REVISIÓN DE ACUERDO – Marco normativo / AMNISTÍAS - suponen un incumplimiento de la obligación tributaria por parte del contribuyente, y a pesar de ello se implementan medidas para condonar total o parcialmente la obligación, esta figura debe estar soportada en un escenario excepcional, evitando que se acojan medidas de este tipo de manera generalizada - Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala determinar si proceden las observaciones formuladas por el Gobernador de Antioquia, al Acuerdo No. 009 de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Tarazá – Antioquia, al considerar que, la Corporación desconoció el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, por cuanto, al autorizar temporalmente unos beneficios tributarios para exonerar en un 80% el pago de intereses de mora y sanciones, no expuso en los motivos y en las ponencias de trámite respectivas, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dichos costos.
Extracto: ( ) En torno a la improcedencia de las amnistías esa misma Corporación en la sentencia C-833 de 2013 indicó, “Con independencia de la denominación que en cada caso adopten, se está en presencia de una amnistía tributaria cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, de manera total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento”.
Frente a la definición de beneficio tributario, el Consejo de Estado señaló, “la principal característica de los beneficios tributarios es que inciden en la determinación de la obligación tributaria antes de que esta se configure, condicionados bajo propósitos extrafiscales determinados por el Legislador, de tal suerte que una amnistía no puede ser considerada como un beneficio tributario, en tanto que la amnistía supone la existencia de una obligación exigible que por disposición del legislativo no se cobra”.
(…) Leído y sintetizado el texto del acuerdo y su exposición de motivos, considera la Sala que dentro de las mayores preocupaciones del ente territorial se encuentran: i) las dificultades socioeconómicas del municipio de tiempo atrás que impiden al ciudadano cumplir con las obligaciones tributarias, ii) la falta de recursos para el mejoramiento y crecimiento del territorio, iii) la cartera morosa, y iv) la imposibilidad de cumplir con los objetivos del plan de Desarrollo Municipal.
(…) En todo caso, resulta importante mencionar que en el cuerpo del Acuerdo brilla por su ausencia un desarrollo específico respecto a la pandemia en dicho, para así establecer el impacto económico que pudo tener, y cuáles fueron las épocas y la población que mayormente tuvo impacto. En este sentido, al haberse establecido que al disminuirse los intereses de mora para quienes adeudan tributos al Municipio sí es una modalidad de amnistía al margen de no afectarse el capital, y de paso no hallar razones excepcionales para el efecto, la Sala encuentra que, estas circunstancias conllevan a la declaratoria de invalidez.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JORGE LEÓN ARANGO FRANCO Medellín, doce (12) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL Revisión de Acuerdo DEMANDANTE Gobernador de Antioquia DEMANDADO Acuerdo No. 009 de 2023, Concejo Municipal de Tarazá –Antioquia RADICADO 05001 23 33 000 2023 00942 00 INSTANCIA Única SENTENCIA NRO 9 TEMA Las amnistías suponen un incumplimiento de la obligación tributaria por parte del contribuyente, y a pesar de ello se implementan medidas para condonar total o parcialmente la obligación, esta figura debe estar soportada en un escenario excepcional, evitando que se acojan medidas de este tipo de manera generalizada DECISIÓN Declara invalidez del Acuerdo Procede la Sala a emitir pronunciamiento de fondo sobre la validez del Acuerdo No. 009 de 2023 expedido por el Concejo Municipal de Tarazá- Antioquia- “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZAN TEMPORALMENTE UNOS BENEFICIOS TRIBUTARIOS” remitido a esta Corporación por el Subsecretario Prevención del Daño Antijurídico del Departamento de Antioquia, debidamente delegado por el señor Gobernador, para tales efectos, en ejercicio de la facultad conferida en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y el artículo 2 del Decreto Departamental 883 de febrero de 2021. 1.
FUNDAMENTOS FÁCTICOS Manifiesta que, a través del Acuerdo 009 de 2023 el Concejo Municipal de Tarazá, otorgó beneficios en cuanto al pago de intereses de mora por conceptos de impuesto predial y complementarios, y de industria y comercio, y avisos y tableros a los contribuyentes del municipio de Tarazá así: A. Por el pago de los impuestos en mora a la entrada en vigencia del presente acuerdo que corresponde a la vigencia de 2022 y años anteriores.
Se otorgarán un descuento del 80% sobre el monto de los intereses moratorios causado y sanciones establecidas, siempre que se efectúe el pago total de las obligaciones tributarias incluyendo la vigencia de 2023, siempre que el pago se efectúe antes del 30 de diciembre de 2023”. Radicado: 05001 23 33 000 2023 00942 00 Demandante: Gobernador de Antioquia Demandando: Acuerdo No. 009 de 2023, Concejo Municipal de Tarazá. 2 B. Para los contribuyentes que estén al día con sus tributos municipales y quieran cancelar la totalidad del año gravable 2023 el descuento será del 20% del impuesto facturado para la vigencia fiscal 2023.
Este estimulo garantiza justicia y equidad, aplicará para quienes lo paguen antes del 30 de diciembre de 2023. El acuerdo fue sancionado por el alcalde el 1 de septiembre de 2023, recibido en la Gobernación en la misma fecha mediante radicado 2023010384322. 2.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE INVALIDEZ Como fundamentos de derecho, el Subsecretario Prevención del Daño Antijurídico del Departamento de Antioquia, cita los artículos 41 numeral 3° de la Ley 136 de 1994, Ley 551 de 2012 articulo 12°, los artículos 13, 121, 123, 263, 287, 313 numeral 4°, 150, 338 y 363 Constitucional, el artículo 5° de la Ley 489 de 1998, artículos 1711 y 1712 del Código Civil, y articulo 7 de la Ley 819 de 2003.
3. CONCEPTO DE INVALIDEZ Como concepto de invalidez sostiene que, el Concejo Municipal de Tarazá dispuso la amnistía de intereses tributarios, sin cumplir con el requisito del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, que consagra que en todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, debe hacerse explícito e incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
Afirma que, el ente territorial a través de correo electrónico compartió dicha exposición, de la cual no se desprende el cumplimiento de dicho requisito, es decir, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingresos adicional generada para el financiamiento de dicho costo, los cuales debieron estar incluidos expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite.
Agrega que propiamente, el texto del correspondiente proyecto de acuerdo, cuando sea de iniciativa gubernamental y represente una reducción de los ingresos, deberá contener la fuente sustitutiva que signifique un aumento de ingresos, situación que será analizada y aprobada por la Secretaría de Hacienda, y adicionalmente, la medida deberá ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo.
Radicado: 05001 23 33 000 2023 00942 00 Demandante: Gobernador de Antioquia Demandando: Acuerdo No. 009 de 2023, Concejo Municipal de Tarazá. 3 Conforme a lo anterior, considera que el literal a), del artículo primero del Acuerdo 009 de 2023, carece de validez, por cuanto se infringieron normas en las que debía fundarse el acto administrativo, por cuento en materia de amnistías, condonaciones y descuentos, cuando se otorguen beneficios tributarios, o cualquier medida que represente una reducción de ingresos para la entidad territorial, esta deberá establecer la fuente adicional de ingresos en los términos del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
4. INTERVINIENTES PROCESALES En cumplimiento de lo normado por el artículo 121º del Decreto Ley 1333 de 1986, la solicitud se fijó en lista por el término de diez (10) días, para que cualquier persona pudiera intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del decreto y solicitar pruebas1. 4.1. Municipio de Tarazá. Dentro del término conferido el ente territorial emitió pronunciamiento en el que señaló que es un municipio de sexta categoría2 con estructura administrativa plana, que ha venido realizando acciones ajustadas a la Constitución y a las normas vigentes para el otorgamiento de beneficios o alivios tributarios, que son tildados por la Gobernación como violatorios de la ley y la jurisprudencia por no cumplir con lo establecido en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, en lo referente al impacto fiscal de la norma.
Agrega que los funcionarios del Departamento de Antioquia encargados del análisis de la legalidad del Acuerdo 009 de 2023 no hicieron una lectura juiciosa del mismo, y basaron su argumento en el desconocimiento por parte de la Administración de la decisión proferida por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia en un caso similar3.
Alega que tal afirmación no es cierta, por cuanto, en el acto se expusieron los motivos para el otorgamiento del beneficio, y se explicaron las razones que demuestran que existen casos excepcionales en el municipio que permiten a la 1 Archivo digital 09 2 Consultada la Ley 617 de 2000 artículo 2°, se categorizan los municipios atendiendo su población e ingresos corrientes de libre destinación, como de sexta categoría: “…los beneficios allí consagrados exceden su competencia, pues genera un tratamiento inequitativo, por cuanto contrarían los principios de igualdad y equidad tributaria…” 3 Cita la Sentencia proferida el 31 de julio pasado por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, con Ponencia del Magistrado Álvaro Cruz Riaño dentro del radicado 2023-000310.
Radicado: 05001 23 33 000 2023 00942 00 Demandante: Gobernador de Antioquia Demandando: Acuerdo No. 009 de 2023, Concejo Municipal de Tarazá. 4 Administración de acuerdo a las facultades entregadas por ley, proponer el incentivo tributario, y no una EXONERACIÓN o AMNISTÍA, sobre los pasivos contraídos y no pagados por los comerciantes, quienes por años, han sido golpeados por la violencia, el desplazamiento, extorsiones, asesinatos y siguen apostando al progreso del pueblo.
Agrega que adicionalmente, la incultura tributaria, la falta de fuentes de trabajo de sus habitantes, el abandono del campo, las economías ilegales que lo absorben todo y no tributan impiden el crecimiento económico y social del municipio que no es capaz de sobrevivir con sus recursos corrientes por lo que se hace necesaria la creación de estímulos por parte de la Administración para su reactivación económica.
Por lo anterior, solicita que se evalúen los argumentos presentados en el acuerdo demandado, como un acto de justicia y equidad con la grave situación de los comerciantes y del mismo municipio, quien tiene una cartera vencida impagable e irrecuperable, donde se pretende que con el estímulo se pueda generar el pago del capital y mejorar la situación de liquidez. 4.2 Ministerio Público El Ministerio Público no conceptuó en este asunto, a pesar de haber sido notificado en debida forma4. 5.
CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. De conformidad con lo dispuesto por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 119 del Decreto ley 1333 de 1986 y el numeral 2º del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Corporación es competente para conocer en única instancia, acerca de la validez de los Acuerdos expedidos por los Concejos Municipales que le remita el Gobernador Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, para que decida sobre su validez. 4 Archivo 06 digital.
Radicado: 05001 23 33 000 2023 00942 00 Demandante: Gobernador de Antioquia Demandando: Acuerdo No. 009 de 2023, Concejo Municipal de Tarazá. 5 5.2 Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si proceden las observaciones formuladas por el Gobernador de Antioquia, al Acuerdo No. 009 de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Tarazá –Antioquia, al considerar que, la Corporación desconoció el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, por cuanto, al autorizar temporalmente unos beneficios tributarios para exonerar en un 80% el pago de intereses de mora y sanciones, no expuso en los motivos y en las ponencias de trámite respectivas, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dichos costos. 5.3 Marco normativo.
La Constitución Política señala en el artículo 95 numeral 9° el deber de contribuir al financiamiento del Estado en sus componentes de gastos e inversiones, por criterios de justicia y equidad, y dispone en el artículo 363 que el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. El artículo 7 de la Ley 819 de 2003, previó la obligación de análisis de impacto fiscal de cualquier tipo de normas, disponiendo que cuando la administración ordene un gasto u otorgue beneficios tributarios, debe hacer explícito el impacto fiscal de la decisión incluyendo de forma expresa en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional que entrará a financiar tal costo, así: ARTÍCULO 7o.
ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o Radicado: 05001 23 33 000 2023 00942 00 Demandante: Gobernador de Antioquia Demandando: Acuerdo No. 009 de 2023, Concejo Municipal de Tarazá. 6 aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces. (subrayas intencionales). En relación a la definición de amnistía, la Corte Constitucional en sentencia C- 823 de 2004 estableció: “[E]vento extintivo de la obligación, en el cual opera una condonación o remisión de una obligación tributaria existente, es decir, que el conjunto de sujetos beneficiarios de la amnistía no son exonerados anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debían cancelar por concepto de sanciones, intereses etc.
Dicha remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos por parte del sujeto pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los beneficios debe encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la norma”. En torno a la improcedencia de las amnistías esa misma Corporación en la sentencia C-833 de 2013 indicó, “Con independencia de la denominación que en cada caso adopten, se está en presencia de una amnistía tributaria cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, de manera total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento” Frente a la definición de beneficio tributario, el Consejo de Estado señaló, “la principal característica de los beneficios tributarios es que inciden en la determinación de la obligación tributaria antes de que esta se configure, condicionados bajo propósitos extrafiscales determinados por el Legislador, de tal suerte que una amnistía no puede ser considerada como un beneficio tributario, en tanto que la amnistía supone la existencia de una obligación exigible que por disposición del legislativo no se cobra”.
El Tribunal Administrativo del Valle analizó la validez del Acuerdo 458 de 2019 que dispuso una disminución transitoria en la tasa de interés moratorio para obligaciones por impuesto, concluyendo que: “(…) acorde con la literalidad del inciso primero del artículo 5 del Acuerdo 458 del 23 de enero de 2019, la reducción de la tasa de interés moratorio se aplica a obligaciones por impuestos adeudados.
Por ende, si se acordó por el Concejo condonar el pago de un 10% o un 40% de la tasa de interés sobre impuestos de vigencias que ya se encontraban causadas y consolidadas, se está haciendo referencia a una amnistía tributaria. Radicado: 05001 23 33 000 2023 00942 00 Demandante: Gobernador de Antioquia Demandando: Acuerdo No. 009 de 2023, Concejo Municipal de Tarazá. 7 Entonces, acorde con los artículos 38 de la Ley 14 de 1983 y 258 de la Ley 1333 de 1986, los municipios tienen la facultad de otorgar exenciones a impuestos municipales por un plazo limitado, máximo de 10 años.
Además, le está vedado a la ley conceder exenciones sobre tributarias de propiedad de las entidades territoriales (artículos 294 y 317 de la CP). Sin embargo, la competencia privativa de los municipios para fijar exenciones a los impuestos locales no se traslada al ámbito de las amnistías tributarias, ya que el mismo artículo 294 de la CP no le otorgó esas facultades y, acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado (2014), el legislador es quien debe determinar la situación excepcional que amerite la adopción de la amnistía e ilustrar los elementos de idoneidad y necesidad de la medida”5 (subrayas y resaltado se añaden).
El Consejo de Estado, en una de sus decisiones en las cuales analizó un Acuerdo Municipal en el que se establecía una reducción del 90% de los intereses de mora, explicó: “El Acuerdo 013 de 2010, norma demandada, reguló una amnistía tributaria, más no un beneficio tributario. En efecto, el artículo 1º del Acuerdo 013 de 2010 reguló una amnistía porque dispuso la condonación o remisión del 90% de los intereses de mora causados por el incumplimiento de obligaciones tributarias causadas y debidas al 31 de diciembre de 2009.
Para el efecto, previó como condición que los contribuyentes pagaran hasta el 20 de diciembre de 2010, la totalidad de la obligación principal más los intereses y las sanciones, por cada concepto y período gravable, según fuera el caso. El parágrafo del artículo 1º, además, hizo extensiva la amnistía a los contribuyentes morosos que tuvieran acuerdo de pago vigente y que pagaran, dentro del mismo plazo previsto anteriormente, esto es, hasta el 20 de diciembre de 2010, la totalidad del saldo de la obligación principal más los intereses y/o las sanciones liquidadas hasta la fecha del pago.
El artículo 2º, de su parte, reguló la posibilidad de terminar el proceso administrativo de cobro coactivo, siempre que el contribuyente acreditara el pago de la obligación principal y los intereses causados respecto de esa obligación, así como los valores que se hubieren causado en contra del contribuyente en desarrollo del proceso, tales como pagos de honorarios de peritos, secuestres y demás costas procesales causadas en esa actuación administrativa.
Si bien el acuerdo aludió a que está creando un beneficio tributario, es evidente que no se trata de tal, sino de una verdadera amnistía tributaria. (…) 5 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de 16 de mayo de 2019 en el Rad. 76001233300020190015700 Radicado: 05001 23 33 000 2023 00942 00 Demandante: Gobernador de Antioquia Demandando: Acuerdo No. 009 de 2023, Concejo Municipal de Tarazá. 8 Por tanto, las denominadas “reducciones” de los intereses de mora que adoptó el Concejo Municipal de Ibagué, en la medida en que buscan mitigar uno de los efectos que acarrea el incumplimiento de obligaciones tributarias, constituyen una amnistía. (…) En el caso concreto, la parte actora puso de presente que en la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo se señalaron como justificación de la rebaja de los intereses de mora los siguientes: i) mitigar el efecto de la actualización catastral que dio lugar a un aumento en el impuesto predial; ii) terminar el elevado número de procesos de cobro coactivo de obligaciones tributarias; iii) bajar la tasa de desempleo en el municipio y la informalidad del mercado laboral y iv) generar empleo y motivar la inversión social como políticas previstas en el plan de desarrollo.
La parte actora sostuvo que las anteriores justificaciones no podían ser consideradas como motivos excepcionales para que fuera viable la amnistía de los intereses de mora, en los términos señalados por la Corte Constitucional. La Corte Constitucional, además, ha sido enfática en precisar que “No es posible, sin quebrantar el orden constitucional, consagrar una amnistía tributaria cuya única justificación consiste en la calidad de moroso del contribuyente beneficiario” Esto es lo que persigue el acuerdo cuando uno de los objetivos que busca es el de terminar los procesos administrativos de cobro coactivo.
Respecto de los otros motivos, la Sala considera que, en realidad, el Acuerdo adoptó la amnistía fundado en situaciones que son genéricas, no son excepcionales, y, por el contrario, benefician indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias a través de un tratamiento más benigno del que se dispensa a los contribuyentes cumplidos.
La Sala no aprecia en qué sentido condonar los intereses de mora a los contribuyentes incumplidos logra incentivar el empleo o la inversión o mitigar el impacto que causó la actualización catastral. Además, esos propósitos nada tienen que ver con el saneamiento de las finanzas municipales ni con medidas que estimulen el pago de los impuestos”.
(Subrayas y resaltado de la Sala) Finalmente, el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia de 10 de abril de 2019 al revisar el Acuerdo 017 de 2018 por medio del cual fueron disminuidas las tasas de interés moratorio aplicable a deudas tributarias por concepto de impuesto predial unificado, impuesto de industria y comercio y deudas en mora de las vigencias fiscales de 2018 y años anteriores, concluyó6: 6 Rad. 15001233300020190010800 Radicado: 05001 23 33 000 2023 00942 00 Demandante: Gobernador de Antioquia Demandando: Acuerdo No. 009 de 2023, Concejo Municipal de Tarazá. 9 “(…) En tal sentido, el artículo primero del Acuerdo demandado reguló una amnistía porque dispuso la condonación de los intereses moratorios causados por el incumplimiento de obligaciones tributarias por el no pago del impuesto predial e impuesto de industria y comercio causados y debidos por las vigencias correspondientes a los años 2018 y anteriores.
Tal amnistía revestía las siguientes particularidades; i) se aplica en el periodo comprendido entre el 01 de enero al 30 de abril de 2019, ii) aplica si el contribuyente cancela la totalidad de la deuda vigente o la totalidad dela deuda de la vigencia fiscal que escoja pagar, iii) la disminución de los intereses de será del 90% si se cancela del 01 de enero al 28 de febrero de 2019, iv) del 70% si se cancela desde el 01 al 31 de marzo de 2019 y v) del 50% si el pago se realiza entre el 01 al 30 de abril de 2019.
Así, de acuerdo con lo visto en precedencia el Acuerdo No. 017 de 31 de diciembre de 2018 previó una verdadera amnistía tributaria, en tanto la misma se funda en una obligación tributaria referida al impuesto predial unificado y al impuesto de industria y comercio adeudados para las vigencias fiscales correspondientes a los años 2018 y anteriores.
Frente a tales obligaciones tributarias ya radicadas en cabeza de los contribuyentes, se propone la condonación de un porcentaje de hasta el 90% de los intereses de mora que se hubieren causado por el no pago de tales impuestos. (…) En igual sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que la validez constitucional de la amnistía tributaria, no puede fundarse en el logro de mayores ingresos fiscales o en el aumento de la eficiencia y eficacia del recaudo, sino que la misma debe sustentarse en una justificación que supere las condiciones de un juicio estricto de proporcionalidad.
En tal sentido, se han declarado inconstitucionales amnistías que: i) Resultaron genéricas al no fundarse en situaciones excepcionales y específicas para su adopción, de tal manera que terminan es beneficiando a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias respecto a aquellos contribuyentes que cumplieron a tiempo con sus cargas fiscales, tal como se señaló en las sentencias C-511, C-992 de 2001 y C-1114 de 2003, y ii) Previeron un tratamiento más favorable a los deudores morosos que no realizaron ningún esfuerzo para ponerse al día, como en el caso de la sentencia C-1115 de 2001” (Subrayas y resaltado extratexto).
Caso Concreto. Se encuentra demostrado que, el Concejo Municipal de Tarazá, expidió el Acuerdo 009 de 2023, “- “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZAN TEMPORALMENTE UNOS BENEFICIOS TRIBUTARIOS”, en esta normativa dispuso: Radicado: 05001 23 33 000 2023 00942 00 Demandante: Gobernador de Antioquia Demandando: Acuerdo No. 009 de 2023, Concejo Municipal de Tarazá. 10 “ARTÍCULO PRIMERO. - Otórguense los siguientes incentivos tributarios en relación con el impuesto predial y complementarios, y de industria y comercio, y avisos y tableros a los contribuyentes del municipio de Tarazá, así: A. Por el pago de los impuestos en mora a la entrada en vigencia del presente acuerdo que corresponde a la vigencia de 2022 y años anteriores.
Se otorgarán un descuento del 80% sobre el monto de los intereses moratorios causado y sanciones establecidas, siempre que se efectúe el pago total de las obligaciones tributarias incluyendo la vigencia de 2023, siempre que el pago se efectúe antes del 30 de diciembre de 2023”. B. Para los contribuyentes que estén al día con sus tributos municipales y quieran cancelar la totalidad del año gravable 2023 el descuento será del 20% del impuesto facturado para la vigencia fiscal 2023.
Este estimulo garantiza justicia y equidad, aplicará para quienes lo paguen antes del 30 de diciembre de 2023.
ARTÍCULO SEGUNDO. –El presente acuerdo rige a partir del 1° de octubre de 2023 fecha en la que la administración tiene liquidado el último trimestre del año 2023 y va hasta el 30 de diciembre de 2023. El Delegado de la gobernación lo califica de inválido, en razón de que no se expuso en su motivación el impacto fiscal de la medida, la cual, tampoco contó con una fuente adicional de ingresos, como lo contempla la Ley 819 de 2003, a efectos de compensar la reducción de ingresos.
Según las pruebas allegadas por el Municipio7, consta documento de exposición de motivos del Acuerdo, en el cual se señaló como sustento principal el de mover la caja y obtener recursos que no se pueden conseguir de otra forma. En síntesis, se hace alusión a los principales argumentos: “Para su estudio y consideración presento ante ustedes proyecto de acuerdo mediante el cual se conceden de manera temporal unos alivios tributarios…con la finalidad de adoptar las disposiciones legales, las cuales permitirán dotar de las herramientas jurídicas legales a la administración, para incentivar, motivar a los contribuyentes mediante estímulos a cancelar las deudas pendientes con el fisco municipal, disminuyendo la evasión de los compromisos tributarios de la comunidad taracea” “…estamos ante un municipio donde confluyen gran cantidad de dificultades sociales y económicas que han ocasionado una insolvencia de los ciudadanos que les impide cumplir con sus obligaciones tributarias …máxime si estas vienen cargadas de tiempo atrás…” 7 03DemandaAnexos.pdf pág. 22 Radicado: 05001 23 33 000 2023 00942 00 Demandante: Gobernador de Antioquia Demandando: Acuerdo No. 009 de 2023, Concejo Municipal de Tarazá. 11 “Tarazá…un municipio netamente rural en su extensión…con dificultades inmersas de penetración por falta de vías…aspectos relevantes para determinar la falta de recursos, pues si el campo no se desarrolla adecuadamente por ende la zona urbana no recibe la reactivación necesaria para para producir los recursos necesarios para cumplir con sus obligaciones.
De los hogares registrados y censados en el municipio de taraza, el 95.3% según el DANE no registra actividad comercial generadora de ingresos, lo que deja a tan solo el 4.7% con la carga de jalonar la economía del municipio, el 90.2% de la infraestructura habitacional y comercial son casas lo que claramente establece que el comercio no se ha desarrollado en forma de tal manera que genere empleo y riqueza para sostener la demanda municipal…” “…En igual sentido…el 43.4% de sus pobladores no son nativos…la grave situación de orden público por la lucha del territorio hasta el punto que hoy de las 911.899 víctimas del conflicto en el departamento de Antioquia 8.979 son de taraza…lo que no permite que nuestro pueblo se desarrolle de manera equitativa…”.
“…Dicho proyecto e alivios tiene la finalidad de motivar a los contribuyentes a ponerse al día con sus compromisos tributarios y mejorar el flujo de caja de la tesorería municipal…y con ello el cumplimiento en gran medida del plan de desarrollo municipal “JUNTOS POR TARAZA” …” “Por lo anterior…es indispensable recuperar la cartera morosa o de difícil recaudo, como única alternativa de poder cumplir con los planes y proyectos diseñados para beneficio de las comunidades en todos los tributos, sobre todo en el impuesto predial, en industria y comercio, que sin duda son los más significativos evitando que algunas de estas deudas puedan prescribir iniciando los procesos coactivos que correspondan…” Dentro del estudio técnico, económico y de impacto fiscal y financiero del Acuerdo, se describieron diversas situaciones, entre ellas: “para dar justificación plena a este proyecto…es importante analizar las situaciones económicas, financieras y presupuestales por las que pasa el municipio …y que hacen indispensable establecer este tipo de mecanismo no para beneficiar a los morosos sino para estimular el cumplimiento de las obligaciones dadas las condiciones particulares…el municipio es de 6° categoría…proyecciones de crecimiento para el recaudo del impuesto para el año 2023 en 800 millones y para el año 2024 en 826 millones… recaudo del impuesto para el impuesto de industria y comercio para el año 2023 en 804 millones y para el año 2024 en 824 millones…dependencia total de la Nación para vivir como municipio….
“…Del presupuesto inicial del año 2023 obtenemos presupuestalmente unos ingresos totales de 50.342 millones de lo que solo se ha recaudado 30.161 millones es decir el 60% para lo que resta del año…” “El impuesto predial …de 844 millones presupuestados para la vigencia, solo se ha recaudado la suma de 339 millones, es decir 40% ” Radicado: 05001 23 33 000 2023 00942 00 Demandante: Gobernador de Antioquia Demandando: Acuerdo No. 009 de 2023, Concejo Municipal de Tarazá. 12 “Con relación al impuesto de industria y comercio y complementarios el presupuesto final del año 2023 está en 1.295 y solo se ha obtenido un recaudo a la fecha de 662 millones, es decir 51%” “…las modalidades de contratación que ha venido haciendo carrera con recursos del orden nacional o departamental que exige la contratación por administración delegada…” “…la reducción del valor de los impuestos y sus intereses…se verá compensado por el mayor recaudo programado con base en las acciones coactivas que se adelantan para recuperar recursos causados y no pagados… supervisión y análisis de las declaraciones de ingresos para lo cual emitiremos los actos sancionatorios… facturación y entrega de impuesto predial en el sector rural…sistema preferencial para el impuesto de industria y comercio…actualización de base de datos de contribuyentes…mantener el equilibrio de las finanzas municipales, sin comprometer las proyecciones establecidas en el marco fiscal de mediano plazo ”.
“…Propuesta de alivios tributarios …con dos finalidades: primero recuperar el flujo de caja y segundo llevar un alivio al ciudadano que tiene dificultades económicas para que se pongan al día…” Leído y sintetizado el texto del acuerdo y su exposición de motivos, considera la Sala que dentro de las mayores preocupaciones del ente territorial se encuentran: i) las dificultades socioeconómicas del municipio de tiempo atrás que impiden al ciudadano cumplir con las obligaciones tributarias, ii) la falta de recursos para el mejoramiento y crecimiento del territorio, iii) la cartera morosa, y iv) la imposibilidad de cumplir con los objetivos del plan de Desarrollo Municipal.
Si bien se relatan los antecedentes del proyecto advirtiendo la situación de orden público que por años ha atravesado el municipio con las oleadas de violencia, desplazamiento y demás situaciones particulares, no señala de manera específica cuál es el costo fiscal de la medida, y si bien indica cómo se va sustituir esa medida cuando precisa lo relativo a un mayor recaudo programado con base en las acciones coactivas para recuperar recursos causados y no pagados, la supervisión y análisis de las declaraciones de ingresos a efectos de emitir los actos sancionatorios con base en el Acuerdo 003 de 31 de mayo de 2023, facturación y entrega de impuesto predial en el sector rural, etc., ello no hace referencia directa a una sustitución, sino a actuaciones específicas que en ejercicio de sus funciones debe adelantar el ente municipal con el fin de cumplir los fines esenciales del Estado y con ello el cumplimento en gran medida del plan de desarrollo municipal.
Radicado: 05001 23 33 000 2023 00942 00 Demandante: Gobernador de Antioquia Demandando: Acuerdo No. 009 de 2023, Concejo Municipal de Tarazá. 13 Visto lo anterior, contrario a lo manifestado por el Municipio, la condonación parcial de intereses moratorios sí constituye una amnistía, en la medida que si bien no afecta el impuesto como tal, sí realiza una ostensible disminución (80%) en los intereses moratorios causados luego de haberse concretado el impuesto en cabeza del contribuyente, lo cual de manera indefectible implica atenuar las consecuencias adversas del incumplimiento; así lo señaló el Consejo de Estado en una de las decisiones trasuntas en líneas anteriores al concluir: “En efecto, el artículo 1º del Acuerdo 013 de 2010 reguló una amnistía porque dispuso la condonación o remisión del 90% de los intereses de mora causados por el incumplimiento de obligaciones tributarias causadas y debidas (…)”; y además la Corte Constitucional en sentencia C- 833 de 2013 “Con independencia de la denominación que en cada caso adopten, se está en presencia de una amnistía tributaria cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, de manera total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento.
Estas medidas buscan generar un incentivo para que el contribuyente moroso se ponga al día con sus obligaciones y ajuste su situación fiscal a la realidad”. Dicho lo anterior, se halla que si bien las amnistías no están proscritas en el ordenamiento jurídico, su análisis debe ser realizado de cara a los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, siendo necesario estudiar si se presentó un reparto equitativo de las cargas públicas, siendo indispensable examinar si hay una justificación suficiente y una situación excepcional para su implementación, dentro de lo cual debe estar demostrada su idoneidad y necesidad.
Al respecto la Corte en sentencia C-833 de 2013 indicó: “(v) En aplicación de estos criterios, la Corte ha declarado inconstitucionales aquellas medidas que: a. son genéricas en el sentido de no fundarse en situaciones excepcionales específicas y benefician indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias (por no declarar todos sus bienes o no pagar a tiempo los impuestos), a través de un tratamiento más benigno del que se dispensa a los contribuyentes cumplidos (sentencias C- 511 de 1996, C-992 de 2001 y C-1114 de 2003); b. establecen un tratamiento más favorable para los deudores morosos que no han hecho ningún esfuerzo por ponerse al día, respecto del que se otorga a aquellos que han manifestado su voluntad de cumplir suscribiendo acuerdos de pago o cancelando sus obligaciones vencidas (C-1115 de 2001).
(vi) Por el contrario, ha encontrado ajustadas a la Constitución aquellas medidas que: a. responden a una coyuntura específica a través de Radicado: 05001 23 33 000 2023 00942 00 Demandante: Gobernador de Antioquia Demandando: Acuerdo No. 009 de 2023, Concejo Municipal de Tarazá. 14 estímulos tributarios para quienes se dedican a una actividad económica en situación de crisis (C-260 de 1993); b. alivian la situación de los deudores morosos sin que ello implique un tratamiento fiscal más beneficioso del que se otorga a los contribuyentes cumplidos (C-823 de 2004); c. facilitan la inclusión de activos omitidos o pasivos inexistentes, pero sometiéndolos a un régimen más gravoso del que habría correspondido en caso de haber sido declarados oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones (C-910 de 2004).
(Subrayas se añaden). A partir de lo anterior, se colige que no es posible implementar amnistías por situaciones genéricas como por ejemplo: el no pago de los impuestos de forma oportuna, incentivar y motivar a los contribuyentes mediante estímulos a cancelar las deudas pendientes con el fisco municipal, la grave situación de orden público por la lucha del territorio, el mejoramiento el flujo de caja de la tesorería municipal, recuperar la cartera morosa, la situación territorial por el conflicto armado, el cumplimento de los planes y proyectos diseñados para beneficio de las comunidades, la falta de fuentes de trabajo de sus habitantes, existencia de economías ilegales, situación financiera defectuosa; contrario sensu, su viabilidad está condicionada a escenarios de crisis, o excepcionalidad.
Dicho lo anterior, la fundamentación para la expedición del Acuerdo enjuiciado, se basa en dos razones: la primera, llevar un alivio al ciudadano que tiene dificultades económicas para brindar facilidades de pago y que se pongan al día con la administración; y segundo, con miras a recuperar el flujo de caja, adicionalmente, alude a que los impactos financieros de la pandemia Covid-19 llevaron a tener mayores dificultades en el pago de los impuestos y, por ende, un incumplimiento en las metas de recaudos de ingresos; en todo caso, lo pretendido por el ente territorial es obtener ingresos para realizar inversiones en el marco del Plan de Desarrollo “Juntos por Tarazá”.
Frente a la primera razón, se encuentra que la implementación de estímulos para persuadir a los contribuyentes para el pago de sus obligaciones vencidas, y generarles “un alivio” y brindar facilidades de pago para que se pongan al día con la administración no es una situación excepcional sino que, se trata de un escenario genérico que se presenta en todas las administraciones municipales; asimismo, conceder beneficios en el pago de intereses a personas que se encuentran mora con la administración desde vieja data implica un favorecimiento a quienes han faltado con sus obligaciones, desplazando a quienes para esas mismas anualidades han sufragado los tributos de forma Radicado: 05001 23 33 000 2023 00942 00 Demandante: Gobernador de Antioquia Demandando: Acuerdo No. 009 de 2023, Concejo Municipal de Tarazá. 15 oportuna, traduciéndose en un quebrantamiento a los principios de equidad tributaria; en esta misma línea, se halla que lo pretendido es buscar recursos en favor del Municipio, para lo cual la entidad cuenta con otro tipo de herramientas que deben ser utilizadas como las que mencionó para efectos de compensación, éstas no son razones para que se esté desconociendo el trámite legalmente previsto y las facultades conferidas a las autoridades para hacer efectivas las obligaciones en su favor.
Ahora bien, en relación a los efectos generados por el Covid-19 se halla que, el Acuerdo mencionado fue expedido el 31 de agosto de 2023, con todo, para el 30 de junio de 2022 ya el Gobierno Nacional había dispuesto el levantamiento de la declaratoria de emergencia sanitaria, en ese orden, no tendría sentido aludir a situaciones jurídicas que para el momento de expedición ya se encontraban superadas al menos desde el punto de vista normativo, siendo por demás llamativo que no se acredite o haga alusión a la implementación de medidas de gestión tributaria durante su vigencia. Aunado a lo anterior, es importante recordar que, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 678 de 2020 “Por medio del cual se establecen medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades territoriales (…)”, en el artículo 7° se establecieron beneficios en el pago de capital, intereses y sanciones, dicha disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-448 de 2020 aludiendo que, el ordenamiento jurídico brindó a las autoridades territoriales cierta autonomía en las estrategias para el recaudo de la cartera, con todo, agregó: “Finalmente, para la Corte, amnistías tributarias como la que contempla el artículo 7 del decreto en examen solo podrían operar sobre los impuestos, tasas, contribuciones y multas cuya exigibilidad tributaria hubiera comenzado a partir de la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud con ocasión de la pandemia del COVID-19, y no sobre aquellos tributos y sanciones cuya exigibilidad hubiera ocurrido antes de dicha declaratoria.
Esto último, habida cuenta de que aunque, por regla general las amnistías tributarias generan problemas de igualdad equidad y justicia fiscal, existen casos en que, como el que se deriva de la pandemia del COVID-19, se justifica su existencia. Justamente, la Corte ha manifestado que, excepcionalmente, se puede admitir la procedencia de una amnistía tributaria cuando el legislador acredite “la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia Radicado: 05001 23 33 000 2023 00942 00 Demandante: Gobernador de Antioquia Demandando: Acuerdo No. 009 de 2023, Concejo Municipal de Tarazá. 16 tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria”. 61.
En otras palabras, para la Sala cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con fundamento en las graves consecuencias que ha tenido el COVID-19 sobre las finanzas del fisco y sus contribuyentes, no podrá proyectarse sobre obligaciones fiscales cuya exigibilidad se hubiere cristalizado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud con la Resolución 385 del doce (12) de marzo de 2020; esto es, antes de que el COVID-19 hiciera mella en las finanzas de los contribuyentes territoriales”.
(Subrayas y resaltado extratexto) En ese sentido, si bien el precepto examinado por la Corte además de brindar alivios en los intereses otorgó disminución en el capital, supuesto que no se dio en el Acuerdo que se examina pues aquí solo se mencionó la disminución sobre los intereses; en todo caso, se halla que, resulta acertado suponer que, los intereses moratorios que pretenden ser objeto de amnistía acotando como uno de los fundamentos los efectos de la pandemia, tengan igualmente origen durante la vigencia de la emergencia sanitaria, empero, se evidencia que el Acuerdo 009 de 2023 concede incentivos “por el pago de los impuestos en mora a la entrada en vigencia del presente acuerdo que corresponde a la vigencia 2022 y años anteriores.
Se otorgará un descuento del ochenta por ciento (80%) sobre el monto de los intereses moratorios causado…”, sin discriminar si esos emolumentos se causaron o no durante el tiempo de declaratoria de emergencia en razón a la pandemia, circunstancia que descarta esta fundamentación. En todo caso, resulta importante mencionar que en el cuerpo del Acuerdo brilla por su ausencia un desarrollo específico respecto a la pandemia en dicho, para así establecer el impacto económico que pudo tener, y cuáles fueron las épocas y la población que mayormente tuvo impacto.
En este sentido, al haberse establecido que al disminuirse los intereses de mora para quienes adeudan tributos al Municipio sí es una modalidad de amnistía al margen de no afectarse el capital, y de paso no hallar razones excepcionales para el efecto, la Sala encuentra que, estas circunstancias conllevan a la declaratoria de invalidez.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA PRIMERA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Radicado: 05001 23 33 000 2023 00942 00 Demandante: Gobernador de Antioquia Demandando: Acuerdo No. 009 de 2023, Concejo Municipal de Tarazá. 17 FALLA PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo No. 009 de 31 de agosto de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Tarazá – Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: COMUNICAR la presente decisión a la Secretaría General del Departamento de Antioquia y a los señores Alcalde Municipal y Presidente del Concejo Municipal de Tarazá – Antioquia.
TERCERO: DEVOLVER las presentes diligencia a la oficina de origen una vez notificada la presente providencia
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta decisión fue discutida y aprobada en Sala de la fecha por los Magistrados Los Magistrados, SUSANA NELLY ACOSTA PRADA JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ JORGE LEÓN ARANGO FRANCO