TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Segunda de Decisión Sincelejo, treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Asunto: Auto resuelve apelación Medio de control: Ejecutivo Proceso: 70-001-33-33-008–2018-00021-01 Demandante: Jairo Manuel Tovio Naizzir Demandado: E.S.E. Hospital Santa Catalina de Sena de Sucre – Sucre Magistrado Ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Tema: Medida cautelar – inembargabilidad de recursos de salud.
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra del auto del 25 de agosto de 2022, proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, a través del cual se decidió negar una medida cautelar. 1.
ANTECEDENTES Mediante auto del 12 de noviembre de 2021, el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, libró mandamiento de pago a favor del señor Jairo Manuel Tovio Naizzir y en contra la E.S.E. Hospital Santa Catalina de Sena de Sucre – Sucre, por la suma de treinta y dos millones trescientos sesenta y tres mil cuatrocientos tres pesos con trece centavos ($32.363.403,13) por concepto de capital e intereses moratorios a marzo de 2021.
Asimismo, dispuso el embargo y retención de suma de dineros que tenga o llegare a tener la demandada E.S.E. Hospital Santa Catalina de Sena de Sucre – Sucre, en sus cuentas de ahorro, corrientes, CDT, de fondos de inversión colectiva en la siguientes entidades financieras: Banco Davivienda, Banco Bogotá, Banco Agrario de Colombia, Bancolombia, Banco BBVA, Banco Popular, Banco AV Villas, Banco de Occidente, Banco Coomeva, Banco Colpatria, Juriscoop, Multibank S.A., Citibank, Banco GNB y Sudameris de la ciudad de Sincelejo, precisándose que esta medida sería aplicable sobre las cuentas que manejen recursos destinados al pago de sentencias y conciliaciones judiciales.
La medida de embargo en la suma de cuarenta y ocho millones quinientos cuarenta y cinco mil ciento cuatro pesos con sesenta y nueve centavos ($48.545.104,69), correspondiente al valor por el cual se libra mandamiento de pago adicionado en un 50%. La parte ejecutante, el 26 de abril de 2022 solicitó al juzgado octavo administrativo del circuito de Sincelejo, el decreto de nuevas medidas de embargo, consistentes en: El embargo, secuestro y retención de las sumas de dinero que tenga o llegare a tener la demandada en las cuentas corrientes No. 48402723555, 53100000737, y 5300000759 y en la cuenta de ahorros No. 53127619481, de la entidad Bancaria BANCOLOMBIA; cuentas que vía respuesta a derecho de petición, esa entidad manifestó́ ser las únicas cuenta que tiene la demandada y no poseer cuentas que manejen recursos para sentencias y conciliaciones judiciales. El embargo de y retención de la tercera parte (1/3) parte de las sumas de dinero que por concepto de venta de servicios recibe la E.S.E HOSPITAL SANTA CATALINA DEL SENA mensualmente de la entidad EPS COOSALUD, en atención a los contratos que suscribió́ la respectiva EPS, con la entidad demandada; para lo cual pide se oficie al tesorero pagador de la EPS COOSALUD para que cumpla con la medida. 1.1.
El auto objeto de apelación: En providencia del 25 de agosto de 2022, el a quo, resolvió negar la solicitud de medida cautelar realizada con fundamento en los siguiente: “Existen postulados constitucionales y legales que revisten mayor protección a los recursos públicos destinados a la prestación del servicio esencial de salud, precisamente por su relevancia para la comunidad en general.
Al respecto se tiene el artículo 48 de la C. Pol., que consagra la seguridad social como un derecho irrenunciable de todos los habitantes. El Decreto 50 de 20031, que en su artículo 8o establece la inembargabilidad de los recursos del régimen subsidiado; así como la prohibición de embargo sobre dichos recursos. La Ley 1751 de 20152, estatutaria del servicio de salud, que en su artículo 25 establece la inembargabilidad de los recursos que financian la prestación del servicio de salud.
Y la Ley 1564 de 2012, que en su artículo 594 preceptúa los bienes inembargables, entre los cuales se encuentran los de las cuentas del sistema general de participación y recursos de la seguridad social” Agregó que la Corte Constitucional en la sentencia T – 1194 de 2022 que manifestó que que en el caso de los recursos del sistema general de participaciones, incluyendo los del sector salud, que tienen carácter inembargable, no obstante la jurisprudencia constitucional estableció́ unas excepciones entratándose de créditos laborales debidamente reconocidos en sentencias judiciales y que la entidad territorial deudora carezca de recursos de libre destinación para satisfacer las mismas.
Descendiendo al caso concreto, la entidad ejecutada es una empresa social del estado –ESE y las medidas adicionales solicitadas recaen sobre recursos provenientes de la venta de servicios de salud a la EPS COOSALUD y a las existentes en cuentas con la calidad de inembargables, de las cuales se manejan recursos por venta de servicios en salud4 y del sistema general de seguridad social en salud, las cuales tienen la connotación de inembargables, sin que exista precedente de la honorable Corte Constitucional sobre excepciones al señalado principio.
En consonancia y como lo manifestó́ la misma Corte Constitucional en pronunciamiento antes citado, los casos excepcionales deben ser analizados e interpretados de forma estricta y restrictiva y con base en ello este Despacho concluye no existir precedente judicial de las altas cortes para ordenar el decreto de medidas de embargo sobre los recursos del sistema general de seguridad social en salud, que solicita la parte actora en esta oportunidad y tomando como base el reciente pronunciamiento de la Corte Constitucional, no se accederá́ a las medidas solicitadas por la parte ejecutante, como quiera que las mismas versan sobre recursos que hacen parte del SGSS-S, cuya destinación especifica es preservar el funcionamiento del sistema para la prestación permanente del servicio de salud, en aras de preservar el servicio de la población beneficiaria en general. 1.2.
El recurso de apelación. La parte ejecutante inconforme con la decisión de no decretar las medidas cautelares anteriores, presentó recurso de apelación en que se reitera en su petición de acceder a las medidas pretendidas por tratarse de una excepción al principio de la inembargabilidad, dado que se trata de un crédito laboral contenido en una sentencia judicial ejecutoriada.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Problema jurídico. Acorde con los antecedentes reconstruidos, corresponde al Tribunal determinar si estuvo o no ajustada a derecho la decisión del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, al negar la medida cautelar solicitada. 2.2. Respuesta al problema jurídico y análisis de la Sala.
Se confirmará el auto apelado teniendo en cuenta los siguientes, argumentos: De conformidad con el artículo 599 del Código General del Proceso que dispone: “Desde que se presenta la demanda ejecutiva podrá el demandante pedir el embargo y secuestro de los bienes del ejecutado. (…)” norma que no puede separarse del artículo 424 ibidem que indica que cuando la obligación es de pagar una suma liquida de dinero e intereses, la demanda podrá versar sobre ambos desde su exigibilidad hasta cuando efectivamente se efectúe el pago.
Por lo tanto, para poder lograr el pago de la obligación pretendida se hace necesario acudir a la afectación de los bienes del deudor a través de las medidas cautelares, las cuales tienen como finalidad la de poner fuera del comercio los bienes, para luego destinarlos al pago de lo adeudado. Tratándose de la ejecución de obligaciones contra entidades públicas, está claro, que opera un principio de inembargabilidad de recursos ante la prevalencia del interés general.
No obstante, dicho principio, que es la regla general, se reproduce en varias normas y no solo cobija rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación (Artículo 12 del Estatuto Orgánico del Presupuesto), sino que también resguarda los recursos que hacen parte del Sistema General de Participaciones (art. 21 Decreto-Ley No. 028 de 2008 y arts. 18 y 91 Ley 715 de 2001) y del Sistema General de Regalías (art. 70 Ley 1530 de 2012); incluso, el artículo 594 del CGP desarrolla un listado de bienes y rentas inembargables, algunos de los cuales aplican a las entidades públicas.
Empero, su aplicación no opera de manera absoluta, sino que admite ciertas excepciones. En efecto, mediante la sentencia C-1154 de 2008 la Corte se pronunció sobre la demanda dirigida en contra del citado artículo 21 del citado Decreto 28 de 2008 y recogió su posición jurisprudencial para señalar que si bien es necesario preservar y defender aquella restricción, «ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana», existen tres excepciones frente a su aplicación, a saber: Cuando se deben cancelar créditos u obligaciones de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. Cuando se debe realizar el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos en ellas reconocidos y Cuando se trate de pagos de títulos emanados del Estado que conceden una obligación clara, expresa y exigible.
En esa misma línea teórica, el Honorable Consejo de Estado ha reiterado: Providencia del 18 de marzo de 2022 (Rad. 63001-33-33-006- 2020-00044-01 (67.769): “Las excepciones a la inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la Nación y del sistema general de participaciones han sido reiteradas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, por lo que es imperativo tener en cuenta tales criterios al analizar la procedencia de la medida cautelar de embargo y secuestro, cuando se trate de la ejecución de sentencias.
Igualmente, y en aplicación de la tesis descrita, esta Corporación se ha pronunciado en múltiples decisiones en el sentido de reiterar las excepciones a la inembargabilidad del presupuesto general, frente a i) obligaciones laborales, ii) el pago de sentencias o iii) la existencia de títulos emanados del Estado con obligaciones claras, expresas y exigibles, así como de resaltar la embargabilidad excepcional de recursos de libre destinación del sistema general de participaciones para garantizar el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia. Entretanto, se ha precisado que, en el caso del embargo de dineros del presupuesto general para la ejecución de sentencias o conciliaciones aprobadas por el juez, se procederá primero con los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones y, de ser necesario, sobre los demás bienes de las entidades u órganos respectivos.
Es importante anotar que, aunque el ya mencionado artículo 594 del CGP estableció que las rentas del presupuesto general de la Nación son inembargables, ello no permite concluir que la postura jurisprudencial esbozada haya perdido vigencia, pues tal y como ha sido expresado por el Consejo de Estado, tal normativa guarda semejanza con la que ya fue analizada por la Corte Constitucional y a partir de la cual se establecieron las excepciones a la inembargabilidad, motivo por el cual es plenamente aplicable.
En suma, el Consejo de Estado, en aplicación del precedente de la Corte Constitucional, ha reconocido que, si bien los recursos del presupuesto general de la Nación, del sistema general de participaciones y del sistema general de regalías son inembargables, los primeros se pueden embargar por excepción, cuando el mandamiento de pago se haya librado: i) con base en obligaciones laborales, ii) con fundamento en sentencias en contra de la entidad pública ejecutada, que se encuentren en firme y cuyo pago sea exigible y iii) para el cobro de títulos a cargo de la entidad ejecutada en los que conste una obligación clara, expresa y exigible.
Frente a los recursos del sistema general de participaciones, el embargo procederá cuando se busque satisfacer créditos laborales y se trate de ingresos de libre destinación y, en lo que tiene que ver con los recursos del sistema general de regalías, ni el legislador ni la jurisprudencia constitucional establecieron excepciones que permitieran su embargabilidad excepcional, de modo que tales emolumentos son inembargables, según lo dispuesto en el CGP y en la Ley 2056 de 2020.
Finalmente, el parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA previó que el monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros y es inembargable, así como los recursos del fondo de contingencias; empero, el artículo 2.8.6.1.6.1.163 del Decreto 1068 de 2015 estipuló que el embargo de recursos pertenecientes al presupuesto general de la Nación se haría frente a aquellos ingresos depositados en cuentas corrientes, de ahorros o productos bancarios abiertos por las entidades públicas obligadas al pago de las condenas, cuando se trate del cobro de sentencias o conciliaciones.
La norma anterior precisó el alcance de los eventos en que los recursos del presupuesto general son embargados para el cumplimiento de sentencias o conciliaciones, en el sentido de que en esos casos la medida recaerá sobre los productos financieros de la entidad pública que deba pagar la condena, de ahí que tal aspecto también debe tenerse en cuenta a efectos de la implementación de tal cautela” Providencia del 22 de noviembre de 2021 (Rad. 63001-23-33-000- 2021-00057-01(67357): “(…) El Consejo de Estado señaló que aunque el principio de inembargabilidad ampara los bienes, las rentas y los derechos que componen el presupuesto general de la Nación, el mismo no es una garantía de aplicación incondicional y absoluta, ya que, cuando el juez observe que el funcionario competente no desplegó las conductas tendientes a pagar una sentencia dentro del plazo legal establecido para tal efecto, bien puede decretar las órdenes de embargo que considere necesarias conforme a la ley para garantizar el respeto por los derechos reconocidos a terceros en la respectiva sentencia. 23.
En esa misma línea y con apoyo en múltiples pronunciamientos de la Corte Constitucional, esta Corporación ha sostenido que la excepción a la inembargabilidad de los recursos públicos se presenta cuando lo que se reclama tiene que ver con: (i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas;
(ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias; y (iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado. 24. Con base en la normativa y la jurisprudencia citada, resulta claro, entonces, que el argumento de la Nación - Rama Judicial, según el cual sus recursos y rentas son inembargables por estar incorporadas en el Presupuesto General de la Nación –artículo 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto– no está llamado a prosperar, dado que, en este caso, estamos ante una de las hipótesis en que no opera la regla de inembargabilidad de los recursos públicos, por cuanto la medida cautelar de embargo y secuestro decretada, busca asegurar la ejecución de una sentencia proferida por esta jurisdicción y, por ende, resulta procedente para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en esa providencia, como última expresión del derecho de acceso a la administración de justicia y la realización de los contenidos que informan la garantía a la tutela judicial efectiva. 25.
De otro lado, la recurrente hace referencia a que el parágrafo segundo del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, norma aplicable al presente asunto, dispuso que los rubros asignados para el pago de sentencias y conciliaciones, así como los recursos del Fondo de Contingencias son inembargables. Al respecto, la Sala precisa que, tratándose de la ejecución que se adelante para el cobro de una sentencia judicial, la aplicación de esta norma no impide el embargo de los recursos que pertenecen al Presupuesto General de la Nación y que se encuentren depositados en cuentas corrientes, de ahorros o CDT abiertas por las entidades públicas obligadas al pago de la condena, aspecto precisado con toda claridad por el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público”, en el cual se dispone textualmente: “ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1.
Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.
“PARÁGRAFO. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito” (se resalta). 26.
En estos términos, tal como tuvo oportunidad de precisar esta Sala en reciente oportunidad la norma transcrita fija los límites de la embargabilidad de los recursos del Presupuesto General de la Nación, bajo las siguientes reglas: a) La prohibición del parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA se refiere a los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias. b) También son inembargables las cuentas corrientes abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. c) Por el contrario, pueden ser objeto de embargo las cuentas corrientes, de ahorros y otros productos bancarios abiertos por las entidades públicas que reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, cuando se trata del cobro ejecutivo de sentencias o conciliaciones”.
Providencia del 30 de septiembre de 2021 (Rad. 41001-23-31- 000-2010-00577-02(2459-18): “(…) [E]n la sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional estableció tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, (…) dispuso que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrían ser embargados, cuando se trata de: 1.
Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. 2. El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. 3. Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible (…) [S]e colige que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca obedeció, únicamente, al análisis de los artículos 593 y 594 del Código General del Proceso, a partir de lo cual precisó la imposibilidad de decretar medidas de embargo sobre recursos provenientes del presupuesto general de la Nación, y concluyó que el pago de las sentencias está garantizado a través de los rubros destinados en cada vigencia presupuestal.
(…) [E]s claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en desconocimiento del precedente constitucional relacionado con las excepciones al principio de inembargabilidad de recursos públicos, lo que, como bien lo señaló la Sección Cuarta de esta corporación, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la accionante (…)”.
Precisado lo anterior, la Sala considera que le asiste razón al Tribunal Administrativo del Huila al ordenar como medida cautelar el embargo y secuestro de las cuentas de ahorro y corriente de la UGPP; toda vez que, si bien existe una regla general al principio de inembargabilidad de los recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, no es menos cierto que tal postura ha sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional en las sentencias referidas en el acápite anterior, en las cuales se han establecido ciertas excepciones; precisamente, con miras a armonizar el principio de inembargabilidad de los recursos públicos con la garantía y vigencia de la Constitución y los derechos fundamentales consagrados en ella”.
En auto del 12 de abril de 2023, la Sección Tercera del Consejo de Estado, sobre el tema, dispuso: “2. Según el artículo 599 CGP, aplicable por remisión del artículo 306 CPACA, en los procesos ejecutivos el ejecutante puede solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado. El juez, al decretar los embargos y secuestros, puede limitarlos y el valor de los bienes embargados no podrá́ exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas, salvo que se trate de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen el crédito.
En concordancia, el artículo 594 CGP dispone que no se podrán embargar, entre otros: (i) los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales; (ii) las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social; (iii) los bienes de uso público y los destinados a un servicio público –cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden o por medio de concesionario–, pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio;
(iv) si el servicio público lo prestan particulares, podrán embargarse los bienes destinados al servicio, así́ como los ingresos brutos que se produzcan; (v) los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas; (vi) las sumas que se hayan anticipado o deban anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas para la construcción de obras públicas y (vii) las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales. 3.
El artículo 243 CN dispone que los fallos que la Corte Constitucional dicte, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Una vez en firme y ejecutoriada la decisión, esta tiene fuerza vinculante, obligatoria para todos, incluidos, por supuesto, los jueces de la República. Si la Corte condiciona la decisión de constitucionalidad de un precepto legal, esa interpretación condicionada descarta expresamente otras interpretaciones posibles.
Las sentencias interpretativas en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad alteran parcialmente el contenido de la disposición, al tiempo que expulsa del ordenamiento cualquier otra interpretación que admita la norma acusada. El artículo 19 del Decreto 111 de 1996 –Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación – disponía en su texto original que las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, así́ como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman no pueden ser embargados.
Al estudiar esta norma, la Corte Constitucional condicionó su exequibilidad «bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto –en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos– y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos».
En otras palabras, la Corte, al declarar la exequibilidad condicionada de esta norma, definió́ que como la inembargabilidad no tiene carácter absoluto, se puede ordenar e embargo de recursos del presupuesto, cuando se trate de créditos a cargo del Estado que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos. De ahí́ que, se puede ordenar el embargo de estos recursos (art. 594 CGP y art. 195 parágrafo 2 CPACA) cuando se reclama el pago de créditos u obligaciones: (i) de origen laboral cuyo pago no se ha obtenido por la vía administrativa o judicial3;
(ii) de sentencias judiciales; (iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado y iv) de los recursos de destinación específica, si las obligaciones reclamadas tienen como fuente alguna de las actividades a las que estaban destinados estos recursos. 4. La parte demandante solicitó medida cautelar de embargo del dinero que tiene depositada la Fiscalía General de la Nación destinado al pago de sentencias o conciliaciones.
Adujo que no aplica el «principio de inembargabilidad», pues la obligación está contenida en una sentencia. Como la medida cautelar de embargo y secuestro pretende asegurar la ejecución de una sentencia proferida por esta jurisdicción, procede el embargo y secuestro del dinero depositado en esas cuentas, pues corresponde a uno de los eventos en que –según se indicó́ [núm. 3]– no aplica la inembargabilidad prevista en el artículo 594 CGP, por ello, se confirmará el auto apelado”.
En el presente caso, la Sala estima que en principio se podría estar ante una excepción a la inembargabilidad de dineros públicos, pues el título ejecutivo corresponde al pago de una sentencia judicial que contiene un crédito laboral, sin embargo, los recursos sobre los que pretende recaiga la medida en el presente asunto, provienen del sector salud, los que por mandato interpretativo de la Corte Constitucional, así como los de regalías, no pueden ser objeto de las mismas, como lo decretó el a quo.
En efecto, sobre recursos de salud, la Honorable Corte Constitucional en Sentencia T-053 del 18 de febrero de 20221, se refirió al marco normativo y jurisprudencial en torno al principio de inembargabilidad y la destinación específica de los recursos del Sistema de Salud, su alcance y excepciones, para concluir in extenso: “(…) Pues bien: de los pronunciamientos aquí reseñados se colige que la jurisprudencia constitucional ha sido uniforme y pacífica al caracterizar la inembargabilidad de los recursos públicos como un dispositivo primordial para garantizar el funcionamiento de la institucionalidad y el cumplimiento de los deberes estatales para con las personas, entre los cuales se destaca la garantía de los derechos a la salud y a la seguridad social; no obstante lo cual aquella debe ser entendida como un principio susceptible de ponderación -y no como una regla de “todo o nada”- cuando entra en colisión con otros valores, principios y derechos constitucionales.
Asimismo, de lo expuesto en precedencia se concluye que, junto con la inembargabilidad, el mandato superior de destinación específica de los 1 Referencia: Expediente T-8.255.231. Acción de tutela formulada por Coomeva EPS contra el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla. Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS. recursos parafiscales del sistema de seguridad social en salud ha sido reiteradamente defendido por esta Corporación en orden a reforzar su protección prevalente, incluso frente a otros recursos del erario, y asegurar de esa manera que en la administración de estos se persiga estrictamente la finalidad social del Estado para la que han sido asignados, que no es otra sino la prestación efectiva del servicio de salud a la población. (…) (…) esta Sala de Revisión advierte de entrada que, a la luz de los criterios descritos en el acápite anterior, la reclamación sobre la que se funda la acción de tutela está llamada a prosperar, toda vez que del precedente reiterado en prolíficos pronunciamientos de esta Corte Constitucional se desprende de manera diáfana y contundente que los recursos del SGSSS que tienen como fuente las cotizaciones de los afiliados al sistema son públicos, tienen destinación específica y ostentan la calidad de inembargables, sin que respecto de ellos resulten predicables las excepciones a la inembargabilidad reconocidas por la jurisprudencia, como enseguida pasa a exponerse.
Si bien la inembargabilidad que abriga a los recursos públicos de la seguridad social en salud no es un principio absoluto, ha sido esta propia Corporación la que, como guardiana de la supremacía y la integridad del pacto social, ha determinado el alcance de dicho principio dentro del balance que debe existir en relación con otros preceptos y derechos constitucionales.
En ese sentido, si el alcance del citado principio, fijado a través de múltiples pronunciamientos de Sala Plena de la Corte Constitucional, es vinculante y tiene carácter erga omnes frente a todas las autoridades jurisdiccionales, a fortiori lo será el alcance de sus excepciones, las cuales exigen una interpretación estricta y restrictiva toda vez que sólo en esas hipótesis puntuales admitidas por la jurisprudencia el interés público de preservar los recursos específicamente destinados a garantizar la salud termina por ceder ante otros principios y derechos de rango superior.
Tal como quedó ampliamente planteado en las consideraciones generales de esta providencia, los recursos del SGSSS tienen una protección constitucional aún más reforzada, inclusive, que otros recursos de naturaleza pública, y por lo tanto sólo en circunstancias extraordinarias que la jurisprudencia constitucional ha determinado pueden llegar a embargarse y a utilizarse en un objeto distinto a la destinación específica que la norma fundamental les ha asignado, a saber: la financiación de la prestación del servicio de salud a la población. Precisamente por ese blindaje especial que ostentan estos recursos, es imperativo para todo operador jurídico acatar con rigor y a pie juntillas los términos en que esta Corte se ha pronunciado sobre los eventos excepcionales en los cuales es posible comprometer los recursos del SGSSS, lo que, de suyo, implica observar cuidadosamente a qué fuente de financiación se ha referido al admitir tales excepciones, pues, como es sabido, el sistema de salud se nutre de dineros procedentes de diferente origen, entre los que se cuentan las cotizaciones de los afiliados al SGSSS recaudados por las EPS, de un lado, y los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud -SGP-, de otro.
Podría decirse, entonces, que dentro del género que constituyen los recursos del SGSSS, los dineros que reciben las EPS en virtud de las cotizaciones son una especie, distinta a su vez de aquella conformada por los rubros transferidos por la Nación en virtud del SGP. Ahora bien: aunque unos y otros gozan de especial protección constitucional en tanto recursos del sistema de salud, la distinción hecha resulta relevante justamente en razón al tratamiento dispensado por la jurisprudencia constitucional en lo que atañe a la aplicación del principio de inembargabilidad y sus excepciones.
En efecto, tratándose de los recursos destinados al sector salud del SGP la Corte Constitucional ha reafirmado su destinación específica y carácter en general inembargable, no obstante lo cual ha reconocido que dicha inembargabilidad puede llegar a ser exceptuada para dar prevalencia a la efectividad de ciertos derechos fundamentales.
Así, dentro de su vasta jurisprudencia a propósito del tema de la inembargabilidad de los recursos públicos, al referirse en concreto a los recursos del SGP, en un primer momento esta Corporación encontró legítimo que el carácter inembargable de los mismos debía plegarse para atender créditos a cargo de las entidades territoriales que tuvieran origen en actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones –incluido el sector salud– y que estuvieran recogidos en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, permitiéndose así el embargo de los recursos de la participación respectiva cuando los recursos destinados al pago de sentencias o conciliaciones no fueran suficientes.
Sin embargo -como se vio ut supra-, posteriormente la Corte reformuló el alcance de las excepciones a la inembargabilidad en atención al nuevo enfoque del SGP incorporado por el Constituyente a raíz del Acto Legislativo No. 4 de 2007. Dicha reforma constitucional supuso una modificación del marco normativo gracias al cual se fortaleció el afán por asegurar el destino social y la inversión efectiva de aquellos recursos del SGP, lo que condujo a que se reevaluaran las condiciones que tornaban viable el embargo de los mismos.
Producto de dicho análisis, la Sala Plena efectuó un “acople” de la jurisprudencia y señaló que los recursos de destinación específica del SGP sólo podían comprometerse subsidiariamente para hacer efectivas las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia judicial, en el evento de que los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no fueran suficientes para atender tales acreencias.
En razón de este nuevo criterio, luego la Corte precisaría que el principio general de inembargabilidad se predica incluso frente a las obligaciones contractuales contraídas por las entidades territoriales para la prestación de los servicios que se financian con los recursos del SGP. Lo anterior fue ratificado más recientemente cuando, al revisar la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de Salud, este Tribunal señaló que la aplicación del principio general de inembargabilidad de los recursos de la salud “deberá estar en consonancia con lo que ha sentado y vaya definiendo la jurisprudencia”, remitiéndose entonces a lo decidido en el fallo de control abstracto que, a manera de criterio hermenéutico de armonización, precisó que era factible embargar los recursos de destinación específica del SGP para garantizar el pago de obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia si y solo si se verificaba que para asegurar la cancelación de dichos créditos resultaban insuficientes los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.
En ese sentido, no cabe duda de que el precedente constitucional vigente ha delimitado las condiciones para exceptuar el principio general de inembargabilidad de los recursos de la salud correspondientes al SGP en los siguientes términos: (i) que se trate de obligaciones de índole laboral, (ii) que estén reconocidas mediante sentencia, (iii) que se constate que para satisfacer dichas acreencias son insuficientes las medidas cautelares impuestas sobre los recursos de libre destinación de la entidad territorial deudora.
En cambio, respecto de los recursos provenientes de las cotizaciones al SGSSS recaudados por las EPS, la jurisprudencia constitucional no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad. Antes bien, acerca de esta tipología de recursos que son los aportes que reciben las entidades promotoras de salud por parte de sus afiliados con capacidad económica, ha sostenido la Corte que (i) son parafiscales, de modo que no ingresan al presupuesto general de la Nación ni se mezclan con otros recursos del erario;
(ii) tienen una destinación específica, cual es la financiación de la prestación de los servicios de salud a los usuarios del sistema, previa su conversión a UPC mediante el proceso de compensación; (iii) pertenecen al SGSSS y no al patrimonio de las EPS por lo que deben manejarse en cuentas separadas de los dineros propios de dichas entidades –las cuales solo obran como delegatarias del Estado en lo que a su recaudo concierne–;
(iv) están exentos de ser gravados con impuestos y otros tributos, pues ello desnaturalizaría su destinación específica; (v) deben ser excluidos de la masa a liquidar de los entes financieros que, siendo sus depositarios, entren en proceso de liquidación; (vi) no pueden ser utilizados para la adquisición de activos fijos e infraestructura por parte de las EPS;
(vii) no pueden ser objeto de acuerdos de pagos con acreedores que conduzcan a que tales recursos no lleguen al destino ordenado en la Carta; y, (viii) el Legislador tiene prohibido modificar su destinación específica. De modo que, acogiendo íntegra y fielmente el precedente sentado por la Sala Plena de esta Corporación, de ninguna parte se extrae que los dineros producto del recaudo que adelantan las EPS en relación con los aportes al SGSSS hayan sido calificados como susceptibles de embargos, como equivocadamente lo asumió el juez accionado en el presente trámite (…)”(Resaltado para destacar).
Criterio reiterado, de manera más reciente, por el Honorable Consejo de Estado2 en Auto del 29 de marzo de 2022, en el que se resolvió sobre una solicitud de medida cautelar de embargo y secuestro de bienes de la ESE Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soledad, en donde se sostuvo: “(…:)) Según el artículo 599 CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 CPACA, en los procesos ejecutivos el ejecutante puede solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado.
El juez, al decretar los embargos y secuestros, puede limitarlos y el valor de los 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Auto del 29 de marzo de 2022. C. P.: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE. Radicación: 08001-23-33-000-2016-01416-02(67517). Actor: CONSULTORÍA Y CONSTRUCCIONES SAS. Demandado: ESE HOSPITAL MATERNO INFANTIL CIUDADELA METROPOLITANA DE SOLEDAD Referencia: EJECUTIVO. bienes embargados no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas, salvo que se trate de bienes afectados por hipoteca o prenda que garantice el crédito.
En concordancia, el artículo 594 CGP dispone que no se podrán embargar, entre otros: (i) los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales; (ii) las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social; (iii) los bienes de uso público y los destinados a un servicio público -cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden o por medio de concesionario-, pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio;
(iv) si el servicio público lo prestan particulares, podrán embargarse los bienes destinados al servicio, así como los ingresos brutos que se produzcan; (v) los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas; (vi) las sumas que se hayan anticipado o deban anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas para la construcción de obras públicas y (vii) las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales.
El artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 -Ley Estatutaria de Salud- dispone que los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos en la Constitución y la ley. Al estudiar la exequibilidad de esta norma, la Corte Constitucional concluyó que la inembargabilidad no tiene carácter absoluto y existen algunas excepciones.
De ahí que, de acuerdo con esos pronunciamientos de constitucionalidad se puede ordenar el embargo de estos recursos cuando se reclama el pago de créditos u obligaciones: (i) de origen laboral cuyo pago no se ha obtenido por la vía administrativa o judicial; (ii) de sentencias judiciales, (iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado y iv) de los recursos de destinación específica, si las obligaciones reclamadas tienen como fuente alguna de las actividades a las que estaban destinados estos recursos.
La parte demandante pretende la ejecución de la obligación contenida en el acta de liquidación bilateral del contrato de obra No. 001 de 2012 y solicitó el embargo y secuestro de los recursos de la ESE Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soledad. La parte demandada adujo, en el recurso de apelación, que los recursos sobre los que recae la orden de embargo son inembargables, pues tienen destinación específica por ser recursos públicos que financian la salud.
Como el demandante pretende el cobro de obligaciones derivadas de un título en el que la ESE Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soledad reconoció una obligación clara, expresa y exigible, esto es el acta de liquidación de un contrato, los recursos no son inembargables. Además, el Tribunal Administrativo del Atlántico limitó la medida a $617.246.193 y ordenó que al momento de practicarlas se tuviera en cuenta las restricciones previstas en el artículo 594 CGP.
Por ello, se confirmará la decisión apelada”. En ese norte, respecto de los recursos provenientes de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS- recaudados por las entidades prestadoras del servicio de salud, respecto de los cuales, la jurisprudencia constitucional no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad.
Por otra parte, conforme el diseño estructural del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) en Colombia, en el orden jurídico aparecen los denominados contratos de prestación de servicios de salud, cuya ejecución materializa la prestación del servicio de salud, constituyendo su precio, para este caso, el dinero que se pretende embargar.
Sin entrar a considerar la naturaleza de este tipo de contratos, ni ampliar sobre el tema, pues, no es la finalidad de esta providencia, puede afirmarse que tales contratos tienen como partes a una Empresa Promotora de Salud (EPS) y a un Prestador de Servicios de Salud (PSS) con el fin de garantizar y materializar un Plan de Beneficios de Salud a un afiliado y en donde las EPS, fungen como aseguradoras de la salud, a través de la organización directa o indirecta de dicho Plan, mientras que los PSS proveen, previa demostración de las condiciones de capacidad tecnológica y científica, suficiencia patrimonial y de capacidad técnico administrativa determinados por el art. 56 de la Ley 715 de 2001, el servicio en concreto, sin constituirse en actores exclusivos del SGSSS, pues, pueden vender servicios de salud de manera particular, tanto a personas naturales, como a instituciones que ofertan Planes Adicionales de Salud (aseguradoras y empresas de medicina prepagada) y a los compradores de los regímenes especiales y exceptuados en salud que describe el art. 279 de la Ley 100 de 1993.
En tal sentido, el precio pactado en cada contrato no resulta ajeno a la consideración de recursos públicos de la salud, pues, está conformado por el pago por capitación y aquel que las partes definan, que normalmente se fundamenta en los mismos recursos que hacen parte del SGSSS. Por otra parte, no está probado que los recursos cuyo embargo se pretende provengan del SGP, para analizar si sobre ellos, se puede predicar la excepción expuesto por el recurrente.
En ese orden de ideas, la Sala3 concluye que la decisión objeto de apelación es coherente con la regla jurisprudencial que impera sobre la prohibición de embargo de recursos de salud, razón por la cual, se impone su conformación, en tanto, se pretende el embargo de recursos del sistema de salud que maneja la empresa social demandada. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
3 Este Tribunal se ha pronunciado entre otras en las siguientes providencias: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL. Sincelejo, dieciséis (16) de agosto de dos mil veintidós (2022). MAGISTRADO PONENTE: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY. RADICACIÓN: 70-001-33-33-002-2018-00320-01. DEMANDANTE:IREN SUZANA MERCADO ARIAS.
DEMANDADO: ESE CENTRO DE SALUD INMACULADA CONCEPCIÓN DE GALERAS (SUCRE). MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO. Asimismo: Sala Cuarta de Decisión, radicado No. 700013333002-2017-00020-01. M.P. Viviana López Ramos.
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 25 de agosto de 2022 por el juzgado octavo administrativo del circuito de Sincelejo, por lo expuesto.
SEGUNDO: SIN COSTAS.
TERCERO: En firme este proveído, DEVUÉLVASE este proceso al Despacho de origen y CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial respectivo. Discutido y aprobado en sesión de la fecha
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS