TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sincelejo, primero (1) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Nulidad y Restablecimiento del Derecho Asunto: Sentencia de segundo grado Radicación: 70-001-33-33-002-2017-00126-01 Demandante: Viajeros S.A Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte Procedencia: Juzgado 2° Administrativo del Circuito.
Tema: Sanción silencio administrativo positivo- articulo 52 de la Ley 1437 de 2011. 1. OBJETO A DECIDIR Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 29 de marzo del 2019, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda. 2.
ANTECEDENTES
2.1. LA DEMANDA Viajeros S.A., por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló demanda en contra de la Superintendencia de Puertos y Transportes, en la que pretende la declaratoria de nulidad de la sanción (multa) impuesta mediante resolución N° 9334 del 3 de junio de 2015 emitida por el Superintendente delegado de tránsito y Transporte Terrestre Automotor por infringir normas del transporte.
Solicita además, se declare la Nulidad de la Resolución No 13470 del 10 de mayo de 2016 proferida por el Superintendente delegado de tránsito y transporte terrestre automotor, mediante la cual se resolvió negativamente el recurso de reposición confirmando la Resolución N° 9334 del 03 de junio de 2015 y concediendo la apelación. De igual manera, pretende que se declare la nulidad de la Resolución N° 26059 del 30 de junio de 2016 proferida por el Superintendente de Puertos y Transporte, mediante la cual resolvió el recurso de Apelación confirmando la resolución N° 9334 del 3 de junio de 2015.
Insta que como consecuencia de lo anterior se absuelva a la parte demandante de toda responsabilidad y sanción interpuesta y confirmada por las resoluciones demandadas. A título de restablecimiento del derecho, se condene a Superintendencia de Puertos Y Transporte a reintegrar las sumas, que se llegaren a pagar por concepto de sanción, más los intereses autorizados por la ley, liquidados desde la fecha en que se efectúen dichos pagos, hasta la fecha en que se haga efectiva la devolución, y que se ordene desembargar las cuentas o cualquier otro bien que se llegare a embargar, y se le condene al pago de costas y agencias en derecho1.
Como sustentó fáctico2 de sus pretensiones, la parte actora en su demanda en síntesis afirmó lo siguiente: La Superintendencia delegada de tránsito y Transporte Terrestre Automotor a través de Resolución N° 32467 del 18 de diciembre de 2014 abrió investigación administrativa en contra de Viajeros S.A., por la presunta transgresión del código 590 artículo 1° de la Resolución 10800 de 2003, en concordancia con lo establecido en el literal d) del artículo 46 de la ley 336 de 1996, basada en el informe Único de infracción de transporte N° 383213 del día 3 de septiembre de 2012 impuesto al vehículo de placa TVA-709, afiliado a la empresa VIAJEROS S.A. Manifestó también que, la Superintendencia Delegada de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor mediante Resolución No. 9334 del 03 de junio de 2015, declaró responsable al demandante por los cargos imputados en la apertura de la investigación y adicionando el código 531 artículo 1º de la Resolución 10800 de 2003: “Prestar di servicio público de transporte en otra modalidad de servicio", y la sancionó con diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año 2012 equivalentes a $ 5.667.000. 1 Folio 41, del cuaderno principal N°1 del expediente físico. 2 Folio 41 y reverso, del cuaderno principal N°1 del expediente físico Expresa que, de acuerdo a lo anterior, Viajeros S.A. interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación el día 7 de julio de 2015, radicado bajo el número 2015-560-0498622 contra la Resolución N° 9334 del 3 de junio de 2015.
Y que, mediante Resolución No. 13470 del 10 de mayo de 2016, el Superintendente Delegado de tránsito y Transporte Terrestre Automotor resolvió el recurso de reposición negando las súplicas y concedió el recurso de apelación. Por Resolución N° 26059 del 30 de junio de 2016, el Superintendente de Puertos y Transporte resolvió el recurso de apelación, confirmando en su totalidad la Resolución 9334 del 3 de junio de 2015, y notifico dicha providencia por aviso el día 25 de julio de 2016.
Como normas violadas, se indicaron las siguientes: artículo 29 de la constitución política, el artículo 13 de la constitución política de Colombia en concordancia con el numeral 2 del artículo 3 de la ley 1437 del 2011, el artículo 80 de la ley 1437, el artículo 45 de la ley 336 de 1996, el artículo 237 de la ley 1434 de 2011, el articulo 32 literal L) del decreto 3366 del 2003, el artículo 2° de la resolución 10800 de 2003 que reglamenta el artículo 54 del decreto 3366 de 2003, y el artículo 46 de la ley 336 de 1996.
En el concepto de violación, en el presente caso se presenta una flagrante violación a lo señalado en el artículo 52 de la ley 1437 de 2011, al notificar la resolución que resuelve la apelación pasado más de un año desde la fecha en que fueron oportunamente interpuestos los recursos, que entre la fecha de radicación de los recursos y la notificación de la resolución que resuelve la apelación transcurrió más de un año, razón por la cual se debe proceder a la declaratoria de la perdida de la facultad sancionatoria de la administración y/o silencio administrativo positivo.
Es oportuno tener en cuenta que solo la notificación puede interrumpir el termino de caducidad y no basta con la expedición, pues es solo a partir de su notificación que es oponible dicho acto. Sin importar la fecha de la resolución de apelación es solo con la notificación de la resolución que resuelve el recurso que se interrumpe el término de caducidad del art 52 del C.P.A.C.A. La potestad administrativa sancionatoria busca garantizar la organización y el funcionamiento de las diferentes actividades sociales resultando un medio indispensable para alcanzar metas trazadas en el ejercicio de sus facultades, sin embargo dicha facultada no es absoluta y perpetua, tal y como lo dispone el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dicha facultad caduca a los tres años de ocurrido el hecho la conducta u omisión sin que se haya expedido y notificado el acto administrativo sancionador.
2.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES3 en término dio respuesta a la demanda, señalando que se opone a todas y cada una de las pretensiones por considerar que no se encuentran ajustada a derecho y no existen razones reales para quebrantar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, habida cuenta que, estos se fundaron en el literal E del artículo 46 de la ley 336 de 1996, modificado por el artículo 96 de la ley 1450 de 2011, en concordancia con lo normado en el artículo 8 de la resolución 10800 de 2003, proferida por el Ministerio de Transporte, y que estos fueron expedidos dentro de las facultades legales conferidas y garantizado los derechos al debido proceso, siempre que se aplicaron los principios de publicidad, contradicción, legalidad de la prueba, juez natural y la doble instancia, y que las normas aplicadas a dicho caso, tenían plena vigencia al momento de la ocurrencia de los hechos.
Expresa la parte demandada que, obra dentro del expediente pruebas que permiten determinar que el vehículo automotor de placas TVA709 que transportaba carga de la empresa de VIAJEROS S.A., el día 03 de septiembre de 2012, presentaba inconsistencias, tomado en consideración que, las condiciones dentro de las cuales se presentó el servicio, no correspondían a las permitidas dentro de la modalidad a la cual se encuentra autorizada la empresa investigada, siempre que, el vehículo fue sorprendido por una autoridad de transito prestando el servicio colectivo en el trayecto Cartagena-Magague en la fecha del informe Único de infracciones de transporte N° 383213 del 03 de septiembre del 2012.
Propuso las excepciones de. improcedencia de las pretensiones, falta de la causa para demandar, inexistencia de causales de nulidad en los actos administrativos demandados, buena fe, cumplimiento de un deber legal, y la excepción de oficio. 3 Folios 112-127, del cuaderno N° 1, del expediente digitalizado.
2.3. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4 El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, profirió sentencia el 29 de marzo de 2019, en la que resolvió acceder a las pretensiones de la demanda, porque encontró probados los cargos de nulidad formulados por la parte demandante. En su decisión, el A quo, consideró que de conformidad con el artículo 13 del CPACA- modificado por el artículo 1 de la ley 1755 de 2015, la interposición de recurso es símil al ejercicio del derecho de petición, es decir, se deben resolver dentro del plazo establecido, sin embargo, en materia administrativa sancionatoria, el término para la resolución de los mismos es mayor, el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, reza que:
ARTÍCULO
52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
(…).” en consecuencia de esto, y en concordancia con lo establecido por la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-875 del 2011, los recursos deben ser decididos en el término de (1) año, contados a partir de su debida y oportuna interposición, so pena de perdida de competencia, es decir, si los recursos no se deciden en este término, operara el silencio administrativo positivo, es decir, se constituye una ficción legal frente a la inactividad de la administración en la cual se entenderán resueltos a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver, esto con el fin de garantizar derechos fundamentales, en este caso, el de la petición, pues tal ficción constituye una verdadera respuesta llamada a satisfacer los intereses de la pretensión, indicados en el recurso interpuesto.
En el caso objeto de estudio, la Resolución N° 009334 de 03 de junio de 2015 que impuso la sanción a la empresa VIAJEROS S.A, la parte demandante interpuso recurso de reposición, en subsidio de apelación el día 07 de julio de 2015, siendo confirmada dicha sanción a través de la Resolución N° 76059 de 30 de junio de 2016, no obstante dicha 4 Folios 308-314 y reverso del cuaderno principal N° 2, del expediente físico. resolución fue notificada el día 25 de julio de 2016; en sentencia CE-SEC3 EXPD 2000- NACU1723 el Honorable Consejo de Estado ha expresado que “tanto vale no dictar el acto como dictarlo durante el termino del silencio y notificarlo o no notificarlo con posterioridad, pues mientras el interesado desconozca su existencia le es inoponible, es decir, el acto no surte efectos y en consecuencia, el titular puede disfrutar de los derechos derivados del silencio positivo o acudir ante un juez en caso del silencio negativo”, por lo que la Superintendencia de Puertos y Transporte, al notificar los recursos de manera extemporánea al año estatuido por el legislador, perdió la competencia en el presente asunto, siempre que, opero el silencio administrativo positivo a favor del recurrente.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada inconforme con la sentencia de primera instancia, presentó recurso de apelación, solicitando sea revocada la providencia y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda. Fundamento su recurso, reiterando lo expuesto su demanda y señalando lo siguiente: Argumenta la Superintendencia de Transporte que lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2001 no resulta aplicable cuando se trate de actuaciones administrativas adelantadas con fundamento en las leyes 105 de 1993, ley 336 de 1996, decreto 3366 de 2003, ley 1450 de 2011 entre otras, teniendo en cuenta que la finalidad de lo previsto en dicho artículo es regular el plazo de caducidad que la administración tiene para imponer las sanciones una vez ocurrido el hecho, la infracción, la conducta u omisión que las puede ocasionar, plazo que se entiende suspendido con la notificación del acto sancionatorio, fijando a su vez como plazo adicional el que se contabiliza para resolver los recursos contra dicho acto.
Enuncia la parte demandada que el articulo 52 enunciado por el juzgado de primera instancia, corresponde a una modificación del 38 del C.C.A, que establecía el término de caducidad de la facultad sancionadora en tres (3) años desde la consumación de la infracción, pero que según providencia de la Corte Constitucional en su sentencia C-875 del 22 de noviembre de 2011 no precisaba aspectos como “( ): i cuándo se entiende que deja de correr el término de ésta y ii) qué pasa con los recursos interpuestos contra la decisión, entre otros ( )" Manifiesta la parte demandada, que, según lo dispuesto en el artículo 52 de la ley 1437 del 2011, el cual establece que "Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) arios ( )”, a dicha entidad le es aplicables lo preceptuado en las leyes especiales 105 de 1993, ley 336 de 1996, decreto 3366 de 2003, ley 1450 de 2011 entre otras, frente al tiempo de la administración para ejercer su facultad sancionatoria, por lo que expone que carecería de todo sentido práctico que se conmine a resolver los recursos a la Administración en un plazo perentorio de un (1) año, si a su vez no está atada al término de los tres (3) años que el citado artículo otorga para ejercer su facultad sancionatoria.
TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue concedido por el a quo en auto del 24 de mayo del 2019. Se admite por el Tribunal en auto del 28 de febrero de 2020. Se ordenó posteriormente correr traslado para alegar por escrito, y se notificó por estado N° 037 el día 03 de marzo del 2020.
3. CONSIDERACIONES DEL JUZGADO: 3.1. COMPETENCIA. Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de la sentencia delimitada en el acápite inicial de esta providencia.
3.2. PROBLEMA JURÍDICO A RESOLVER Este Tribunal estima, luego de revisados los antecedentes, que el problema jurídico en el sub lite, estriba en determinar si, ¿VIAJEROS S.A está obligada a pagar o no, la sanción pecuniaria, impuesta por la Superintendencia de Puertos y Transporte, en los actos administrativos demandados por haber dado lugar a la configuración del silencio administrativo positivo establecido en el artículo 52 de la ley 1437 de 2011, en atención a la resolución oportuna del recurso interpuesto? Para resolver lo anterior, tenemos el siguiente hilo temático: Marco normativo sobre el procedimiento administrativo sancionatorio previsto en la Ley 1437 de 2011 y la notificación de los actos administrativos El artículo 47 de la Ley 1437 de 2011, sobre procedimiento administrativo sancionatorio, establece lo siguiente: “[…] Artículo 47.
Procedimiento administrativo sancionatorio. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes. Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona.
Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados.
Contra esta decisión no procede recurso. Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente.
Parágrafo. Las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia […]” (Destacado fuera de texto). Visto el artículo 49 ibidem, sobre contenido de la decisión, prevé lo siguiente: “[…] Artículo 49. Contenido de la decisión. El funcionario competente proferirá el acto administrativo definitivo dentro de los treinta (30) días siguientes a la presentación de los alegatos.
El acto administrativo que ponga fin al procedimiento administrativo de carácter sancionatorio deberá contener: 1. La individualización de la persona natural ó jurídica a sancionar. 2. El análisis de hechos y pruebas con base en los cuales se impone la sanción. 3. Las normas infringidas con los hechos probados. 4. La decisión final de archivo o sanción y la correspondiente fundamentación […]” (Destacado fuera de texto).
En atención a lo dispuesto en el artículo 50 ibidem, sobre graduación de las sanciones, determina que salvo lo que se disponga en leyes especiales, la gravedad de las sanciones y el rigor de aquellas por infracciones administrativas, se deberán graduar atendiendo los siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables: “[…] 1. Daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados. 2.
Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor de un tercero. 3. Reincidencia en la comisión de la infracción. 4. Resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de supervisión. 5. Utilización de medios fraudulentos o utilización de persona interpuesta para ocultar la infracción u ocultar sus efectos. 6.
Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes. 7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas por la autoridad competente. 8. Reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del decreto de pruebas […]” (Destacado fuera de texto).
A su vez, el artículo 52 ibidem, sobre caducidad de la facultad sancionatoria, señala lo siguiente: “[…] Artículo 52. Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caducas a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria […]” (Destacado fuera de texto). Por su parte, el artículo 66 ibidem, sobre el deber de notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto, prevé que aquellos se deben notificar en los precisos términos establecidos en los artículos 67 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. los artículos 67 y 68 ibidem, sobre notificación personal y citaciones para notificación personal, señalan lo siguiente: “[…] Artículo 67.
Notificación personal. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse. En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.
El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades: 1. Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera.
La administración podrá establecer este tipo de notificación para determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones pertinentes, y establecerá modalidades alternativas de notificación personal para quienes no cuenten con acceso al medio electrónico. 2.
En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas. A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos.
Artículo 68. Citaciones para notificación personal. Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación personal. El envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente.
Cuando se desconozca la información sobre el destinatario señalada en el inciso anterior, la citación se publicará en la página electrónica o en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días […]”. El artículo 72 ibidem, sobre falta o irregularidades de las notificaciones y notificación por conducta concluyente; es diáfano en indicar que: “[…] Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales […]” el artículo 74 ibidem, sobre recursos contra los actos administrativos, determina que: “[…] Artículo 74.
Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito.
No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos. Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial. 3.
El de queja, cuando se rechace el de apelación. El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso […]”. El artículo 79 de la Ley 1437 de 2011, sobre trámite de los recursos y pruebas, destaca que: “[…] Artículo 79.
Trámite de los recursos y pruebas. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo Los recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio. Cuando con un recurso se presenten pruebas, si se trata de un trámite en el que interviene más de una parte, deberá darse traslado a las demás por el término de cinco (5) días.
Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30) días. Los términos inferiores podrán prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días. En el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término probatorio […]” Decantado lo anterior, los artículos 84 y 85 ibidem, sobre silencio administrativo positivo y sobre procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo; establecen lo siguiente: “[…] Artículo 84.
Silencio positivo. Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva. Los términos para que se entienda producida la decisión positiva presunta comienzan a contarse a partir del día en que se presentó la petición o recurso. El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocación directa en los términos de este Código […]” (Destacado fuera de texto).
“[…] Artículo 85. Procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo. La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto.
La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así. Para efectos de la protocolización de los documentos de que trata este artículo se entenderá que ellos carecen de valor económico […]” (Destacado fuera de texto). 53.
El artículo 86 ibidem, sobre el silencio administrativo en los recursos interpuestos en el curso de una actuación administrativa; dispone: “[…] Artículo 86. Silencio administrativo en recursos. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa.
El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas. La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]” (Destacado fuera de texto).
Teniendo en cuenta la anterior interpretación jurisprudencial, el Tribunal en el análisis de configuración o no del hecho a sancionar, esto es, configuración del silencio administrativo positivo, encuentra que: Mediante Resolución N° 32467 del 18 de diciembre del 2014, la Superintendencia de Puertos y Transportes, abrió investigación administrativa a la empresa de trasporte público terrestre automotor VIAJEROS S.A., por la presunta transgresión del código 590, del artículo 1° de la Resolución N° 10800 de 2003, en concordancia con lo establecido en el literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996.
Se encuentra probado en el expediente que, mediante Informe de Infracciones de Transporte N°383213 del 03 de septiembre del 2012, el vehículo de la placa TVA 709 de la empresa VIAJEROS S.A., se encontraba “prestando servicio colectivo de pasajeros por carreteras Cartagena-Magangue”. Por medio de la Resolución N° 009334 del 03 de junio del 2015 la Superintendencia de Puertos y Transportes decide declarar responsable a la empresa de Transporte Púbico Terrestre Automotor VIAJEROS S.A., por incurrir en la conducta descrita en el artículo 1° del código de infracción 590 de la Resolución 10800 de 2003, proferida por el Ministerio de Transporte en concordancia con el código de infracción 531 de la misma Resolución, en atención a lo normado en el literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 336 de 1996.
En dicha Resolución en la parte resolutiva, numeral cuarto, se indicó que contra la misma proceden los recursos de reposición y apelación ante el Superintendente Delegado de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor, dentro de los 10 días siguientes a su notificación. Mediante Resolución N° 013470 del 10 de mayo del 2016, la Superintendencia de Puertos y Transportes en atención a resolver el recurso de reposición interpuesto por la empresa de transporte publico terrestre automotor especial VIAJEROS S.A., en contra de la Resolución N° 9334 del 03 de junio del 2015, decide confirmar dicha Resolución en todas sus partes, en sede de reposición. Así mismo, a través de Resolución N° 76059 del 30 de junio del 2016, la Superintendencia de Puertos y Transportes en atención a resolver el recurso de apelación interpuesto por la empresa de transporte publico terrestre automotor especial VIAJEROS S.A., en contra de la Resolución N° 9334 del 03 de junio del 2015, decide confirmar dicha Resolución en todas sus partes, y le impone sanción de diez (10) SMMLV.
Las anteriores decisiones fueron notificadas por aviso, y recibidas el día 25 de julio del 2016, es decir, por fuera del termino de 1 año. La Sección Cuarta del H. Consejo de Estado5, ha manifestado que el término de un año para resolver los recursos interpuestos dentro de una actuación administrativa debe comprender la notificación de aquellos dentro de dicho plazo porque lo contrario conllevará a la configuración del silencio administrativo positivo y la nulidad de los actos administrativos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por falta de competencia. La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 7 de octubre de 20216, refiriéndose al silencio administrativo positivo regulado en el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, manifestó: “[…] la Sala considera necesario señalar que, de conformidad con el recuento probatorio realizado en precedencia, se advierte que el 9 de febrero de 2016, la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado (IBAL) S.A. E.S.P. interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación en contra de la Resolución 5550 del 21 de diciembre de 2015, notificada por aviso el 26 de enero de 2016.
De manera que, por virtud de lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011, los recursos fueron presentados en forma oportuna. Así pues, a la luz de lo previsto en el artículo 52 ibidem, el Ministerio del Trabajo tenía hasta el 9 de febrero de 2017 para resolverlos, no obstante, la apelación fue decidida por fuera del lapso señalado, esto fue, el 27 de febrero de 2017.
Al respecto resulta necesario recordar que la aludida norma es clara al indicar que el acto sancionatorio es diferente de aquellos que resuelven los recursos, y que estos deberán ser decididos, so 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta. Sentencia de 26 de mayo de 2016. Expediente con núm. único de radicado 13001233300020130001601.
C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda. Sentencia de 7 de octubre de 2021. Expediente con núm. único de radicado 73001233300020170050801 (AC). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. pena de pérdida de competencia, en un término de un 1 año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Lo anterior no permite asomo de duda al concluir que el término establecido debe ser contabilizado desde el momento en que el recurrente haya presentado el recurso.
De esta manera, considera la Sala que el argumento planteado en la apelación de la sentencia no tiene vocación de prosperidad, pues no puede establecerse a favor de la administración y en contra del investigado una regla no prevista por la norma según la cual, los términos corren en forma común a todos los recurrentes. En efecto, la interposición del recurso es un acto reservado al usuario de la administración, que emana del ejercicio de la voluntad de quien funge como investigado en un proceso sancionatorio y que deja a su arbitrio la formulación o no de un recurso; de manera que se trata de un acto individual y que produce efectos única y exclusivamente a aquel que presentó el recurso.
Ello implica, además, que la decisión que profiera la administración sobre los argumentos expuestos en la apelación, afecten a quien la presenta y no a otro. Bajo tal línea argumentativa, si bien mediante la Resolución 5550 del 21 de diciembre de 2015, el Ministerio del Trabajo sancionó con 1000 SMLMV a la demandante y con 500 SMLMV a la Unión Temporal de Servicios Comerciales, el término previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 debe contabilizarse en forma individual a partir de la interposición del recurso formulado por cada investigado, pues no de otra manera puede entenderse la aludida norma cuando refiere que el año para resolver el recurso se cuenta «a partir de su debida y oportuna interposición», como se ve, no establece un término común, ni posibilidad de suspensión del término, ni excepción alguna a la regla (Destacado original del texto).
No obstante lo anterior, la Corte Constitucional en la aludida Sentencia C875 de 2011, estableció una excepción cuando medien circunstancias particulares como la fuerza mayor o el caso fortuito, que justifiquen la mora en la resolución del recurso, pues entendió que «al ente competente le basta analizar la solicitud contenida en el recurso y sopesarla con el acto que impone la sanción y el expediente administrativo, es decir, no requiere de investigaciones exhaustivas ni agotar procedimientos que permitan afirmar que no es posible tomar una decisión en tiempo».
En el caso bajo estudio, no se advierte ni fue alegado por el Ministerio, la ocurrencia de una circunstancia tal que implicara a esta Sala considerar que la entidad se encontraba en una situación de fuerza mayor o caso fortuito que justificara la prolongación de la decisión más allá del lapso establecido en la norma, lo que podría ocurrir, por ejemplo, con la práctica de nuevas pruebas que exija suspender el referido plazo.
Sin embargo, de la lectura de los actos acusados y del escrito de defensa de la entidad demandada no se infiere que se haya presentado etapa probatoria con posterioridad a la decisión contenida en la Resolución 5550 del 21 de diciembre de 2015. Bajo tal panorama, la consecuencia inevitable es que el Ministerio del Trabajo perdió competencia para pronunciarse, lo que afectó el presupuesto de validez de la decisión contenida en la Resolución 0672 del 27 de febrero de 2017 y, como corolario se produjo un silencio administrativo que, en este caso, al tenor de lo dispuesto en el pluricitado artículo es positivo, en tanto prevé que «si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente».
Valga recordar que tal y como lo señaló la Corte Constitucional, la preeminencia de los derechos fundamentales en el marco de un Estado Social de Derecho exige de la administración que sus actuaciones sean céleres y oportunas para garantizar así la vigencia de un orden justo, por lo que una forma de lograr ese cometido es a través del establecimiento de plazos precisos y de obligatoria observancia dentro de los cuales la administración debe desplegar su actuación, so pena de aplicar las consecuencias adversas allí contenidas.
Uno de esos efectos, es la configuración del silencio administrativo positivo, como en el sub judice, «en donde la administración pierde la competencia para resolver el recurso interpuesto y el ciudadano que ha recurrido la decisión sancionatoria queda exonerado de la responsabilidad administrativa. En últimas, es un apremio para la administración negligente» (Destacado original del texto).
Por tal motivo, la configuración del silencio administrativo positivo es el resultado del deber del Estado de adoptar, en lapsos prudenciales y razonables, una decisión que ponga fin a la actuación de carácter sancionatoria, cuando, como en este caso, no median circunstancias excepcionales que justifiquen la tardanza de la administración. Bajo tales premisas, la Sala debe señalar que la configuración del silencio opera por virtud de la ley, de manera que, contrario a lo señalado por el recurrente, el investigado no debe protocolizar el acto para que pueda beneficiarse de sus efectos.
En tal sentido conceptuó la Sala de Consulta y Servicio Civil, al señalar que «el requisito de protocolización no es de carácter esencial para que tenga ocurrencia el silencio administrativo positivo, ya que este opera de jure, es decir, que al vencimiento del término que se señale en la norma, sin que se hubiere proferido y notificado decisión alguna, surge el acto presunto, lo que significa que no es necesario que lo invoque el interesado para que se deba tener como decidido el asunto a su favor». […] De la lectura de la norma transcrita se advierte que el procedimiento establecido allí permite hacer exigible la decisión ficta ante las autoridades y terceros, de forma que «la escritura pública que contiene la protocolización constituye un mero trámite y un medio probatorio para quien pretenda hacer valer sus consecuencias» esto es, se constituye en una herramienta de la que puede hacer uso para reclamar el derecho que corresponda, pero en forma alguna es un requisito previo y necesario para que el juez declare la vigencia del derecho que la decisión presunta contiene, que, como se ha señalado, para este caso implica atender favorablemente los argumentos del recurso respecto del cual el Ministerio ha perdido competencia. En efecto, el contenido del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, permite evidenciar que la omisión de la administración en dar respuesta a los recursos produce tal impacto que nace a la vida jurídica un acto ficto por el cual se entienden resueltas en forma favorable las pretensiones del recurrente, por virtud de la ley, y el investigado puede beneficiarse de la mora de la administración, sin que se exija actuación posterior tendiente a invocarlo o hacerlo oponible a terceros.
En tal sentido, resta señalar que el propósito del recurso de reposición y en subsidio apelación presentado por la empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado el 9 de febrero de 2016, era que se revocara la decisión contenida en la Resolución 5550 del 21 de diciembre de 2015, y, en su lugar, se abstuviera de imponer multa porque, a su juicio, no se logró demostrar que la investigada hubiere incurrido en prácticas de tercerización laboral ilegal.
Por lo tanto, comoquiera que el acto por medio del cual se resolvió el recurso de apelación está viciado de nulidad por incompetencia de la autoridad que lo profirió y que la consecuencia establecida en la norma es una decisión ficta favorable a las pretensiones del recurrente, la Sala encuentra necesario confirmar la sentencia proferida por el a quo, en tanto, entendió «revocadas en sus efectos» las decisiones contenidas en las Resoluciones 5550 del 21 de diciembre de 2015, por la cual fue sancionada la demandante y 1347 del 22 de abril de 2016, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición […]” (Destacado fuera de texto).
En ese sentido y atendiendo lo dispuesto en la jurisprudencia arriba transcrita y el alcance normativo del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 se considera que siempre que las autoridades administrativas, decidan o notifiquen el acto, por medio del cual resuelven los recursos interpuestos dentro de la actuación administrativa, por fuera del plazo de un año establecido en la disposición citada supra, se materializará en dicho acto el vicio de pérdida de competencia que, sin atención a que se haya o no protocolizado el silencio administrativo positivo, conllevará a la nulidad del acto demandado; lo anterior, salvo que en el ordenamiento jurídico se hayan previsto de manera especial plazos y efectos distintos a los que de manera general, para asuntos sancionatorios, regula el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- en este punto se resalta que si bien el recurso de apelación la parte recurrente manifiesta que la materia bajo estudio se encuentra regulada por leyes especiales tales como la ley 105 de 1993, ley 336 de 1996, ley 1450 de 2011 y el Decreto 3366 de 2003, no es menos cierto que las mismas no establecieron plazo alguno en lo que refiere al termino de resolver los recursos interpuestos en virtud de los actos administrativos dictados a la facultad sancionatoria de la Superintendencia de Puertos y Transportes Así pues, la Sala debe precisar que, es diáfano que el procedimiento administrativo que adelantó la parte demandada fue el previsto en el artículo 47 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; es decir, un procedimiento administrativo sancionatorio que finalizó mediante la expedición de un acto de carácter particular y concreto contenido en la Resolución N° 76059 del 30 de junio del 2016 que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución N° 009334 del 03 de junio del 2015 a través de la cual, la Superintendencia de Puertos y Transportes decide declarar responsable a la empresa de Transporte Púbico Terrestre Automotor VIAJEROS S.A., por incurrir en la conducta descrita en el artículo 1° del código de infracción 590 de la Resolución 10800 de 2003.
De este modo, el procedimiento administrativo citado supra determina que los procedimientos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único, siempre se sujetaran a las disposiciones de la parte primera de la Ley 1437 de 2011, sin que en el caso que nos atañe, exista un procedimiento especial sancionatorio que establezca plazos diferentes a los dispuestos en el CPACA.
Siguiendo ese derrotero, de conformidad con el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011, contra los actos de carácter particular y concreto proceden los recursos de reposición, apelación y queja; ahora bien, conforme lo dispone el artículo 52 ibidem, salvo lo que dispongan leyes especiales, es claro que el acto administrativo sancionatorio difiere de los que resuelven los recursos; de manera que, estos deben ser decididos en el plazo máximo de 1 año, contado a partir de su debida y oportuna interposición so pena de que la autoridad administrativa pierda competencia. Para la Sala las pruebas aportadas acreditan, que se presentó recurso el día 7 de julio de 2015, el recurso de apelación que se resolvió mediante la Resolución N° 76059 del 30 de junio del 2016, se notificó extemporáneamente el 25 de julio de 2016; es decir, aunque si bien el acto se emitió el último día en que finalizaba el plazo de un año establecido en el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que aquel no produjo efectos jurídicos en tanto que, al haberse notificado por fuera de ese término, como lo explicaron los apartes jurisprudenciales transcritos, “ no puede considerarse resuelto el recurso, como quiera que si el contribuyente no ha tenido conocimiento del acto administrativo, este no produce los efectos jurídicos correspondientes y, por tanto, no puede tenerse como fallado el recurso presentado” Para la Sala es incuestionable que el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, impone un deber imperativo, ineludible: decidir los recursos en el plazo máximo y perentorio de un año contado a partir de su debida y oportuna interposición; toda vez que el desconocimiento de ese término conlleva una consecuencia contraria a los intereses de la administración: la pérdida de competencia, surgiendo para los administrados un derecho: que los recursos interpuestos se entiendan decididos a su favor, configurándose de esa manera un acto ficto presunto positivo que si bien por ley se debe protocolizar, la inexistencia de esta procedimiento no le impide al juez pronunciarse sobre la legalidad del acto expreso que se haya emitido.
En razón de lo anterior, este Tribunal fundamentado en las razones expuestas confirmará la sentencia de primera instancia. ● CONDENA EN COSTAS El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, dispone que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso.
En el presente caso, en ejercicio de un criterio valorativo, no advierte conductas temerarias ni de mala fe de las partes, razón por la que se abstendrá de condenar a la parte demandante, amen, que las mimas no se encuentran acreditadas dentro del proceso. 5. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, SALA CUARTA DE DECISIÓN ORAL, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY7, FALLA: 7 Ver artículo 280 del C.G.P.
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de marzo del 2019, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Sin costas en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, REMÍTASE el expediente al Juzgado de origen. El proyecto de esta providencia se discutió y aprobó por la Sala, en sesión ordinaria virtual de la fecha,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY