República de Colombia Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia (Q), ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-006-2022-00428-01 Demandante: Martha Emma Garzón de Ruiz Demandado: Municipio de Armenia 005-2024-30 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO El Tribunal Administrativo del Quindío, resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 15 de marzo de 2023 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia1, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
La demanda. La señora Martha Emma Garzón de Ruiz obrando a través de apoderado judicial interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin que se resuelva sobre las siguientes: Pretensiones: Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Mandamiento de Pago No 18079 del 4 de abril de 2021, mediante el cual se libra Orden de Pago a través del proceso de cobro coactivo a favor del Municipio de Armenia 1 El proceso era originario del Juagado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, y pasó al Juzgado Primero Administrativo de Armenia por impedimento, remitiéndose por parte de este último al nuevo Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia. y a cargo de la actora;
(ii) Resolución No 7495 del 13 de diciembre de 2021 “Por medio del Cual se Resuelven excepciones en contra del acto administrativo mandamiento de pago No 18079 del 4 de abril de 2021” y; (iii) Resolución 74 del 27 de enero de 2022 mediante el cual se resolvió el recurso de reposición en contra de la Resolución No 7495 del 13 de diciembre de 2021.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se: Declaren probadas las Excepciones al Mandamiento de Pago especialmente la de Prescripción Extintiva de la Obligación Tributaria por concepto contribución de valorización por haber transcurrido más de 5 años, sin que la administración municipal adelantara la acción de cobro y el indebido cobro de los Intereses de Financiación. Se ordene la terminación y archivo del procedimiento administrativo tributario promovido contra la demandante por concepto de cobro de la Contribución de Valorización y que fuera iniciado mediante el mandamiento de pago N° 18079 del 4 de abril de 2021.
Fundamento fáctico La parte demandante sustenta sus pretensiones en los siguientes hechos que la Sala encuentra relevantes: Martha Emma Garzón de Ruiz, es propietaria del inmueble identificado con ficha catastral número 0107000001260902900000427, ubicado en Armenia, Quindío. El 8 de noviembre de 2021 se notificó a la actora el mandamiento de pago por cobro coactivo número 18079 del 4 de abril de 2021 por las sumas de $987.622 por concepto de la contribución de valorización y $385.058 por concepto de intereses de financiación, más intereses moratorios y otros gastos del proceso de cobro.
El 24 de noviembre de 2021 se formularon las siguientes excepciones contra el mandamiento de pago: “prescripción de la acción de cobro de la obligación de pago de la contribución por valorización” y “falta de título ejecutivo por inexistencia de la obligación tributaria por inexistencia del hecho generador de la contribución de la valorización y por no causación de intereses de financiación”.
A través de la Resolución número 7495 del 13 de diciembre de 2021 se declararon no probadas las excepciones propuestas y se ordenó la ejecución del proceso administrativo de cobro coactivo. El referido acto administrativo fue notificado por medio electrónico, el cual tiene fecha de recibido el día 17 de diciembre de 2021. El 24 de enero de 2022, se interpuso recurso de reposición contra la Resolución 7495, el cual fue resuelto desfavorablemente a través de la Resolución No. 74 del 27 de enero de 2022, siendo recibido a través de correo electrónico el día 8 de febrero de 2022.
Concepto de la violación. La parte actora aduce que los actos demandados desconocen las siguientes disposiciones: artículos 4º, 29 y 122 Constitucionales, Articulo 3 de la ley 1437 del 2011, los Artículos 817, 818 y 819 del Estatuto Tributario Nacional, el artículo 2512 del Código Civil, el literal b del Artículo 42 del Acuerdo Municipal 22 de 2000.
Como concepto de la violación expone que el municipio de Armenia dentro del Procedimiento Administrativo de Cobro Coactivo adelantado contra la demandante por concepto de la contribución de valorización le desconoció sus garantías mínimas constitucionales al debido proceso, puesto que no reconoció situaciones jurídicas que le eran favorables al contribuyente como la prescripción extintiva de la obligación tributaria, por haber pasado más de 5 años sin que el municipio a través de su oficina de Ejecuciones Fiscales la ejecutara así como la indebida tasación y cobro de los intereses de financiación. Como fundamento de lo anterior y después de citar el contenido de las normas que rigen la contribución de valorización del municipio de armenia, aduce que es a partir del 9 de abril de 2016 que inicia el termino de 5 años para que el Municipio de Armenia pueda hacer exigible la obligación tributaria por valorización de conformidad con lo dispuesto en el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional, término que transcurrió hasta el 9 de abril de 2021, sin que la administración municipal notificara el mandamiento de pago al accionante, lo solo se produjo el 8 de noviembre de 2021, como consta en la constancia de notificación personal del Mandamiento de Pago No 18079, configurándose el fenómeno de la prescripción de la obligación tributaria, según lo dispuesto en el artículo 817 del Estatuto Tributario, que determina que la acción de cobro prescribe en el término de 5 años, contados a partir del vencimiento del término de ejecutoria del acto administrativo de liquidación factura, y en este caso la obligación solo se hizo exigible el 8 de abril de 2016.
Siendo este el termino de inicio de 5 años para la prescripción de la obligación tributaria. Ahora bien, el Concejo Municipal de Armenia a través del Acuerdo 062 de fecha 10 de abril de 2016 modifico el artículo 22 del Acuerdo 020 de 2014, estableciendo una supuesta nueva fecha de pago total de la obligación con un descuento por pronto pago del 15% hasta el 30 de junio de 2016.
Mediante este acuerdo se pretendió extender el término de descuento por pronto pago del 8 de abril de 2016 hasta el 30 de junio de 2016. Sin tener en cuenta que el término concedido para pronto Pago Total establecido en el acuerdo 020 de 2014 ya había expirado y ya se había iniciado el término para contabilizar la prescripción de la acción de cobro de la tributaria de 5 años.
En la Resolución No 7495 del 13 de diciembre de 2021 “Por medio del cual se resuelven excepciones en contra del acto administrativo mandamiento de pago N° 18079 del 4 de abril de 2021, en la página 6, el municipio de Armenia hace mención de la modificación del término de que disponían los contribuyentes para el pago de la contribución de valorización, realizado por el Acuerdo No 62 de 2016, esto es hasta el 30 de junio de 2016 y que es a partir del 1 de julio de 2016 que empezó a correr el termino de prescripción de la acción de cobro de 5 años, argumento que confirma la tesis en el sentido que la contribución de valorización tenía como fecha de exigibilidad el 8 de abril de 2016, término que el municipio a través del concejo municipal pretendió ampliar hasta el 30 de junio del 2016.
En cuanto, al acuerdo municipal 062 del 10 de abril de 2016, fue sancionado el día 14 de abril de 2016 y publicado el día 15 de abril de 2016 a través de la Gaceta Municipal N° 1901, y sus efectos solo fueron obligatorios a partir de su publicación, esto es siete (7) días después de haber iniciado la contabilización del término de prescripción de la acción de cobro.
La modificación, interrupción o suspensión del término de prescripción de la acción de cobro de la contribución de valorización, desconoce el Artículo 818 del Estatuto Tributario Nacional, que dispone que el termino de prescripción de la acción de cobro solamente se interrumpe por. (i). la notificación del mandamiento de pago. (ii). por el otorgamiento de facilidades para el pago;
(iii) por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa. En este entendido el plazo para hacer exigible la obligación tributaria vencía el 8 de abril de 2016, fecha a partir de la cual empezaba a correr el termino de prescripción de la acción de cobro, y, en consecuencia, el acto que amplio el plazo para el pago de la contribución de valorización no tuvo el efecto de interrumpir la prescripción de la acción de cobro por qué no encuadra dentro de los eventos del artículo 818 del Estatuto Tributario.
No puede un acuerdo municipal posterior entrar a regir situaciones tributarias anteriores consolidadas y menos tratándose de los términos de prescripción, porque detrás del término de prescripción de la acción de cobro hay poderosas razones de seguridad jurídica, tanto para la administración como para los contribuyentes El municipio de Armenia, en la Resolución No 7495 del 13 de diciembre de 2021, mediante la cual declara no probadas las excepciones al mandamiento de pago No 18079 del 4 de abril de 2021, adopta como sustento jurisprudencial para negar la excepción de prescripción la Sentencia del Consejo de Estado, Radicación número: 05001-23-31-000-2009-01517-01(20400) de fecha 19 de octubre de 2014, en dicha sentencia la Sección Cuarta del Consejo de Estado, decide recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 23 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.
En dicho pronunciamiento se trata un asunto que pareciere ser similar al caso que hoy nos ocupa, puesto que se resuelve sobre la controversia causada por la modificación del término de fecha límite de pago de la contribución de valorización en el municipio de Envigado. Concluyendo en aquel caso, la sección cuarta determino que no prospera la excepción de prescripción por cuanto el nuevo plazo para el pago, fijado en la Resolución 1203 de 5 de mayo de 2004, no constituye un plazo adicional e independiente del señalado en la Resolución 655 de 2004, precisamente porque cuando se expidió la Resolución 1203 de 2004 no había vencido aún el plazo inicialmente fijado para satisfacer la obligación (14 de mayo de 2004) y en consecuencia el término de prescripción no había empezado a correr.
Caso contrario ocurre con el asunto que hoy nos convoca, puesto que el Acuerdo municipal 062 del 10 de abril de 2016, fue sancionado el día 14 de abril de 2016 y publicado el día 15 de abril de 2016 a través de la Gaceta Municipal No 1901, esto es siete (7) días después de que el plazo para el pago total (8 de abril de 2016), fijado por la Resolución 003 de fecha 9 de noviembre de 2015, se venciera.
En este caso si había empezado a correr el termino de prescripción el día 9 de abril de 2016, porque la obligación ya era exigible y ya habían empezado a correr intereses moratorios, por lo que el Acuerdo Municipal 062 si tenía vocación de interrumpir le termino de prescripción. Si el Municipio de Armenia a través del Concejo Municipal pretendía ampliar el plazo de pago total de la contribución de valorización del 8 de abril de 2016 hasta el 30 de junio del mismo año, debió expedir el acto administrativo de carácter general antes del 8 de abril y no después. Por esta razón es más que indiscutible que el término en el cual inició la contabilización del término de prescripción de la acción de cobro de la contribución de valorización fue el 8 de abril de 2016 y no el 30 de junio de 2016 como pretende el municipio de Armenia Agrega que el municipio de Armenia al decretar no probadas las excepciones también argumentó haberse acogido a lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 del 18 de marzo y suspender a través de los Decretos Municipales 142 y 161 de 2020, las actuaciones administrativas de los procedimientos generales y especiales que se llevan a cabo en el sector central del municipio de Armenia, por lo que al suspenderse los términos de prescripción durante 5 meses, únicamente tenía hasta el 30 de noviembre para interrumpir la acción de cobro de la contribución de valorización a través de los respectivos mandamientos de pago,argumento que no se comparte toda vez que los decretos 142 y 161 de 2020 son violatorios del debido proceso toda vez que al adoptar las medidas de suspensión de las actuaciones administrativas, lo hizo de forma general y abstracta, pretendiendo incluir allí los procedimientos tributarios.
Esta interpretación se entiende en favor de la administración como acreedor de la obligación y parte del procedimiento tributario, pero no fue aplicada en favor del contribuyente como deudor y contraparte en el mismo, pues el municipio suspendió la acción de cobro, pero no suspendió la obligación de pago. Situación que se evidencia de lo contenido en los mandamientos de pago, en donde se cobra la totalidad de la obligación más los intereses de financiación, esto es por las 60 cuotas mensuales como si el contribuyente se hubiere acogido al pago por cuotas, cosa que no fue así. Si los procedimientos tributarios fueron suspendidos de forma general entre ellos los de naturaleza tributaria, los contribuyentes de la contribución de valorización que se acogieron al pago por cuotas también tendrían hasta el 30 de noviembre para pagar las cuotas mensuales, siendo entonces improcedente el cobro coactivo de la obligación o por lo menos haberse reducido el interés de financiación por el tiempo en el que estuvo suspendido el procedimiento tributario.
Si la administración pretendía suspender la acción de cobro y no la obligación de pago de sus tributos, debió de forma expresa estipular cuales procedimientos tributarios se suspenden a través de los Decretos municipales 142 y 161 y cuáles no, tal como lo hizo la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en donde a través de la Resolución 0000030 de 2020 suspendió todos los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, incluidos los procesos disciplinarios, pero expresamente excluyo la presentación y el pago de las declaraciones la cual debía hacerse dentro de los términos previstos por las disposiciones legales y reglamentarias vigentes.
De conformidad con lo anterior, la administración municipal de Armenia, en virtud del privilegio exorbitante otorgado por la constitución y la ley de cobrar por sí misma las obligaciones a su favor, sin que medie intervención judicial, se convierte en el instructor del procedimiento administrativo de cobro coactivo, esto quiere decir que tiene la vocación de juez, puesto que actúa simultáneamente como juez y parte.
En su actuación como juez debe dar total aplicación a los principios constitucionales y legales entre ellos el debido proceso y la igualdad, así es dispuesto por el artículo 3 de la ley 1437 que establece que todas las entidades públicas deben interpretar y aplicar las disposiciones que regulan sus actuaciones y procedimientos administrativos, siguiendo los principios del Derecho consagrados en la Constitución Política, en las Leyes Especiales y en el mismo CPACA.
Ahora bien, el Decreto Municipal 142 de 2020, en su artículo quinto, no suspendió los términos de prescripción, caducidad y firmeza de las actuaciones administrativas, este artículo de forma general utiliza la palabra Termino, pero la misma no puede de forma extensiva aplicarse la suspensión de la prescripción y caducidad, la cual debía ser expresa, y justificado en el Decreto 491 de 2020, el cual autorizaba a las entidades públicas para suspender los términos de prescripción, caducidad y ejecutoria de los actos administrativos.
De conformidad con lo anterior la suspensión decretada a través del Decreto 142 de 2020, no puede ser aplicada a los procedimientos administrativos tributarios, en primera medida por no estar expresamente establecida y en segunda medida porque el municipio contabilizó en los mandamientos de pago las cuotas causadas durante el supuesto término de suspensión y los interés de financiación, lo que permite claramente concluir que los procedimientos tributarios no estaban suspendidos y en tercera medida, porque de ser aplicable la suspensión establecida es dicho decreto municipal sin haberse expresado concretamente en el decreto municipal, se estaría en violación del debido proceso administrativo por una clara violación a la seguridad jurídica de los contribuyentes de la contribución de valorización. En cuanto al Decreto 161 de 2020, este de igual forma no es aplicable a los procedimientos administrativos tributarios, puesto que la misma administración municipal actuó como si estos no estuvieran suspendidos, pues liquidó las cuotas mensuales causadas y los intereses de financiación durante el término supuestamente suspendido, y de ser aplicado se está en violación al debido proceso por violación directa de igualdad entre las partes procesales, porque lo que le es aplicable a una parte le es aplicable a la otra.
Ahora bien, no puede alegar el municipio que los recursos obtenidos por el pago de la contribución por valorización iban a ser destinados a cubrir las necesidades causada por la emergencia económica y sanitaria causada por el COVID 19, pues los mismo tienen destinación específica, por lo que su recaudo no era imperativo y debió si no se quería suspender su cobro, estipularlo taxativamente en los decretos municipales 142 y 161.
Y no darles aplicación a los mismos de forma parcializada a su favor. Por otra parte, el municipio de Armenia dentro del cobro de la contribución por valorización líquido y cobro el interés de financiación, interés que no estaba habilitado a cobrar de conformidad con el literal b del Artículo 42 del Acuerdo Municipal 22 de 2000 “Por medio del cual se adopta el estatuto de valorización para el municipio de Armenia”, en donde se establece quienes deben pagar el interés de financiación de la contribución de valorización, de la siguiente forma: b).
Los propietarios que gravados por una obra que va a ejecutarse, gocen para la amortización de su obligación de un plazo superior al fijado para la realización de la misma, según el artículo 35 del presente Acuerdo, pero solamente durante el tiempo en que el primer plazo exceda al segundo y sobre el saldo de la contribución que exista al término del plazo para la obra.
De la lectura del artículo en mención, se puede claramente concluir que la acusación de intereses de financiación se hace exigible cuando el plazo para amortizar la obligación supera el plazo para la ejecución de las obras, y no antes. En el mandamiento de pago N° 18079 en la parte resolutiva en el numeral 2 del artículo primero la administración cobra un valor de $ 3850580 por concepto de intereses de financiación, y manifiesta que dicha obligación se encuentra contenida en la factura 7172536.
Sin manifestar cual es el término de causación de dichos intereses, ni clarificar cual es el espacio temporal de cuantificación de la financiación, o la tasa de interés utilizada como base para su liquidación. Por lo anterior, concluye que los intereses de financiación no se han causado, porque el término para pagar la contribución de valorización no supera el término para la ejecución del plan de obras en su totalidad, puesto que de conformidad con su autorización la contribución fue distribuida de forma general de acuerdo al plan de obras.
Y se requiere que la totalidad de las obras se terminen y si posteriormente aún se está en pago de la misma, sobre ese pago si se causaran interés de financiación. Contestación de la demanda.2 El ente territorial accionado oportunamente presentó escrito de contestación de la demanda aceptando algunos de los hechos allí formulados y oponiéndose a la totalidad de las pretensiones elevadas y solicitando al despacho que se limite a valorar la legalidad de los actos administrativos demandados sin valorar los argumentos elevados en el petitum y a través de los cuales se atacan varios actos administrativos de carácter general.
Propuso las siguientes excepciones de mérito: 1. Indebida formulación de los cargos, el presente litigio no versa sobre la legalidad del acuerdo 062 de 2016. 1.1. La justicia contencioso-administrativa es rogada-principio: La actora, en su capítulo “normas violadas y concepto de la violación” hace un recuento de las normas que rodean el proceso de cobro de la contribución determinada en el Acuerdo 020 de 2014; esgrimiendo frente a cada una de ellas quejas o reclamos, tachándolas de ilegales, indebidamente fundadas o violatorias de derechos fundamentales; especialmente de cara al Acuerdo 062 de 2016 y los decretos que suspendieron los términos en sede administrativa y judicial.
Así se encuentra que la parte accionante pretende tachar de ilegalidad los actos demandados fundamentando su ilegalidad en otros actos, que no demandó, lo cual resulta contrario al principio de justicia rogada en virtud del cual no le es permitido al juez de lo contencioso administrativo, confrontar el acto acusado con disposiciones no invocadas en la demanda, ni atender conceptos de violación diferentes a los en ella contenidos.
En ese orden de ideas como en el caso concreto se aduce que los actos demandados son ilegales ya que los actos que le sirven de fundamento también lo son, se está sometiendo al operador jurídico y a la demandada a revisar la legalidad a unos actos que no han sido impugnados. En ese orden de ideas, si se aceptaran loa argumentos del actor de cara a la ilegalidad del Acuerdo 062 de 2016 y de los decretos de suspensión de términos, lo procedente seria demandarlos por vía del medio de control de nulidad simple; 2 Folios 728- 738 Archivo 001ExpedienteJuzgado1ro.pdf OneDrive para luego de dicha eventual pero poco probable sentencia a favor de sus intereses, ahora sí podría demandar los presentes actos administrativos debido a que, algunas normas en las que se fundó fueron retiradas del ordenamiento jurídico, si es que acaso aún goza de término para hacerlo. 1.2.
La administración municipal no podía inobservar actos administrativos con fuerza vinculante: Los actos administrativos que rodean el cobro de la contribución por valorización, gozan en su mayoría de validez y vigencia a la fecha de la presentación del presente escrito, incluso con fallos recientes en donde se ha declarado la legalidad tanto de los Acuerdo 020 de 2014 y ss. como de los actos administrativos recientes relativos a la suspensión de liquidación de los intereses moratorios (Acuerdo 197 de 2021 revisado por el Tribunal Administrativo del Quindío mediante sentencia con radicado 2021-083), como la ampliación de los plazos para el inicio de la ejecución de los frentes de obra; todo lo anterior en cumplimiento de un pacto de cumplimiento avalado por su despacho.
En ese orden de ideas, de acuerdo con el artículo 6º y 121 de nuestra Constitución Política, los servidores públicos que se encuentran realizado las actividades de cobro coactivo de los saldos insolutos a favor del Municipio de Armenia no tienen otra alternativa que observar y acatar las normas vinculantes que para dicho ejercicio debían tener en cuenta y cuya presunción de legalidad no ha sido desvirtuada, por lo que proceder en sentido contrario sería una conducta no solo disciplinable y constitutiva de responsabilidad fiscal por parte del servidor responsable. 2.
Legalidad de los actos, la acción de cobro no ha prescrito y los actos administrativos que la sustentan son legales 2.1. El conteo de términos se realizó de acuerdo con las normas aplicables y que gozan de la presunción de legalidad: La Factura que liquida el monto individual de cada predio la contribución de valorización constituye el título ejecutivo objeto de ejecución mediante el proceso de cobro coactivo, y teniendo en cuenta que se surtió en debida forma la notificación de las facturas, éstas adquirieron firmeza o ejecutoria.
De manera que, en el evento en que el contribuyente o deudor moroso no cancele el valor de la obligación, la Administración Municipal procederá a decretar y practicar las medidas cautelares de embargo y secuestro para obtener de manera forzosa el recaudo de la obligación. En relación con la prescripción de las obligaciones por valorización, el Consejo de Estado expresó que “como regla general, el término de prescripción de la acción de cobro se cuenta a partir de la fecha de ejecutoria del acto que fija la obligación, porque la ejecutoria de la decisión hace que sea exigible la obligación a cargo del administrado.
Sin embargo, en este asunto, la exigibilidad de la obligación no se produjo por la ejecutoria del acto de determinación de la contribución sino por el vencimiento del plazo consagrado para su cumplimiento.” Adicionalmente, en la misma sentencia el alto tribunal también mencionó que el término de prescripción de la acción de cobro inicia a partir de la fecha de vencimiento del plazo para el pago y “reitera que el nuevo plazo para el pago constituye solo una nueva fecha de exigibilidad de la obligación [el nuevo plazo se refiere a la ampliación de la fecha para pagar con descuento].De este modo, al constituirse una nueva fecha de exigibilidad de la obligación para todos los contribuyentes beneficiarios de la Obra 01-2003, no podía la Administración exigir el pago de esta antes del vencimiento o la expiración del nuevo plazo fijado por la Resolución 1203 de 5 de mayo de 2004, es decir, antes del 11 de junio de 2004.
Ello, de conformidad con el artículo 1553 del Código Civil, conforme con el cual el pago de la obligación no puede exigirse antes de expirar el plazo, lo que significa que es el vencimiento del plazo, e l que determina la fecha de exigibilidad de la obligación” Refiere que en sentencia proferida por el Consejo de Estado al estudiar el momento desde el cual se empieza a contabilizar el término de prescripción la mencionada Corporación tiene en cuenta la fecha de vencimiento para el pago de la contribución de valorización y en este sentido manifestó que “… si los contribuyentes contaban con un plazo máximo de tres años para pagar, es a partir del vencimiento de dicho término que debe contarse el de prescripción de la acción de cobro.” Que en el caso concreto el Municipio de Armenia atendiendo los plazos iniciales otorgados para el pago de la contribución y sus modificaciones se tiene que los contribuyentes disponían para la cancelación total de la obligación hasta el 30 de junio de 2016; y, por consiguiente, a partir del 1º de julio de 2016 empezó a correr el término de cinco (5) años para que la administración ejecutara el cobro de las obligaciones contenidas en las facturas e interrumpiera el término de prescripción a través de la notificación de los respectivos mandamientos de pago.
En consecuencia, el 1º de julio de 2021 sería la fecha en que opera la prescripción de las obligaciones de la contribución de valorización. Suspensión de términos: Con ocasión a la propagación del virus COVID-19, se profirieron varias normas encaminadas a conjurar la pandemia y garantizar la prestación en los servicios públicos, encontrándose entre ellas el Decreto Legislativo número 491 del 18 de marzo de 2020 en cuyo artículo 6 se estableció la posibilidad de suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
El municipio acatando las directrices del orden nacional profirió diversos decretos que dieron lugar a la suspensión de términos desde el 24 de marzo hasta 24 de agosto de 2020. De esta forma, si la administración tributaria municipal no ejecutara las acciones previstas en el artículo 818 del Estatuto Tributario Nacional, el término de prescripción de la contribución de valorización operaría el 1º de diciembre de 2021, es decir, la Tesorería del Municipio de Armenia disponía hasta el 30 de noviembre de 2021 para interrumpir la prescripción de la contribución de valorización a través de la notificación de los respectivos mandamientos de pago, notificación de forma personal, por correo o mediante publicación de aviso en página web.
En ese sentido, no ha operado la prescripción de la acción de cobro si se tiene en cuenta que conforme a la jurisprudencia del consejo de Estado dicho termino corre a partir del 30 de junio de 2016, no del 8 de abril de ese mismo año como indica la demandante, y que los términos de prescripción y caducidad estuvieron suspendidos por un término de 5 meses conforme el Decreto Legislativo 491 de 2020 y los Decretos municipales números 142 de 2020 y Decreto 276 del 2020. 2.2.
El interés de financiación es legal: Inicialmente, el Parágrafo del artículo 22 del Acuerdo 020 de 2014 refirió el interés de financiación al expresar que “En cualquier momento el contribuyente que se encuentre al día con los pagos de la Contribución de Valorización y desee cancelar el valor total del saldo adeudado, podrá acercarse a las instalaciones de la Tesorería General donde le será liquidado dicho monto, incluido el descuento del factor de financiación, toda vez que se entenderá como un pago anticipado.” Esta norma previó que quienes, a pesar de estar cancelando en cuotas mensuales con factor de financiación, podrán pagar de forma anticipada haciéndose el respectivo descuento por dicho concepto.
A su turno, el Acuerdo 62 de 2016 modificó el artículo 22 del Acuerdo 020 de 2014, y en el inciso segundo del Parágrafo del Artículo 22 previó que los intereses de mora se causarán sobre el equivalente al capital presente en las cuotas mensuales vencidas, es decir, durante el tiempo de las 60 cuotas del pago a partir de las fechas de vencimiento establecidas (30 de junio de 2016, 31 de marzo de 2017, 30 de marzo de 2018, 29 de marzo de 2019, 31 de marzo de2020), y también previó el descuento del factor de financiación para quienes cancelaran de forma anticipada.
Posteriormente, en virtud de las facultades previstas en el parágrafo segundo del artículo 2 y 7 del Acuerdo 020 de 2014, el Consejo Municipal de Valorización profirió la Resolución Nº 003 del 9 de noviembre de 2015 por medio de la cual se ajustó el monto de distribución a $142.400.´000.000 y se establecieron fechas de pago por cuotas y descuentos por pronto pago.
Encontrándose que en su artículo 8 se definieron los porcentajes de descuentos y fechas por pronto pago, y que mediante el artículo 9 se determinaron las fechas de pago de los pagos por cuotas y además los intereses de financiación e intereses moratorios, observándose además en éste último que el interés de financiación se proyectaba durante las 60 cuotas de pago, y adicionalmente, en el mismo tiempo también se causaba el interés moratorio en el pago de las cuotas de cada vigencia, es decir durante el mismo tiempo que se contabiliza el interés de financiación, liquidándose dos tipos de intereses al mismo tiempo sobre el mismo tributo.
Sin embargo, teniendo en cuenta que el Acuerdo 197 de 2021 modificó la fecha desde la cual se causa el interés moratorio, estableciendo que éste se empieza a contar desde el 1º de enero de 2021 (hoy hasta el 31 de diciembre de 2023), no obstante, el interés de financiación quedó incólume, es decir, su causación y liquidación se incorporó en la misma Factura de la Contribución de Valorización y a la fecha de hoy el Parágrafo Primero del Artículo Noveno de la Resolución 003 de 2015 se encuentra vigente y por consiguiente, de obligatorio cumplimiento.
Sentencia apelada El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, en sentencia del 16 de septiembre de 2022 resolvió, entre otras, INHIBIRSE de efectuar control sobre el acto administrativo denominado Mandamiento de Pago nro. 18079 del 4 de abril de 2021, negar las pretensiones de la demanda y abstenerse de condenar en costas a la parte actora.
Para fundamentar su decisión la a -quo en primer lugar indicó que se abstendría de pronunciarse de fondo sobre la legalidad del acto administrativo contentivo del Mandamiento de Pago nro. 18079 del 4 de abril de 2021, librado al interior del proceso de cobro coactivo promovido por el Municipio de Armenia contra la señora MARTHA EMMA GARZON De RUIZ toda vez que conforme lo dispone el artículo 101 del CPACA “(…) Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito.
( )” y que conforme al artículo 835 del estatuto tributario “(…) Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución ( )”. Que en ese sentido, como el acto administrativo contentivo del mandamiento ejecutivo es un acto de simple ejecución de la obligación tributaria y, por tanto, escapa del control de esta jurisdicción. Descendiendo al fondo del asunto y después de efectuar algunas referencias sobre las generalidades del proceso de cobro coactivo y en relación con el argumento de la actora frente a la imposibilidad de iniciar dicho procedimiento por falta de título para ejecutar, refirió que en el caso concreto en el Mandamiento de pago número 18079 del 4 de abril de 202129, se indicó que el título ejecutivo a cobrar, lo constituía la factura de contribución por valorización nro. 717352630 a cargo de Martha Emma Garzón de Ruiz -la cual, se originó en la autorización legal contenida en la Ley 388 de 1997 y, el Acuerdo Municipal de nro. 20 de 2014 31 -, en relación con el cobro de dicha contribución. Que en ese sentido como la obligación tributaria cobrada emerge del Acuerdo Municipal nro. 20 del 23 de octubre de 2014, en el cual el Concejo Municipal dispuso decretar el cobro de una contribución de valorización para “financiar la construcción del plan de obras de interés público, desarrollo urbano e importancia estratégica” contemplado en el artículo 143 del P.O.T. y en el cual se autorizó que el acto administrativo de liquidación oficial del tributo se podía emitir como liquidación factura, no queda duda alguna que el argumento relativo a la falta de título no está llamado a prosperar en tanto el título lo constituye la factura emitida por la Administración. En relación con la prescripción de la acción de cobro después de citar el contenido de los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario señaló que en el artículo 21 del Acuerdo Municipal 020 de 2014, se plasmó la posibilidad de pagar el tributo hasta en 60 cuotas mensuales y, se estableció un beneficio de descuento por pronto pago, en el artículo siguiente.
Que también, se autorizó a la alcaldesa para reglamentar dicho acuerdo, lo que se hizo efectivo a través del Decreto 082 del 23 de julio de 2015 y la Resolución nro. 003 del 9 de noviembre de 2015; por lo cual, en esta última se dispuso, entre otros asuntos, que los descuentos por pronto pago del total de la obligación serían i) del 15% hasta el 8 de abril de 2016 y ii) del 10% para pago a 5 cuotas anuales hasta el mes de marzo de 2020.
Indicó que bajo los anteriores argumentos –en principio-, la fecha de exigibilidad de la obligación tributaria inició el 8 de abril de 2016 para el pago total y el 4 de febrero de ese año para la primera cuota a plazos, lo cual se indicó en la factura emitida a la actora. Que no obstante lo anterior, por medio del Acuerdo 062 del 10 de abril de ese año, el Concejo Municipal modificó el artículo 22 del Acuerdo 20 de 2014, en el sentido de ampliar las fechas de pago de la obligación tributaria con descuento del 15% por pago total y 10% para pago a cuotas, hasta el 30 de junio de 2016, razón por la cual el inicio del término de prescripción del pago de la contribución por valorización ya no fue del 8 de abril, sino del 30 de junio de 2016.
Resaltó que si la actora consideraba que un acuerdo municipal posterior no puede entrar a regir situaciones tributarias anteriores consolidadas y menos tratándose de los términos de prescripción, debió demandar el Acuerdo 062 de 2016 a través del medio de control respectivo, y no alegar su ilegalidad para manifestar su inconformismo con la contabilización del término de la prescripción, a la cual alude en la demanda.
Lo citado, máxime cuando el proceso en el cual se pretenden controlar actos administrativos propios de la Jurisdicción Coactiva, no es el escenario para cuestionar la legalidad del referido Acuerdo y, además, no puede el director del proceso, en virtud del principio iura novit curia modificar la causa del litigio. Aclarado lo anterior, señaló que en principio si se tomaba como fecha para iniciar el conteo de la prescripción el 1 de julio de 2016, el término prescriptivo habría fenecido el 1 de julio del año 2021 y en consecuencia la notificación del mandamiento de pago habría sido extemporánea, no obstante en el mes de marzo del año 2020 -a través del Decreto 417-, fue declarado el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional y, en consecuencia, a través del artículo 6º del del Decreto 491 de 2020 se autorizó la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.
Que en acatamiento de lo anterior, el Municipio de Armenia expidió, inicialmente, el Decreto 142 del 20 de marzo de 2020 -en el cual dispuso suspender los términos que corrían desde el día 24 de marzo hasta el 30 de abril, en lo referente a la intervención de los particulares y servidores públicos ante la administración municipal- y, posteriormente, esto es, el 16 de abril, expidió el Decreto 161 -“por medio del cual se suspenden los términos de las actuaciones administrativas de los procedimientos del sector central del municipio de Armenia como consecuencia de las declaratoria de emergencia sanitaria COVID-19”-, el cual -en su artículo primero dispuso suspender los términos de las actuaciones de los procedimientos generales y especiales que se llevaran a cabo en el sector central del Municipio de Armenia, hasta tanto permaneciera vigente la Emergencia Sanitaria; términos que fueron reanudados en la entidad territorial a través del Decreto Municipal 276 de 2020 a partir del 24 de agosto de ese año. Por lo anterior concluyó que los plazos de prescripción de la contribución a la valorización, ya no fenecieron el 1 de julio de 2021, sino 5 meses después, esto es, el 1 de diciembre de ese año y, por tanto, la notificación del mandamiento de pago realizada el 8 de noviembre de ese año, se efectuó antes de los cinco años establecidos para el surgimiento de la prescripción, con lo cual, se torna evidente la no configuración de la excepción de prescripción de la acción de cobro coactivo y, la procedencia de adelantar el trámite de ejecución. Finalmente, en cuanto a la causación de intereses de financiación, la a-quo destacó que cuando se demanda el acto administrativo que decide las excepciones propuestas al mandamiento de pago, la controversia no puede girar en torno a situaciones que se debieron estudiar, analizar y decidir en el trámite previo a la expedición del título ejecutivo emitido por la autoridad, sino que, la argumentación debe dirigirse -cuando se alega la falta de título ejecutivo- a las características del mismo, es decir a que no sea claro, expreso o exigible, y no, a su contenido de capital o intereses, por lo que si lo pretendido era atacar la legalidad de los actos administrativos que fijaron estos intereses, debieron discutirse a través del recurso de reconsideración frente al cobro efectuado de la contribución de valorización, que, para el caso, lo constituye la factura, que se encuentra en firme por no hacer uso de tal recurso, o al menos no manifestarse dentro del proceso.
Por lo expuesto resolvió negar las pretensiones de la demanda, absteniéndose de condenar en costas ni agencias en derecho a la parte actora, atendiendo lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del CGP y, en acatamiento de lo indicado al respecto, por el Tribunal Administrativo del Quindío y habida consideración que no se evidencia su causación. El recurso de apelación3 Oportunamente la parte actora interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia solicitando la misma sea revocada y en consecuencia se acceda a las pretensiones de la demanda, solicitando en forma subsidiaria que de encontrarse no configurado el fenómeno de la prescripción de la acción de cobro de la obligación tributaria, por efectos de la suspensión de los términos de caducidad y prescripción por aplicación de los decretos municipales 142 y 161 de 2020, dicha suspensión sea aplicada en favor del contribuyente y se reliquide la obligación contenida en el mandamiento de pago pago N° 18079 del 4 de abril de 2021 con la disminución de los intereses de financiación por los 5 meses que estuvieron suspendidos los términos de las actuaciones administrativas de los procedimientos generales y especiales que se llevaban a cabo en el sector central del municipio de Armenia.
Para fundamentar su inconformidad expone que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 del Acuerdo Municipal 020 del 23 de octubre de 2014, el artículo 8 de la Resolución 003 del 09 de noviembre de 2015 y en el Acuerdo 062 del 10 de abril de 2016 se tiene que la obligación tributaria de contribución por valorización se hacía exigible a partir del 09 de abril del 2016 y que en consecuencia el termino de prescripción del derecho de acción para el cobro de la obligación tributaria empezaba a contabilizarse a partir de esta misma fecha.
Que si bien la juez de instancia consideró que la referida fecha fue extendida en virtud del Acuerdo 062 del 10 de abril de 2016, dicho argumento no resulta admisible n el sentido de que, si bien es cierto con el acuerdo 062 del 10 de abril de 2016, extendió el plazo para el descuento por pronto pago de la contribución de valorización, lo cual en su momento resulto ser beneficioso para los contribuyentes que pretendían aprovechar este descuento, el referido acuerdo no tuvo la capacidad de cambiar la fecha de exigibilidad de la obligación tributaria, considerando que el acuerdo 062 fue expedido el 10 de abril de 2016, fecha en la cual, ya había empezado a correr el termino de prescripción del derecho de cobro del obligación tributaria, pues tal y como se mencionó anteriormente este empezó el 09 de abril de 2016, por lo que la única manera en que se podía cambiar la fecha de prescripción de la acción de cobro era a través de la interrupción del término de prescripción, el cual se encuentra expresamente regulado por el artículo 818 del Estatuto Tributario. 3 SAMAI Juzgado índice 0034 Reprocha que en primera instancia se haya formulado como parte del problema jurídico el si era procedente refutar, mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la validez del título ejecutivo dentro del proceso de cobro coactivo, cuando los actos que le dieron origen no fueron objeto de control jurisdiccional, toda vez que en ningún momento se puso en tela de juicio la legalidad de los actos administrativos que regulan el tema de la contribución por valorización, lo que se discute es la mala interpretación e indebida aplicación del acuerdo 062 del 10 de abril de 2016 a la hora expedir actos administrativos dentro del proceso de cobro coactivo en el entendido que no podía interpretase que el referido acuerdo modificó la fecha de exigibilidad de obligación tributaria, pues tal y como se mencionó anteriormente, existen causales taxativas para interrumpir el término de prescripción de la acción tributaria.
Por lo que el municipio a la hora de dar aplicación a la normatividad referente al proceso de cobro coactivo para realizar el cobro de la contribución por valorización debía dar aplicación de la misma a la luz de la normatividad de carácter nacional y constitucional. Por lo expuesto considera que la administración municipal tenía hasta el 09 de abril de 2021 para realizar cobro de la obligación tributaria, so pena de prescribir el derecho de cobro.
Situación que se configuró dado que la demandante fue notificada del mandamiento de pago el día 30 de julio de 2021. De otra parte expone que si se acoge la tesis del juez de primera instancia en el sentido que los términos de Caducidad y prescripción fueron suspendidos por los Decretos Municipales 142 y 161 de 2020 y que por tanto se suspendieron la caducidad y prescripción de las obligaciones tributarias en favor del municipio de Armenia como acreedor, permitiendo que este pueda cobrar las obligaciones a su favor por valorización, hasta el 01 de diciembre de 2021,dicha suspensión también debió haberse aplicado a la causación de intereses de financiación por el mismo termino, en favor del contribuyente como deudor, lo que conlleva a la reliquidación de la obligación disminuyendo los intereses de financiación por los mismo 5 meses.
Lo anterior, en virtud del principio de igualdad de las partes dentro del proceso, puesto que lo que le es aplicable a una de las partes también debe ser aplicado a la otra, de no ser así la aplicación de los referidos decretos municipales rompen el equilibrio de la relación jurídico-tributaria entre la administración tributaria municipal y el contribuyente, vulnerando el debido proceso por violación del derecho de igualdad entre las partes dentro del procedimiento administrativo tributario Actuación en segunda instancia. Mediante auto del 14 de junio de 20234 se admitió el recurso de apelación incoado por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia y se advirtió a los sujetos procesales que hasta la ejecutoria de esa providencia podrían pronunciarse frente al recurso formulado.
Así mismo se informó al Agente del Ministerio Público que podría rendir concepto hasta antes de que el expediente pasara a despacho para sentencia. Intervenciones de las partes en segunda instancia. La parte demandada legitimada para intervenir en esta etapa procesal guardó silencio5. Ministerio Público El Delegado del del Ministerio Público ante esta corporación no rindió concepto en segunda instancia6.
CONSIDERACIONES FINALES Al tenor del artículo 153 de la Ley 1437 de 20112, esta Sala es competente para conocer el presente asunto en segunda instancia. Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte, capacidad procesal y demanda en forma se encuentran cumplidos. No se observa irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal.
En cuanto a la oportunidad del medio de control se advierte que la demanda fue radicada dentro del término señalado en el literal D) del numeral 2º del artículo 164 del C.P.A.C.A.4 toda vez que el acto administrativo que puso fin a la actuación administrativa fue notificado electrónicamente el 8 de febrero de 2022, por lo que claramente al ser presentada la demanda el 7 de junio del 4 SAMAI ÍNDICE 006 5 SAMAI ÍNDICE 0011 6 ÍDEM mismo año de marzo de 2022, se estaba dentro del término de 4 meses establecido por el C.P.A.C.A..
Aclarado lo anterior se procederá a resolver el siguiente: Problema Jurídico. De conformidad a lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte actora, encuentra la Sala que el problema jurídico a resolver en esta instancia, se circunscribe en determinar si para el momento en que el municipio de Armenia libró el mandamiento de pago por concepto de la contribución por valorización del inmueble de propiedad de la actora ya había operado la prescripción de la acción de pago, o si por el contrario, la administración ejerció sus potestades derivadas de la jurisdicción coactiva dentro de la oportunidad pertinente y conforme al marco legal que regula el referido tributo.
De otra parte y en caso de que se advierta que en efecto la administración ejerció en término sus potestades, por efectos de la suspensión de los términos de caducidad y prescripción por aplicación de los decretos municipales 142 y 161 de 2020, es necesario determinar si dicha suspensión de términos da lugar a la reliquidación de los intereses de financiación liquidados.
Para dar respuesta al anterior interrogante, la Sala abordará los siguientes temas: i) La contribución de valorización; ii) De la prescripción de la acción de cobro y el (vii) Caso concreto. La contribución por valorización. En la Constitución Política de Colombia de 1991 se consagró en el artículo 95 que son deberes de la persona y el ciudadano contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, lo cual se realiza, por lo general, a través de los tributos que en un sentido amplio son los impuestos, tasas y contribuciones.
En efecto, la Corte Constitucional ha definido el concepto de tributo así: “En conclusión, el concepto de tributo en la Constitución y como ha sido entendido por la Corte, comprende: i) un sentido amplio y genérico, pues en su definición están contenidos los impuestos, tasas y contribuciones; ii) constituye un ingreso público destinado al financiamiento de la satisfacción de las necesidades por parte del Estado a través del gasto; iii) tiene origen en la ley como expresión de la “potestad tributaria” derivada del “poder de imperio”, además de ser una manifestación del principio de representación popular; y iv) su naturaleza es coactiva.”7 Así pues, para el cumplimiento de los fines del estado se requieren realizar una serie de gastos, cuyo financiamiento se efectuará a través de los aportes que hacen los contribuyentes como sujetos pasivos de los tributos.
Ahora bien, existen tributos de carácter nacional como también de carácter territorial, estos últimos encuentran su fundamento constitucional en los siguientes artículos: “ARTICULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (…) 3.
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.” Dentro de la autonomía que gozan las entidades territoriales, se encuentra la facultad de fijar tributos para satisfacer el cumplimiento de sus funciones, sin embargo, también consagró el constituyente un principio de legalidad tributaria según el cual debe existir una predeterminación de los elementos del tributo en la ley, ordenanza o acuerdos, lo cual además materializa la representación popular como principio democrático8.
El principio de legalidad tributaria se encuentra consagrado en el artículo 338 de la Constitución Política de Colombia así: “ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. 7 Sentencia SU072/18 8 Sentencia C-891/12.
En este sentido, el principio de legalidad, como requisito para la creación de un tributo, tiene diversas funciones dentro de las cuales se destacan las siguientes: (i) materializa la exigencia de representación popular, (ii) corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones, y (iii) representa la importancia de un diseño coherente en la política fiscal de un Estado.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” Como puede observarse de la disposición transcrita los órganos de representación popular son los que, en tiempo de paz, pueden imponer contribuciones fiscales y parafiscales, y además quienes deben establecer todos los elementos del tributo en caso de impuestos, esto son, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas, y en cuanto a tasas y contribuciones se puede permitir, solo en lo que respecta a la tarifa, que las autoridades las fijen, pero el sistema y el método para definir los costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Ahora bien, la Corte Constitucional9 de manera práctica explica la diferenciación entre impuestos, tasas y contribuciones así: Impuesto (i) prestación de naturaleza unilateral, por lo cual el contribuyente no recibe ninguna contraprestación por parte del Estado; (ii) hecho generador que lo sustenta, que observa la capacidad económica del contribuyente, como valoración del principio de justicia y equidad, sin que por ello pierda su vocación de carácter general;
(iii) al ser de carácter general, se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador; (iv) su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva; (v) en cuanto se recaude, conforme al principio de unidad de caja, el Estado puede disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales, por lo cual la disposición del recurso se hace con base en prioridades distintas a las del contribuyente; y (vi) no guarda una relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente.
Tasa (i) el hecho generador se basa en la prestación de un servicio público, o en un beneficio particular al contribuyente, por lo cual es un beneficio individualizable; y (ii) tiene una naturaleza retributiva, por cuanto, las personas que utilizan el servicio público, deben pagar por él, compensando el gasto en que ha incurrido el Estado para prestar dicho servicio10; y (iii) se cobran cuando el contribuyente provoca la prestación del servicio, siendo el cobro de forma general proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos. 9 Sentencia C 155 de 2016 10 De conformidad con la jurisprudencia y la doctrina, luego de la creación de una tasa o una contribución especial por parte del legislador, los entes territoriales deberán fijar las tarifas correspondientes, tablas o catálogos de precios de dichas tasas o contribuciones especiales, sin que esto indique que la creación les sea dada pues es el legislador en ejercicio de su poder originario, el llamado a definirlas.
Así mismo, en la fijación de las tarifas correspondientes la retribución debería idealmente tener como base el costo marginal de largo plazo de la prestación del servicio, dejando un margen de discrecionalidad al ente territorial para establecer una utilidad razonable (Public Finance in Theory and Practice, Cuarta edición, 1984, Richard Musgrave y otros, pp. 734 a 738).
Contribución Especial (i) la compensación atribuible a una persona, por el beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizado por una entidad pública11; (ii) manifiesta externalidades, al generar un beneficio directo en bienes o actividades económicas del contribuyente; (iii) se cobran para evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales, que se traducen en el beneficio o incremento del valor o de los bienes del sujeto pasivo, o en un beneficio potencial como por ejemplo, seguridad.
Contribución Parafiscal El hecho generador son los pagos que deben realizar los usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento de dichas entidades de manera autónoma12. En este mismo sentido, se pueden extraer tres rasgos definitorios13: (i) Obligatoriedad (el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la contribución);
(ii) singularidad (recae sobre un específico grupo de la sociedad); y (iii) destinación sectorial (se ha de revertir en el sector del cual fue extraída). Conforme a la diferenciación que fundamentalmente se basa en el beneficio o contraprestación que recibe o no el contribuyente, puede inferirse, por su relevancia para el caso concreto, que la valorización es una contribución especial, inclusive en el artículo 317 de la Constitución Política de Colombia se consagra como tal así: “ARTICULO 317.
Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización. (:..)” En efecto, la Corte Constitucional se refirió sobre este asunto en la sentencia C- 155 de 2003 así: “(:..) en el caso de la valorización la jurisprudencia y la doctrina coinciden en considerar que el modelo normativo acogido desde 1966 hace referencia a una “contribución especial”, es decir, a la compensación por el beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizada por una entidad14.
La Corte ha explicado el alcance de la contribución especial de valorización (que para efectos prácticos se utilizará en lo sucesivo simplemente como contribución de valorización) y sus características especiales en los siguientes términos15: “La contribución de valorización no es un impuesto, porque no grava por vía 11 Sentencia C-144 de 1993, MP: Eduardo Cifuentes; sentencia C-495 de 1998, MP: Antonio Barrera; y sentencia C-155 de 2003, MP: Eduardo Montealegre.
En este mismo sentido, la sentencia C-621 de 2007, MP: Rodrigo Escobar Gil, establece que “existe un tercer significado del término contribución que designa algunas modalidades sui generis de tributos difícilmente clasificables en las categorías tradicionales y que involucran la idea de un beneficio obtenido por el particular que, para compensar ese beneficio, es obligado a efectuar un pago”. 12 Sentencia C-545 de 1994, MP: Fabio Morón Díaz. 13 Sentencias C-490 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiterado en la sentencia C-308 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-528 de 2013 M.P. María Victoria Calle, en el cual establece que “El carácter parafiscal de un tributo, precisó entonces, no está determinado por su inclusión dentro del presupuesto de rentas, sino por sus notas de obligatoriedad, singularidad y destinación específica”. 14 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-144/93 MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz. Sobre el caso allí analizado ver fundamento No. 15 de esta sentencia. 15 Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1998 MP. Antonio Barrera Carbonell. Sobre el caso allí analizado ver fundamento jurídico No.7 de esta sentencia. general a todas las personas, sino un sector de la población que está representado por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una obra pública.
Dada su naturaleza esta contribución por principio tiene una destinación especial; de ahí que se la considere una "imposición de finalidad", esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia. La contribución de valorización, según se deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constitución, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los municipios, sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble.
La destinación de los ingresos por valorización, si bien la señala el legislador, no surge de la sola voluntad política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se constituye en orden a lograr, así sea en parte, el retorno de la inversión realizada por el respectivo organismo público.” Así pues, la valorización es una contribución especial pues grava a la propiedad inmueble y los propietarios o poseedores que son los contribuyentes obtienen un beneficio directo como resultado de la realización de una obra.
En concordancia con lo anteriormente expuesto, debe indicarse que la contribución de valorización, de ser establecida no solamente conforme al principio de legalidad tributaria, sino también siguiendo los principios de equidad, eficiencia y progresividad establecidos en el artículo 363 de la Constitución Política de Colombia. Ahora bien, el desarrollo normativo que ha tenido la contribución de valorización es el siguiente: A través de la Ley 25 de 1921 se estableció la valorización como un impuesto que recae sobre las “propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, como limpia y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinada exclusivamente a atender a los gastos que demanden dichas obras.” Luego a través de la Ley 113 de 1937 se extendió el, en ese entonces llamado, impuesto de valorización consagrado en la ley antes referida también al “mayor valor que adquieran las propiedades raíces urbanas con la pavimentación de las calles, ya sea que la obra la realice el Municipio con fondos propios o con auxilios de la Nación o del Departamento.” Posteriormente, a través del Decreto 868 de 1956 adoptado como ley mediante la Ley 141 de 1961 se estableció que “el Impuesto de valorización podrá distribuirse en la totalidad del área urbana y de la rural o en una parte cualquiera de ésta y aquélla o aisladamente en una u otra.
Los coeficientes expresivos del valor o nivel económico de las zonas urbanas se fijarán en cada Municipio en razón de la utilización del terreno en cada zona, los servicios públicos que las beneficien, su productividad virtual, el valor comercial de los terrenos y los demás factores que, a juicio de las dependencias administrativas o juntas asesoras que los Municipios establezcan en aplicación a lo dispuesto en este Decreto, permitan estimar objetivamente la capacidad económica de la tierra” Mediante Decreto 1604 de 1966 adoptado como legislación permanente a través de la Ley 48 de 1968 se estableció el Estatuto Nacional de Valorización consagrando, entre otras cosas, lo siguiente: “Artículo 1.
El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una "contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local", se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de Derecho Público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización. Artículo 2.
El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente.
En cuanto a la Nación, estos ingresos y las correspondientes inversiones funcionaran a través de un Fondo Rotatorio Nacional de Valorización dentro del Presupuesto Nacional. Cuando las obras fueren ejecutadas por entidades diferentes de la Nación, los Departamentos o los Municipios, el tributo se establecerá, distribuirá y recaudará por la Nación a través de la Dirección Nacional da Valorización, de acuerdo con las mencionadas entidades, salvo las atribuciones y facultades legales anteriores de las mismas entidades en relación con este impuesto.
(…) Artículo 9. Para liquidar la contribución de valorización se tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones.
El Consejo Nacional de Valorización, teniendo en cuenta el costo total de la obra, el beneficio que ella produzca y la capacidad de pago de los propietarios que han de ser gravados con las contribuciones, podrá disponer, en determinados casos y por razones de equidad, que sólo se distribuyan contribuciones por una parte o porcentaje del costo de la obra.
Artículo 10. Son excepción de los inmuebles contemplados en el artículo 6º de la Ley 35 de 1888 (Concordato con la Santa Sede), y de los bienes de uso público que define el artículo 674 del Código Civil, todos los demás predios de propiedad pública o particular podrán ser gravados con contribución de valorización, quedando suprimidas todas las exenciones consagradas por normas anteriores.” (Se resalta en negrilla y subrayado) Luego, a través del Decreto 1394 de 1970 se estableció lo siguiente: “Artículo. 1.
La contribución nacional de valorización se exigirá por todas las obras de interés público que produzcan beneficio a la propiedad inmueble y que ejecuten la Nación o sus entidades descentralizadas, se liquidará y recaudará de conformidad con las normas del presente Decreto, que será el estatuto orgánico de esta contribución en el orden nacional.
Artículo 2. Las contribuciones de valorización podrán distribuirse por la totalidad de la obra, por sectores de la misma o por varias obras que integren planes de desarrollo de una zona o región. Artículo 3. La contribución de valorización es un gravamen real y personal que afecta a los inmuebles que se beneficien con la ejecución de obras públicas y a los poseedores materiales de los mismos.
Parágrafo. Queda a juicio del Consejo Nacional de Valorización determinar la cuota parte de la contribución de valorización que deberán pagar los propietarios, los usufructuarios, o los poseedores materiales. Artículo 4. Las contribuciones de valorización se distribuirán entre los predios beneficiados, en proporción al mayor valor que por la contribución de la obra adquieran o hayan de adquirir tales predios, dentro de un plazo de cinco (5) años después de la terminación de la obra.
Artículo 5. La cuantía que ha de distribuirse como contribución de valorización para cada obra, se fijara de acuerdo con las normas que establece el artículo III de este Decreto. Dicha contribución tendrá como límite superior el valor del beneficio que ella produzca a cada uno de los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por beneficio el mayor valor del respectivo inmueble en virtud de la obra.
Artículo 6. La contribución de valorización podrá liquidarse y exigirse antes de la ejecución de la obra, durante su construcción o una vez terminada. Artículo 28. Para fijar la cuantía total que ha de distribuirse, cuando la obra no se hubiera ejecutado, se elaborara el correspondiente presupuesto, que incluirá todas las inversiones que ella requiera tanto por concepto de adquisición de zonas de terreno, como de construcciones, instalaciones, indemnizaciones, imprevistos y gastos generales de administración. A este presupuesto se agregará hasta un 30% adicional destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones.
Si la obra ya estuviere ejecutada se elaborará el cuadro de costos de la misma, adicionándolo en la forma indicada en el inciso anterior para los gastos de distribución y recaudación de las contribuciones. Artículo 29. El Consejo Nacional de Valorización, teniendo en cuenta el costo total de la obra y el beneficio que ella produzca, podrá disponer, en determinados casos y por razones de equidad, que solo se distribuyan contribuciones por un sector o porcentaje del costo de la obra.” De otro lado, el Decreto 1222 de 1986 en su artículo 176 indicó que “el impuesto de valorización, establecido por el artículo 3o. de la Ley 25 de 1921 como una "contribución sobre las propiedades raíces, que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local", se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.” Finalmente se encuentra el artículo 23 de la Ley 105 de 1993 que consagra que “la Nación y las entidades territoriales podrán financiar total o parcialmente la construcción de infraestructura de transporte a través del cobro de la contribución de valorización.” Teniendo entonces claro los fundamentos constitucionales y legales de la contribución de valorización como un tributo territorial, se procede a hacer referencia a lo que la Corte Constitucional ha indicado sobre sus elementos en la sentencia C- 155 de 2003, así “20.- El Hecho generador.
La Corte considera que uno de los ejemplos donde se refleja con mayor precisión el hecho generador de la obligación tributaria es, precisamente, el de la contribución de valorización. Una simple lectura del artículo 1º del Decreto 1604 de 1966 demuestra que la norma define claramente los supuestos fácticos a partir de los cuales es posible exigir el pago de la obligación: la construcción de obras de interés público que lleve a cabo la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios, a condición de que reporten un beneficio a la propiedad inmueble.
Ahora bien, los criterios a partir de los cuales debe entenderse que hay un beneficio no son un asunto relacionado con el hecho generador sino con otros elementos como la base gravable y especialmente con la tarifa, aspectos que serán tenidos en cuenta oportunamente. 21.- Sujeto activo. No parece existir controversia en que el Decreto señala el sujeto activo de la contribución de valorización, a tal punto que ni siquiera el demandante plantea cuestionamientos de fondo.
El sujeto activo de la potestad tributaria (el Estado), está representado en el nivel nacional por el Congreso, en el nivel departamental por las asambleas y en el nivel distrital y municipal por los concejos. El sujeto activo de la obligación tributaria es la entidad que ejecuta las obras como acreedora concreta de los recursos invertidos.
Y finalmente, como beneficiaria también está la entidad encargada de realizar las obras, por ser ella quien tiene la posibilidad de disponer de los recursos obtenidos, como una forma de recuperación de los costos de inversión. 22.- Sujeto pasivo. (…) están obligados al gravamen los beneficiados en sus inmuebles con la ejecución de una obra de interés público, entendiendo por estos a los titulares del derecho real, toda vez que es en virtud de ello como se genera el cobro.
(:..) 23.- Base gravable. (…) De esta manera, la forma de determinar la base o monto total a distribuir entre los beneficiarios y futuros contribuyentes es la siguiente:16 (i) se toma el costo de la obra; (ii) se agrega un porcentaje prudencial para gastos en imprevistos; (iii) puede adicionarse hasta un treinta por ciento más para gastos de 16 Cfr. Alberto Fernández Cadavid, “La Contribución de valorización en Colombia”, Temis, 1981, pág. 73 a 79. distribución y recaudo, denominados también gastos administrativos;
(iv) en algunos eventos pueden excluirse partes o proporciones del costo total de la obra y, finalmente, (v) si el valor de los costos supera el del beneficio obtenido, aquel se debe reducir hasta llegar al valor de este último. Es claro que la norma fija como tope el beneficio obtenido sin definir qué entiende por beneficiario, pero ese no es asunto propio de la base gravable sino de la tarifa, como pasa a explicarse a continuación. 24.- Tarifa.
(:..) Pero lo verdaderamente importante a la luz del principio de legalidad consiste en la predeterminación de los criterios básicos para (i) fijar el costo de la obra, (ii) calcular el beneficio que ella reporta y, (iii) establecer la forma de distribución de unos y otros entre quienes resultaron favorecidos patrimonialmente con la obra, siendo estos factores lo que podría asimilarse, en últimas, a la tarifa.
De esta manera, se determina el monto total que debe ser asumido por los beneficiarios y la tarifa consistirá en el coeficiente de distribución entre cada uno de ellos. Es aquí donde el artículo 338 de la Constitución permite a las autoridades administrativas desempeñar un papel dinámico, siempre y cuando los órganos de representación popular hayan señalado tanto el “sistema” como el “método” para hacerlo.
(…)” (Se resalta en negrilla) Conforme lo indicado la mayoría de los elementos de la contribución de valorización se encuentran consagrados en el Decreto Extraordinario 1604 de 1966 que fue incorporado a la legislación permanente por la Ley 48 de 1968, sin embargo, la misma Corte Constitucional indica que el elemento que más problemas plantea frente a la determinación del gravamen es la tarifa, pues se permite que sea fijada por las autoridades.
De la prescripción de la acción de cobro. Tal y como lo ha sostenido el Consejo de Estado, el cobro coactivo se refiere a la potestad exorbitante17, extraordinaria y excepcional que tiene la Administración para obtener directamente y sin intervención judicial la ejecución de ciertas obligaciones a su favor, derivadas de la existencia de un título ejecutivo a favor de la entidad estatal.
Ahora bien, precisamente por el carácter excepcional y exorbitante de dicha potestad, su ejercicio en el tiempo no puede ser ilimitado, razón por la cual se 17 Ver entre otras, las providencias de la Sección Primera del Consejo de Estado. Providencia de 4 de julio de 2013. Rad.: 2012 – 1437. Magistrada Ponente: doctora María Elizabeth García González. han fijado estrictos términos dentro de las cuales la administración puede proceder al cobro de las obligaciones a su favor, toda vez que como lo ha entendido el Consejo de Estado “un proceso de cobro coactivo sin límites temporales generaría una afectación al patrimonio del deudor, desconociendo el principio que indica que no existen obligaciones imprescriptibles”18 y en tal sentido es necesario “dotar de racionalidad del ejercicio de la potestad de cobro coactivo de la administración, estableciéndole un término prudente para ejercerla”19 a través del establecimiento de la figura de la prescripción de la acción de cobro y la cual se encuentra establecida en el estatuto Tributario en los siguientes términos: “ARTÍCULO 817.
La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de: 1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente. 2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea. 3.
La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores. 4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión. La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, o de los servidores públicos de la respectiva administración en quien estos deleguen dicha facultad y será decretada de oficio o a petición de parte".
(Modificado por el Art. 53 de la Ley 1739 de 2014)
ARTÍCULO 818. INTERRUPCIÓN Y SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN. El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa.
Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa. El término de prescripción de la acción de cobro se suspende desde que se dicte el auto de suspensión de la diligencia del remate y hasta: -.
La ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria. -. La ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 del Estatuto Tributario. 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicación número: 25000-23-37-000-2013-00010-01(21259).
Actor: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. Demandado: Autoridad nacional de televisión – ANTV 19 Idem -. El pronunciamiento definitivo de la jurisdicción contencioso administrativa en el caso contemplado en el artículo 835 del Estatuto Tributario".(…)” Teniendo en cuenta los anteriores criterios procede a resolverse el Caso Concreto. De conformidad con la documentación obrante en el expediente, se tienen como probados los siguientes hechos que la Sala encuentra relevantes: - El 4 de abril de 2021 la Tesorería Municipal de Armenia profirió mandamiento de pago No. 18079 en los siguientes términos: “(…)
PRIMERO: Librar Orden de Pago a través del Proceso Administrativo de Cobro Coactivo a favor del Municipio de Armenia y cargo del (la) señor(a) MARTHA EMMA GARZON DE RUIZ, identificado(a) con la cédula de ciudadanía No 31839104, por las siguientes sumas de dinero: 1. Por valor de NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS VEINTIDOS 30/100 PESOS ($ 987622,3) M/CTE, por concepto de no pago de la Contribución de Valorización, obligación contenida en la Liquidación Factura No. 7173526. 2.
Por valor de TRESCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL CINCUENTA Y SIETE 70/100 PESOS ($ 385057,7) M/CTE, por concepto de no pago de intereses de financiación, obligación contenida en la Liquidación Factura No. 7173526 3. Más los intereses moratorios causados desde el momento que se hizo exigible la obligación hasta cuando se verifique el pago en su totalidad, liquidados a la tasa de interés moratorio establecida en el artículo 635 del ETN. 4.
Más los gastos en que incurrió la administración para hacer efectiva(s) la(s) obligación(es). (…)” (Fls. 29-30 y 745-746 Archivo 001 ExpedienteJuzgado1ro.pdf OneDrive) - Mediante oficio DH-PGF-GT- 43835 del 27 de septiembre de 2021 sin sello de envío y constancia de entrega, se procedió a notificarle a la actora el mandamiento de pago Nº 18079 de 4 de Abril de 2021 por concepto de valorización (Fls. 28-30 y 744 Archivo 001 ExpedienteJuzgado1ro.pdf OneDrive) - El 24 de noviembre de 2021, la actora a través de su apoderada, formuló las excepciones de “Prescripción de la acción de cobro de la obligación de pago de la contribución por valorización” y “Falta de título ejecutivo por inexistencia de la obligación tributaria por inexistencia del hecho generador de la contribución de valorización y por no causación de interés de financiación” (Fls. 31-41 Archivo 001 ExpedienteJuzgado1ro.pdf OneDrive) - Mediante la Resolución No. 7495 del 13 de diciembre de 2021 y notificada el 17 de diciembre del mismo año se declararon no probadas las excepciones formuladas por el contribuyente contra el mandamiento de pago No. 3162 del 30 de marzo de 2021 y se ordenó seguir adelante la ejecución.(Fls. 43-55 Archivo 001 ExpedienteJuzgado1ro.pdf OneDrive ) - El 23 de enero de 2021 se interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución No. 7495 y 7496 del 13 de diciembre de 2021.
(Fls. 58-65 Archivo 001 ExpedienteJuzgado1ro.pdf OneDrive) - A través de la Resolución No. 74 del 27 de enero de 2022, notificada electrónicamente el 8 de febrero del mismo año, se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 7495 del 13 de diciembre de 2021, confirmándola íntegramente. (Fls. 67-80 Archivo 001 ExpedienteJuzgado1ro.pdf OneDrive) - Por medio del Acuerdo No. 020 del 23 de octubre de 2014, sancionado el 28 del mismo mes y año, se autorizó el cobro de una contribución de valorización por beneficio general para una zona del municipio de Armenia, para la construcción de un plan de obras de interés público, desarrollo urbano e Importancia estratégica.
(Fls.81-93 Archivo 001 ExpedienteJuzgado1ro.pdf OneDrive ) - A través de la Resolución No. 003 del 3 de noviembre de 2015 “se aplica el sistema y método de distribución de la contribución de valorización autorizado por el Acuerdo Municipal No. 20 del 23 de octubre de 2014, se ajusta el monto de distribución, se establece las fechas de pago de las cuotas de la contribución de valorización de los descuentos por pronto pago y demás disposiciones”20 (Fls.94 –606 Archivo 001 ExpedienteJuzgado1ro.pdf OneDrive) - El 23 de julio de 2015 se publicó en la gaceta municipal de Armenia el Decreto No. 082 de la misma fecha por medio del cual se reglamentó el Acuerdo 020 de 2014.
(Fls.607 -624 Archivo 001 ExpedienteJuzgado1ro.pdf OneDrive) 20 Fls. 95- 608 Archivo 001DemandayAnexos One Drive Juzgado - A través del Acuerdo No. 062 del 10 de abril de 2016 de modificó el artículo 22 del Acuerdo 020 de 2014 por medio del cual se fijaban los descuentos por pronto pago de la contribución por valorización (Fls.626-630Archivo 001 ExpedienteJuzgado1ro.pdf OneDrive) Descendiendo al caso concreto y tal como se planteó en el problema jurídico es claro que el objeto de la apelación se contrae a determinar cómo debe contabilizarse el termino de prescripción de la acción de cobro de la contribución por valorización establecida por medio del Acuerdo No. 020 del 23 de octubre de 2014 para el municipio de Armenia y si con fundamento en la normatividad que rige dicho tributo era procedente que se liquidaran al contribuyente los llamados intereses de financiación. Ahora bien, sobre el particular, esta Corporación, recientemente y en un asunto de similares características al sub examine consideró: “(…)Ahora bien, ciertamente la excepción de prescripción propuesta es una de las formas de extinguir las obligaciones de conformidad con los artículos 1625 y 2512 del C.C. y que procede contra el mandamiento de pago como excepción de acuerdo al artículo 831 del Estatuto Tributario, que tratándose de impuestos y contribuciones como la valorización la prescripción opera en cinco años contados a partir de la fecha de: 1.
Vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno para las declaraciones presentadas oportunamente; 2. Presentación de la declaración, en caso de las presentadas en forma extemporánea; 3. Presentación de la declaración de corrección, en relación los mayores valores; y 4. Ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión, tal como lo consagra el artículo 817 del ET.
No obstante, la vocación extintiva de la figura en comento puede ser suspendida e interrumpida, produciéndose ésta última de manera tributaria con la notificación del mandamiento de pago, entre otras, siempre que se cumpla con la carga de lograr la notificación del ejecutado; lo cual en el presente asunto se produjo por correo certificado a la dirección del predio objeto de tributo el día 28 de junio de 2021.
A efectos de establecer la configuración de la excepción de prescripción formulada, como primera medida debe precisar la Sala la fecha a partir de la cual se debe iniciar la cuenta, advirtiendo que el Acuerdo 020 de 201421 remite en lo 21 “POR EL CUAL SE AUTORIZA EL COBRO DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR BENEFICIO GENERAL PARA UNA ZONA DEL MUNICIPIO DE ARMENIA, PARA LA CONTRIBUCIÓN DE UN PLAN DE OBRAS DE INTERÉS PÚBLICO, DESARROLLO URBANO E IMPORTANCIA ESTRATÉGICA Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES.”, expedido por el Concejo de Armenia el 23 de octubre de 2014. no previsto al Acuerdo 022 de 200022, el Acuerdo 017 de 201223 y demás normas concordantes; asimismo, remite a lo dispuesto en las normas que rigen el procedimiento tributario en el Estatuto Tributario Nacional entre otras cosas en materia de cobro y recaudo (arts. 20 y 29), normativa que en todo caso no puede desconocerse conforme al artículo 5º de la Ley 1066 que dispuso que las entidades públicas que tiene jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto; pudiéndose disminuirse y simplificarse los procedimientos acorde con la naturaleza de sus tributos y teniendo en cuenta la proporcionalidad del monto de los impuestos.
Ahora bien, ni en el Acuerdo que autoriza la contribución de valorización ni el Estatuto que lo regula, define el plazo con que cuenta la administración para ejercer la acción de cobro de la contribución de valorización, plazo que se encuentra en el Estatuto Tributario que consagra el término de 5 años contados como la misma norma lo dice y entre los cuales se da a partir de la fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión; el cual contiene la obligación de manera general a cargo de los contribuyentes (hoy demandante); concordando con el artículo 50 del Acuerdo 022 de 2000 que establece dos posibilidades disyuntivas de fecha inicial del plazo para el pago de la contribución, a saber, (i) desde que quede en firme el acto administrativo que distribuye la contribución de valorización, o (ii) desde la fecha posterior que el mismo acto señale.
Por su parte, el Decreto 082 de 201524 en el artículo 40 establece además de las opciones de pago, que “Una vez en firme el acto administrativo que impone la contribución de valorización el municipio adquiere el derecho de percibir la contribución y el contribuyente la obligación de pagarla. Si este no cumple voluntariamente su obligación, aquel podrá exigir su crédito de manera compulsiva mediante el ejercicio de la jurisdicción coactiva.”, determinación que ya establecía el Acuerdo 022 de 2000 en el artículo 88.
De igual forma, el precitado decreto en el parágrafo segundo del artículo 39 señala que se podría proceder a la ejecución por jurisdicción coactiva una vez extinguidos los plazos para el pago de la contribución. Al respecto, la Resolución No. 003 del 9 de noviembre de 2015 que es el acto administrativo que distribuyó la contribución de valorización entre los sujetos pasivos el valor de las obras,25 y por ende, es el acto administrativo constitutivo 22 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL ESTATUTO DE VALORIZACIÓN PARA DEL MUNICIPIO DE ARMENIA”, expedido por el Concejo de Armenia el 09 de diciembre de 2000. 23 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL CÓDIGO DE RENTAS DEL MUNICIPIO DE ARMENIA”, expedido por el Concejo de Armenia el 27 de agosto de 2012. 24 POR MEDIO DEL CUAL SE REGLAMENTA EL ACUERDO 20 DE 2014 “POR EL CUAL SE AUTORIZA EL COBRO DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR BENEFICIO GENERAL PARA UNA ZONA DEL MUNICIPIO DE ARMENIA, PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN PLAN DE OBRAS DE INTERÉS PÚBLICO, DESARROLLO URBANO E IMPORTANCIA ESTRATÉGICA" 25 Conforme al artículo 53 del Acuerdo 022 de 2000 que define la resolución distribuidora como “[El acto administrativo mediante el cual se distribuye la contribución para la obra pública es un acto subjetivo, individual y concreto, porque aunque está dirigido a una pluralidad de personas, todas éstas son determinadas para señalarles la contribución que están obligadas a pagar”.
Así como, al Decreto 082 de 2015 que reglamentó la contribución de valorización de la obligación, estableció además las fechas de pago de la obligación, tanto para los contribuyentes que escogían pagar ya fuera de contado con el 15% de descuento (antes del 8 de abril de 2016), o de manera anual y con descuentos (1er año al 4 de febrero de 2016 y los cuatro años restantes el último día hábil del mes de marzo de cada vigencia fiscal que iba hasta el 31 de marzo de 2020), o por cuotas fijas mensuales extensivas durante 60 meses, esta última modalidad a partir del mes de enero de 2016, por tanto, el plazo otorgado para esta opción de pago iba hasta el último día hábil de diciembre de 2020 (31 de diciembre de 2020); ello en concordancia con los artículos 21 y 22 del Acuerdo 020 de 2014 y el Decreto 082 de 2015 en sus artículos 40, 44 y 47 que establecen estas modalidades de pago de la valorización; así también, mediante facilidades de pago vigentes, incluidas las del artículo 129 del Acuerdo 017 de 2012 o con bienes inmuebles producto de la compensación. En este entendido, es a partir del vencimiento del plazo que debe contarse el término de prescripción de la acción de cobro, como lo ha expuesto el H. Consejo de Estado en reiteradas26 oportunidades indicó lo siguiente: “En el caso en estudio, no se discute que el acto de asignación de la contribución a cargo de la actora quedó ejecutoriado.
Sin embargo, al haber fijado este un plazo para el pago de la obligación o, lo que es lo mismo, para hacerla exigible, no es la fecha de ejecutoria del acto, sino la de la exigibilidad de la obligación, la que determina el momento a partir del cual debe empezar a correr el término de prescripción de la acción de cobro. En efecto, como regla general, el término de prescripción de la acción de cobro se cuenta a partir de la fecha de ejecutoria del acto que fija la obligación, porque la ejecutoria de la decisión hace que sea exigible la obligación a cargo del administrado.
Sin embargo, en este asunto, la exigibilidad de la obligación no se produjo por la ejecutoria del acto de determinación de la contribución sino por el vencimiento del plazo consagrado para su cumplimiento. Ahora bien, en el caso sub examine, la Resolución 655 de 17 de marzo de 2004, que asignó a la actora la contribución de valorización, estableció como plazo para el pago de la cuota inicial o del total de la contribución, con descuento del 10%, el 14 de mayo de 2004.
Sin embargo, por Resolución 1203 de 5 de mayo de 2004 este plazo fue ampliado hasta el 11 de junio del mismo año. A juicio de la actora, el término de la prescripción de la acción de cobro empezó a correr el 14 de mayo de 2004, fecha originalmente fijada por la Administración para el pago de la contribución por valorización, pues, en su criterio, el nuevo plazo para el pago del gravamen es un plazo adicional, concedido a todos los contribuyentes obligados a pagar el tributo, que no interrumpe el término de prescripción que ya había empezado a correr.
Lo anterior, porque los actos que interrumpen la prescripción de la acción de cobro son solo los previstos en el Estatuto Tributario, y para interrumpir la 26 Al respecto se puede consultarse también la sentencia del 25 de junio de 2015 Radicación número: 54001-23-33-000-2012-00030- 01(21080), Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia, en la que se reitera la posición de contar el término desde el vencimiento de plazo para el pago, es decir, desde que se hace exigible la obligación. prescripción no resulta admisible la concesión de plazos adicionales, las amnistías y otros instrumentos.
La Sala observa que no asiste razón a la actora, por cuanto el nuevo plazo para el pago, fijado en la Resolución 1203 de 5 de mayo de 2004, no constituye un plazo adicional e independiente del señalado en la Resolución 655 de 2004, precisamente porque cuando se expidió la Resolución 1203 de 2004 no había vencido aún el plazo inicialmente fijado para satisfacer la obligación (14 de mayo de 2009).
Lo anterior significa que el plazo para hacer exigible la obligación vencía el 11 de junio de 2004, fecha a partir de la cual empezaba a correr el término de prescripción de la acción de cobro. En consecuencia, el acto que amplió el plazo para el pago de la contribución no tuvo el efecto de interrumpir la prescripción no solo porque no encuadra dentro de los eventos del artículo 818 del Estatuto Tributario sino porque no puede interrumpirse un término de prescripción que no ha empezado a correr.
Por lo demás, la Resolución 1203 de 2004 no constituye una facilidad de pago en los términos del artículo 814 del Estatuto Tributario27, pues la deuda no era todavía exigible, y por ello para su pago no era necesario el acuerdo entre la Administración y la actora o que el primero “facilitara” a la segunda el pago de la obligación, con las sanciones e intereses.
Se reitera que el nuevo plazo para el pago constituye solo una nueva fecha de exigibilidad de la obligación. De este modo, al constituirse una nueva fecha de exigibilidad de la obligación para todos los contribuyentes beneficiarios de la Obra 01-2003, no podía la Administración exigir el pago de esta antes del vencimiento o la expiración del nuevo plazo fijado por la Resolución 1203 de 5 de mayo de 2004, es decir, antes del 11 de junio de 2004.
Ello, de conformidad con el artículo 1553 del Código Civil, conforme con el cual el pago de la obligación no puede exigirse antes de expirar el plazo, lo que significa que es el vencimiento del plazo, el que determina la fecha de exigibilidad de la obligación. Téngase en cuenta que el plazo es la época que se fija para el cumplimiento de la obligación, el cual puede ser expreso o tácito28, y comoquiera que para el presente asunto, la Administración expresamente fijó como plazo para el pago de la obligación el 11 de junio de 2004, es esta la fecha a partir de la cual se hizo exigible la deuda y empieza a correr el término de prescripción de la acción de cobro.
De acuerdo con lo anterior, el Municipio tenía hasta el 11 de junio de 2009, para iniciar, con la notificación del mandamiento de pago, el proceso administrativo de cobro de la obligación fiscal insoluta, so pena de que operara la prescripción de la acción de cobro. 27 “Artículo 814. Facilidades para el pago. <Artículo modificado por el artículo 91 de la Ley 6 de 1992> El Subdirector de Cobranzas y los Administradores de Impuestos Nacionales, podrán mediante resolución conceder facilidades para el pago al deudor o a un tercero a su nombre, hasta por cinco (5) años, para el pago de los impuestos de timbre, de renta y complementarios, sobre las ventas y la retención en la fuente, o de cualquier otro impuesto administrado por la Dirección General de Impuestos Nacionales, así como para la cancelación de los intereses y demás sanciones a que haya lugar, siempre que el deudor o un tercero a su nombre, constituya fideicomiso de garantía, ofrezca bienes para su embargo y secuestro, garantías personales, reales, bancarias o de compañías de seguros, o cualquiera otra garantía que respalde suficientemente la deuda a satisfacción de la Administración. […]” 28 Artículo 1551 del Código Civil Dado que el mandamiento de pago fue notificado a la demandante el 26 de mayo de 2009, se interrumpió la prescripción y, en consecuencia, fue oportuna la actuación de la Administración tendiente a la ejecución de las obligaciones fiscales insatisfechas por concepto de contribución de valorización. Por lo mismo, no había lugar a declarar probada la excepción de prescripción de la acción de cobro propuesta por la demandante contra el mandamiento de pago, como lo decidió el Tribunal.” 29 Por consiguiente, los contribuyentes que no efectuaron pagos de contado o en las fechas para pagar con descuento contaban con la opción de realizar el pago por cuotas mensuales hasta el 31 de diciembre de 2020 o para pagar la totalidad de la contribución o el saldo insoluto; y hasta esta misma fecha también tenían la posibilidad de pagar los contribuyentes que no hubieran optado por ninguna de las modalidades de pago, en otras palabras que no hubieran hecho pago alguno, dado que si bien se contempló en el parágrafo del artículo 22 del Acuerdo 020 de 2014, modificado por el Acuerdo 062 de 2016, que en cualquier momento quien se encontrara al día en los pagos, podría pagar la totalidad de la obligación pendiente liquidado el saldo con el descuento de la tasa de financiación a partir del pago; esto no, prohibía que pudieran ponerse al día pagando la totalidad o una parte y luego el valor restante más los intereses de mora causados sobre el capital de las cuotas mensuales vencidas, sin lugar a descuentos por pronto pago ni de la tasa de financiación. Advierte la Sala que, el Acuerdo 062 expedido el 10 de abril de 2016 por el Concejo Municipal de Armenia modificó el artículo 22 que regulaba lo correspondiente a los descuentos en el valor a pagar por pronto pago fuera de contado o anual, y en tal sentido amplió hasta el 30 de junio de 2016 el plazo para pagar el total de obligación con un descuento del 15% y para el primer año del pago por anualidades dio hasta ese mismo día -30 de junio de 2016 para otorgar un descuento del 10%; pero no cambió el plazo para pagar por cuotas y en ese orden, seguía teniendo la parte actora hasta el 31 de diciembre de 2020 para la cancelación de la contribución; de manera que, el término de prescripción inició el conteo a partir del 1º de enero de 2021 y por estas razones, aun sin tener en cuenta las suspensiones de términos dispuestas por los Decretos Municipales 142 y 161 de 2020, como el mandamiento de pago fue notificado el 28 de junio de 2021 la prescripción no operó en el presente asunto, pues fue interrumpida cuando había transcurrido 5 meses y 27 días.
Ahora bien, alega la parte recurrente la configuración automática de la cláusula aceleratoria establecida en el Acuerdo No. 020 de 2014 en el artículo 45, en los siguientes términos “Cuando se incurra en mora de pagar más de seis (6) cuotas sucesivas, expirará automáticamente el plazo del que se este disfrutando para la amortización de la contribución, y en consecuencia, a partir de la caducidad, el interés moratorio se liquidará sobre la parte insoluta de la deuda.”; sin embargo, 29 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicación número: 05001-23-31-000-2009-01517-01(20400). Sentencia del 29 de octubre de 2014. desconoce el artículo 90 del mismo Acuerdo que dispone como facultad de la administración ejercer anticipadamente la acción de cobro una vez cumplida la condición, esto es, la mora de 6 cuotas, en tal sentido señala que “extinguido el plazo para el cobro de la contribución por la causa prevista en el Artículo 45 de este Estatuto, se podrá proceder a la ejecución por jurisdicción coactiva.” De acuerdo a lo anterior, tratándose de la facultad de poder hacer o no hacer, la administración en calidad de acreedor podía ejercer la acción de cobro de la totalidad de la obligación una vez cumplida la mora en el pago de seis cuotas mensuales sucesivas, es decir, cobrar antes del 31 de diciembre de 2020, tanto de las cuotas vencidas como el saldo insoluto, más los intereses de mora a partir de la fecha en que incurrió en mora, o esperar hasta el cumplimiento del plazo para pagar -31 de diciembre de 2020, para iniciar el cobro por jurisdicción coactiva, como ocurrió con la obligación de la parte actora.
En este orden, si bien le asiste razón a la parte recurrente al señalar que la Juez de primera instancia erró al indicar que la fecha a partir de la cual empezaba a correr la prescripción fue el 1º de julio de 2016 y que por tanto los cinco años culminaron el 1º de julio de 2021 para la primera cuota y así sucesivamente, porque confundió la fecha para pagar la primera cuota anual modificada por el Acuerdo 062 de 2016 con la fecha en que la Resolución Distribuidora fijó como inicio para el pago por mensualidad; tampoco resulta cierto que el término inicia desde la firmeza de la Resolución 003 de 2015, pues tal como se explicó normativa y jurisprudencialmente el conteo de la prescripción inicia en otra fecha en los casos donde el mismo acto administrativo de distribución establece una fecha distinta para el cumplimiento de la obligación, a saber, el 01 de enero de 2021.
Por lo anterior, se desestima el primer argumento de inconformidad contra la sentencia de primera instancia, al no resultar probada la excepción de prescripción de la obligación..(…)”30 Así las cosas, teniendo en cuenta que el plazo para pagar la contribución por valorización de aquellos contribuyentes que no hubieran optado por el pago de contado de la obligación, vencía el 31 de diciembre de 2020, es claro que en el caso concreto, pese a que no se tiene certeza de la fecha exacta en que se notificó el mandamiento de pago, al surtirse la misma antes del 1º de enero de 2026, fecha en que conforme al pronunciamiento anotado en precedencia fenece el término de 5 años para adelantar la acción de cobro, es claro que no ha operado la prescripción de la misma, razón por la cual siguiendo el precedente del Tribunal en esta materia habrá de confirmarse la decisión de primera instancia en este punto pero por las razones aquí anotadas. 30 Tribunal Administrativo del Quindío. Sala primera de decisión. Magistrado Ponente: Luis Carlos Alzate Ríos.
Medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación: 63001-33-33-006-2022-00213-01. Demandante: Marleny Montilla Herrera. Demandado: Municipio de Armenia. Ahora bien, aun cuando se advierte que la no declaratoria de la prescripción de la acción de cobro en el caso sub examine no obedece a la suspensión de los términos decretados con ocasión de la pandemia como erróneamente lo señaló la a-quo sino que obedece a la forma en que realmente debe computarse el término otorgado por la administración para el pago de la obligación y que dicho argumento sería más que suficiente para negar la pretensión formulada por la recurrente en el sentido que se reliquiden los correspondientes intereses atendiendo a la suspensión de términos decretada por el ente territorial, la Sala considera necesario efectuar unas precisiones adicionales.
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es en esencia rogada lo que implica en principio que quien acuda a ella le asiste la obligación de delimitar el alcance del estudio de legalidad que pretende, indicando cuando se acuda al medio de control de nulidad, no solo las normas que se estiman vulneradas, sino también el concepto de la violación de cada una de ellas, concepto que en principio debe guardar relación con la reclamación administrativa que debe agotarse como requisito previo para acceder a la administración de justicia, resultando admisible que eventualmente se expongan nuevos y mejores argumentos a los esgrimidos en vía administrativa, siempre y cuando se encaminen a obtener la misma pretensión formulada ante la administración, pero no tolerándose la inclusión de nuevos cargos o de nuevas solicitudes en sede judicial y fundamentalmente en la segunda instancia toda vez que un proceder en dicho sentido resulta violatoria del debido proceso y de las garantías de la contraparte.
En efecto sobre el particular el Consejo de Estado consideró: (….) Pues bien, para la Sala no erró la primera instancia en haber omitido efectuar pronunciamiento alguno sobre el particular, por la sencilla razón de que esta discrepancia no fue expresada en estos mismos términos en el escrito de la demanda, en otras palabras, estaba el a quo exento de pronunciarse frente a un cargo que no le fue puesto de presente en el contexto y con el alcance que ahora lo sustenta el apoderado de la parte actora.
Es preciso señalar que fueron distintos los apoderados de confianza designados por la demandante, pues uno fue el que redactó el libelo demandatorio y otro el que sustentó el recurso de alzada, circunstancia ésta que bien pudo tener alguna injerencia en la situación que se analiza. En suma, la impugnación se centró en cuestionar el acto de dimisión fechado 6 de marzo de 2012 presentado por la señora Nora Helena Correa Londoño, por el hecho de que no reunía los requisitos de validez al omitir la ausencia de la fecha a partir de la cual surtía efectos la manifestación de voluntad de la dimitente y, porque había dejado en manos de la Administración dicha renuncia, argumentos que no fueron así plasmados como cargos de la demanda.
Por su parte, en el texto de la demanda si bien es cierto el apoderado de la demandante invocó como transgredida por el acto acusado la normativa legal consignada en los artículos 110 al 116 del Decreto 1950 de 1973, igualmente lo es que el eje de la discusión lo centró en los siguientes resumidos planteamientos: i) que la renuncia había sido producto de una coacción; ii) que no había sido expresión del libre albedrío de la dimitente y que la Administración no podía ejercer sus facultades discrecionales de nominación; iii) que la renuncia de la demandante fue aceptada por fuera del término legal, es decir, pasados los 30 días calendario después de haberla presentado, cuando ya había perdido validez su dimisión y por tanto, debía continuar en su cargo; iv) que no fue libre ni voluntaria, ya que fue solicitada por la Auditora Auxiliar de la época, encontrándose aún en periodo de lactancia vulnerándole sus derechos fundamentales; v) que las causales de falsa motivación y desviación de poder son evidentes, por cuanto no era el querer de la actora separarse del cargo que desempeñaba y porque, no fueron los fines del servicio los que persiguió la administración al solicitarle y aceptarle la renuncia a la demandante, sino que actuó persiguiendo fines ocultos, torticeros y alejados del bienestar general y de los fines del Estado.
Por tanto, a juicio de la Sala, lo que se evidencia es que la apelación consignó un escrito o planteamiento nuevo de reproche, frente al cual por lógica la primera instancia al no haberle sido puesto en su conocimiento, no tenía por qué haberse pronunciado. Conviene tener de presente que el recurso de apelación, es una expresión del principio de la doble instancia. Sobre el particular resulta ilustrativo el siguiente aporte de la Subsección A de esta misma Sección, en el que se dijo31: “El principio de la doble instancia, elevado a canon constitucional en el artículo 31 de la Carta Política, prevé que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley; esta garantía del derecho de impugnación, como posibilidad de controvertir una decisión judicial, exige la presencia jerárquica del superior, quien participa como autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa.
De otra parte, la normatividad procesal define los fines y el alcance de la apelación, como también el interés para interponerla, al precisar en el inciso 1º del artículo 350 del C.P.C., aplicable al procedimiento contencioso administrativo por remisión del artículo 267 del Decreto 01 de 1984 que el recurso de apelación «… tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o la reforme ».
Una lectura sistemática de las anteriores normas lleva a concluir que al sustentar la apelación, el recurrente debe señalar 31 Sentencia de 11 de febrero de 2015 radicación número: 05001-23-31-000-2002-00382-01 (0193-12) M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren al ad quem las inconformidades frente a la decisión del a quo para que el superior revise los posibles errores en que haya incurrido la primera instancia.” Además de compartir la anterior línea jurisprudencial, aprovecha la Sala el presente examen de legalidad para adicionar también, que el apelante no puede introducir cargos nuevos en la apelación, por cuanto precisamente se pretermitiría el principio constitucional de la doble instancia, toda vez que de pronunciarse estaría ocupando el lugar del fallador de primera instancia, argumento a toda costa insostenible jurídicamente.
Más que ilustrativo y oportuno resulta el siguiente aporte de la Sección Primera de esta Corporación, en el que señaló la improcedencia de pronunciamiento por parte del ad quem, en virtud de hechos, cargos y pretensiones nuevos distintos a los que fueron materia de debate judicial32: “Sobre el particular, esta Sección en diversas oportunidades ha puesto de presente que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió. La Sala reitera que en virtud de los principios de lealtad procesal, contradicción y de defensa y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia censurada, el concepto de violación de la demanda y los argumentos expuestos en la contestación de la misma, imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y presentar pretensiones nuevas que no alegó ni en la demanda ni en la contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso.” (subrayas fuera de texto) A juicio de la Sala, resulta evidente entonces, que mientras la parte actora en los argumentos esgrimidos en el escrito de la demanda, los orientó y sustentó en contra de la legalidad del acto de aceptación de la renuncia, esto es en contra de la Resolución N° 0218 de 12 de abril de 2012 expedida por el Auditor General de la República, en el recurso de alzada encausó su discrepancia en contra del escrito de renuncia como tal, esto es el fechado 6 de marzo de 2012 presentado por la actora a su nominador, aduciendo la falta de cumplimiento de los requisitos de validez del escrito de renuncia. En vista de que se trata de un argumento nuevo que como tal no fue endilgado en la demanda, no puede ser ahora esgrimido como argumento de apelación. (…)”33 32 Sentencias de 7 de mayo de 2015, Expediente: 2005-00270 y Sentencia de 8 de junio de 2016, Expediente 2006-00234, M.P. María Claudia Rojas Lasso. 33 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 05001-23-33- 000-2012-00470-01(3362-14). Actor: NORA HELENA CORREA LONDOÑO. Demandado: AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Por su parte la Sección Cuarta de la misma Corporación señaló: “(…) Como cuestión preliminar, la Sala observa que, en el recurso de apelación, la demandante propuso nuevos argumentos referidos a la tributación de los rendimientos financieros percibidos, con lo cual propone abrir una nueva discusión en segunda instancia. Al respecto, en consideración al principio de congruencia externa de las providencias (artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, CPC), la competencia del juez de segunda instancia se restringe a los aspectos formulados en la apelación; que a su vez deben ser consonantes con lo planteado en la demanda y su contestación, pues el principio de legalidad que se busca desvirtuar en el marco de la segunda instancia debe haberse debatido en las etapas antecesoras del procedimiento contencioso- administrativo, para no vulnerar el derecho de contradicción y defensa de las partes.
(…)”34 Por su parte la Corte Constitucional ha precisado que el carácter rogado de esta jurisdicción no es absoluto, pues “se flexibiliza cuando: i) se vulneren los derechos fundamentales de aplicación inmediata del demandante; o ii) el juez evidencia la incompatibilidad de una norma que deba aplicar con la constitución. En estos eventos en los que el juez contencioso tiene la competencia para declarar la nulidad de un acto administrativo por motivos diferentes a los planteados por el accionante aplicando directamente la constitución”35, no obstante también es cierto que salvo estas circunstancias excepcionales el Juez administrativo so pena de vulnerar el debido proceso de las partes debe procurar por limitarse a resolver los puntos que fueron de discutidos a lo largo de la litis, sin admitir que el objeto de la litis sea modificado ni en primera ni en segunda instancia. Teniendo en cuenta lo anterior queda claro entonces que resulta contrario al debido proceso y al derecho de defensa y contradicción de las partes el que en segunda instancia se planteen nuevos cargos, se formulen nuevas pretensiones o se abra la discusión sobre puntos no planteados en la sede administrativa ni ante el juez de primera.
En ese sentido, como la procedencia de suspender la liquidación de intereses durante la suspensión de términos originada por el COVID solamente fue referida en el recurso de apelación es claro que esta corporación no puede pronunciarse de fondo sobre la misma, pues de resolver dicho cuestionamiento y encontrarlo prospero se le estaría cercenando el 34 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ. Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-27-000-2012- 00593-01(20798). Actor: ORGANIZACIONES DE IMAGENOLOGÍA COLOMBIANA O.I.C. S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL 35 Sentencia T-553 de 2012. derecho a la segunda instancia a la entidad demandada al suplantarse al fallador de primera y vulnerando además los principios de lealtad procesal, contradicción, defensa y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia, el concepto de violación de la demanda y la contestación de la misma, Por lo expuesto habrá de confirmarse la decisión de primera instancia. Condena en costas.
En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativos se tiene que pasó de ser subjetiva36 a objetiva valorativa37, de acuerdo con providencia reciente del Consejo de Estado38 sobre el particular; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición siempre que se acredite su causación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso bien sea la condena total o parcial, o bien abstenerse de condenar, en el presente asunto no se condenará en costas a la parte apelante, pues no se acreditó por la parte contraria su causación.39 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el proferida el quince (15) de marzo de dos mil veintitrés (2023) por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito 36 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 37 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal. 38 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Rios. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” 39 Sentencia de unificación del Tribunal Administrativo del Quindío del 01 de noviembre de 2018, Radicación 63001334000520160006601, actor José Romel Gutiérrez Salcedo, demandado: CASUR, Magistrado Ponente Alejandro Londoño Jaramillo. Aclaración de voto Mg.
Luis Javier Rosero Villota. de Armenia (Q), por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en esta providencia. Segundo: Sin lugar a condena en costas, por lo previamente indicado. Tercero: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el Programa Informático SAMAI.
Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria tal y como consta en el Acta Nº 04 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUIS CARLOS MARIN PULGARIN Magistrado LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia en el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co)