República de Colombia Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión. Armenia (Q), ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 005-2024-28 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO Agotadas todas las etapas previstas dentro del medio de control de nulidad y cumplidos los presupuestos procesales del mismo, el Tribunal Administrativo del Quindío procede a dictar en primera instancia la sentencia que en derecho corresponde.
La demanda1. El señor Sabel Reinerio Arévalo Arévalo, interpuso medio de control de nulidad contra actos administrativos proferidos por la Asamblea del Departamento del Quindío y la Universidad del Quindío, con el fin que se resuelva sobre las siguientes: Pretensiones: Que se declare la nulidad del artículo 11 de la Ordenanza 002 de 2022 proferida por la Asamblea del Departamento del Quindío. Que se declare la nulidad de la Resolución 9057 del 21 de febrero de 2022 (sic)2, proferida por la Universidad del Quindío. 1One Drive 003 Demanda (Link SAMAI ÍNDICE 00042) y SAMAI índice 00010 (Subsana demanda) 2 La fecha del acto administrativo es 17 de marzo de 2022 Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 2 Fundamento fáctico El Congreso de la República de Colombia expidió la Ley 2147 de 2021, con la cual autorizó a la Asamblea del Departamento del Quindío para emitir una estampilla denominada Pro-Universidad del Quindío. La citada ley permitió su reglamentación conforme a las reglas que determinó en el artículo primero, dando la orden a la Asamblea del Departamento del Quindío para que procediera en los términos consignados en la disposición legal.
Dando cumplimiento a lo anterior, la Asamblea del Departamento del Quindío expidió la Ordenanza 02 de 2022, en la que autorizó a la Universidad del Quindío y al ente departamental, para expedir la reglamentación de los procedimientos necesarios para implementar las órdenes dadas en la Ley 2147. El rector de la Universidad del Quindío emitió la Resolución 9057 de 17 de marzo de 2022, invocando como uno de los sustentos jurídicos el Acuerdo 05 de 2005, emanado del Consejo Superior, en el artículo 38 numerales uno y veintisiete.
El acto administrativo de la referencia dice en su artículo primero que tiene como objeto “Reglamentar los procedimientos” requeridos para implementar la estampilla pro-Universidad del Quindío autorizada por la Ley 2147 de 2021, conforme a lo dispuesto por la Ordenanza 02 de 2022. Normas violadas y concepto de la violación Cita las siguientes disposiciones que considera que fueron violadas por los actos administrativos demandados así: - Artículo 69 de la Constitución Política de Colombia. - Artículo 66 de la Ley 30 de 1992. - Ley 2147 de 2021. - Ordenanza 02 de 2022. - Acuerdo 05 de 2005 de la Universidad del Quindío. Considera como causales de nulidad de los actos administrativos demandados la infracción en las normas en que debían fundarse y haber sido expedidos sin competencia. Indica que la Ley 2147 de 2021 autorizó a la Asamblea Departamental del Quindío para que ordenara la emisión de la estampilla Pro-Universidad del Quindío. Así mismo, se le autorizó “para determinar las características, hechos económicos, tarifas, actos administrativos u objetos de gravamen, excepciones y todos los demás aspectos inherentes al uso de carácter obligatorio de la estampilla autorizada en la presente Ley, en relación con las actividades, Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 3 contratos, operaciones, actos, procesos y procedimientos que se deban realizar en el Departamento del Quindío y sus municipios”.
Dice que lo anterior permite inferir que la potestad de reglamentación de la estampilla se estableció en forma excluyente y exclusiva en cabeza de la Asamblea del Departamento del Quindío. Manifiesta que esa facultad no es renunciable o delegable, no obstante, la Asamblea Departamental se despojó de tal potestad y en el artículo 11 de la Ordenanza 002 de 2022 objeto de la demanda, dispuso: “Facúltese a la universidad del Quindío en conjunto con el gobierno departamental, para reglamentar los procedimientos necesarios en consideración a lo dispuesto en la ley 2147 de 2021, dentro del mes siguiente a la entrada en vigencia de la presente ordenanza.” Señala que de lo anterior se observa una doble violación a la ley, toda vez que la Asamblea Departamental: 1- No reglamenta, es decir, se niega a acatar el marco de la ley de creación de la estampilla. 2- Se despoja de esa facultad y sin competencia alguna la traslada a la Universidad del Quindío y al gobierno departamental, con lo cual excede las facultades otorgadas por el legislador.
De otro lado, argumenta que la Resolución No. 9057 del 17 de marzo de 2022 es expedida por el Rector de la Universidad del Quindío y con ella “se reglamenta la ordenanza 02 del 21 de febrero de 2022”, sin embargo, las atribuciones de reglamentación previstas por la Ley 30, solo están direccionadas al Consejo Superior. Señala que la ley marco de la educación superior no otorga potestad alguna de reglamentación al representante legal del ente educativo superior.
Afirma que el Consejo Superior sí está facultado para delegar funciones al rector y dada la naturaleza de autoridad ejecutiva, la única facultad de delegación es inherente a la facultad de ejecución y nunca de las de dirección y gobierno. Argumenta que el rector se arrogó la facultad de máximo órgano de administración que la ley le otorga al Consejo Superior.
Por lo tanto, afirma, usurpa atribuciones que la ley delegó a la institución de educación superior a través de su máximo órgano de administración. Trámite procesal. - Mediante auto de 17 de agosto de 20223 se inadmitió la demanda y se concedió el término para subsanar. 3 SAMAI Índice 00005 Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 4 - A través de memorial presentado el 22 de agosto de 20224 se subsanó la demanda. - Mediante auto de 23 de septiembre de 20225 se admitió la demanda y se ordenó correr traslado a la parte demandada. - En providencia de 23 de septiembre de 2022 6se ordenó correr traslado de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados. - A través de auto de 20 de octubre de 20227 se negó la medida cautelar solicitada. - Luego de surtirse el término de traslado se profirió auto de 27 de abril de 20238 dando trámite de sentencia anticipada conforme lo establecido en el artículo 182A de la Ley 1437 de 2011 adicionado por la Ley 2080 de 2021, razón por la cual se incorporaron las pruebas, se fijó el litigio y se corrió traslado para alegatos de conclusión. Contestación de la demanda.
Departamento del Quindío.9 Se opone a las pretensiones de la demanda indicando que la Resolución 9057 del 17 de marzo de 2022 expedida por el rector de la Universidad del Quindío, en ningún momento regula aspectos diferentes a los aprobados por la ordenanza 002 de 2022 y la Ley 2147 de 2021. Señala que en la Resolución 9057 de 2022, únicamente se ampliaron aspectos de orden general, mas no sustancial, con relación a lo regulado en la ordenanza 002 de 2022, pues nunca se pretendió regular aspectos de fondo, como lo asevera el demandante y mucho menos, modificar aspectos coyunturales, referente a los elementos del tributo, como lo son el sujeto activo, sujeto pasivo, a la base gravable, al hecho generador y tarifa, respetando el margen de regulación otorgado a la Asamblea Departamental en concordancia con el mandato legal, aspectos que se cumplieron a cabalidad con la observancia de la normas en que debía fundarse el acto administrativo.
Argumenta que se debe tener en cuenta que el 16 de marzo de 2022, se expidió el acuerdo del Consejo Superior número 127, por medio del cual se establece el reglamento interno para la destinación de la Estampilla Pro Universidad, facultades que fueron otorgadas tanto por la Ley 2147 de 2021, como por la Ordenanza 002 de 2022, con lo que, en su criterio, se puede probar que siempre se respetó el margen de configuración regulatoria o legislativa derivada otorgadas por estas normas. 4 SAMAI Índice 00010 5 SAMAI Índice 00012 6 SAMAI Índice 00013 7 SAMAI Índice 00027 8 SAMAI Índice 00038 9 SAMAI Índice 00032 Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 5 Afirma que, además, la Asamblea Departamental del Quindío fijó todos los elementos del tributo correspondientes a la Estampilla Pro Universidad y facultó en su artículo 11 a la Gobernación y a la Universidad con el ánimo de que reglamentaran sus procedimientos necesarios en consideración, potestad que no conlleva ningún margen regulatorio en materia tributaria, como quiera que todos los elementos del tributo, fueron fijados por el órgano de representación y por tanto, no puede predicarse que dichas cuestiones sean indelegables, aunado al hecho que los aspectos de inversión fueron regulados por el Consejo Superior.
Dice que el artículo 28 del Estatuto de la Universidad del Quindío, faculta al rector para expedir o modificar estatutos y reglamentos de la Universidad, es por ello que, a su juicio, no se puede predicar la falta de competencia para la expedición de la Resolución 9057 de 2022. Universidad del Quindío.10 Se opone a las pretensiones de la demanda, para lo cual indica que lo que está plasmado en la Resolución 9057 de 2022 no es la reglamentación de la Ley 2147 de 2021, sino la adopción de los lineamientos y reglamentación realizada a través de la Ordenanza 002 de 2022, en lo inherente a su recaudo, pago y la emisión de las estampillas.
Afirma que la reglamentación frente a la emisión, características, hechos económicos, tarifas, actos administrativos u objetos de gravamen, excepciones y todos los demás aspectos inherentes al uso de carácter obligatorio de la estampilla fueron regulados por la Asamblea Departamental del Quindío a través de la ordenanza 002 de 2022 y no por la Universidad del Quindío en la expedición de la Resolución 9057 de 2022.
Aduce que el Acuerdo 005 de 2005 en su artículo 1 y 27 autorizan expresamente al rector de la Universidad del Quindío para dirigir lo relativo al recaudo, administración e inversión de las rentas y bienes de la entidad, tal como lo es la estampilla Pro Universidad del Quindío, y que bajo esa óptica es que se expidió la Resolución 9057 del 2022.
Así mismo, refiere que el artículo 38 del Acuerdo No. 005 de 2005, es una de las normas que permiten la expedición del acto administrativo objeto de reproche al interior de la normatividad de la Entidad, desde el punto de vista jurídico la expedición de dicho acto administrativo. 10 SAMAI Índice 00033-00035 Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 6 Alegatos de Conclusión y concepto del Ministerio Publico.
Parte demandante.11 Manifiesta que la facultad dada por el legislador a través de la Ley 2147 de 2021 no se extiende a delegar en el beneficiario del tributo, la potestad de reglamentación, como así se hizo en el acto administrativo de la asamblea departamental, el que quedó materializado en el acto administrativo expedido por el rector de la Universidad del Quindío. Señala que el rector de la Universidad del Quindío es un funcionario sin competencia para expedir el acto administrativo demandado, toda vez que la Ley 30 de 1992 no le otorga tal potestad al representante legal del ente educativo superior.
Departamento del Quindío12. Reitera en su totalidad los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Ministerio Público.13 El Procurador 13 Judicial II para asuntos administrativos, delegado ante esta Corporación, profirió concepto en el que manifiesta que las pretensiones de la demanda deben desestimarse. Indica que la ordenanza acusada nunca delegó la creación de los elementos del tributo al rector y que, por el contrario, el rector solo cumplió con las funciones consagradas en el artículo 28 de los Estatutos Universitarios, que lo facultan para proferir y modificar estatutos y reglamentos de la universidad.
Dice que los entes universitarios se nutren entre otros ingresos de recursos provenientes de entidades territoriales y tienen la potestad del manejo autónomo de su presupuesto, como consecuencia, afirma, que la resolución acusada no se está metiendo con la creación del tributo o su recaudo, sino con el destino de los dineros que se obtengan por el concepto de la Estampilla Pro Universidad.
CONSIDERACIONES FINALES Competencia y presupuestos procesales. Al tenor del numeral 1º del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala es competente para conocer el presente asunto en primera instancia. 11 SAMAI índice 00045 12 SAMAI Índice 00044 13 SAMAI índice 00043 Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 7 Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte y capacidad procesal se encuentran cumplidos.
De otra parte, no se observa irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal En cuanto a la oportunidad de la acción, al tratarse de una demanda de nulidad puede presentarse en cualquier tiempo conforme lo establecido en el artículo 164 numeral 1 literal a de la Ley 1437 de 2011.
Así pues, se observa que la actuación procesal se ha surtido en debida forma. Problema Jurídico. La Sala encuentra que el problema jurídico a resolver en esta instancia se circunscribe a determinar si: ¿El artículo 11 de la Ordenanza No. 0002 de 2022 proferida por la Asamblea departamental del Quindío se encuentra viciado de nulidad por infringir las normas en que debía fundarse al delegar una potestad exclusiva de la Asamblea departamental y si la Resolución No. 9057 del 17 de marzo de 2022 se encuentra viciada de nulidad por haber sido proferida por un servidor que carecía de competencia para ello? Para dar respuesta al anterior interrogante, la Sala abordará los siguientes aspectos: Sobre la facultad de las asambleas departamentales de establecer los tributos.
El constituyente de 1991 pretendió fortalecer la autonomía de las entidades territoriales, a través de la descentralización, con una transferencia de funciones y recursos hacia las regiones, es por ello que a lo largo de la Constitución Política de Colombia se encuentra consagrada en varios artículos. En efecto, en el artículo 1° se establece que Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales.
La Corte Constitucional ha considerado a la autonomía territorial como un principio y un derecho de las regiones, estableciendo como elementos de su núcleo esencial los siguientes: «(i) el autogobierno, mediante autoridades propias14, característica que se deriva de su elección local y por la ausencia de subordinación jerárquica de dichas autoridades respecto de las autoridades nacionales, con la salvedad de los asuntos de orden público, de conformidad 14 “Debe protegerse el derecho de cada entidad a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”: Corte Constitucional, sentencia C-535/96.
Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 8 con el artículo 296 de la Constitución15; (ii) ejercer las competencias que, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, le correspondan a la entidad territorial, pues sin competencias, no existe autonomía de la cual predicarla, y (iii) administrar los recursos, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales.
Igualmente, a partir de los artículos 300, n. 5 y 313, n. 5 de la Constitución, también integra su autonomía “la facultad de organizar sus ingresos y gastos para cumplir con las funciones constitucional y legalmente asignadas»16.17 Específicamente el numeral 3 del artículo 287 de la Constitución Política de Colombia establece: «ARTICULO 287.
Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (…) 3.Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.» (Se resalta en negrita) Así pues, la autonomía de las entidades territoriales les otorga algunos derechos, entre ellos, la de administrar los recursos y establecer los tributos para el cumplimiento de sus funciones.
Ahora bien, específicamente el constituyente estableció en el artículo 300 numeral 4 que serían las Asambleas Departamentales las que, por medio de ordenanzas, decretarían los tributos y contribuciones, de conformidad con la ley: “ARTICULO 300. <Artículo modificado por el artículo 2o. del Acto Legislativo No. 1 de 1996. El nuevo texto es el siguiente:> Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: 4.
Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales.” En concordancia con lo anterior, el artículo 338 de la misma Constitución Política de Colombia establece: “ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como 15 El artículo 296 de la Constitución dispone que “Para la conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes”. 16 Corte Constitucional, sentencia C-1112/01. 17 Corte Constitucional, Sentencia C 189 de 2019 Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 9 recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” Sobre el particular y frente a las potestades de las Asambleas Departamentales en relación con la fijación o determinación de elementos de los tributos territoriales, el órgano de cierre de esta jurisdicción ha considerado: “(…) De acuerdo con el principio de legalidad de los tributos, no puede haber impuesto sin representación. Por ello, la Constitución Política autoriza únicamente al Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos Municipales y distritales para establecer impuestos, contribuciones y tasas dentro del marco establecido en los artículos 287, 300, 313 y 338 de la Constitución Política.
Para el ámbito territorial, las anteriores normas constitucionales disponen que los elementos de los tributos, esto es, los sujetos activos y pasivos, hechos generadores, bases gravables y tarifas, deben fijarse directamente por la ley y la ordenanza en el caso de los impuestos departamentales, o por la ley y el acuerdo en el caso de los impuestos municipales o distritales.
En todo caso, le corresponde a la ley dictada por el Congreso de la República la creación “ex novo” de los tributos. Así se deriva de los artículos 287, 300 numeral 4 313 numeral 4 de la Constitución Política, que facultan a las asambleas y a los concejos municipales y distritales, respectivamente, para decretar los tributos y contribuciones necesarios, de conformidad con la Constitución y la ley.
En ese sentido se ha manifestado la Sección Cuarta del Consejo de Estado de manera reiterada:18 “La Sala también precisó que la competencia municipal en materia impositiva no es ilimitada ni puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora está atribuida al Congreso de la República (art.150-12 C.P.), motivo por el cual, sólo a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales pueden fijar los elementos de la obligación tributaria cuando la ley creadora no los ha fijado directamente.
De acuerdo con lo anterior, el Congreso de la República es el órgano soberano en materia impositiva, quien a través de una ley crea los tributos nacionales y territoriales, para lo cual, bien puede agotar todos los elementos de la obligación tributaria o introducir el tributo designando el hecho gravado y sujetos pasivos y establecer los parámetros a partir de los cuales las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden establecer los demás elementos del tributo en sus jurisdicciones, siempre con arreglo a la Constitución y a la ley correspondiente.”( Resalta la Sala) 18 Ver sentencia del 13 de julio de 2017, exp. 20302, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
En el mismo sentido se encuentran las sentencias del 20 de septiembre de 2018, exp. 20223, M.P. Milton Chaves García, del 24 de noviembre de 2016, exp. 21120, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, y del 11 de mayo de 2017, exp. 20500, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, entre otras. Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 10 Así, la Constitución Política consagra la autonomía tributaria de las entidades territoriales, pero esta autonomía no es ilimitada, pues deriva de la Constitución y la ley.
Ello implica que si el Congreso ha fijado los elementos del tributo, las asambleas y concejos no pueden apartarse de lo dispuesto en la Ley. Reconociendo expresamente el marco de autonomía tributaria que la Constitución Política les concede a los concejos municipales y distritales y las asambleas departamentales, sus atribuciones deben ejercerse de acuerdo con la Constitución y la ley, por lo que sus disposiciones -acuerdos y ordenanzas- no pueden desconocer o incumplir dichas normas, por ser jerárquicamente superiores.19(…)”20 Visto lo anterior, es claro que una vez expedida la ley que autoriza la imposición de un gravamen a nivel territorial y que delimita el hecho gravado, las Asambleas departamentales y/o Concejos municipales intervienen en la fijación de los demás elementos del mismo por derecho propio aunque limitado, en el sentido que deben apegarse al marco fijado en la ley; y no en virtud de una delegación, debiéndose tener en cuenta sobre este particular lo reiterado por la jurisprudencia Constitucional21 en múltiples oportunidades en el sentido que tratándose de impuestos territoriales el Congreso, no puede determinar todos los elementos de la obligación Tributaria so pena de vaciar las facultades reconocidas a las Asambleas y a los Concejos municipales en los artículos 287 y 338 de la Carta.
Sobre la delegación de funciones. La Ley 489 de 1998 regula la delegación de funciones en los siguientes términos: “Artículo 9.- Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente Ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.
Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente Ley.
Parágrafo.- Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos 19 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-037 del 26 de enero de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 20 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Consejero ponente: Milton Chaves García. Radicación número: 25000-23-37-000-2017-01340- 01(24694).
Actor: Casalimpia S.A. Demandado: Distrito Capital 21 Corte Constitucional. Sentencia C-891/12 Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 11 en la presente Ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos.
Artículo 10.- Requisitos de la delegación. En el acto de la delegación, que siempre será escrito, se determinara la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren. El Presidente de la República, los ministros, los directores de departamento administrativo y los representantes legales de entidades descentralizadas deberán informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas.
Artículo 11.- Funciones que no se pueden delegar. Sin perjuicio de los que sobre el particular establezcan otras disposiciones, no podrán transferirse mediante delegación: 1. La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley. 2. Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación. 3.
Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación. Artículo 12.- Régimen de los actos del delegatario. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.
La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cuál corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.
Parágrafo.-En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad legal civil y penal al agente principal.(…)” Conforme a lo anterior, queda claro que uno de los requisitos para que proceda la delegación de funciones es que se trate de funciones respecto de las cuales no exista ninguna prohibición legal o constitucional, como sucede respecto a las potestades de carácter tributario y frente a las cuales el Consejo de Estado ha considerado: “(…) Ahora bien, existen facultades que por expresa prohibición legal o constitucional no pueden delegarse.
Tal es el caso de la potestad para imponer contribuciones “toda vez que éstas, en tiempo de paz, sólo pueden ser establecidas por el Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos municipales, atendiendo el mandato del pretranscrito Artículo 338 de la Constitución, en concordancia con el 313 ibídem.”22 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 2 de mayo de 1996, proferida en el expediente N°3526.
M.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa. Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 12 En el caso que ocupa la atención de la Sala, la Asamblea Departamental de Nariño, delegó en el Gobernador la facultad de regular el monopolio de licores destilados en dicho departamento.
Dicha función se encuentra prevista en el artículo 61 de la Ley 14 de 1983, en los siguientes términos: “Art. 61… las Asambleas Departamentales regularán el monopolio o gravarán esas industrias y actividades, si el monopolio no conviene, conforme a lo dispuesto en esta Ley.” (las negrillas y subrayas no son del texto original). La disposición transcrita establece para las asambleas departamentales dos facultades diferentes, una consistente en regular el monopolio sobre la producción, introducción y venta de licores destilados y la otra, consistente en gravar la actividad cuando el monopolio no conviene.
En este caso, se repite, la función delegada es la de regular no la de gravar el citado monopolio que, como se dijo, no es pasible de delegación por expresa prohibición del artículo 338 de la Constitución Política. No ocurre lo mismo con la facultad reguladora, habida cuenta que no existe prohibición alguna que impida delegarla. Contrario a ello, la Carta Política en su artículo 300 numeral 9, le permite a las asambleas departamentales delegar pro tempore las funciones que le son propias.
Dice la norma: “Art. 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas: … 9º) Autorizar al gobernador del Departamento para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a las asambleas departamentales.” (las negrillas y subrayas no son del texto original).
Es claro entonces que, al ser la Asamblea Departamental de Nariño la titular de la función de regular el monopolio de licores en dicho ente territorial y estar facultada por la Carta Política para delegar las funciones que le son propias, no se advierte ilegalidad en el acto acusado ya que no se ha actuado en contra de la prohibición (…)”23 Así las cosas, es claro que la potestad para imponer tributos no es una función delegable, corresponderá entonces al legislador, las asambleas y los concejos exclusivamente.
Sobre la autonomía universitaria. El artículo 69 de la Constitución Política de Colombia establece: “ARTICULO 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. 23 Consejo de Estado.
Seccion Primera. Consejera ponente: Martha Sofia Sanz Tobón. Radicación número: 52001-23-31-000-2002-00685- 01. Actor: William Ospina Remigio. Demandado: Asamblea Departamental de Nariño Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 13 El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.” Conforme a lo establecido por el constituyente la autonomía universitaria consiste en las potestades para dichos entes de regirse por sus propios estatutos, es decir, que se encuentran facultadas para establecer y modificar las normas que rigen su organización y funcionamiento; y para darse sus propias directivas24 Dicha norma constitucional fue desarrollada en la Ley 30 de 1992, que en sus artículos 28, 29 y 57 establece, entre otros, que las universidades tienen derecho a darse y modificar sus estatutos, arbitrar y aplicar sus recursos, tendrán autonomía financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden.
De otro lado, el artículo 62 de esa misma ley establece que la dirección de las universidades estatales u oficiales corresponde al Consejo Superior Universitario, al Consejo Académico y al Rector. Por su parte, los artículos 64 y 65 ibídem establecen que el Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad, teniendo entre sus funciones la de definir la organización académica, administrativa y financiera de la Institución y expedir y modificar estatutos y reglamentos, así mismo se indica que en los estatutos de cada universidad se señalarán las funciones que puedan delegarse en el Rector.
Por su parte el artículo 66 de esa misma ley establece que el rector es el representante legal y la primera autoridad ejecutiva de la universidad, quien será designado por el Consejo Superior Universitario y su designación, requisitos y calidades se reglamentará en los respectivos estatutos. Teniendo en cuenta lo anterior, se analizará el caso concreto.
Caso concreto. En primer lugar, se tiene que el Congreso de la República profirió la Ley 2147 de 18 de agosto de 2021 “Por medio de la cual se autoriza la emisión de la estampilla pro Universidad del Quindío”, en la que, entre otros, dispuso: “(…)
ARTÍCULO 10. AUTORIZACIÓN. Autorizase a la Asamblea Departamental del Quindío, para que ordene la emisión de la estampilla Pro Universidad del Quindío. Parágrafo. Se autoriza a la Asamblea Departamental del Quindío para determinar las características, hechos económicos, tarifas, actos administrativos u objetos de gravamen, excepciones y todos los demás aspectos inherentes al uso de carácter obligatorio de la estampilla autorizada en la presente Ley, en relación con las actividades, contratos, operaciones, actos, procesos y procedimientos que se 24 CE SCSC C.P Edgar González López, Concepto 31 de agosto de 2021, Rad 11001-03-06-000-2021-00079-00(2468) Actor: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 14 deban realizar en el Departamento del Quindío y sus municipios.
Las ordenanzas emanadas de la Asamblea departamental del Quindío en desarrollo de lo dispuesto en la presente Ley serán puestas en conocimiento del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. ARTÍCULO 2o. DESTINACIÓN. El recaudo por concepto de lo establecido en el artículo 1 se destinará a la adquisición de equipos de laboratorio, recursos educativos, apoyo a la investigación, transferencia de tecnología, mejoramiento de la infraestructura, y para otros servicios de la Universidad.
El sesenta por ciento (60%) del recaudo será destinado al fomento de la investigación en las áreas priorizadas por la universidad. El Consejo Superior de la Universidad del Quindío será la instancia responsable de definir los programas y proyectos a los cuales se destinarán los recursos recaudados por la estampilla. (…)”25 En virtud a lo anterior, la Asamblea del Departamento del Quindío profirió la Ordenanza No. 0002 del 21 de febrero de 2022 “Por medio de la cual se ordena la emisión de la estampilla pro Universidad del Quindío y se dictan otras disposiciones”, estableciendo el artículo cuarto y once lo siguiente: 26 (…) 25 Fls. 59 -62 Archivo 004Anexos.pdf OneDrive Juzgado (Link en SAMAI índice 00042) 26 Fls. 4--6 Archivo 004Anexos.pdf OneDrive Juzgado (Link en SAMAI índice 00042) Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 15 El referido acto administrativo fue publicado en La Gaceta Departamental No. 47 del 22 de febrero de 2021.27 Luego, el 16 de marzo de 2022 el Consejo Superior de la Universidad del Quindío profirió el Acuerdo No. 127 del 156 de marzo de 2022 “Por medio del cual se establece el reglamento interno para la destinación de la estampilla Pro Universidad”28 conforme lo estableció la Ley 2147 de 2021.
Así mismo, el rector de la Universidad del Quindío profirió la Resolución No. 9057 del 17 de marzo de 2022 “ por medio de la cual se reglamenta la ordenanza 0002 del 21 de febrero de 2022”29, en el que se observa un estricto cumplimiento no solo a la Ley 2147 de 2021, sino a la Ordenanza 002 de 21 de febrero de 2022 proferida por la Asamblea Departamental del Quindío, pero además se reglamenta lo relacionado con el procedimiento de descuento, adhesión y anulación de la estampilla pro Universidad del Quindío, así: “Artículo Séptimo: Procedimiento.
El procedimiento para llevar a cabo el descuento, adhesión y anulación de la Estampilla Pro Universidad del Quindío, en aplicación de los artículos 4" de la Ley 2147 de 2021 y el Artículo 9' de la Ordenanza N' 0002 de 2022, a cargo de los funcionaros departamentales que intervengan en cada uno de los procedimientos descritos dentro del hecho generador que regula la Ordenanza N' 0002 de 2022, contenidos en el Numeral 3" del Artículo 4' así: a) Descuento: Al momento de realizar la orden de pago, se deberá hacer el descuento del 2% sobre el valor del contrato, adición y/ o prórroga, excluyendo el impuesto de valor agregado lVA, por parte de la entidad contratante.
El pago de la Estampilla Pro Universidad del Quindío, lo efectuará la entidad que lleva a cabo el descuento, conforme a lo dispuesto por el parágrafo 3" del Artículo 3" de la Ley 2147 de 2021, en concordancia con el parágrafo 2' del Artículo 3" de la Ordenanza N" 002 de 2022, información que deberá presentarse en los formatos suministrados por la Universidad del Quindío: "Formato de Recaudo de la Estampilla Pro Universidad del Quindío" y el "Formato de Adhesión y Anulación de la Estampilla Pro Universidad del Quindío". b) Adhesión v Anulación: Con corte mensual, la entidad que realiza el descuento de la estampilla, llevará a cabo la consignación a la cuenta bancaria suministrada por Universidad del Quindío y diligenciará el " Formato de Recaudo de la Estampilla Pro Universidad del Quindío", documento que será enviado al área de Tesorería de la Universidad, con el soporte de pago en la entidad bancaria.
La Tesorería de la Universidad expedirá la"Estampilla Pro Universidad del Quindío" por el valor de la consignación y entregará a la entidad recaudadora el Formato de Adhesión y Anulación de la misma, que deberá ser diligenciado por la entidad que recibe la especie venal, para su respectiva Adhesión y Anulación.” Así las cosas, se tiene en primer lugar que el tributo consistente en la “Estampilla Pro Universidad del Quindío” fue autorizada por el Congreso de la República de Colombia a través de la Ley 2147 de 2021.
Por su parte, la Asamblea Departamental del Quindío con fundamento en dicha ley, expidió la 27 Fl. 1 Archivo 004Anexos.pdf OneDrive Juzgado (Link en SAMAI índice 00042) e índice 33 de SAMAI 28 Archivo No. 025Acuerdo Consejo Superior Estampilla(.pdf) Índice 32 SAMAI 29 Fls. 8-12 Archivo 004Anexos.pdf OneDrive Juzgado (Link en SAMAI índice 00042) Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 16 Ordenanza 002 de 21 de febrero de 2022 en la que estableció todos los elementos del tributo, esto son, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa, entre otros.
Se observa que, aunque debe existir una ley que cree el tributo, en este caso la Ley 2147 de 2021, la Asamblea Departamental está facultada directamente por el artículo 338 de la Constitución Política de Colombia para establecer los elementos de este, esto no es una facultad delegada por el Congreso de la República como señala la parte demandante, sino que se encuentra otorgada por el constituyente.
En otras palabras, las potestades ejercidas por la Asamblea Departamental del Quindío en relación con la estampilla Pro-Universidad del Quindío eran propias y no delegadas. Ahora bien, una vez efectuada la revisión de la Ordenanza No. 002 de 2022 se observa que en el citado acto administrativo el órgano de representación popular del nivel territorial además de fijar todos los elementos del Tributo correspondiente a la estampilla Prouniversidad del Quindío facultó en su artículo 11 “a la universidad del Quindío en conjunto con el Gobierno Departamental, para reglamentar los procedimientos necesarios en consideración a lo dispuesto en la ley 2147 de 2021, dentro del mes siguiente a la entrada en vigencia de la presente ordenanza”.
Sin embargo, a criterio de la Sala dicha potestad, como se dijo, no fue recibida en virtud de delegación, y tampoco conlleva potestades en materia tributaria, comoquiera que todos los elementos del tributo fueron fijados por el órgano de representación y, por tanto, no puede predicarse sea indelegable. Pero además, se observa que los procedimientos para el recaudo de la Estampilla Pro-Universidad que se establecieron en la Resolución No. 9057 de 17 de marzo de 2022, corresponden a una facultad que ni siquiera requiere delegación de la Asamblea Departamental, pues se deriva de la misma autonomía universitaria establecida en la Ley 30 de 1992 y en los estatutos de la Universidad del Quindío, en los que se establece que el rector tiene como función, entre otras, la de dirigir todo lo relativo con la recaudación, administración e inversión de las rentas y bienes de la Universidad.
En efecto, el artículo 62 de la Ley 30 de 1992 dispone que la dirección de las universidades estatales u oficiales corresponde al Consejo Superior Universitario, al Consejo Académico y al Rector. Así mismo, establece que cada universidad adoptará en su estatuto general una estructura acorde con su naturaleza y campos de acción, disposición que de entrada descarta la afirmación de la parte solicitante de la medida en el sentido que el rector universitario simplemente posee funciones de ejecución y no de dirección al interior de la institución. Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 17 Ahora bien, el Acuerdo No. 005 de 200530 por medio del cual se expide el estatuto general de la universidad del Quindío, dispone: “(…)
ARTÍCULO 28: FUNCIONES. El Consejo Superior tendrá las siguientes funciones: 1(…) 6) Expedir o modificar los estatutos y reglamentos de la Universidad. (…) CAPÍTULO III. DEL RECTOR ARTÍCULO 31: DEFINICIÓN Y PERIODO. El rector es el representante legal y la primera autoridad ejecutiva de la Institución, con calidades personales, académicas, gerenciales y de liderazgo social, será designado por el Consejo Superior de acuerdo con los lineamientos de este estatuto.
ARTÍCULO 38: FUNCIONES. El Rector de la Universidad del Quindío tendrá las siguientes funciones: 1) Cumplir y hacer cumplir las normas legales, los estatutos, los reglamentos de la universidad y las decisiones del Consejo Superior y del Consejo Académico. (…)27) Dirigir todo lo relativo con la recaudación, administración e inversión de las rentas y bienes de la Universidad.
(…)”. Conforme a lo anterior queda claro que aun cuando la expedición de los reglamentos y estatutos de la Universidad del Quindío corresponde a su Consejo Superior, al rector de dicha institución en su condición de primera autoridad ejecutiva le corresponde cumplir y hacer cumplir al interior del ente las normas legales y las demás disposiciones emanadas tanto por el Consejo Superior como del Consejo académico, correspondiéndole igualmente dirigir todo lo relativo con la recaudación, administración e inversión de las rentas y bienes de la Universidad.
Así pues, se infiere que los procedimientos establecidos en la Resolución No. 9057 de 21 de febrero de 2022 se encuentran encaminados a la recaudación del tributo “Estampilla pro- Universidad del Quindío”, facultad que se encuentra otorgada por el Acuerdo No. 005 de 28 de febrero de 2005, así pues, no se observa que la adopción de procedimientos encaminados a este último fin desborde el ámbito de sus competencias.
En ese orden de ideas, se observa que la Resolución No. 9057 del 17 de marzo de 2022, contrario a lo que plantea la parte actora, no adopta un reglamento o un estatuto que modifique el funcionamiento interno de la Universidad del Quindío, sino que en ésta además de reiterarse las directrices impartidas por la Asamblea Departamental en la Ordenanza No. 002 de 2022 se está fijando el procedimiento para llevar a cabo el descuento, adhesión y anulación de la Estampilla Pro Universidad del Quindío, el cual conforme a lo dispuesto por la misma Asamblea Departamental y el numeral 27 del artículo 38 del Acuerdo 005 de 2005 puede entenderse comprendido dentro de las potestades del rector del ente universitario en tanto se relaciona directamente con la dirección de aspectos relacionados con la recaudación de los recursos de la Universidad. 30 One Drive 004 Anexos págs. 15-57 (Link en SAMAI índice 00042) Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 18 Así las cosas, puede concluirse que en el caso concreto: - No se está en presencia de una delegación de una delegación; - Las potestades otorgadas por la Asamblea del Departamento del Quindío a la Universidad no comprenden facultades relacionadas con la determinación del tributo; - Dentro de las funciones fijadas al rector del ente universitario aparece el dirigir todos los aspectos relacionados con la recaudación de recursos a favor de la institución que representa; - La Resolución No. 9057 del 17 de marzo de 2022 no contiene ni modifica los reglamentos y /o estatutos de la universidad del Quindío, sino que simplemente reitera las directrices impartidas por la Asamblea Departamental en la Ordenanza No. 002 de 2022 y se fija el procedimiento para llevar a cabo el descuento, adhesión y anulación de la Estampilla Pro Universidad del Quindío (recaudo del valor de la estampilla) Por lo anterior, determina la Sala que el artículo 11 de la Ordenanza No. 0002 de 2022 proferida por la Asamblea departamental del Quindío no se encuentra viciado de nulidad por infringir las normas en que debía fundarse, pues no delega una facultad indelegable.
De igual forma, tampoco se acredita que la Resolución No. 9057 del 17 de marzo de 2022 haya sido proferida por un funcionario que no tenía competencia para ello, pues el rector de la Universidad del Quindío se encontraba facultado para establecer el procedimiento de recaudo de la estampilla de conformidad con lo dispuesto en la Ordenanza No. 002 de 2022, y el numeral 27 del artículo 38 del Acuerdo 005 de 2005.
En ese orden de ideas, se concluye que los cargos de nulidad formulados en la demanda no tienen vocación de prosperidad, debiéndose, en consecuencia, negarse las pretensiones de la demanda, sin necesidad de ningún otro tipo de análisis. Condena en costas en primera instancia: Por último, de conformidad con el artículo 188 del CPACA no se condenará en costas a la parte demandante por tratarse de un proceso donde se ventila un interés público.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, y acogiendo el concepto del Ministerio Público, FALLA Primero: Negar las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas. Asunto: Sentencia de Primera Instancia Medio de control: Nulidad Radicado: 63001-3333-005-2022-00341-00 Demandante: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo Demandado: Departamento del Quindío y Universidad del Quindío 19 Segundo: Sin lugar a condenar en costas en esta instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, archívese oportunamente el expediente y déjense las anotaciones correspondientes en el Sistema SAMAI.
Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria tal y como consta en el Acta Nº 04 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUÍS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado LUÍS CARLOS MARÍN PULGARÍN Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia en el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co)