promovidos para la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos se regirán por lo dispuesto en esa ley, tal y como lo ratificó la Corte Constitucional en sentencia C-284 de 2014; así entonces, procederá el decreto de las medidas cautelares, en cualquier estado del proceso, cuando se consideren necesarias para garantizar el objeto del proceso y garantizar la efectividad de la sentencia. En lo que tiene que ver con las medidas que se pueden decretar, el Art. 230 establece que son procedentes medidas preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión y que deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda, previendo expresamente las siguientes: “1.
Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.” En cuanto a los requisitos para el decreto de medidas cautelares, el Art. 231 del CPACA establece que en los casos en que se pretendan medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, deben verificarse los siguientes requisitos: “1.
Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho, 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados, 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla, 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” El Consejo de Estado10 sobre los presupuestos de procedencia de las medidas cautelares al interior del medio de control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos, ha sostenido lo siguiente: “Para la prosperidad de las mencionadas medidas, el juez de instancia debe contar con elementos de juicio suficientes para concluir que se encuentra ante una amenaza o afectación de tal entidad, que la espera de un eventual fallo supondría la configuración de un daño irreversible.
Teniendo en cuenta estas disposiciones, la jurisprudencia ha señalado que el decreto de una medida cautelar en el trámite de una acción popular está sujeta a los siguientes presupuestos de procedencia: “a) Que esté debidamente demostrado en el proceso la inminencia de un daño a los derechos colectivos o que el mismo se haya producido, esto con el fin de justificar la imposición de la medida cautelar, el cual es prevenir aquel daño que está por producirse o a hacer cesar aquel que ya se consumó; 10 3 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón. Auto de 12 de julio de 2016. Radicación número: 25000-23-24-000- 201100136-01(AP) A. Actor: Carlos Nelson Duque Cuadros. Demandado: Servicio Aéreo a Territorios Nacionales SATENA y otros Que la decisión del juez al decretar la medida cautelar esté plenamente motivada; y Que para adoptar esa decisión, el juez tenga en cuenta los argumentos contenidos en la petición que eleve el demandante, para que se decrete tal medida, lo cual, lógicamente, no obsta para que el juez oficiosamente, con arreglo a los elementos de juicio que militen en la actuación, llegue al convencimiento de la necesidad de decretar una medida cautelar y proceda en tal sentido”. 26.
En ese contexto, se procederá al análisis de la medida cautelar dictada por el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja en el caso de la referencia de acuerdo a los argumentos que sustentan la apelación presentada por el Municipio de Tunja. 4.- Caso concreto 27. Revisada la actuación se advierte que de los medios de prueba obrantes en el expediente de la acción popular de la referencia, los que a continuación se citan, resultan relevantes para resolver la apelación presentada por el Municipio de Tunja respecto de la medida cautelar decretada.
Contrato de obra pública No. 1440 del 21 de noviembre de 2017 celebrado entre el MUNICIPIO DE TUNJA -contratante- y el CONSORCIO PLAN BICENTENARIO -contratista- con el objeto de “ADECUACIÓN, REMODELACIÓN Y CONSTRUCCION DE LA INFRAESTRUCTURA PARA LA IMPLEMENTACION DEL PLAN BICENTENARIO CENTRO HISTORICO DE TUNJA - BOYACÁ EN LO CORRESPONDIENTE A LA FASE 1;
DE CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO EN LA RESOLUCION 1710 DE 2017”, por valor de $6.616.578.555.23 y plazo de ejecución hasta el 31 de diciembre de 2017. Resolución N.° 1710 del 15 de junio de 2017 “Por la cual se autoriza el proyecto de intervención en el espacio público denominado "Proyecto de Infraestructura del Plan Bicentenario Fase I y 11 (parcial)'; correspondiente a carrera 10 entre calles 13 y 25, calle 19 entre carreras 8 y 13, calle 20 entre carreras 8 y 14, calle 15 entre carreras 10 y 11, Plaza de Bolívar, Plazoleta de San Ignacio, Plazoleta Pila del Mono y Plazoleta de San Francisco, Municipio de Tunja, Departamento de Boyacá", localizado en el centro histórico de Tunja, declarado Monumento Nacional, hoy bien de interés cultural del ámbito Nacional”, en la cual se detallaron los trabajos de intervención en la Plaza de Bolívar así: El material de pisos de la plaza será reemplazado por losetas de mármol travertino, cepillado y tratado con sellante (acabado antideslizante, condición hidrófuga y alta resistencia a las manchas), sin modificar los actuales niveles generales de la plaza.
Los escalones de borde de la plaza en sus costados norte, sur y oriente, se mantendrán en sus actuales niveles, y su acabado se reemplazará por losetas de mármol travertino mejorando la base de instalación según se requiera. (…) - Se reemplazarán los acabados de piso por losetas de mármol travertino. (…) A nivel de la plaza, rodeando la plataforma, se habilitará un segundo anillo a modo de bancos, con losetas de mármol travertino y madera tipo teka como acabados, y entre estos se construirán alcorques para siembra de plantas tipo arbusto.
(…) En cuanto al atrio de la Catedral y andenes contiguos hacia el norte: Se reemplazará el material de pisos y escalones de esta área por losetas de mármol travertino cepillado y tratado con sellante (acabado antideslizante, condición hidrófuga y alta resistencia a las manchas), sin modificar los niveles actuales. (…) -Resalta la Sala Manual de mantenimiento, fichas técnicas y certificados de calidad Acta de Reunión realizada el día 04 de marzo de 2020 a la que asistieron representantes del Consorcio Plan Bicentenario y de la Oficina de Planeación del Municipio de Tunja con el objeto de revisar el estado actual de algunas lozas instaladas en la Plaza de Bolívar, en la cual se mencionó que las afectaciones de algunas lozas de mármol podía ser causada por falta de mantenimiento -que incluye limpieza y retape donde se requiera, cada 6 meses y cada año-, oportunidad en la que se informó que ServiTunja ha adelantado algunas acciones de limpieza de los chicles y aseo general en la Plaza.
Así mismo, obra en el expediente INFORME DE VISITA TÉCNICA No. 001/1.10.1-2-2 0233 de la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Tunja fechado el día 17 de marzo de 2022, oportunidad en la que se dejó registro de una inspección visual a la Plaza de Bolívar de la cual se advirtieron imperfecciones en algunas piezas de mármol -ahuellamientos, pequeños huecos, desprendimientos y fisuras-, dejando las siguientes recomendaciones: “Teniendo en cuenta que la especificación del material es pulido, pueden aparecer poros después de la instalación, los cuales se rellena con masilla poliéster bi componente (tipo mastice) y luego se procede a su limpieza.
El uso del retapado permite proteger la superficie del mármol impidiendo la penetración de elementos, para mantener forma y estructura. Al tratarse de un material natural, debe ser mantenido correctamente para su conservación, dentro de la instalación se aplicó sellador hidroleo para evitar la inclusión de líquidos. Fuente (MANUAL DE MANTENIMIENTO, FICHAS TECNICAS Y CERTIFICADOS DE CALIDAD, Consorcio Plan bicentenario CH, pag.241-247.” Adicionalmente, se presentaron las siguientes recomendaciones y/o conclusiones: Se pudo evidenciar que en gran mayoría de las piezas se realizó tratamiento desde su instalación para mejorar el aspecto y como medida de protección, al día de hoy este tratamiento se encuentra en gran parte de los elementos cristalizado y se manifiestan a través de las aperturas que se observan en las piezas de mármol.
Para las piezas de mármol que presentan huecos pequeños se recomienda realizar mantenimiento de acuerdo a la ficha técnica y procedimiento presentada en el manual de mantenimiento suministrado por el contratista de obra. Se presentan además piezas fracturadas a causa de falta de material de pega lo que ocasionó vacíos dejando la pieza vulnerable a rotura.
Se deberán remplazar las piezas que se encuentran fracturadas por mal procedimiento a la hora de su instalación. Se muestran deformaciones en algunos sitios específicos de la plaza, generándose dilataciones entre los elementos posiblemente por causas de movimientos en el suelo. Tanto el mantenimiento como el remplazo en las piezas deberá ser ejecutado por personal calificado con las medidas correspondientes siguiendo los procedimientos descritos en las fichas técnicas respectivas del manual suministrado por el contratista de obra.
Se recomienda realizar un estudio y control por profesionales idóneos, periódicamente para tener control del avance si es progresivo los defectos que se vienen presentando. -Resalta la Sala Al efecto se aportó registro fotográfico así: De lo anterior, advierte la Sala que de acuerdo con la documental antes reseñada, en el marco del contrato de obra pública No. 1440 de 2017 celebrado para la adecuación y remodelación de infraestructura acorde con el Plan Bicentenario se autorizó intervención en la Plaza de Bolívar consistente en el cambio de los pisos por losetas de mármol, respecto de lo que la misma administración municipal a través de la Secretaría de Infraestructura recomendó la realización periódica del mantenimiento en los términos del Manual entregado al efecto por parte del contratista que sobre el particular señala: Por su parte, el Municipio de Tunja refiere que en la actualidad se puede transitar por la Plaza de Bolívar sin inconveniente alguno y que el ente territorial ha venido trabajando de manera continua por conservar la plaza en óptimas condiciones, adelantando las gestiones presupuestales, administrativas, técnicas y las que sean del caso, para dar cumplimiento a las recomendaciones que se plasmaron en las etapas del Contrato No. 1440 de 21 de noviembre de 2017, de conformidad con lo establecido en la Resolución No. 1710 de 2017, sin embargo tales afirmaciones carecen de respaldo probatorio, pues al plenario no se ha aportado soporte alguno que dé cuenta de que tales gestiones ya se están adelantando como afirma el ente territorial.
Tampoco obra constancia alguna del inicio del proceso precontractual que menciona el Municipio de Tunja para el mantenimiento de las losas, ni menos aun de que tales obras de mantenimiento se realizaron a partir del 15 de diciembre de 2023; sostiene el ente territorial que se agotarían para ese momento las etapas de elaboración de pliego de condiciones, presupuesto y especificaciones técnicas, Revisión, adecuación y aprobación de los estudios previos, para luego dar paso al inicio del proceso de selección abreviada con todas las etapas legales en materia de contratación, no obstante no se allegó al plenario siquiera un concepto técnico que viabilice la necesidad de agotar un proceso contractual por selección abreviada y las especificaciones técnicas y particulares del servicio a contratar, si es que éste se requiere para la realización de las obras de mantenimiento de que se trata.
Explicado lo anterior, procederá la Sala a verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en el Art. 231 del CPACA para el decreto de medidas cautelares en el caso concreto, así: 1. Existencia de relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda 34. En síntesis, la medida cautelar decretada en el presente caso se dirige a la protección y mantenimiento de las losas de mármol instaladas en la Plaza de Bolívar en acatamiento de las recomendaciones de mantenimiento y aseo que ha debido hacerse periódicamente al material instalado dadas sus características, cuestión que evidencia una relación directa con las pretensiones de la demanda y el objeto final de la misma, toda vez que lo pretendido con la demanda es que se lleven a cabo las obras de reposición y arreglo de las losas instaladas en el piso de la Plaza de Bolívar en las partes que se presenta deterioro. 30.
Por lo anterior, a juicio de la Sala, la medida cautelar decretada de oficio se ajusta al objeto de la acción popular y guarda relación directa con las pretensiones de la demanda, por lo que se tendrá por cumplido este requisito de procedencia de la cautela decretada. 2. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho 35. Los fundamentos de la demanda se dirigen a la garantía de los derechos colectivos relacionados con la utilización, disfrute y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la protección del patrimonio público, por lo que se advierte el cumplimiento del segundo requisito de procedencia de la medida cautelar relativo a la apariencia de buen derecho. 3.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados 36. El Art. 12 de la Ley 472 de 1998 señala las personas y entidades legitimadas para formular la acción popular: “TITULARES DE LAS ACCIONES. Podrán ejercitar las acciones populares: 1. Toda persona natural o jurídica. (…).
Sobre el particular, el Consejo de Estado ha precisado que “…el interés público que se presume al instaurar la acción popular resulta congruente con la defensa de los derechos e intereses colectivos, toda vez que, por su propia naturaleza, estos involucran intereses de toda la colectividad que no se radican ni se predican de una persona en concreto”, por lo que en este caso, al pretenderse la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando la calidad de vida de los habitantes del Municipio de Tunja, se tendrá por acreditado este requisito. 4.
Juicio de ponderación de intereses En este punto debe verificarse que la medida cautelar está justificada a través de un juicio de ponderación de intereses del cual se logre deducir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. A partir de lo acreditado en el expediente, se observa que, los argumentos que sustentan el decreto de la cautela de que se trata se relacionan con la protección del espacio y el patrimonio públicos, habiéndose advertido que de la actuación administrativa que se ha adelantado desde la celebración del contrato de obra a la fecha, no se ha realizado el mantenimiento necesario a las losas de mármol instaladas en la Plaza de Bolívar y se presenta una completa omisión en cuanto a las recomendaciones según las cuales tal mantenimiento especial debe hacerse cada seis meses sin que a la fecha, cuando han transcurrido más de 4 años desde la fecha de recibo final de la obra -18 de septiembre de 2019-, se haya realizado algún mantenimiento.
Es así que, en el juicio de ponderación de intereses en conflicto, la Sala considera que debe primar el deber de mantener en buen estado la obra ya realizada, en aras de suplir la necesidad perentoria de evitar que se sigan deteriorando las losetas de mármol instaladas en la citada Plaza, por lo que este requisito se tiene por cumplido. 5.
Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o que existan serios motivos para considerar que, de no concederse, los efectos de la sentencia serían nugatorios. La Sala advierte el cumplimiento de este requisito, en la medida en que, según las recomendaciones de la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Tunja, así como las indicaciones recopiladas en el Manual de Mantenimiento, no adoptar medidas oportunas para la conservación y cuidado de las losas de mármol podría implicar un deterioro mayor al normalmente causado por el paso del tiempo, el uso y las condiciones medio ambientales, tal como ya se ha presentado en este caso con las diferentes patologías que han visto en las losas en cuanto a grietas, desprendimientos, entre otros, que han requerido el cambio total en algunas zonas de la plaza.
De lo antes expuesto, se concluye que están debidamente acreditados los requisitos de procedencia exigibles para la medida cautelar decretada por el juez de instancia en el caso de la referencia, por lo que en tal sentido se confirmará la providencia de fecha 09 de noviembre de 2023 proferida por el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja.
Sin perjuicio de ello, la Sala considera pertinente citar expresamente la orden de protección cautelar, en aras de precisarla la orden de protección para la efectividad de la medida decretada, como a continuación se indica. La orden cautelar decretada consistió en lo siguiente: “DECRETAR DE OFICIO la MEDIDA CAUTELAR consistente en ordenar al Alcalde del MUNICIPIO DE TUNJA, que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta decisión, proceda a iniciar las gestiones presupuestales, administrativas, técnicas y las que sean del caso, para dar cumplimiento a las recomendaciones que se plasmaron en las etapas del contrato N° 1440 de 21 de noviembre de 2017 cuyo objeto fue la ADECUACION.
REMODELACION Y CONSTRUCCION DE LA INFRAESTRUCTURA PARA LA IMPLEMENTACION DEL PLAN BICENTENARIO CENTRO HISTORICO DE TUNJA- BOYACÁ EN LO CORRESPONDIENTE A LA FASE 1; DE CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO EN LA RESOLUCION 1710 DE 2017, específicamente lo indicado en el Manual de mantenimiento, fichas técnicas y certificados de calidad entregado por el CONSORCIO PLAN BICENTENARIO CH, RL JORGE ALBERTO BOADA SERRANO, en la Plaza de Bolívar, allegando el informe correspondiente en cumplimiento de la cautela ordenada, sin necesidad de requerimiento.
Se advierte que el mantenimiento requerido deberá iniciarse antes de terminar esta vigencia fiscal y deberá practicarse cada seis (06) meses, acorde a los documentos en referencia.” En cuanto a la orden cautelar propiamente dicha, dirá la Sala que, de acuerdo a las indicaciones de mantenimiento previstas en el Manual de uso y mantenimiento citado en precedencia, son expresamente las siguientes: Limpieza de pisos en seco.
Para su adecuada conservación, aspirar, desempolvar y barrer con regularidad. Lavado de pisos. El proceso consiste en enjuagar la piedra con agua usando manguera de alta presión y para limpieza a profundidad usar restregadora automática con un accesorio de cepillo de disco cada 6 meses. De acuerdo a las anteriores actividades requeridas según el precitado Manual de Mantenimiento, la orden cautelar se modificará en el sentido de ORDENAR al Municipio de Tunja que en el término máximo de 5 días proceda a la Elaboración de un cronograma para i). limpieza de pisos en seco y ii). lavado de pisos ateniendo a la periodicidad antes indicada, allegando tal documento al juzgado de primera instancia para su verificación. La programación que se realice en el citado cronograma deberá iniciar su realización en el término máximo de 10 días, adicionales a los previstos en el inciso anterior, para lo cual el Municipio de Tunja deberá adelantar las actividades requeridas, a través de la Empresa que presta el servicio de aseo en la ciudad, acatando en todo caso las indicaciones del Manual de Mantenimiento y dando aplicación a los cuidados y recomendaciones allí consignados.
No obstante, en el evento de requerirse alguna contratación adicional para los anteriores efectos, deberá presentarse a instancias de este proceso el correspondiente estudio de necesidad y deberá darse cumplimiento a las disposiciones aplicables en materia de contratación estatal. En mérito de lo expuesto la SALA DE DECISIÓN No. 6 DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, RESUELVE:
PRIMERO: Aceptar el impedimento manifestado por la Magistrada LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO para conocer y participar en la resolución del presente asunto.
SEGUNDO: CONFIRMAR el auto de fecha 09 de noviembre de 2023 en lo que tiene que ver con el decreto de oficio de la medida cautelar, proferido por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Tunja, MODIFICANDO la orden que quedará así: ORDENAR al Municipio de Tunja que en el término máximo de 5 días proceda a la Elaboración de un cronograma para i). limpieza de pisos en seco y ii). lavado de pisos atendiendo a la periodicidad antes indicada, allegando tal documento al juzgado de primera instancia para su verificación. La programación que se realice en el citado cronograma deberá iniciar su realización en el término máximo de 10 días, adicionales a los previstos en el inciso anterior, para lo cual el Municipio de Tunja deberá adelantar las actividades requeridas, a través de la Empresa que presta el servicio de aseo en la ciudad, acatando en todo caso las indicaciones del Manual de Mantenimiento y dando aplicación a los cuidados y recomendaciones allí consignados.
No obstante, en el evento de requerirse alguna contratación adicional para los anteriores efectos, deberá presentarse a instancias de este proceso el correspondiente estudio de necesidad y deberá darse cumplimiento a las disposiciones aplicables en materia de contratación estatal.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría ENVIAR el expediente al despacho de origen.
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Ponente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS RADICACION: 15001 33 33 014 2022 00054 – 01