TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: Reparación Directa-Apelación de Sentencia. ACTORES: Fundación caminemos cien por ciento hacia el futuro. DEMANDADOS: Municipio de El Paso (Cesar). RADICACIÓN: 20-001-33-33-005-2020-00065-01 MAGISTRADO PONENTE: MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO I.-ASUNTO. - Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada contra la sentencia de fecha 23 de mayo de 2022, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
II.- ANTECEDENTES PROCESALES. - 2.1.- HECHOS. – Narró el apoderado de la parte actora que, su prohijada, la FUNDACION CAMINEMOS CIEN POR CIENTO HACIA EL FUTURO, prestó sus servicios durante el período comprendido entre el 28 de diciembre de 2018 y el 18 de marzo de 2019 al Municipio de El Paso- Cesar, como hogar de paso para niños que se encontraban en estado de abandono, vida de calle, escudo humano; entre otros y, a la señora YALIBETH ORTIZ, quien fue víctima de abuso sexual y violencia intrafamiliar.
Señaló, que dichos servicios fueron prestados sin respaldo contractual ni presupuestal para su pago debido a que los niños que se encontraban bajo su cuidado no fueron reubicados por el Municipio de El Paso (Cesar), una vez término la ejecución del convenio No. CA-001-2018 suscrito entre la Fundación y la Alcaldía de dicho municipio. Indicó, que, para el día 28 de diciembre de 2018, el Municipio de El Paso (Cesar), no realizó gestión alguna para la reubicación de los niños y niñas que se encontraban en las instalaciones de la Fundación; por lo que, procedieron a informarle al ICBF que no tenían contrato para la prestación de servicio de Hogar de Paso, sin que al día 05 de enero de 2019 la situación de los menores se hubiera resuelto; por el contrario, afirma el apoderado de la parte actora, que en el mes de enero de 2019 la administración municipal envió 13 menores más para ser atendidos por FUNDACIEN.
Adujo que, el municipio de El Paso (Cesar), omitió sus llamados para resolver la situación de niños, niñas y adolescentes en vulneración de derechos, los cuales permanecieron en el hogar de paso de la Fundación hasta el 18 de marzo de 2019. 2.2.- PRETENSIONES. – Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 2 La parte actora solicitó lo siguiente: “PRIMERA.
Declarar al Municipio del PASO - CESAR, responda por todos los perjuicios ocasionados a la FUNDACIÓN CAMINEMOS CIEN POR CIENTO HACÍA EL FUTURO con Nit. 900 441 616-3, administrativa y patrimonialmente responsable de la las lesiones perjuicios materiales y morales de carácter objetivo causados, a raíz del conflicto suscitado por el no reconocimiento y pago de los servicios prestados, siendo hechos cumplidos al Municipio del Paso - Cesar.
SEGUNDA. Condenar, en consecuencia, al Municipio del Paso - Cesar, como reparación del daño ocasionado a pagar a mi poderdante FUNDACIÓN CAMINEMOS CIEN POR CIENTO HACÍA EL FUTURO C N: 900 441 616-3, los perjuicios de orden material y moral objetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman en principio en la suma de Ciento Cincuenta Millones de Pesos ($150.000.000), o de acuerdo a lo que se pruebe dentro del proceso.
TERCERA: Condenar, en consecuencia, al Municipio del Paso - Cesar, como reparación del daño ocasionado, a pagar a mi poderdante FUNDACIÓN CAMINEMOS CIEN POR CIENTO HACIA EL FUTURO con Nit. 900 441 616-3, los perjuicios de orden material y moral objetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman en principio en Cien Salarios Mínimos Legales Vigentes o de acuerdo a lo que se pruebe dentro del proceso.” (…) III.-PROVIDENCIA RECURRIDA. - El Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar, en sentencia de fecha veintitrés 23 de mayo de 2022, negó las pretensiones de la demanda, argumentando que, en el sub examine no se encontraron acreditadas las condiciones exigidas para la procedencia de la denominada actio in rem verso; esto es, la urgencia o necesidad, así: “no se encontró en el expediente documento alguno que demostrara certeramente que la demandante prestara los servicios convenidos, por orden expresa del Alcalde Municipal de la entidad demandada, de manera imperativa e impositiva; sin que mediara participación o responsabilidad del afectado.
Pues si bien, en el interrogatorio la Representante Legal de la Fundación indicó que la prestación del servicio sin contrato de la demandante se realizó previa autorización verbal del Alcalde del Municipio de El Paso, Cesar, lo cierto es que al expediente no fueron aportadas pruebas que respalden dicha afirmación, tales como la comunicación previa dirigida a la demandante para que continuara prestando sus servicios sin contrato, pues las conversaciones de WhatsApp que se adosaron como prueba, armonizadas con las testimoniales y el interrogatorio recaudado y las demás documentales que militan en el expediente, no dejan extraer con certeza, la intención de la demandada de que la labor convenida con la demandante, se siguiera ejecutando, pues su contenido sólo denota la intención de recibir el pago de la labor desarrollada sin que mediara contrato o convenio alguno. Así las cosas, se debe tener en cuenta que la Representante Legal de la demandante en su jurada asegura que no se le formalizó contrato alguno y que estuvo a la espera de que se efectuara un OTROSI, sin embargo, llama poderosamente la atención al Despacho el hecho de que dentro del expediente no se advierte documento alguno que indique la petición por escrito por parte de la demandante solicitando la suscripción del convenio o de un OTROSI, que permitiera verificar su falta de participación y culpa en dicha irregularidad, por el contrario se infiere con su actuar que consensuó dicha circunstancia con el convencimiento de un pago posterior, lo que desvirtúa la posibilidad del constreñimiento, frente a lo cual debe tenerse en cuenta que el pago de los servicios que se pretenden corresponden Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 3 a dos (2) meses 18 días, luego de la suscripción del Convenio 001-2018, pactado por escrito En el segundo y tercer evento, el acervo probatorio tampoco da cuenta que el presente asunto se ajuste a los otros dos casos de excepcionales en los que procede la compensación a título de la actio de in rem verso, en los que está envuelta la protección al derecho a la salud o la urgencia manifiesta con las condiciones que esta providencia exige.
En ese contexto, conforme al literal b) de las excepciones enunciadas por la sentencia de unificación aludida, –afectación al derecho la salud-, que refieren la prestación del servicio de salud. Sin embargo, es menester señalar que para su reconocimiento, debe quedar plenamente acreditado en el proceso contencioso administrativo que la prestación del servicio sin el correspondiente amparo contractual obedeció a un evento “urgente y necesario” donde se trató de “evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud” de determinado afiliado.” IV.-RECURSO DE APELACIÓN. – 4.1.- La apoderada de la parte actora, en su escrito de apelación1, manifestó que el a quo no aplicó los principios constitucionales que rigen los derechos fundamentales de los menores, principios que se encuentran previstos en el artículo 44 de la Constitución Política, que señala que “Son derechos fundamentales de los niños: La vida, LA INTEGRIDAD FÍSICA, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión” - sic- Refirió, que la primera instancia desconoció que en el presente asunto la administración del Municipio el Paso – Cesar, debía garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes que, para la época de los hechos, se encontraban en procesos de restablecimiento de derechos ante la Comisaria de Familia del Municipio el Paso – Cesar.
Señaló, que la urgencia y la necesidad del servicio se encuentran demostradas con el hecho de estar en curso un proceso de restablecimiento de derechos de cada niño, niña y adolescente ante la COMISARIA DE FAMILIA del municipio el PASO – CESAR; y que, los mismos deben ser protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral y trabajos riesgosos.
Finalmente, argumentó, que el municipio de El Paso (Cesar), no tomó acciones tendientes a la protección de los menores que se encontraban en las instalaciones de la fundación por vulneración de sus derechos; y que, FUNDACIEN a través de su representante legal, elevó varias peticiones solicitando instrucciones para la reubicación de los menores que el municipio no reubicó una vez se terminó del convenio, sino tres meses después de dicha terminación, siendo la nueva Comisaría de Familia quien atendió las solicitudes de reubicación realizadas por la representante legal de FUNDACIEN.
V.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. - 5.1. No se presentaron alegatos en esta instancia. 1 Visible en el archivo 35RecursoApelaciónParteActoraContraSentencia.pdf Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 4 5.2. El Agente del Ministerio Público delegado ante este Despacho, no rindió concepto en el presente caso.
VI - CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Prelación de fallo. Antes de entrar a estudiar el asunto de fondo planteado en esta oportunidad, se debe señalar que, en la actualidad, la Sala tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la procedencia de la actio in rem verso por enriquecimiento sin causa; tópico respecto del cual, el Consejo de Estado de forma unificada sentó precedente vinculante y obligatorio2, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Sala se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada. 6.2.- Problema Jurídico.
En esta oportunidad la Sala determinará si el servicio alegado como prestado por la Fundación demandante, encuadra en alguna de las excepciones establecidas por la jurisprudencia que habilita el reconocimiento compensatorio por enriquecimiento sin justa causa, cuando no media contrato estatal. En caso de que la premisa anterior resulte afirmativa, se procederá con la consecuente liquidación de perjuicios.
Tesis de la Sala: La Sala revocará la sentencia apelada y reconocerá en favor de la parte demandante la compensación por enriquecimiento sin causa en el que la conducta omisiva del municipio de El Paso Cesar se encuadra en la primera causal de procedencia de la actio in rem verso por enriquecimiento sin causa sin que medie contrato estatal. 6.3.- Fundamentos jurídicos. 6.3.1.- De la solemnidad del contrato estatal La ley 80 de 19933, en sus artículos 39 y 41, establece, respecto de la forma del contrato estatal que, todos los contratos que celebren las entidades estatales deberán constar por escrito, sin que sea necesario elevarlos a escritura pública, a excepción de los que la ley disponga que deben cumplir con dicha formalidad. 2 Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 del Consejo de Estado – Sección Tercera, proceso con radicado No. 24.897.
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa 3 Estatuto General de Contratación Pública. Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 5 A su vez, el parágrafo del artículo 39 de la Ley 80 de 1993, indica que, las entidades estatales establecerán las medidas que demande la preservación, inmutabilidad y seguridad de los originales de los contratos estatales, lo que implica que, ningún contrato se podrá celebrar sin formalidades plenas.
El Consejo de Estado en sentencia de fecha 04 de mayo de 19984 indicó, respecto de las formalidades del contrato estatal, que para entenderse válido y eficaz debe obrar por escrito, pues es requisito de existencia del contrato estatal, y agregó: “Recuérdese, por lo demás, que el contrato celebrado por la administración con los particulares es de carácter solemne, es decir, que para su eficacia, de acuerdo con el régimen jurídico de derecho público al cual está sometido, se requiere que se eleve a escrito la manifestación de voluntad, de manera que la ausencia de este conlleva la inexistencia del negocio jurídico e impide el nacimiento de los efectos jurídicos pretendidos por las partes, toda vez que éstas no tienen libertad de forma, “…pues la solemnidad escrituraría hace parte de la definición del tipo negocial por razones de seguridad y certeza en razón a que se trata de una normativa reguladora de la contratación de las entidades públicas…”.
Igualmente, por sabido se tiene que esta solemnidad según la cual esta clase de contratos deben constar por escrito, constituye un requisito ad substantiam actus, esto es, sin el cual el negocio no existe y, por tanto, carece de efectos en el mundo jurídico; ello implica que la falta del documento que contiene el acto o contrato no pueda suplirse con otra prueba, pues en aquellos negocios jurídicos en los que la ley requiere de esa solemnidad, la ausencia del documento escrito implica a que se miren como no celebrados y su omisión de aportarlos en legal forma dentro de un proceso judicial impide que se puedan hacer valer o reconocer los derechos y obligaciones - efectos jurídicos- que en nombre o a título de él se reclaman.”5 -Énfasis de la Sala- De igual forma, en sentencia del 26 de mayo de 20106 la Sección Tercera reiteró lo señalado por la jurisprudencia de esa Corporación frente a la ausencia de “formalización escrita del convenio y su posterior perfeccionamiento, configura ausencia del contrato, o en otros términos inexistencia del negocio jurídico”; concluyendo lo siguiente respecto a la carga para el administrado que contrata con una entidad estatal: “…Sobre este punto la Sala se ha manifestado en el sentido de que la ausencia de la totalidad de los trámites necesarios para la formalización escrita del convenio y su posterior perfeccionamiento, configura ausencia del contrato, o en otros términos inexistencia del negocio jurídico, categoría ésta que se opone a la pretendida eficacia perseguida por el demandante en el presente asunto, pues se parte de la base que las disposiciones del Código Distrital, aplicables al negocio que pretendieron celebrar las partes, constituyen normas imperativas y en ellas la ausencia de suscripción por escrito del convenio, comportaban una ineficacia negocial, en el entendido de que dicha formalidad contiene la voluntad contractual de las partes y sin ella no puede hablarse, se reitera de la existencia del contrato, pues en este aspecto sabido se tiene que para las partes no opera el principio de la libertad de forma, pues la solemnidad escrituraria hace parte de la definición del tipo negocial por razones de seguridad y certeza en atención a que se trata de la disciplina normativa reguladora de la contratación de las entidades públicas…”. -Énfasis de la Sala- 6.3.2.- Procedencia de la actio in rem verso por enriquecimiento sin justa causa 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 4 de mayo de 1998, C.P. DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ, exp. 11.422. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia de fecha 02 de mayo de 2007. Radicación número: 25000-23-26-000-1995-01123-01(16211). 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Radicación número: 25000-23- 26-000-2003-00616-01(29402). Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 6 La actio in rem verso es la figura entendida por la jurisprudencia, para aquellas pretensiones que tienen por fundamento la ejecución de trabajos o la prestación de servicios sin la existencia de un contrato.
La jurisprudencia del Consejo de Estado establece que, la actio in rem verso por enriquecimiento sin causa no procede en eventos de ejecución de un trabajo o servicio sin contrato escrito, entendiéndose ésta como la regla general. Postura que ha sido reiterada en diferentes pronunciamientos, y en sentencia de unificación de fecha 19 de noviembre de 2012, exp.
(24897)7, donde se concluyó que “… de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).
En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en esta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta…” Frente a la anterior solemnidad del contrato estatal, en la sentencia de unificación8 se estableció lo siguiente: “No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios” (Subrayas fuera de texto original).
Y, en virtud de esta exigencia, “los destinatarios, es decir los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia”9. (Énfasis de la Sala).
Explica el Consejo de Estado en la sentencia de unificación antes citada que ante la ausencia de otro medio procesal para demandar la actuación de la administración y buscar la reparación del empobrecimiento sufrido, lo que procede es la actio in rem verso, señalando que esa acción se centra en que el empobrecimiento se produce sin una causa que lo justifique, por lo que, se encuentra explicación a que “…no haya contrato, cuasicontrato, delito o cuasidelito al amparo del cual pueda pretenderse la restitución…” e indicó: “Emerge por consiguiente que la actio de in rem verso, más que una propia y verdadera acción, es una pretensión restitutoria de un enriquecimiento incausado, enriquecimiento éste que a no dudarlo constituye un daño para el empobrecido y que por lo tanto es equitativo que aunque no exista causa al amparo de la cual pueda exigirse la restitución esta se conceda en aplicación de la regla que prohibe enriquecerse a expensas de otro.
Luego es en ese ámbito y de esta manera como debe entenderse la autonomía de la actio de in rem verso, lo que en otras palabras significa que su autonomía es más de carácter sustancial que procedimental. Así el asunto resulta claro que mediante la llamada acción de reparación directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente restitución en todos aquellos casos en que resultaría procedente, puesto que esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la reparación del daño cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración. 7 Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 del Consejo de Estado – Sección Tercera, proceso con radicado No. 24.897.
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa 8 Ibídem 9 Ibídem Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 7 Y el argumento para negar la viabilidad de la reparación directa para las pretensiones de enriquecimiento sin causa, sosteniendo que aquella es indemnizatoria y esta compensatoria, también se derrumba con sólo considerar que quien se ve empobrecido sin una causa que lo justifique está padeciendo un daño y por ende puede pedir su reparación, pero como de la esencia de una pretensión edificada sobre un enriquecimiento incausado es que la restitución sólo va hasta el monto del enriquecimiento, es esto lo que en ese caso puede pedir y nada más”.
Sin embargo, en ese pronunciamiento de unificación10, se plantearon una serie de excepciones a esta regla general, y por tanto la misma no es absoluta, porque “la misma providencia precisó que hay eventos en los cuales es posible y además justo remunerar el enriquecimiento sin causa que se produzca, pese a la falta de contrato con las formalidades que exige la ley”.
(Subraya fuera de texto). Y continuó: “Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno, pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó”11. -Énfasis de la Sala-.
Por tanto, ante la eventualidad de prestación de servicios sin contrato escrito, es posible reconocer el pago si, en efecto, se prestó el servicio porque en tales supuestos es injustificado que una parte se enriquezca y la otra se empobrezca, en los siguientes casos: “a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993”. 10 Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 del Consejo de Estado – Sección Tercera, proceso con radicado No. 24.897.
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa 11 Ibídem Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 8 Finalmente, precisó el Consejo de Estado que, por regla general, el enriquecimiento sin justa causa y, en consecuencia, la actio in rem verso, no pueden ser invocados para reclamar el pago de servicios o prestaciones ejecutadas sin la previa celebración de un contrato estatal que lo justifique.
Lo anterior, obedece a que dicha acción requiere, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa de derecho. Por lo que, dijo la sentencia de unificación: “Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia76 a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 83177 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.
Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).
En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en ésta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios. En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia” La postura jurisprudencial adoptada por el Consejo de Estado, apunta a que todos los particulares o personas jurídicas que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito – solemnidad- para perfeccionarlo, sin que sea admisible obviar tal condición como excusa para su inobservancia. Posición que sería reafirmada, entre otras, en sentencia de 24 de abril de 2017, Exp.
No. 25000-2326-000- 2001-02906- 01(36943), C.P. Danilo Rojas Betancourth. En dicha oportunidad el Consejo de Estado, subrayó: “…Se resalta en la providencia de unificación que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas, es decir, de obligatorio cumplimiento. Y que, en materia de contratación estatal, el principio de la buena fe que debe obrar en el iter contractual, es la buena fe objetiva, consistente en la observancia de un comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de la lealtad y la corrección. Por ello, la creencia de estar actuando de acuerdo al ordenamiento jurídico no enerva los mandatos imperativos de la ley ni justifica su elusión ” Bajo el anterior marco jurídico, esta Corporación abordará el estudio del fondo del presente asunto. 6.4.- Caso concreto y solución al problema jurídico.
La parte demandante, persigue se declare administrativa y patrimonialmente responsable a la demandada -municipio de El Paso Cesar-, por el no pago de los servicios prestados desde el 28 de diciembre de 2018 hasta el 18 de marzo de 2019 Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 9 a los menores que se encontraban en las instalaciones de dicha fundación, con ocasión a la suscripción de un convenio; y que, debieron ser reubicados por la entidad demandada una vez finalizó el mismo -convenio-.
El juzgado de primera instancia profirió sentencia negando las pretensiones de la demanda. En esencia, argumentó el a quo que, en el sub examine no se encontraron acreditadas las condiciones exigidas para la procedencia de la denominada actio in rem verso; esto es, la urgencia o necesidad. Inconforme con la decisión de primera instancia, la apoderada de la parte demandante, presentó recurso de apelación, en el que indicó que la urgencia y la necesidad del servicio se encuentran demostradas con el hecho de estar en curso los procesos de restablecimiento de derechos de cada niño, niña y adolescente ante la COMISARIA DE FAMILIA del municipio EL PASO – CESAR, y que los mismos deben ser protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral y trabajos riesgosos; por lo que, considera la apelante, se acreditó de manera suficiente la falla en el servicio de la entidad demandada al omitir reubicar a los menores una vez finalizó el convenio.
Al plenario se allegaron como pruebas las siguientes: 1. Historia Clínica de la señora Adriana Rueda Carreño, donde se evidencia que la misma asistió a consulta psicológica el día 30 de enero de 2020 y se registraron como antecedentes los siguientes12: “Motivo de Consulta: CONTROL Enfermedad Actual: Paciente en control de psicología con adecuada adherencia al tto, en medio de su proceso de protección y recuperación emocional Antecedentes: el papa de su hija se llama MARTIN ALONSO CAMPOS, Y LA PAREJA DE EL SE LLAMA DEISY.
EL ALCALDE DEL PUEBLO (IDALFO DE LA CRUZ ORTIZ) QUIEN TAMBIEN LA HA AMENAZADO A ELLA Y A SU HIJO, son quienes le han generado amenazas y tensión emocional afectando su estabilidad emocional y su salud mental, incluso el alcalde no le ha pagado el dinero del convenio de su hogar de paso, estando embarazada esperaba al alcalde y la dejaba esperado más de 12 horas al frente de la casa de él.” (sic) 2.
Certificado de existencia y representación legal de la Fundación Caminemos Cien Por Ciento al Futuro13. 3. Pantallazos de WhatsApp14 4. Cuenta de cobro No. 04 elaborada por la representante legal de la fundación accionante -Adriana Rueda Carreño-, por la suma de $10.000.000, por concepto de prestación de servicios del mes de diciembre de 2018. 5.
Planilla integrada autoliquidación aportes, comprobante de pago, donde se evidencia que la señora Adriana Rueda realizó la correspondiente cotización 12 Ver folios 1 y 2 del archivo 03AnexosDemanda.pdf 13 Ver folios 3 a 7 ibidem. 14 Ver folios 9 a 22 ibidem. Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 10 de aportes al sistema general de seguridad social en el mes de diciembre del año 201815. 6.
Acta final convenio de asociación No. 001-2018, donde se realiza un balance del contrato y las partes se declaran a paz y salvo al momento de suscribir el acta final16. 7. Constancia de documentos entregados a la Comisaria de Familia, el día 14 de marzo de 201917. 8. Diversos informes de psicología y anexos de evolución psicológica de algunas menores que se encontraban, para ese momento (año 2019) en la fundación FUNDACIEN, dichos informes los suscribe la psicóloga Yeni Angarita.
Las fechas de valoración y elaboración de dichos informes oscilan entre enero y marzo del año 201918. 9. Informe de psicología19 de la señora Yalibeth Ortiz. Dicho informe presenta como fecha de elaboración “20 de enero a 05 de marzo de 2019”, allí se plasma lo siguiente: “Mujer adulta de 32 años, quien ingresa al hogar de paso por violencia intrafamiliar en compañía de 7 hijos desde el 14 de diciembre del 2019.
Se aplica el cuestionario de evaluación de víctimas de violencia intrafamiliar (adjunto) en donde se identifica que al persona en cuestión es presuntamente víctima de violencia física, sexual y psicológica, severa, en donde el agresor referenciado es el ex compañero sentimental ypadre de los Siete (7) menores ubicados en el Hogar de Paso.
Así mismo, una valoración del nivel de. riesgo de muerte o de sufrir lesiones graves, que arroja un nivel alto del mismo y que sugieren una protección inmediata.” -sic- 10. Actas de ubicación de varios menores de edad al hogar de paso de la FUNDACIÓN FUNDACIEN CAMINEMOS CIEN POR CIENTO AL FUTURO actas de entrega de elementos de aseo personal y vestuario y, actas de entrega de los menores al hogar sustituto de Chiriguaná Cesar.
En las referidas actas, se establecen las fechas en que la fundación FUNDACIEN, recibió a los menores de edad y el motivo por el cual los acogió; así como la fecha de entrega de los menores al hogar sustituto de Chiriguaná, esto es, el 04 de marzo de 2019. 11. Petición de fecha 09 de junio de 2019 (con fecha de radicación del 02 de julio de 2019), elevada por Adriana Rueda Carreño, en calidad de representante legal de la fundación caminemos cien por ciento hacía el futuro, por medio de la cual, solicitó a al municipio de El Paso (Cesar) el pago de los servicios prestados desde el 28 de diciembre de 2018 hasta el 18 de marzo de 2019 a los menores que se encontraban en procesos de restablecimiento de derechos. 15 Ver folios 24 a 25 ibidem. 16 Ver folios 26 a 28 ibidem. 17 Ver folio 29 ibidem. 18 Ver folios 31 a 52 - 56 a 81 y 120 a 141 a 228ibidem. 19 Ver folios 53 a 55 ibidem.
Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 11 En la referida petición, también se solicita protección para la señora Yalibeth Ortiz, por diversas amenazas y actos violentos que recibió de su pareja20. 12. Cuenta de cobro No. 004, radicada el 02 de julio de 2019 en la alcaldía de El Paso (Cesar), por la suma de $90.000.000, pro concepto de servicios prestados en el periodo de tiempo comprendido entre el 28 de diciembre de 2018 y el 05 de marzo de 2019. 13.
Petición, elevada por Adriana Rueda Carreño, en calidad de representante legal de la fundación FUNDACIEN ante el Comisario de Familia de El Paso (Cesar) -de la época-, con fecha de recibido de 25 de febrero de 2019, en la cual, la señora Adriana relacionó los menores recibidos en la fundación y recomendó reubicar a 7 menores en hogares sustitutos21. 14.
Informe de gestión radicado el 14 de marzo de 2019 en la alcaldía municipal de El Paso (Cesar), por medio del cual se relacionan los menores que fueron atendidos entre el 29 de diciembre de 2018 y el 08 de marzo de 201922. 15. Historia Clínica de la señora Adriana Rueda Carreño23. 16. Respuesta de la alcaldía municipal de El Paso (Cesar), de fecha 10 de julio de 2019, por medio de la cual dicha entidad territorial, le negó el pago de los $90.000.000 reclamados por la fundación demandante, bajo el argumento que, los contratos estatales deben existir por escrito y que; en ese caso, no se había suscrito contrato alguno24. 17.
En audiencia de pruebas realizada el 01 de marzo de 2022, se escucharon las declaraciones de las siguientes personas: - Cesar Ángel Ospino, Comisario de familia de la época en que ocurrieron los hechos. - Osiris Mirelda Pinto Mendoza, Comisaria de familia de la época en que los menores fueron reubicados. - Adriana Rueda Carreño, Representante legal de la fundación FUNDACIEN.
Teniendo en cuenta el problema jurídico planteado en esta instancia, y, analizadas las pruebas aportadas al proceso, la Sala estudiará si en el presente asunto se configuraron los elementos de responsabilidad, estos son, el daño antijurídico y la imputación. Ahora bien, las pruebas aportadas al sub judice, dan cuenta que, en efecto, entre la fundación demandante -FUNDACIEN- y el municipio demandado -MUNICIPIO DE EL PASO CESAR-, existió una relación contractual, desde el 01 de octubre de 2018 hasta el 28 de diciembre de 2018, con ocasión a la suscripción del convenio No. 001 de 2018, cuyo objeto fue: “AUNAR ESFUERZOS CON EL FIN DE COORDINAR ACCIONES PARA GARANTIZAR MEDIDAS DE PROTECCIÓN INTEGRAL A LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES, CON DERECHOS INOBSERVADOS, AMENAZADOS O VULNERADOS, DE ACUERDO CON LO DISPUESTO EN LA LEY 1098 DEL 2006 Y 20 Ver folios 1 a 13 del archivo 01AnexosDemanda.pdf 21 Ver folios 15 a 20 ibidem. 22 Ver folios 21 a 24 ibidem. 23 Ver folios 25 a 30 ibidem. 24 Ver folios 30 a 33 ibidem Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 12 RESOLUCIÓN 7399 DE 2017 DEL ICBF, EN EL MUNICIPIO DE EL PASO CESAR.25” (sic) -Énfasis de la Sala- Lo anterior, se estableció de la lectura del informe final del convenio de asociación No. 001 de 201826.
Para la Sala, las pruebas relacionadas en párrafos anteriores, dan cuenta que, una vez terminado el plazo de ejecución del convenio de asociación No. 001 (28 de diciembre de 2018), algunos menores y la señora Yalibeth Ortiz27, continuaron bajo la atención y protección de FUNDACIEN sin que existiera acuerdo de voluntades alguno, y que, solo hasta el 04 de marzo de 2019 la nueva Comisaria de Familia del municipio demandado dispuso el traslado de los menores a un hogar sustituto; como se muestra a continuación28: Menor AFO: - Acta de ubicación en hogar de paso bajo el cuidado y protección de la Fundación FUNDACIEN (14 de diciembre de 2018)29 - Acta de entrega y ubicación en hogar sustituto del menor (4 de marzo de 2019)30 - Solicitud de examen médico legal sexológico de fecha 13 de febrero de 2019, con constancia de recibido de fecha 14 de febrero de 201931 - Acta de entrega de elementos de cero personal y vestuario32 - Informe de psicología (20 de enero – 04 de marzo de 2019)33 Menor LMO: - Acta de ubicación en hogar de paso bajo el cuidado y protección de la Fundación FUNDACIEN (08 de agosto de 2018)34 - Acta de entrega y ubicación en hogar sustituto del menor (4 de marzo de 2019)35 - Acta de entrega de elementos de cero personal y vestuario36 - Informe de psicología (20 de enero – 04 de marzo de 2019)37 Menor DFO: - Acta de ubicación en hogar de paso bajo el cuidado y protección de la Fundación FUNDACIEN (14 de diciembre de 2018)38 - Acta de entrega y ubicación en hogar sustituto del menor (4 de marzo de 2019)39 25 Ver folios 27 y 28 ibidem. 26 Folio 215 y ss 27 A quien se acreditó haber prestado valoración psicológica fl 53 y ss 28 Se utilizará las iniciales d ellos nombres de los menores, para proteger su identidad. 29 Folio 83 ibidem. 30 Folio 82 ibidem. 31 Folio 85 ibidem. 32 Folio 86 ibidem. 33 Folio 60 y ss 34 Folio 87 ibidem. 35 Folio 88 ibidem. 36 Folio 90 ibidem. 37 Folio 55 Y SS 38 Folio 92 ibidem. 39 Folio 91 ibidem.
Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 13 - Solicitud de examen médico legal sexológico de fecha 13 de febrero de 2019, con constancia de recibido de fecha 14 de febrero de 201940 - Acta de entrega de elementos de cero personal y vestuario41 - Informe de psicología (20 de enero – 04 de marzo de 2019)42 Menor JRGU: - Acta de ubicación en hogar de paso bajo el cuidado y protección de la Fundación FUNDACIEN (14 de diciembre de 2018)43 - Acta de entrega y ubicación en hogar sustituto del menor (4 de marzo de 2019)44 - Solicitud de examen médico legal sexológico de fecha 13 de febrero de 2019, con constancia de recibido de fecha 14 de febrero de 201945 Menor LDO: - Acta de ubicación en hogar de paso bajo el cuidado y protección de la Fundación FUNDACIEN (14 de diciembre de 2018)46 - Acta de entrega y ubicación en hogar sustituto del menor (4 de marzo de 2019)47 - Solicitud de examen médico legal sexológico de fecha 27 de diciembre de 2018, con constancia de recibido de esa misma fecha48 - Informe de psicología (20 de enero a 4 de marzo del 2019)49 - Acta de entrega de elementos de cero personal y vestuario50 Menor ACV: - Acta de ubicación en hogar de paso bajo el cuidado y protección de la Fundación FUNDACIEN (16 de diciembre de 2018)51 - Acta de entrega y ubicación en hogar sustituto del menor (4 de marzo de 2019)52 - Solicitud de examen médico legal sexológico de fecha 26 de diciembre de 2018, sin constancia de recibido53 - Acta de entrega de elementos de cero personal y vestuario54 - Informe de psicología (20 de enero – 04 de marzo de 2019)55 - Anexo evolución psicológica (14 de febrero de 2018)56 Menor YPEO: 40 Folio 94 ibidem. 41 Folio 95 ibidem. 42 Folio 67 y ss 43 Folio 98 ibidem. 44 Folio 96 ibidem. 45 Folio 100 ibidem. 46 Folio 101 ibidem. 47 Folio 102 ibidem. 48 Folio 103 ibidem. 49 Folio 77 y ss 50 Folio 104 ibidem. 51 Folio 106 y 108 ibidem. 52 Folio 115 ibidem. 53 Folio 109 ibidem. 54 Folio 114 ibidem. 55 Folio 40 y ss 56 Folio 110 y ss Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 14 - Acta de ubicación en hogar de paso bajo el cuidado y protección de la Fundación FUNDACIEN (17 de diciembre de 2018)57 - Acta de entrega y ubicación en hogar sustituto del menor (4 de marzo de 2019)58 - Acta de entrega de elementos de cero personal y vestuario59 - Informe de psicología (20 de enero – 04 de marzo de 2019)60 - Anexo de evolución psicológica (08 de febrero de 2018)61 Hermanas MCOT y MAOT: - Acta de ubicación en hogar de paso bajo el cuidado y protección de la Fundación FUNDACIEN (18 de enero de 2019)62 - Acta de entrega o colocación familiar de la menor a una tía (22 de enero de 2019)63 Menor LAPT: - Acta de entrega y ubicación en red familiar del menor (ingreso 09 de febrero de 2019 y salida 11 de febrero de 2019)64 - Informe de psicología (11 de febrero 2019)65 Menor EVCV - Acta de ubicación en hogar de paso bajo el cuidado y protección de la Fundación FUNDACIEN (31 de enero de 2019)66 - Acta de entrega o colocación familiar de la menor (31 de enero de 2019)67 - Evaluación psicológica (31 de enero de 2018 -sic-) Menor MACM: - Acta de colocación familiar y cambio de medida de restablecimiento de derechos (sin fecha)68 - Acta de amonestación dirigida al señor Mario Alberto Chacón Piedrahita, padre del menor (28 de enero de 2019)69 - Acta de entrega de elementos de cero personal y vestuario70 - Acta de entrega del menor al padre (28 de enero de 2018)71 - Informe de psicología (28 de febrero de 2019)72 Menor ABLG: 57 Folio 118 ibidem. 58 Folio 116 ibidem. 59 Folio 119 ibidem. 60 Folio 31 61 Folio 120 y ss 62 Folio 128 y 129 ibidem. 63 Folio 131 ibidem. 64 Folio 135 ibidem. 65 Folio 136 y ss 66 Folio 148 ibidem. 67 Folio 147 ibidem. 68 Folio 156 ibidem. 69 Folio 157 ibidem 70 Folio 159 ibidem. 71 Folio 160 ibidem 72 Folio 161 y ss Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 15 - Acta de entrega y ubicación en red familiar de la menor (15 de febrero de 2019)73 - Evaluación psicológica (15 de febrero sin año)74 - Acta de entrega de la menor al padre (sin fecha de salida)75 - Informe de psicología (13 de febrero de 2019)76 Menor GJPM: - Acta de ubicación en hogar de paso bajo el cuidado y protección de la Fundación FUNDACIEN (sin fecha)77 - Auto de cambio de medada de restablecimiento de derechos y reubicación en el Instituto de Rehabilitación Integral Samuel LTDA (06 de febrero de 2019)78 - Informe de psicología (06 y 7 de febrero de 2019)79 - Acta de entrega de elementos de cero personal y vestuario80 Menor GTS: - Acta de colocación familiar y cambio de medida de restablecimiento de derechos (13 de febrero de 2019)81 - Evaluación psicológica (13 de febrero de 2019)82 - Acta de entrega del menor (13 de febrero de 2019)83 Menor GNAA: - Acta de ubicación en hogar de paso bajo el cuidado y protección de la Fundación FUNDACIEN (05 de marzo de 2019)84 - Acta de ubicación en red familiar de la menor (5 de marzo de 2019)85 En virtud de lo anterior, para esta Corporación, se encuentra acreditada de manera suficiente la configuración del daño antijurídico, consistente en la prestación de servicios de protección, cuidado, aseo y acompañamiento psicológico a unos menores de edad por parte de la fundación demandante en favor del municipio demandado, sin la suscripción de convenio o contrato alguno. En ese sentido, corresponde a la Sala verificar si el referido daño antijurídico es imputable al Municipio de El Paso (Cesar) y si se debe declarar la procedencia de la actio in rem verso por enriquecimiento sin causa, por haberse configurado alguno de los presupuestos señalados por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, donde se indicó que debía acreditarse una de las siguientes hipótesis: 73 Folio 169 ibidem. 74 Folio 170 y ss 75 Folio 178 ibidem 76 Folio 170 y ss 77 Folio 179 ibidem. 78 Folio 180 ibidem. 79 Folio 181 y ss 80 Folio 191 ibidem. 81 Folio 194 y 195 ibidem. 82 Folio 197 y ss ibidem. 83 Folio 203 y 204 ibidem. 84 Folio 106 y 108 ibidem. 85 Folio 212 a 214 ibidem.
Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 16 “a). - Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b).- En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c). - En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.” (sic) - Énfasis de la Sala- Siguiendo este razonamiento, este Tribunal considera que, en el presente asunto se configuró la primera causal de procedencia excepcional de la actio in rem verso por enriquecimiento sin causa, sin que exista vínculo contractual, por las razones que pasa a exponerse: Como ya se dijo, las pruebas aportadas al sub judice, dan cuenta que, entre la fundación y el municipio demandado existió un convenio para que la misma prestara servicios de hogar de paso (por 3 meses y 15 días) a varios menores que se encontraban inmersos en procesos de restablecimiento de derechos; sin embargo, una vez transcurrido dicho periodo de tiempo, algunos menores permanecieron en las instalaciones de la fundación, donde continuaron atendiendo las necesidades de los mismos (alimentación, aseo y acompañamiento psicológico), sin que la entidad demandada hubiera adelantado las gestiones necesarias para la reubicación de dichos menores en otro hogar de paso o para celebrar de un nuevo convenio con la demandante, como se muestra a continuación: NOMBRE DEL MENOR FECHA DE INGRESO AL HOGAR DE LA FUNDACIÓN FECHA DE SALIDA DE LA FUNDACIÓN TIEMPO DE PERMANENCIA EN LA FUNDACIÓN SIN CONTRATO AFO 14 de diciembre de 2018 04 de marzo de 2019 65 días LMO 08 de agosto de 2018 04 de marzo de 2019 65 días DFO 14 de diciembre de 2018 04 de marzo de 2019 65 días JRGU 14 de diciembre de 2018 04 de marzo de 2019 65 días LDO 14 de diciembre de 2018 04 de marzo de 2019 65 días ACV 16 de diciembre de 2018 04 de marzo de 2019 65 días YPEO 17 de diciembre de 2018 04 de marzo de 2019 65 días MAOT 18 de enero de 2019 22 de enero de 2019 4 días Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 17 MCOT 18 de enero de 2019 22 de enero de 2019 4 días LAPT 09 de febrero de 2019 11 de febrero de 2019 2 días EVCV 31 de enero de 2019 31 de enero de 2019 1 día MACM SIN FECHA 31 de enero de 2018 -sic- SIN DETERMINAR ABLG SIN FECHA 15 de febrero de 2019 SIN DETERMINAR GJPM SIN FECHA 06 de febrero de 2019 SIN DETERMINAR GTS SIN FECHA 13 de febrero de 2019 SIN DETERMINAR GNAA 05 de marzo de 2019 05 de marzo de 2019 1 día En ese sentido, para esta Corporación, le asiste razón a la apelante, cuando señala que el a quo, desconoció que, en el presente asunto se estaba frente una la prestación de servicios de FUNDACIEN en favor de menores de edad (sujetos de especial protección constitucional) que no podían ser desatendidos por la parte demandante, puesto que, proceder en tal sentido implicaba el abandono de aquellos, por lo que, recayó en la demandante el deber de velar por la protección de los mismos.
Conforme a ello, no puede soslayar este Tribunal que, aunque la parte actora no contaba con convenio vigente para prestar el servicio de hogar de paso, estaba en la obligación de garantizar los derechos de los menores que se encontraban en sus instalaciones, situación que, evidencia una imposición por parte del municipio de El Paso Cesar contra la referida fundación - FUNDACIEN -, toda vez que, dicho municipio omitió su deber de protección de los menores y en virtud de su supremacía, autoridad o imperium forzó a la FUNDACIEN a suministrar bienes o servicios en su beneficio (en beneficio de los menores a su cargo), por fuera del marco de un contrato estatal, evadiendo su responsabilidad y deber de defensa de los menores y evitando que FUNDACIEN realizara cualquier acción tendiente a dejar de prestar el servicio, precisamente por tratarse de sujetos de especial protección constitucional.
Además, debe tenerse en cuenta que, a folios 9 y ss de los anexos de la demanda, reposan unos screenshots o capturas de pantalla del aplicativo WhatsApp que enseñan una conversación sostenida entre la representante legal de la fundación demandante con una interlocutora de nombre “primera dama” y otro de nombre “Hidalfo” (nombre del alcalde de la época del municipio de El Paso Cesar); pantallazos que dejan en evidencia que, alcalde del municipio demandado tenía pleno conocimiento del vencimiento del convenio y de la situación de los menores de edad en el hogar de paso de la fundación. Se debe destacar que dichas capturas de pantalla “son medios de convicción que deberán ser valorados según las reglas generales de los documentos y las reglas de la sana crítica, y su fuerza probatoria dependerá del grado de confiabilidad que le pueda asignar el juez atendiendo a las particularidades de cada caso…” (sentencia T-467 de 2022).
De otro lado, quedó demostrado -como se indicó en el acápite de pruebas- que la Fundación demandante presentó petición (constancia de recibido del 25 de febrero de 2019 y 14 de marzo de 2019) ante el Comisario de Familia de El Paso (Cesar) donde informa la situación de varios menores y adolescentes, formulando recomendaciones y el tiempo máximo para brindar atención a dichos menores.
De igual forma, se acreditó, que la Fundación demandante presentó (con constancia de radicación 14 de marzo de 2019) un informe de gestión por el período de tiempo comprendido entre el 29 de diciembre de 2018 y el 8 de marzo de 2019, dirigido al doctor MARTIN ALONSO CAMPOS DIAZ, Secretario de Gobierno del municipio de Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 18 El Paso y a OSIRIS PINTO MENDOZA, Comisaria de Familia del municipio demandado, donde se relacionaron los nombres de los menores, número de registro civil, fecha de ingreso, motivo, observación, fecha de salida.
También, se evidencia que, mediante oficio de fecha 10 de julio de 2019, suscrito por MARTIN ALONSO CAMPO DIAZ, Secretario de Asuntos Internos del municipio de El Paso Cesar, se dio respuesta a la petición presentada por FUNDACIEN, donde se advierte que los contratos estatales deben constar por escrito y que el periodo de tiempo reclamado por la representante legal de la fundación, no se encuentra cobijado por el acuerdo contractual.
En virtud de lo anterior, para la Sala es claro que el municipio demandado tuvo conocimiento en diferentes oportunidades y por diversos medios de que la Fundación FUNDACIEN, se encontraba prestando los servicios de alojamiento, aseo, alimentación y acompañamiento psicológico a varios menores de edad, sin la suscripción de contrato estatal y se mantuvo impasible ante dicha situación, imponiendo (forzando) a la fundación la obligación de continuar con la prestación de los servicios de hogar de paso.
Recuérdese que se trataba de menores de edad los cuales se erigen en sujetos de especial protección constitucional. De otra parte, se tiene que, las declaraciones de la Comisaria de Familia Osiris Mirelda Pinto Mendoza y Adriana Rueda Carreño (ver audiencia de pruebas de fecha 22 de marzo de 2022), son coincidentes al afirmar que el tránsito de un hogar de paso a un hogar sustituto solo era posible con la orden del Comisario de Familia, sin embargo, el señor Cesar Ángel Ospino, antecesor de la señora Osiris, señaló que, una vez finalizado el convenio, la fundación debía enviar a los menores al ICBF para que adoptaran las medidas necesarias.
Sobre este último aspecto, esta Sala no hará mayores apreciaciones, pues independientemente de lo que haya establecido el convenio frente a la forma y responsabilidad de reubicación de los menores en un hogar sustituto una vez finalizara el susodicho convenio, para este cuerpo colegiado es claro que el municipio de El Paso (Cesar), obvió su deber de velar por el interés superior de los menores que se encontraban en la fundación demandante, ello de acuerdo a lo establecido en la ley 1098 de 2006 (Ley de infancia y adolescencia), que consagra que el proceso de restablecimiento de derechos es el conjunto de actuaciones administrativas y/o judiciales que permiten la restauración de los derechos de los menores que han sido desconocidos con el obrar de las instituciones públicas, una persona o, incluso, su propia familia y que esa familia, la sociedad y el Estado -en este caso el municipio de El Paso- son corresponsables de la atención cuidado y protección de los menores..
En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional, en sentencia T-019 de 2020, señaló que, el restablecimiento de derechos “Se trata de un trámite que comienza en, sede administrativa, como una competencia exclusiva de los Defensores y Comisarios de Familia para investigar la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente y adoptar, de manera expedita, las medidas que correspondan para que sea posible superar la eventual situación de desprotección en que se encuentra.” Para este Tribunal la fundación demandante, contrario a la actitud asumida por el municipio de El Paso (Cesar), guardó especial celo y diligencia al momento de asumir el cuidado de los menores sin la suscripción de contrato estatal, pues, tener a los mismos bajo su custodia (en sus instalaciones), sin que el municipio demandado los hubiera reubicado, obligó (forzó) a la misma a continuar con la Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 19 prestación de los servicios que en principio se cobijó en la celebración del convenio No. 001 de 2018.
Así las cosas, para esta Sala de decisión, el daño antijurídico padecido por la demandante es imputable al Municipio de El Paso (Cesar) a título de enriquecimiento sin causa del cual se vio beneficiado dicho ente territorial y que colateralmente empobreció a la fundación demandante, por haber prestado los servicios de protección y cuidado de unos menores, sin la suscripción de contrato estatal.
Las consideraciones aquí expuestas se estiman suficientes para revocar la providencia impugnada, acogiendo el pronunciamiento de unificación que sobre la materia emitió el Consejo de Estado. 6.5.- Liquidación de perjuicios De conformidad con lo establecido en el numeral 12.3 SU -referida en párrafos anteriores- el reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa, en casos excepcionales debe ir acompañado de la regla según la cual, dicho reconocimiento es esencialmente compensatorio y, por tanto, la parte actora solo tiene derecho a que se le reconozca el monto del enriquecimiento.
Advierte la Sala que, la fundación demandante acreditó haber presentado una petición ante el Personero Municipal de El Paso Cesar, buscando “acompañamiento” para que se realizara el pago por valor de noventa millones de pesos ($90’000.000), por los servicios prestados como hogar de paso; también aportó una cuenta de cobro, por la suma de $10.000.000, por concepto de prestación de servicios del mes de diciembre de 2018, no obstante lo anterior, en el sub examine no obran pruebas que permitan establecer el monto exacto de la compensación, razón por la cual, se proferirá una condena en abstracto en contra del municipio de El Paso (Cesar), por concepto de enriquecimiento sin causa, de acuerdo a lo establecido en el artículo 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6.6.- Consideración final Por último, llama la atención de esta la Sala del Tribunal que, pese a que el alcalde y el comisario de familia del municipio de El Paso (Cesar) -de la época de los hechos- tenían conocimiento que el convenio suscrito entre dicho municipio y la fundación demandante había finalizado, no se hubieran adelantado las gestiones pertinentes para celebrar un nuevo convenio o reubicar a los menores que se encontraban en las instalaciones de la fundación, ignorando el deber que como máximas autoridades del municipio -en materia de restablecimiento de derechos de menores- les asistía. Por tal motivo se dispone, compulsar copias a La Procuraduría General de la Nación, a la Fiscalía General de la Nación y a la Contraloría General de la Republica investiguen las posibles irregularidades con eventuales repercusiones penales, disciplinarias o fiscales en que pudieron haber incurrido los funcionarios de la administración municipal de El Paso (Cesar), de la época – años 2018 y 2019, por las omisiones que se evidenciaron en el presente fallo (no suscripción del respectivo convenio para la atención de menores en trámite de restablecimiento de derechos años 2018-2019 ).
Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-005-2020-00065-01 Sentencia de 2ª Instancia 20 7.- Condena en costas Finalmente, referente a las costas se recuerda que el artículo 365 del Código General del Proceso prevé que se condenará en costas a la parte a quien se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, siempre y cuando se demuestren causadas y, en la medida de su comprobación. Como en el presente asunto no existe prueba de que las mismas se hubieren causado, no hay lugar a condena en costas.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la providencia de fecha 23 de mayo de 2022, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO: Condenar en abstracto al MUNICIPIO DE EL PASO CESAR, a pagar por concepto de enriquecimiento sin causa, las sumas de dinero que se demuestren en incidente de liquidación de condena posterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Compulsar copias a La Procuraduría General de la Nación, a la Fiscalía General de la Nación y a la Contraloría General de la Republica investiguen las posibles irregularidades con eventuales repercusiones penales, disciplinarias o fiscales en que pudieron haber incurrido los funcionarios de la administración municipal de El Paso (Cesar), de la época – años 2018 y 2019, por las omisiones que se evidenciaron en el presente fallo (no suscripción del respectivo convenio para la atención de menores en trámite de restablecimiento de derechos años 2018- 2019 ).
CUARTO Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha, según Acta No.009 Notifíquese y cúmplase. MANUEL F. GUERRERO BRACHO DORIS PINZÓN AMADO Presidente Magistrada MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada Firmado Por: Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: b8d4e376555340613a98380c9615b796640bc71f118b98dcbd54cceecbdb339d Documento generado en 08/02/2024 10:27:06 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica