17001-33-39-008-2017-00288-02 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA 4ª ORAL DE DECISIÓN Magistrado Ponente: AUGUSTO MORALES VALENCIA Manizales, once (11) de DICIEMBRE de dos mil veintitrés (2023) S. 241 El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, Sala 4ª de Decisión Oral, conformada por los magistrados AUGUSTO MORALES VALENCIA quien la preside, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN y PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA, procede a dictar sentencia de segunda instancia por vía del recurso de apelación interpuesto contra el fallo proferido por la Jueza 8ª Administrativa de Manizales dentro del proceso iniciado en ejercicio de la ACCIÓN POPULAR por el señor ENRIQUEZ ARBELÁEZ MUTIS contra el MUNICIPIO DE MANIZALES y la ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE.
ANTECEDENTES El actor popular solicita la protección de los derechos colectivos enlistados en los literales a), b), d) y l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998; en consecuencia, implora: “Que se proceda a anular todo lo referente al comodato entre el Municipio de Manizales y la Asociación de Usuarios de Servicios Públicos, por estar viciado en su objeto y en el tiempo de duración. El tiempo del comodato finiquitó desde hace muchos años, sin observarse ampliación de ninguna naturaleza.
Que el Municipio de Manizales, determine qué hacer con el bien o predio que es de su propiedad. Que para el efecto de un nuevo comodato o desarrollar un proyecto en ese mismo lugar, se tenga la seguridad pertinente, 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 2 por cuanto está situado a poca distancia de la quebrada Minitas, lo que indica que debe procederse a analizar la mitigación del riesgo que amerita para disponer del lugar”.
Para fundamentar sus súplicas, el actor popular relató que en la esquina de la Calle 63 con Carrera 17 de la ciudad de Manizales se encuentra el denominado ‘lava- autos- y parqueadero Minitas’, ubicado a un costado de la quebrada Minitas, lugar que, se menciona, ha presentado problemas de avalanchas y deslizamientos de tierra. Adicionalmente expuso que el lavadero fue entregado en comodato por la Alcaldía Municipal de Manizales a la Asociación de Usuarios del Servicio Público de Transporte, contrato que, considera, está viciado por haberse dado su vencimiento desde el 19 de noviembre de 2003.
Así mismo, indicó, que según las estipulaciones de dicho comodato, el lugar fue entregado únicamente para el lavado de vehículos, por lo que el servicio de parqueadero que allí funciona constituye la explotación de un bien del municipio para favorecer intereses particulares, y sin que el municipio tenga beneficio alguno. De conformidad con lo anterior, y advirtiendo que la asociación se ha negado a entregar el bien público, el actor popular solicitó ordenar la terminación el contrato de comodato, y disponer la utilización del espacio para la realización de proyectos sociales.
DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS COMO VULNERADOS Como se anotó, la parte actora manifiesta que las entidades demandadas vulneran los derechos colectivos ‘al ambiente sano, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, a la moralidad administrativa y a la defensa del bien público’, prerrogativas consagradas respectivamente en los literales a), b), d) y l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 3 CONTESTACIONES AL LIBELO DEMANDADOR ❖ MUNICIPIO DE MANIZALES /C. 1 PDF N°9/: refiere que el predio al que alude el demandante no se encuentra afectado como zona de amenaza alta por deslizamiento, sino como zona de protección hidráulica según el Plan de Ordenamiento Territorial.
El Municipio, prosigue la municipalidad, ha intentado en múltiples ocasiones recuperar el terreno ocupado en forma irregular. Así mismo, mencionó que no se trata de un comodato viciado, sino que éste no existe, y la Asociación se ha negado a entregar el bien. En ente territorial formuló como medios exceptivos los que denominó, ‘FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA’, argumentando que no existe acción u omisión del ente territorial en la presunta transgresión de los derechos colectivos señalados, y en caso de así determinarse, la vulneración denunciada proviene de la Asociación de Usuarios del Servicio Público de Transporte; y la “EXCEPCIÓN GENÉRICA”, solicitando que se declare cualquier otra excepción de mérito que se encuentre probada durante el trámite del proceso. ❖ Con escrito visible en el PDF N° 11 del cuaderno 1, la ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE negó que el área en el que se ubica el predio objeto de controversia represente un problema de avalancha y deslizamiento de tierra.
De otra parte, reconoció que, efectivamente, el predio fue entregado en comodato a la Asociación de Usuarios de Transporte el 19 de noviembre de 1998, pero que este inició válida y legalmente en marzo de 2000, por lo cual su vigencia terminaba en marzo de 2005; no obstante, destacó, haber elevado diversas peticiones de prórroga, opción de venta y entrega del lote con indemnización, ante las cuales la administración guardó silencio.
En razón a ello, asegura, a instancias del silencio administrativo y de la confianza legítima, el comodato se prorrogó automática y sucesivamente por un periodo igual al pactado inicialmente. De conformidad con lo anterior, formuló las siguientes excepciones: 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 4 i) “Inexistencia de vulneración de derechos colectivos”, en tanto se han observado con cuidado y diligencia todos los deberes propios de mantenimiento y conservación de la quebrada; ii) “Prevención de desastres previsibles técnicamente”, afirmando que no le asiste razón al demandante puesto que desde el inicio del comodato se han atendido con diligencia y cuidado de amo y señor, cada una de las dificultades, condiciones y características del terreno, así como de la infraestructura básica y necesaria para la cabal ejecución del contrato de comodato; iii) “No se infringe la moralidad administrativa”, dado que la administración municipal y la Asociación aunaron esfuerzos para atender, precisamente, al interés general, observando principios como la transparencia y, en especial, la debida diligencia y cuidado que ha mostrado la Asociación; iv) “Defensa del bien público”, sustentada en que las obras desarrolladas en el ‘Lavaparque Minitas’ han protegido el entorno hídrico de la quebrada, previniendo todo tipo de deterioro ambiental; v)“Carga de la prueba”, manifestando que el actor popular carece las pruebas para tipificar las supuestas conductas que vulneran los derechos colectivos, y omitió especificar los presuntos vicios en el contrato de comodato; vi) ‘Improcedencia de la acción popular, por inexistencia de vulneración, daño o amenaza actual contra los derechos colectivos reclamados y por inexistencia de responsabilidad por parte de la Asociación de Usuarios de servicio público de transporte en la violación de estos’, expresando que no tiene sentido, ni le asiste razón jurídica al accionante para hacer efectiva su acción, habida cuenta que no se observa vulneración alguna de derechos colectivos y no le asiste responsabilidad a la Asociación; vii) “Inexistencia del requisito de procedibilidad para invocar la acción popular, además por ser confuso y por ser además imprecisa y poco 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 5 claro el que se pretende hacer valer como tal”, pues considera que el demandante pretende, a través de un derecho de petición, solicitar a la Alcaldía de Manizales la expedición de documentos, por lo que no se puede entender como agotado el requisito de procedibilidad; viii) “Las excepciones generales que encuentre señor juez, al hacer el estudio de la demanda, su respuesta y todo el procedimiento dentro del proceso”.
Con todo, solicitó declarar que la entidad no vulnera los derechos colectivos y, en consecuencia, despachar desfavorablemente las pretensiones de la parte demandante, y, consecuentemente, declarar la improcedencia del mecanismo constitucional. I. LA SENTENCIA APELADA Con sentencia de primera instancia, la señora Jueza 8ª Administrativa de Manizales dispuso declarar que no existe vulneración de los derechos colectivos invocados por el actor popular, por lo que negó las pretensiones formuladas.
Para adoptar tal decisión, la operadora judicial a quo se refirió al contenido y alcance de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la moralidad administrativa, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, todo en soportado en pronunciamientos del Consejo de Estado y los dictados de la Ley 472 de 1998.
Luego, de forma preliminar, concluyó que la acción popular no es el medio de control procedente para la satisfacción de la pretensión principal de la demanda, tendiente a la anulación del contrato de comodato y la restitución del bien inmueble al Municipio de Manizales. De conformidad con lo anterior, orientó sus consideraciones a valorar una posible vulneración del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, no evaluando la declaratoria de nulidad del comodato, sino la viabilidad de restitución del bien fiscal. 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 6 Así, frente a la controversia sobre la titularidad del bien, precisó que durante el trámite del proceso se acreditó que el Municipio de Manizales intentó la recuperación el bien inmueble a través de un proceso de restitución de tenencia que se tramitó ante el Juzgado 1° Administrativo de Manizales, en el cual se profirió sentencia de primera instancia el 3 de junio de 2020, disponiendo la restitución del bien inmueble, en tanto su titularidad se encuentra en cabeza del Municipio de Manizales.
Seguidamente mencionó que desde el año 2008 fueron múltiples las actuaciones desplegadas por el Municipio de Manizales para la recuperación del bien, y que, de hecho, conforme a la orden judicial de restitución, la pretensión principal del demandante se encuentra superada. Explicó luego que, conforme a los informes presentados durante el trámite judicial, se pudo evidenciar que a la fecha existen muros de contención que rodean la quebrada ‘Olivares’ en el sector de ‘Minitas’, por lo que no hay riesgo alguno frente los derechos colectivos que se dicen amenazados.
Finalmente, frente a la pretensión relativa a la destinación del inmueble con fines sociales, precisó que mal haría en pronunciarse al respecto sin tener sentencia ejecutoriada sobre la orden de restitución del inmueble antes referida. II. EL RECURSO DE APELACIÓN. El actor popular, con escrito visible en el PDF N° 62 del expediente digitalizado, impugnó la decisión adoptada en primera instancia de conformidad con los argumentos que a continuación se sintetizan.
Expuso que la transgresión a la ‘moralidad administrativa’ se materializa dado que funcionarios públicos que debían garantizar la vigilancia y control del comodato en calidad de supervisores del mismo, nunca cumplieron con su función, pues aduce que nunca fueron presentados informes sobre el cumplimiento del objetivo del contrato, y que, precisamente, esta omisión conllevó a que la tenencia se prorrogara en el tiempo sin vínculo jurídico 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 7 alguno, por lo que insistió en la existencia de vicios frente a esa relación contractual.
Seguidamente reprochó que, pese a que el Municipio requiere espacios para escenarios sociales y mejorar la calidad de vida de los habitantes, las autoridades se han desprendido de su deber y han dejado en abandono y en manos de terceros bienes fiscales para beneficios particulares, situación que, afirma, es abiertamente contraria al derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Finalmente, reiteró que la decisión judicial debe tender a la recuperación del bien inmueble por el Municipio de Manizales, para darle un uso con fines sociales, culturales, ambiental o de beneficio comunitario. CONSIDERACIONES DE LA SALA DE DECISIÓN Persigue la parte actora la protección de los derechos colectivos al ambiente sano, la moral administrativa, la defensa de los bienes de uso público y la prevención de desastres previsibles técnicamente; prerrogativas consagradas en los literales a), b), d) y l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998; en consecuencia, impetra, se adopten las acciones tendientes a evitar los riesgos que implica el funcionamiento en el lugar del “Lava autos y parqueadero Minitas”, y a terminar el contrato de comodato viciado celebrado entre las accionadas.
EXORDIO La acción popular tuvo su consagración constitucional desde 1991, y fue regulada mediante la Ley 472 de 1998; constituye un mecanismo para la defensa de los derechos e intereses de la comunidad, sin que para instaurarlas se exija la intermediación de profesionales del derecho, salvo casos excepcionales señalados por la ley; su trámite es breve, especial y preferencial, es gratuito en principio, y se puede dirigir no sólo contra 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 8 entidades públicas, sino también contra particulares.
Se encuentra contemplada en el artículo 88 de la Carta Política, el que en su inciso 1° dispone, “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. ”.
El reproducido inciso primero del mencionado precepto constitucional fue desarrollado por la ya referida Ley 472 de 1998, que en su artículo 2º estableció que las acciones populares “son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”, que “se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible” /Subrayas de la Sala/.
El artículo 9º del mismo ordenamiento prevé que “Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”; acción que a voces del artículo 11º ibídem, “podrá promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo”.
De igual manera prevé en su artículo 12 quiénes son sus titulares, determinando que además de (todas) las personas naturales o jurídicas, lo son también las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones populares, cívicas o similares; las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia; el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros distritales y municipales; los Alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de los derechos e intereses colectivos. 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 9 PROBLEMA JURÍDICO Con fundamento en los anteriores esbozos legales y de acuerdo con lo discurrido por las partes en las etapas procesales desarrolladas en esta instancia, en especial el recurso de segundo grado interpuesto, esta Sala de Decisión plantea los siguientes problemas jurídicos a dilucidar: • ¿Opera en el presente asunto la cosa juzgada frente a la pretensión tendiente a la recuperación del inmueble objeto de la acción popular con ocasión de la decisión judicial que ordenó la restitución del bien al Municipio de Manizales? • ¿Está siendo vulnerado o amenazado el derecho colectivo a la moralidad administrativa consagrado en el literal b) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, con ocasión de la destinación y el estado del bien inmueble ubicado en la Calle 63 con Carrera 17, propiedad del Municipio de Manizales? • ¿Puede la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de este medio de defensa judicial, ordenar la destinación específica del inmueble cuya recuperación se depreca? CUESTIÓN PREVIA Antes de abordar las razones de apelación presentadas por el actor popular, considera necesario esta Sala de Decisión analizar, si tal como lo refirió la funcionaria judicial de primera instancia, ya existe una decisión judicial frente a la pretensión relativa a la restitución del inmueble al Municipio, y el que fuera entregado a título de comodato a la ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRASNSPORTE.
Lo anterior, en tanto la fuerza jurídica que la ley atribuye a las sentencias judiciales que resuelven definitivamente los conflictos judiciales y que hacen tránsito a cosa juzgada (arts. 189 C/CA; 303 CGP; 35 Ley 472 de 1998), de tal 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 10 manera que ya no podría volver a suscitarse conflicto entre las mismas partes, con el mismo objeto y la misma causa, porque haría inane cualquier decisión posterior, además del derroche de jurisdicción. En este sentido, por remisión del artículo 57 de la Ley 472 de 1998, el artículo 282 del CGP establece que, “En cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda” /Resaltado de la Sala/.
Frente a esta institución y específicamente en lo relacionado con las acciones populares, el Consejo de Estado en sentencia del 7 de febrero de 2008 expuso (Exp. 2005-00113-01(AP), MP. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA): “(…) El concepto de cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales hace referencia a las características de imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad de las cuales las sentencias ejecutoriadas están dotadas; es decir, cuando las decisiones de los funcionarios judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, significa que luego de ciertos trámites, pasan a ser imperativas, son susceptibles de cumplirse coercitivamente, y no pueden ser variadas.
En el ámbito de las acciones populares en virtud de que su objeto de protección está constituido por derechos cuya titularidad es difusa, lo decidido en la sentencia afecta por igual a toda la comunidad interesada, dentro de la cual puede o no estar el actor popular. En tal sentido, para la configuración de la cosa juzgada en materia de acciones populares no se requiere que se presente identidad absoluta de las partes, pues en éstos procesos el actor y los titulares del interés protegido no necesariamente coinciden.
Por esa razón es que el legislador justamente en el artículo 35 de la Ley 472 de 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 11 1998 señaló que la sentencia dictada dentro de una acción popular “tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general.”. Entonces, en materia de acciones populares, la excepción de cosa juzgada respecto de las partes ocurre aunque ellas no sean idénticas en los procesos que se cotejan, pues lo relevante es que, los responsables por la afectación al derecho colectivo invocado sean los mismos, y que no obstante la calidad difusa de la comunidad titular del derecho, el grupo -determinado o determinable- afectado con la amenaza o vulneración de los derechos colectivos comprometidos, también sea el mismo.
El otro elemento para que opere la cosa juzgada es la identidad de causa, el cual ha sido entendido por la doctrina como “la razón por la cual se demanda; los motivos que se tienen para pedir al Estado determinada sentencia”; dichos motivos están contenidos en los hechos de la demanda, pues son éstos, los que dan origen a su interposición y a la formulación de las pretensiones.
Y finalmente, la configuración de la cosa juzgada requiere también que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, que, según lo dicho por la Corte Suprema de Justicia, “consiste en las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia”, por lo tanto, es menester analizar además de la identidad en la causa petendi, si existe identidad en el objeto.” /Resaltado de la Sala/.
Así pues; el análisis de la cosa juzgada tratándose de acciones populares requiere la configuración de tres elementos, a saber: (i) Identidad en sujetos responsables del objeto del litigio; (ii) Identidad de causa; y (iii) Identidad en el objeto. Además, conviene resaltar que por tratarse de una acción especial 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 12 que busca la protección de intereses difusos, la cosa juzgada tiene otro rasgo de trato excepcional que es el dispuesto en la sentencia C- 622 de 2007, en la cual se revisó la constitucionalidad del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, disposición que regla la cosa juzgada en materia de acciones populares.
En concreto, en dicha decisión se señaló lo siguiente: “ En los términos expuestos, la Corte, para garantizar los derechos al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y el principio de efectividad de los derechos colectivos, procederá a declarar la exequibilidad condicionada del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, bajo el entendido que las sentencias que resuelven los procesos de acción popular hacen tránsito a cosa juzgada respecto de las partes y del publico (sic) en general, salvo cuando surjan con posterioridad a la sentencia desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que pudieran variar la decisión anterior”. /Resaltado de la Sala/.
Así pues; corresponde a esta Sala examinar si en el presente proceso concurren los elementos que configuran la cosa juzgada, para lo cual se establece a continuación un paralelo con los fundamentos fácticos, el ámbito de pretensiones y los sujetos procesales en ambos procesos: Se advierte que para conocer la suerte del proceso de restitución de inmueble en la que se ve involucrado el mismo bien objeto de controversia popular, se consultó en la relatoría de la Corporación el fallo de segunda instancia que reposa en el expediente 2016-0320-02 proferido por este mismo Tribunal (M.P Dr. Carlos Manuel Zapata Jaimes) EXPEDIENTE 2017-00288-02 (Acción Popular) EXPEDIENTE 2016-00320-02 (Restitución de Inmueble) 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 13 Tribunal Administrativo de Caldas Tribunal Administrativo de Caldas ACCIONADOS: - Municipio de Manizales - Asociación de Usuarios del Servicio Público de Transporte ACCIONADOS: - Asociación de Usuarios del Servicio Público de Transporte DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS COMO VULNERADOS: - Goce de un ambiente sano. - Goce a la prevención de desastres previsibles técnicamente, - Derecho a la defensa del bien público - Derecho a la moral administrativa.
DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS COMO VULNERADOS: - Derecho a la defensa del patrimonio público. Se aclara que el libelo genitor de este proceso se orientó originalmente mediante una acción popular, alegando el derecho colectivo antes mencionado; sin embargo, esta acción por orden del Juez de primera instancia fue corregida y tramitada como proceso de restitución de inmueble arrendado, tal y como consta en cuaderno 1A, PDF 17, fls. 231 - 232.
PRETENSIONES: “Que se proceda a anular todo lo referente al comodato entre el Municipio de Manizales y la Asociación de Usuarios de Servicios Públicos, por estar viciado en su objeto y en el tiempo de duración. El tiempo del comodato finiquitó desde hace muchos años, sin observarse ampliación de ninguna naturaleza. PRETENSIONES: "PRIMERO: Se ORDENE a la ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL SERVICIO PÚBLICO DEL TRANSPORTE DE MANIZALES, representada por el Señor HERNÁN MUÑOZ RINCÓN o por quien haga sus veces, a RESTITUIR el Lote de Terreno, ubicado en el Sector del Matadero o la Toscana identificado con la ficha Catastral No. 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 14 Que el Municipio de Manizales, determine qué hacer con el bien o predio que es de su propiedad.
Que para el efecto de un nuevo comodato o desarrollar un proyecto en ese mismo lugar, se tenga la seguridad pertinente, por cuanto está situado a poca distancia de la quebrada Minitas, lo que indica que debe procederse a analizar la mitigación del riesgo que amerita para disponer del lugar.” 1-01-0398-0001-000 y Matrícula Inmobiliaria No. 100-025589 (…)
SEGUNDO: Se Ordena la Practica de Diligencia de Entrega del Mencionado Inmueble de Propiedad del Demandante, de dicho BIEN FISCAL (…)
CUARTO: (sic) Se condene a la demandada al pago de las costas procesales.” A este paralelo hay que agregar que, aunque el accionante popular del proceso que ocupa ahora la atención de esta jurisdicción (2017-0288-02) no lo dice expresamente, a partir de lo que este expuso en la causa petendi y en posteriores actuaciones procesales, salta a la vista que el objeto de la acción popular es lograr que el Municipio de Manizales recupere la tenencia del predio entregado en comodato a la Asociación de Usuarios de Servicio Público, y una vez ocurrido ello, se dé una orientación en beneficio de la comunidad.
Aunado a lo anterior, se recalca que en el fallo de segunda instancia del proceso 2016-00320-02 se dejó cerrada la discusión en torno a la vigencia del comodato, al haber establecido en su parte considerativa que: “ Al revisar el contrato de comodato se advierte que en él se estableció una cláusula relativa al término de duración, 5 años, contados a partir del perfeccionamiento; y se añadió que el mismo podría ser renovado, a solicitud del comodatario, previa autorización del concejo municipal, de lo cual no hay prueba haya ocurrido.
En atención a la 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 15 fecha de celebración del contrato, y la data en que se radicó la demanda, es claro que ya transcurrieron más de los 5 años consagrados, lo que significa que el predio debió ser restituido al comodante, situación que claramente no se ha presentado; y aunque no puede desconocerse que el municipio dejó transcurrir un tiempo extenso sin haber llevado a cabo actuaciones para lograr su devolución, ello no es óbice para proceder a ordenarla” /pp. 32-33/ Bajo esas consideraciones, la Sala 1ª de esta Corporación, con sentencia datada el 21 de julio de 2022, dispuso: “ORDENAR a la Asociación de Usuarios del Servicios Público de Transporte que RESTITUYA al MUNICIPIO DE MANIZALES el lote de terreno que le fue entregado a la asociación mediante el contrato de comodato nro. 981119547 del 19 de noviembre de 1998, y en el cual actualmente prestan sus servicios de lava autos, cuyos linderos y dimensiones se encuentran descritos en la cláusula primera del contrato de comodato mencionado”.
Quiere significar lo anterior, que la decisión de restitución se fundamentó en la cesación de los efectos del contrato de comodato por haberse agotado el término de vigencia del negocio jurídico celebrado entre las partes, sin que en ningún momento hubiera mediado una prórroga del mismo. Así las cosas, dicha orden judicial dejó resuelta la cuestión mencionada frente la vigencia del contrato de comodato, y de este modo el proceso popular en estudio subsume la discusión traída por el accionante popular.
Y en gracia de discusión, y dado que en la actuación el actor popular busca también la anulación del contrato de comodato, este juez plural debe remitirse a lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, por cuyo ministerio: “ -33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 16 Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”.
Con dicha preceptiva, advierte esta Corporación de justicia la imposibilidad de acceder a la pretensión de anulación contractual pedida, pues la acción popular o es el mecanismo judicial idóneo para ello, por supuesto, sin perjuicio de que se adopten medidas para la protección de los derechos e intereses colectivos, pero al haberse configurado el fenómeno de “cosa juzgada material” sobre la pretensión tendiente a la restitución del bien inmueble al Municipio de Manizales, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia; y ello es así en tanto las acciones aquí comparadas comparten objeto como causa, e incluso partes, pues no obstante ser una persona natural el accionante, él actúa no a título personal sino con base en un interés legítimo de la comunidad, así como al municipio de Manizales y a la Asociación de Usuarios del Servicio Público de Transporte), máxime que la sentencia dictada en el proceso 2016-00320-02 desató, se itera, la controversia sobre la vigencia del comodato cuestionado por el accionante popular.
Así las cosas, y habiéndose desatado ya la pretensión principal de la presente acción popular (devolución del bien inmueble objeto de controversia al Municipio de Manizales por vencimiento del contrato de comodato) en otro proceso judicial ante esta misma jurisdicción, procede la Sala a referirse a los puntos materia de apelación, como es la moralidad administrativa y la orden de destinación del bien objeto de restitución. La moralidad administrativa ha sido desarrollada por la jurisprudencia de esta jurisdicción especializada atendiendo a su carácter de valor, derecho y principio, y precisamente sobre el particular el H. Consejo de Estado en 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 17 sentencia de 5 de marzo de 2021 (M.P. José Roberto Sáchica Méndez, Rad. 73001-23-31-000-2010-00441-01(AP) indicó: “ [L]a moralidad administrativa ostenta una triple dimensión, pues, tratándose de un derecho de origen constitucional, la titularidad les corresponde a todas las personas a través de la acción popular (art. 88), lo que despeja cualquier duda sobre la capacidad de obrar y la capacidad procesal para el ejercicio de la acción. (…) Tratándose de un principio de origen constitucional no se echa de menos que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, al tiempo que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado –artículo 209 C.P.-.
(…) Si bien, a través de la acción popular se pretende corregir las irregularidades que lesionan principios rectores de la actividad administrativa, conjurando oportunamente hechos u omisiones capaces de generar daños colectivos a la moralidad y al patrimonio público con el fin de superarlos, no se trata de que el juez popular realice un juicio de legalidad formal, como quedó dicho, pues ello le corresponde al juez de nulidad, sino que propenda por la protección de la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público sin los límites de las acciones ordinarias.
(…) Empero, ello exige un análisis de cara a cada caso concreto, para establecer si se configura i) el elemento objetivo, que se verifica teniendo en cuenta si, con la actuación cuestionada, la autoridad administrativa incurrió en la inobservancia o transgresión de la ley y/o, ii) el elemento subjetivo, consistente en la materialización de conductas amañadas, corruptas y alejadas de la 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 18 correcta función pública, con la precisión que hace la sala en esta oportunidad acerca de que el juicio de moralidad no se agota en el mero juicio de legalidad pues en principio, tal juicio no subsume el juicio subjetivo que exige el estándar constitucional para la verificación de una violación al derecho a la moralidad pública (…) En ese orden, habrá casos, como el que ocupa a la Sala, en los que la violación de la norma superior no comporta necesariamente la violación de un derecho colectivo, sin perjuicio de las atribuciones del juez natural, que podrá decidir sobre la legalidad del acto o contrato, pues los deberes de corrección que se reclama en el manejo de lo público y que tienen que ver con la conducta asumida por los servidores públicos en representación de los intereses de las entidades demandadas, no dan cuenta de conductas amañadas, corruptas o deshonestas, dado que para llegar a establecer este grado de responsabilidad le correspondía a la parte actora cumplir con una carga probatoria robusta (…)” /destaca la Sala/.
Equivale a afirmar, que si bien la jurisprudencia de lo contencioso administrativo faculta al juez para que en sede de acción popular propenda por la tutela judicial de esta prerrogativa de orden colectivo, el análisis no se traslada al ámbito del estudio de legalidad de la actuación pública, pues dicho estudio se restringe al escenario propio del juez natural de lo contencioso administrativo al momento de examinar la legalidad de actos, contratos y demás manifestaciones de las autoridades públicas.
Así pues, conforme lo ha destacado esa alta Corporación, constituyen elementos esenciales de la moralidad administrativa: i) el factor o elemento objetivo, entendido como el desconocimiento del ordenamiento jurídico; ii) el factor subjetivo, que consiste en que en la acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral y evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general y, iii) deben tener presencia los elementos mencionados y su debida correlación, para lo cual se requiere de 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 19 una carga argumentativa por el actor popular en la que se efectúe una imputación directa, seria y real de la violación del ordenamiento jurídico y de la realización de las conductas atentatorias de la moralidad administrativa.
De lo expuesto, se posible concluir, por modo, que el derecho colectivo a la moralidad administrativa resulta vulnerado o amenazado cuando se pruebe la existencia de una desviación en la satisfacción del interés general; y habrá lugar a que se configure de forma real su afectación si se prueba el acaecimiento de una acción u omisión, de quienes ejercen funciones administrativas –lo que ha pasado según la narrativa, por varias administraciones municipales-, con capacidad para producir una vulneración o amenaza de dichos bienes jurídicos cuyo amparo se implora, y que se genera a causa del desconocimiento de ciertos parámetros éticos y morales sobre los cuales los asociados asienten en su aplicación1.
De acuerdo a nuestra Constitución Política, es deber del Estado velar por la integridad del espacio público y su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular (Art. 83); al paso que bienes fiscales son aquellos cuya propiedad también Estado tienen similar tratamiento a los de los particulares (art. 674 C. Civil).
En consonancia con el anterior marco conceptual, ha de indicarse que entre las pretensiones del actor popular alguna apunta a que la utilización del bien inmueble esté dirigida a la comunidad en general. El máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo2 ha señalado: “ Sentencia 2010-00768 de agosto 12 de 2014, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección C, Rad.: AP - 680012331000-2010-00768-02, Consejero Ponente: Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 2 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. Sentencia trece (13) de noviembre de dos mil catorce (2014). Radicación número: 17001-23-31-000-2012-00327-02(AP). 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 20 Se entiende que le corresponde al actor probar los hechos, acciones u omisiones que a su juicio constituyen la causa de la amenaza o la vulneración de los derechos e intereses colectivos cuya protección se pretende con la acción. Es evidente que no basta con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración; el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones.
(…) “ la Sala considera importante anotar, que la acción popular no está diseñada para acudir a ella ante cualquier violación de la ley, irregularidad o disfunción que se presente ya sea en el ámbito público o privado. Por el contrario, como se indicó al inicio de estas consideraciones, la acción popular tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de derechos e intereses colectivos, cuando quiera que éstos se ven amenazados o están siendo vulnerados, pero en uno y otro evento, tanto la amenaza como la vulneración, según el caso, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por el actor popular, quien conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, tiene la carga de la prueba.
Con fundamento en lo anterior la procedencia de la acción popular se sujeta a que, de los hechos de la demanda se pueda deducir siquiera sumariamente una amenaza a los derechos colectivos, entendidos estos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 21 un grupo indeterminado o indeterminable de personas, la obligación de que la acción se dirija contra persona natural o jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo, requisito este último que requiere que la acción u omisión sea probada por el actor, o que del acervo probatorio obrante en el expediente el juez pueda deducir la vulneración del o de los derechos colectivos pues de lo contrario no puede ni podrá dar orden alguna tendiente proteger y normalizar una situación con la expedición de la sentencia producto de la acción popular.” /Resalta la Sala/.
Ha de indicarse a esta altura del discurso judicial que no se encuentra en discusión que el predio donde operaba el ‘Lava Autos Minitas’ pertenece al Municipio de Manizales, conforme al certificado de libertad y tradición visible en la página 113 del PDF N°01 de la carpeta ‘Cuaderno2’ del expediente digitalizado. No obstante, frente a la afectación denunciada por el actor popular relativa a la destinación del inmueble para fines particulares y no colectivos, ha de remitirse esta sala de Decisión a la distinción realizada por el H. Consejo de Estado entre los bienes de uso público y los bienes patrimoniales o fiscales, en los siguientes términos: “… De los artículos 63, 72, 82, 102 y 332 de la Constitución Política se deduce que se consideran bienes de dominio público los destinados al desarrollo o cumplimiento de las funciones públicas del Estado o los que están afectados al uso común. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 674 del Código Civil se llaman “Bienes de la Unión” aquellos cuyo dominio pertenece a la República y se clasifican en bienes patrimoniales o fiscales y en bienes de uso público. 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 22 Los bienes patrimoniales o fiscales, también conocidos como propiamente estatales, pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza y de manera general están destinados a la prestación de las funciones públicas o de servicios públicos, su dominio corresponde al Estado, “pero su uso no pertenece generalmente a los habitantes”, es decir el Estado los posee y los administra de manera similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad.
Por su parte, los bienes de uso público universal, igualmente conocidos como bienes públicos del territorio, son aquellos cuyo dominio resulta también del Estado pero su uso pertenece a todos los habitantes del territorio y están a su servicio permanente. Como ejemplo de ello se relacionan las calles, plazas, parques, puentes, caminos, ejidos, etc.
A partir de tales características se impone que ninguna entidad estatal tiene sobre ellos la titularidad de dominio equivalente a la de un particular, por estar destinados al servicio de todos los habitantes. Sobre ellos el Estado ejerce básicamente derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general”.
En tratándose en el sub-lite de un ‘bien fiscal’, y no de ‘uso público’ lo que no ha demostrado el actor, esta última vocación la determinan las autoridades correspondientes, y la destinación de aquellos la establecen estas mismas autoridades, sin que pueda esta colegiatura inmiscuirse en asuntos de planeación municipal que son propios de dichas autoridades al tenor de expresos mandatos constitucionales y legales (arts. 311, 313 núm. 2 y 7; leyes 9a de 1989 y 388 de 1997, con sus modificaciones y concordancias) Colofón de lo expuesto, y tal como consideró la operadora judicial de primera instancia, el actor popular no solo no cumplió con la carga prevista en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, en tanto no se refirió puntualmente a las supuestas afectaciones a los derechos colectivos con ocasión de la 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 23 destinación del bien inmueble, sino que además del material probatorio que obra en el expediente tampoco se desprenden la viabilidad de acceder a la pretensiones formuladas por el señor ARBELÁEZ MUTIS.
Así las cosas, tratándose de un bien fiscal y no de un bien de uso público, en tanto no goza de las características atribuidas a este tipo bienes, sí es cierto que la titularidad del terreno recae en cabeza del municipio como pleno propietario del bien y cuya disposición puede ser ejercida de acuerdo con las facultades otorgadas por la ley.
Por tal razón no es dable desde esta vista judicial, atribuir vulneración de derechos colectivos en tanto el bien aludido no hace parte de aquellos destinados al espacio público, al cual sí tienen derecho los ciudadanos a su utilización. En mérito de lo discurrido es que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, SALA 4ª DE DECISIÓN ORAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVÓCASE la sentencia proferida por el Juzgado 8º Administrativo de Manizales, dentro del proceso que en ejercicio de la ACCIÓN POPULAR promovió el señor ENRIQUE ALBELAEZ MUTIS contra el MUNICIPIO DE MANIZALES y la ASOCIACIÓN DE USUARIOS DE SERVICIO PÚBLICO.
En su lugar, DECLÁRASE probada, de oficio, la excepción de COSA JUZGADA MATERIAL respecto de la pretensión tendiente a la restitución al MUNICIPIO DE MANIZALES del bien inmueble que fue entregado en comodato a la ASOCIACIÓN DE USUARIOS DE SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE. NIÉGANSE las demás pretensiones de la parte accionante. SIN COSTAS 17001-33-39-008-2017-00288-02 Acción Popular Segunda Instancia S. 241 24 Por Secretaría, REMÍTASE copia digital de este fallo con destino a la Defensoría del Pueblo (Art. 80 Ley 472/98).
Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones del caso en el Sistema “Justicia Siglo XXI”.
NOTIFÍQUESE Providencia discutida y aprobada en Sala de Decisión celebrada en la fecha, según consta en Acta Nº 060 de 2023.