TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S. 237 Asunto: Sentencia de única instancia Acción: Validez de Acuerdo Municipal Radicación: 17001-23-33-000-2023-00215-00 Accionante: Sandra Milena Ramírez Vasco (Secretaria Jurídica del Departamento de Caldas) Accionado: Acuerdo 019 del 28 de septiembre de 2023, emanado del Concejo Municipal de Manzanares, Caldas.
Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 069 del once (11) de diciembre de 2023 Manizales, once (11) de diciembre de dos mil veintitrés (2023). ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 119 y 121 –numeral 3– del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), en concordancia con el numeral 4 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, corresponde a esta Sala de Decisión, en sede de única instancia, pronunciarse sobre la validez del Acuerdo 019 del 28 de septiembre de 2023, emanado del Concejo Municipal de Manzanares, Caldas, por solicitud impetrada por la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas, y en uso de la facultad prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política y los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986.
ANTECEDENTES La solicitud de invalidez El 25 de octubre de 2023, a través de escrito que obra en medio digital, la Secretaria Jurídica del Departamento de Caldas, en virtud de la delegación efectuada por el señor Gobernador del Departamento de Caldas, radicó demanda ante este Tribunal impugnando la validez del Acuerdo 019 del 28 de septiembre de 2023, “Por medio del cual se autoriza al señor Alcalde municipal Exp. 17001-23-33-000-2023-00215-00 2 para efectuar contratos con personas naturales y/o jurídicas de derecho privado para la ejecución de programas de inversión inmersos en el Plan de Desarrollo ‘Por la Equidad y el Desarrollo Social 2020-2023”, emanado del Concejo Municipal de Manzanares, Caldas.
Expresó que hay prohibición expresa al ejecutivo municipal de celebrar de forma general contratos y convenios interadministrativos con entidades del orden nacional, departamental y municipal, y de cualquier nivel, estando dentro del término de la Ley de garantías, conforme al parágrafo del artículo 38 de la ley 996 de 2005 que expresa que los alcaldes municipales dentro de los cuatro meses anteriores a las elecciones no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo.
Indicó que para la expedición del Acuerdo 019 del 28 de septiembre de 2023, el Concejo de Manzanares no tuvo en cuenta que dicha Corporación está entregando facultades generales al ejecutivo para la celebración de toda clase de contratos con personas jurídicas, en cuya generalidad están comprendidas las entidades estatales que según su naturaleza son también personas de derecho público.
Mencionó que el acuerdo 019 del 28 de septiembre de 2023 no tuvo en cuenta lo dispuesto en los artículos 313, numerales 3 y 5, y 315 numerales 6 y 9 de la Constitución Política de Colombia, así como tampoco lo dispuesto en el artículo 18 numeral 3 de la Ley 1551 de 2012. Refirió que al concederse facultades al ejecutivo municipal para celebrar de forma general contratos con personas jurídicas también incluye a las de derecho público de distintos órdenes en el periodo comprendido entre el 29 de septiembre de 2023 y el 29 de octubre del mismo año. Explicó que el H. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en providencia del 13 de diciembre de 2022, se refirió a la naturaleza de los contratos y convenios interadministrativos.
Afirmó que el 11 de julio del presente año la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas remitió a esta Corporación para estudio de validez un Acuerdo similar al presente, el cual fue declarado invalido en providencia n°217 del 15 de septiembre de 2023 con ponencia del Magistrado Dohor Edwin Varón Vivas. Municipio de Manzanares Exp. 17001-23-33-000-2023-00215-00 3 La entidad territorial municipal aceptó como ciertos algunos hechos de la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma.
Precisó en relación con la invalidez del Acuerdo que fue declarada en la Sala tercera de decisión de esta Corporación, que en ese acto administrativo se trataba de la celebración de “convenios interadministrativos” mientras que en el actual Acuerdo 019 del 28 de septiembre de 2023 no se habla de convenios de ninguna naturaleza, sino de contratos con personas naturales y jurídicas, figura que no está prohibida con la ley de garantías electorales.
Propuso las excepciones que denominó: “VALIDEZ DEL ACUERDO 019 DEL 28 DE SEPTIEMBRE DE 2023”, con fundamento en que la interpretación de la entidad demandante es exagerada y desborda el sentido de la ley de garantías, pues la misma no impide que los funcionarios con competencia para ordenar gasto como es el caso de los alcaldes, tengan facultades para poder “contratar” con personas naturales o jurídicas, pues la intención de aquella norma es prohibir la celebración de los “convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, …”.
Expresó que dentro del Acuerdo 019 del 28 de septiembre de 2023 no se autorizó por el concejo municipal la celebración de “convenios” de ninguna naturaleza, sólo la celebración de contratos que hacen parte del rumbo normal de la administración municipal en cumplimiento. “IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CONSTITUCIONAL”, expresando que la Corte Constitucional en sentencia C-869 de 1999, precisó que el control de validez, que es preventivo, “se efectúa para garantizar el respeto a la Constitución y a la ley” y que la acción de nulidad persigue la tutela del ordenamiento jurídico en abstracto.
Precisó que el control de constitucionalidad consagrado en el artículo 305 de la Constitución Política tiene un carácter netamente preventivo, en tanto su procedencia se encuentra atada a que la acción sea ejercida o instaurada antes de la entrada en vigor del acuerdo Municipal, con el objeto de evitar la producción de efectos nocivos, de encontrase que el acto administrativo es contrario a la Constitución y a la Ley.
“EXCEPCIÓN GENÉRICA DE DECLARATORIA OFICIOSA”, indicando que en el inciso primero del artículo 282 de la Ley 1564 del 2012, fue concedida una competencia por el legislador a los jueces para que en el evento que, durante el desarrollo del proceso, la realidad probatoria permita colegir la cristalización de una excepción que aniquile la validez de las pretensiones, el juzgado pueda declararlas de forma oficiosa.
Exp. 17001-23-33-000-2023-00215-00 4 Concepto Ministerio Público El señor Procurador Judicial no emitió concepto en el presente asunto. TRÁMITE PROCESAL El expediente fue repartido a este Tribunal el 25 de octubre de 2023 y allegado al Despacho del Magistrado Ponente en la misma fecha. El 27 de octubre de 2023 la solicitud de validez fue admitida, ordenando su fijación en lista y la notificación personal al Ministerio Público (archivo 004).
Dentro del término de fijación en lista, intervino el Municipio de Manzanares. En providencia del 28 de noviembre de 2023 el Despacho Sustanciador decretó pruebas (archivo 12). Finalmente, según constancia secretarial del 7 de diciembre de 2023, el trámite pasó a Despacho para resolver lo pertinente (archivo 12). CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Para pronunciarse en el presente asunto son necesarias las siguientes consideraciones: 1.- Competencia La revisión de la validez de un Acuerdo Municipal por su oposición a la Constitución o a la ley, comporta un trámite judicial que tiene como génesis la potestad conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política al Gobernador del Departamento correspondiente, y que se encuentra regulado por los artículos 117 a 121 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), los cuales disponen lo siguiente:
ARTICULO 117. Dentro de los tres (3) días siguientes al de la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al Gobernador del Departamento para su revisión jurídica. La revisión aquí ordenada no suspende los efectos de los acuerdos.
ARTICULO 118. Son atribuciones del Gobernador: Exp. 17001-23-33-000-2023-00215-00 5 8a. Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez (Artículo 194, ordinal 8o., de la Constitución Política).
ARTICULO 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
ARTICULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. Por su parte, el numeral 5 del artículo 151 del CPACA establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos para conocer de las observaciones que los gobernadores formulen acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales.
Con la modificación que la Ley 2080 de 2021 introdujo al artículo 151 del CPACA, la competencia mencionada quedó establecida en el numeral 2 de dicha disposición (art.151). Así entonces, vista la competencia asignada a esta Corporación para conocer en única instancia de la presente controversia, establecido el marco legal para su admisión, trámite y decisión, y toda vez que la solicitud de revisión fue Exp. 17001-23-33-000-2023-00215-00 6 presentada por el Departamento de Caldas dentro de los 20 días que contempla la norma (el Acuerdo 019 del 28 de septiembre de 2023 fue radicado vía correo electrónico en la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas el sábado 30 de septiembre de 2023 y la solicitud de revisión fue presentada ante este Tribunal el 25 de octubre de 2023), procede el Tribunal a decidir el presente asunto. 2.- Problema jurídico El problema que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar las dos siguientes cuestiones: ¿Cómo debe ser interpretado el artículo primero del Acuerdo 019 del 28 de septiembre de 20231, expedido por el Concejo Municipal de Manzanares, Caldas, en relación con los sujetos jurídicos con los cuales se autoriza al alcalde de esa entidad territorial para celebrar contratos? ¿Es contrario a la Constitución Política y a la ley el Acuerdo 019 del 28 de septiembre de 20232, expedido por el Concejo Municipal de Manzanares, Caldas, por vulnerar el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 en tanto otorgó facultades al alcalde de ese municipio para celebrar contratos con personas naturales y jurídicas de derecho privado durante la época de vigencia de las restricciones establecidas en la ley de garantías? 3.- El acuerdo sometido a análisis de validez El 28 de septiembre de 2023 el Concejo Municipal de Manzanares, Caldas, expidió el Acuerdo nº 019, “Por medio del cual se autoriza al señor Alcalde municipal para efectuar contratos con personas naturales y/o jurídicas de derecho privado para la ejecución de programas de inversión inmersos en el Plan de Desarrollo ‘Por la Equidad y el Desarrollo Social 2020-2023'”, el cual fue sancionado por el Alcalde de la entidad territorial el 29 de septiembre de 2023, y cuyo texto en la parte resolutiva es del siguiente tenor: “ARTICULO PRIMERO: Autorícese de forma general al Señor Alcalde del Municipio de Manzanares caldas (sic) conforme a las normas legales vigentes y con cargo a las apropiaciones presupuestales de cada vigencia fiscal, para que celebre los contratos, con personas naturales y jurídicas, entidades sin ánimo 1 “Por medio del cual se autoriza al señor Alcalde municipal para efectuar contratos con personas naturales y/o jurídicas de derecho privado para la ejecución de programas de inversión inmersos en el Plan de Desarrollo ‘Por la Equidad y el Desarrollo Social 2020-2023'” 2 “Por medio del cual se autoriza al señor Alcalde municipal para efectuar contratos con personas naturales y/o jurídicas de derecho privado para la ejecución de programas de inversión inmersos en el Plan de Desarrollo ‘Por la Equidad y el Desarrollo Social 2020-2023'” Exp. 17001-23-33-000-2023-00215-00 7 de lucro entidades y/o asociaciones de derecho privado y demás que según su naturaleza de conformidad con los requerimientos de la Constitución Nacional en sus artículos 311, 313, y 315, ley 80 de 1993 y demás normas concordantes.
ARTÍCULO SEGUNDO: Las autorizaciones aquí estipuladas serán desde la fecha de su sanción y publicación y hasta treinta y uno (31) de diciembre de 2023, previa publicación por parte del ejecutivo”. El proyecto fue aprobado en dos debates llevados a cabo los días 20 y 28 de septiembre de 2023 (página 29, archivo 002). 4.- Marco Normativo Respecto de las funciones de los concejos municipales los numerales 3 y 5 del artículo 313 de la Constitución Política disponen:
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…) Por su parte, el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, establece: "ARTÍCULO 32. ATRIBUCIONES.
Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. ( ) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo”. La Ley 996 de 20053, cuya expedición tuvo como objeto: “Definir el marco legal dentro del cual debe desarrollarse el debate electoral a la Presidencia de la República, o cuando el Presidente de la República en ejercicio aspire a la reelección, o el Vicepresidente de la República aspire a la elección presidencial, garantizando la igualdad de condiciones para los candidatos 3 Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones.
Exp. 17001-23-33-000-2023-00215-00 8 que reúnan los requisitos de ley”, estableció en el artículo 1°, dentro de sus objetivos el siguiente: i) garantizar la igualdad y equidad entre los candidatos que aspiran a ocupar cargos de elección popular, ii) evitar que la voluntad de los electores sea influenciada por la acción u omisión de los servidores públicos, iii) asegurar la objetividad y transparencia en las decisiones administrativas, iv) impedir que el empleo público se utilice para obtener votos de los servidores o sus allegados, v) proteger al empleado que tiene una inclinación política distinta al nominador, y vi) imposibilitar que las vinculaciones al Estado se utilicen como un mecanismo para buscar favores políticos durante las contiendas electorales.
En esa perspectiva, el parágrafo del artículo 38 de la normativa en cita, dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO
38. PROHIBICIONES PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS. A los empleados del Estado les está prohibido: (…)
PARÁGRAFO. Los gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista.”(Negrilla de la Sala) La Corte Constitucional en sentencia C-1153 de 2005, analizó la prohibición referida, señalando que: “todas las limitaciones previstas en el artículo 38 están claramente encaminadas a garantizar los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución, en particular la moralidad, la imparcialidad y la eficacia en el cumplimiento de las funciones”.
De otra parte, se recuerda que un contrato interadministrativo es aquel negocio jurídico celebrado entre dos entidades públicas, “mediante el cual una de las dos partes se obliga para con la otra a una prestación (suministro de un bien, realización de una obra o prestación de un servicio), por la que, una vez cumplida, obtendrá una remuneración o precio”.4 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 26 de julio de 2016.
Número Único: 11001- 03-06-000-2015-00102-00 (2257) Exp. 17001-23-33-000-2023-00215-00 9 Sobre el convenio interadministrativo, el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: “La nota distintiva de los convenios interadministrativos la constituye la concurrencia de dos o más entidades estatales para la realización de fines comunes a ambas partes, respecto de los cuales, cada entidad está interesada u obligada desde sus propias funciones o atribuciones legales.
Se da en el marco de un ánimo de cooperación entre organismos o entidades públicas con funciones interrelacionadas o complementarias. (…) En síntesis, los convenios interadministrativos son mecanismos de gestión conjunta de competencias administrativas que se instrumentan a través de acuerdos celebrados entre dos o más entidades públicas, en los cuales las contrayentes aúnan esfuerzos para el logro de los fines de la Administración regidos por los principios de coordinación y cooperación (…)“.5 De lo anterior se desprende que para la celebración de un contrato o convenio interadministrativo, necesariamente deben intervenir dos o más entidades estatales o públicas.
Ahora, sobre el aspecto patrimonial o económico de los convenios interadministrativos, el Consejo de Estado en la última providencia citada, señaló: “Desde luego, en los convenios interadministrativos propiamente dichos es posible que cada entidad incurra en costos y gastos para cumplir sus funciones y los compromisos adquiridos para con la otra, razón por la cual bien pueden comprender la asunción de aportes económicos o financieros, pero sin que su objeto esencial lo constituyan prestaciones propias de los contratos interadministrativos o el pago de un precio o una remuneración. (…) Así, es viable distinguir entre «convenios interadministrativos» de contenido patrimonial, y otros, que si bien implican obligaciones y responsabilidades para los intervinientes, no tienen un interés puramente económico (es decir, no están destinados a obtener una ganancia), pues giran en torno a la articulación, a la cooperación, a la complementariedad de las funciones de las entidades que participan en el acuerdo de voluntades, mediante el intercambio de información, el apoyo logístico, la facilitación de infraestructuras, etc., para mejorar la eficiencia de la gestión pública, así como la utilización conjunta de medios y 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 13 de diciembre de 2022.
Número Único: 11001-03-06-000-2022-00250-00 (2489) Exp. 17001-23-33-000-2023-00215-00 10 servicios públicos en el ámbito de los principios constitucionales de economía, celeridad y eficacia para el logro del bien común”. (Destaca la Sala) En relación con esta materia, el Magistrado ponente de esta decisión, en el marco del proceso de validez que se menciona en el hecho siete de la demanda6, presentó aclaración de voto en los siguientes términos. “(…) Pero también, en medio de su confuso entendimiento de las figuras, podría estar autorizando la celebración de los que yo identifico como convenios administrativos, es decir, convenios no contratos, pero celebrados con particulares no con otros sujetos jurídicos públicos. 4.- Tal como lo indiqué la Ley 996 de 2005 solo se refiere a una figura, la de convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, mientras que el acuerdo incluye, además de esos convenios, los que identifica como contratos interadministrativos.
Se trata de dos negocios muy diferentes, como lo he venido postulando desde la primera edición de mi libro Los convenios de la Administración: Entre la gestión pública y la actividad contractual, publicada en enero de 2008 por la Universidad del Rosario (4ª edición, Editorial Temis, 2021). Ciertamente, he venido predicando una Teoría General de los Convenios de la Administración, la cual, entre otras cosas y además de explorar la tipología de los convenios interadministrativos y administrativos, plantea una propuesta sustantiva de distinción de los convenios interadministrativos y los contratos interadministrativos y expone y examina las manifestaciones más relevantes de la amplia tipología de aquellos.
Esa tesis en sus aspectos más centrales (como en las providencias citadas por la sentencia cuyo voto aclaro) se acoge por el Honorable Consejo de Estado, tanto por la Sala de Consulta como por la Sección Tercera en diversos pronunciamientos que datan de fechas posteriores a mi obra, en algunos de los cuales se la cita expresamente mientras que en otros casos se guarda silencio respecto de la misma, no obstante presentarse una gran coincidencia conceptual. 5.- Ante el panorama anterior, respetuosamente considero que aunque la sala gentilmente acogió la mayor parte de mis observaciones al proyecto inicial, e hizo un interesante esfuerzo, le faltó profundizar con más precisión en el alcance de los numerosos eventos negociales previstos por el acuerdo glosado por la Gobernación de Caldas y enfrentarlos al único que fue objeto de prohibición contenido en la Ley 996 de 2005, esto es, el de los convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos. 6TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, SALA 3ª DE DECISIÓN ORAL, Magistrado Ponente: Dohor Edwin Varón Vivas 17-001-23-33-000-2023-00143-00, Demandante: Departamento de Caldas, demandado: Municipio de Manzanares y Concejo de Manzanares (Caldas).
Exp. 17001-23-33-000-2023-00215-00 11 5.- Examen del caso concreto Según se observa en el artículo primero del acuerdo cuya revisión es solicitada por la Secretaria Jurídica del Departamento de Caldas, el Concejo Municipal de Manzanares, Caldas, autorizó de manera al Alcalde Municipal para celebrar contratos “con personas naturales, jurídicas, entidades sin ánimo de lucro entidades y/o asociaciones de derecho privado y demás que según su naturaleza de conformidad con los requerimientos de la Constitución Nacional en sus artículos 311, 313, y 315, ley 80 de 1993 y demás normas concordantes”.
El Departamento de Caldas considera, en síntesis, que dicha autorización al referirse a personas jurídicas “y demás que según su naturaleza (…)”, comprende las personas jurídicas de derecho público, por lo que en su criterio se viola la prohibición del ejecutivo municipal en materia de celebración de “convenios interadministrativos” dentro del término de la ley de garantías.
La Sala encuentra en el citado parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, en armonía con el marco normativo y jurisprudencial antes referido, clara la prohibición a los gobernadores, alcaldes y demás autoridades locales de celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos en el lapso correspondiente a los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones.
En otras palabras, en ese periodo las entidades del orden territorial pueden celebrar convenios interadministrativos, pero solo aquellos que no impliquen la ejecución de recursos públicos. Es preciso señalar entonces que en el presente asunto se pone a consideración del juez la contradicción entre las normas contenidas, de una parte, en el Acuerdo 019 del 28 de septiembre de 2023 expedido por el Concejo de Manzanares, Caldas, “Por medio del cual se autoriza al señor Alcalde municipal para efectuar contratos con personas naturales y/o jurídicas de derecho privado para la ejecución de programas de inversión inmersos en el Plan de Desarrollo ‘Por la Equidad y el Desarrollo Social 2020-2023'” y el artículo 38 de la Ley 996 de 2005, “Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones”, conocida en la comunidad jurídica como ley de garantías.
Es oportuno recordar que las disposiciones del acuerdo objeto de censura por la Gobernación de Caldas y de la ley mencionada rezan de la siguiente forma: La Ley 996 de 2005: Exp. 17001-23-33-000-2023-00215-00 12 “ARTÍCULO
38. PROHIBICIONES PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS. A los empleados del Estado les está prohibido: (…)
PARÁGRAFO. Los gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista.”(Destaca la Sala) El Acuerdo 019 del 28 de septiembre de 2023: “ARTICULO PRIMERO: Autorícese de forma general al Señor Alcalde del Municipio de Manzanares caldas (sic) conforme a las normas legales vigentes y con cargo a las apropiaciones presupuestales de cada vigencia fiscal, para que celebre los contratos, con personas naturales y jurídicas, entidades sin ánimo de lucro entidades y/o asociaciones de derecho privado y demás que según su naturaleza de conformidad con los requerimientos de la Constitución Nacional en sus artículos 311, 313, y 315, ley 80 de 1993 y demás normas concordantes.
ARTÍCULO SEGUNDO: Las autorizaciones aquí estipuladas serán desde la fecha de su sanción y publicación y hasta treinta y uno (31) de diciembre de 2023, previa publicación por parte del ejecutivo”. Al respecto la Sala pone de relieve en primer lugar, los actos, actuaciones o negocios objeto de las mencionadas prohibición y autorización: La ley 996 de 2005 solamente se refiere a una figura, la de convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos.
Por su parte, el acuerdo se refiere únicamente a la autorización para la celebración de contratos. En este punto, llama la atención de la Sala que el título, denominación o epígrafe del acuerdo indica que en el mismo se autoriza “(…) al señor Alcalde municipal para efectuar contratos con personas naturales y/o jurídicas de derecho privado para la ejecución de programas de inversión inmersos en el Plan de Desarrollo ‘Por la Equidad y el Desarrollo Social 2020-2023'”, pero en el componente resolutivo del mencionado acto administrativo general, se expresa que la autorización es para que dicho funcionario celebre “los contratos, con personas Exp. 17001-23-33-000-2023-00215-00 13 naturales y jurídicas, entidades sin ánimo de lucro entidades y/o asociaciones de derecho privado y demás que según su naturaleza” (negrillas de la sala).
Ahora bien, al analizar de manera armónica e integral el texto del acto administrativo cuya validez se demanda, esta Corporación infiere, de una parte, que la autorización del concejo municipal únicamente se refiere a la celebración de contratos, y de otra, que dicha credencial sólo se concedió para que los contratos se celebren con personas (naturales o jurídicas) de derecho privado.
En efecto, en relación con los sujetos de dichos compromisos la norma prevé, en una muy regular redacción, que tales acuerdos pueden celebrarse con las siguientes personas, en su orden: • Personas naturales • Personas jurídicas • Entidades sin ánimo de lucro • Entidades y/o asociaciones Como se indicó líneas atrás, la Sala considera que la expresión “de derecho privado” contenida en el artículo primero del acuerdo analizado, no solo hace referencia -calificándolas- a las entidades y/o asociaciones, sino también a los demás sujetos que se mencionan en la norma, esto es, a las personas naturales, las personas jurídicas y las entidades sin ánimo de lucro.
Es decir que todos los sujetos que allí se mencionan son de derecho privado, pertenecen al sector privado, no al sector público, y en tal sentido no forman parte de la estructura general del Estado ni de ninguna de sus tres ramas (ejecutiva, legislativa y judicial) y organizaciones permanentes (electoral, Ministerio Público y Órganos de Control Fiscal), ni de la organización transitoria relativa al Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y no repetición. Ello significa que al introducir sujetos jurídicos de naturaleza privada o del sector privado, la autorización del citado acto administrativo incluye típicos contratos estatales o administrativos, esto es, los que se celebran por parte de las entidades estatales con sujetos de esa índole para obtener de los mismos la realización de obras, servicios o el suministro de bienes.
Vale decir, no incluye la autorización para la celebración de negocios -contratos o convenios- con sujetos jurídicos de derecho público o de carácter público, esto es, con personas jurídicas o con entidades estatales. Un último aspecto es necesario precisar y ello debe hacerse en armonía con lo que se acaba de señalar: el relativo a la expresión “… y demás que según su naturaleza …” contenida en el artículo primero del Acuerdo 019 del 28 de Exp. 17001-23-33-000-2023-00215-00 14 septiembre de 2023.
Al respecto este Tribunal considera que esa expresión debe interpretarse entendiendo que los demás sujetos a los que se refiere la norma son todas aquellas personas jurídicas, entidades sin ánimo de lucro y entidades y/o asociaciones que tengan precisamente tales condiciones y que sean precisamente de derecho privado, y no de derecho público.
Esto es que dentro de esa referencia general (y demás que según su naturaleza) no deben entenderse en modo alguno incluidas personas jurídicas de derecho público o entidades estatales. Es de la forma anterior que en consideración de esta sala de decisión debe interpretarse el acuerdo objeto de este pronunciamiento de validez. Ahora, tal como se indicó por la Sala, y se reitera, la Ley 996 de 2005 solo se refiere a una figura, la de convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, mientras que el acuerdo incluye, únicamente, los que identifica como contratos.
En síntesis, el acuerdo objetado por la Gobernación se aparta de la prohibición legal en dos aspectos centrales de la misma: (i) respecto de los sujetos, pues esta se refiere a lo interadministrativo y, por tanto, a los sujetos jurídicos públicos de contratación estatal; y (ii) en relación con la figura jurídica, pues la prohibición recae sobre convenios y no sobre contratos.
Finalmente, respecto del lapso de la autorización, que es el que propiamente en criterio del Departamento de Caldas contradice la referida ley, la Sala considera que al imprimirse el entendimiento según el cual la facultad otorgada al ejecutivo únicamente es para celebrar contratos con personas de derecho privado, no se advierte invalidez por el hecho de la vigencia de la mencionada credencial entre el 28 de septiembre de 2023 y el 29 de octubre del mismo año. De acuerdo con lo expuesto, la Sala no comparte la interpretación del Departamento de Caldas en el presente asunto, específicamente en relación con aquellos cargos referidos a la inclusión en la norma mencionada de la expresión convenios interadministrativos, toda vez que la lectura del acuerdo permite inferir que la autorización solamente se otorgó al ejecutivo municipal para celebrar contratos con personas naturales y jurídicas, entidades sin ánimo de lucro, entidades y/o asociaciones, todas de derecho privado.
Por lo analizado, como el referido Acuerdo n° 019 del 28 de septiembre de 2023, no quebranta el ordenamiento jurídico descrito por el Departamento de Caldas, esta Sala negará las pretensiones de la demanda de invalidez. Exp. 17001-23-33-000-2023-00215-00 15 En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. NIÉGASE la solicitud del Departamento de Caldas en relación con la invalidez del Acuerdo n° 019 del 28 de septiembre de 2023, “Por medio del cual se autoriza al señor Alcalde municipal para efectuar contratos con personas naturales y/o jurídicas de derecho privado para la ejecución de programas de inversión inmersos en el Plan de Desarrollo ‘Por la Equidad y el Desarrollo Social 2020-2023'”, emanado del Concejo Municipal de Manzanares, Caldas.
Segundo. ACLÁRASE que la expresión “… y demás que según su naturaleza …” contenida en el artículo primero del Acuerdo 019 del 28 de septiembre de 2023, debe interpretarse bajo el entendimiento que las demás entidades a las que se refiere la norma son aquellas personas jurídicas, entidades sin ánimo de lucro y entidades y/o asociaciones, de derecho privado y no de derecho público.
Tercero.
COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al señor Alcalde del Municipio de Manzanares, Caldas, al señor Presidente del Concejo Municipal de Manzanares, Caldas, y al señor Agente del Ministerio Público. Cuarto. Contra la presente decisión, no procede recurso alguno. Quinto. Por la Secretaría HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.
Notifíquese y cúmplase Exp. 17001-23-33-000-2023-00215-00 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS NOTIFICACIÓN POR ESTADO No. 221 FECHA: 13/12/2023 Vilma Patricia Rodríguez Cárdenas Secretaria