FACULTADES Y LIMITACIONES DEL CONGRESO – Respecto al presupuesto general de la Nación / PRESUPUESTO A NIVEL TERRITORIAL – Marco de regulación / PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y ESPECIALIDAD DEL GASTO – Síntesis del caso: Le correspondió establecer ¿si el Concejo Municipal de Concepción se extralimitó en sus funciones al otorgarle facultades al Alcalde para adicionar e incorporar recursos por Decreto al presupuesto general del Municipio, sin establecer un límite de tiempo? Extracto: (…) De todo cuanto se ha expuesto es claro que sólo de manera excepcional el ejecutivo está facultado para introducir modificaciones al presupuesto ya que, en cumplimiento del principio de legalidad, esta atribución es exclusiva del órgano colegiado de represtación popular.
Lo anterior, en desarrollo del principio de interpretación restrictiva de las facultades extraordinarias que ha sido adoptado por la jurisprudencia constitucional. (…) De manera que la facultad para reducir presupuesto, radica en el ejecutivo; no así tratándose de adiciones al presupuesto o traslados presupuestales, caso en el cual, la facultad sí radica en los cuerpos colegiados.
(…) En desarrollo de este principio, el ejecutivo, propone al legislativo la posibilidad de incorporar o suprimir las partidas presupuestales, pero es el legislativo quien aprueba o no dichas decisiones. Así las cosas, el Concejo no le puede otorgar al Alcalde la facultad de aprobar las modificaciones al presupuesto que aquél o éste propongan, ya que de conformidad con el artículo 345 constitucional no hay gasto sin representación, o, en otras palabras, no puede hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el concejo municipal.
Lo anterior, por cuanto, la modificación del presupuesto le corresponde al Congreso en tiempos de paz, y al ejecutivo en estados de excepción. (…) En síntesis, debe concluirse que los artículos 30, 35 y 40 del Acuerdo No. 012 de 2022 expedido por el municipio de Concepción, sí constituye una extralimitación de funciones, no solo porque no determinó un término especifico para la autorización que fue dada, sino porque tal como lo señaló la Corte Constitucional la reserva en materia de concesión de facultades pro tempore, tiene una interpretación restringida, ya que, a través de ella se reafirma la autonomía del Concejo y evita que el mismo se desligue de sus competencia y responsabilidades propias.
Así, el presupuesto de gastos sólo puede ser modificado por el Concejo Municipal, de manera que esta facultad, no podría se trasladada al ejecutivo sin constituir una violación al artículo 354 numeral 2° Constitucional, por lo que los artículos sujetos a revisión se declararán inválidos. RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00135-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, quince (15) de junio de dos mil veintritrés (2023) REFERENCIA REVISIÓN DE ACUERDOS, ORDENANZAS Y DECRETOS DEMANDANTE GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA NORMA OBJETO DE REVISIÓN ACUERDO 12 DE 2022 – MUNICIPIO DE CONCEPCIÓN RADICADO 05001 23 33 000 2023 00135 00 INSTANCIA ÚNICA ASUNTO PRESUPUESTO.
FACULTADES Y LIMITACIONES DEL CONGRESO RESPECTO AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN. MARCO DE REGULACIÓN DEL PRESUPUESTO A NIVEL TERRITORIAL. PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y ESPECIALIDAD DEL GASTO. PROVIDENCIA 10 1.
ANTECEDENTES El Subsecretario de prevención del daño antijurídico, delegado por el Gobernador del Departamento, de conformidad con el Decreto D 2021070000521 de 31 de enero de 2021 y en ejercicio de la atribución consagrada en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, remitió a este Tribunal el Decreto 012 “Por medio del cual se aprueba el presupuesto de ingresos y gastos del Municipio de Concepción Antioquia para la vigencia de 2023”, expedido por el Concejo Municipal de Concepción, en sesiones del mes de noviembre de 2022. 1.1 Fundamento fáctico 1.
Que el Concejo municipal de Concepción tramitó y aprobó el acuerdo de presupuesto para vigencia fiscal 2023. 2. El Acuerdo No. 012 de 2022, dispone: “ARTÍCULO 30. Autorizase al Alcalde por la vigencia 2.023, para adicionar por Decreto al Presupuesto General del Municipio los recursos del crédito aprobados y los ingresos provenientes de convenios, contratos y aportes con destinación específica que se obtengan o celebren con entidades del Gobierno Nacional y el Departamental, y otras entidades, e RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00135-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 3 igualmente los saldos por exceso, así como los gastos que deban financiar con dichos recursos, de conformidad con lo establecido en el Artículo 313 numeral 3 y Artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política.
ARTÍCULO 35 °. Los recursos correspondientes a las apropiaciones de gastos de inversión financiados con Ingresos Corrientes de la Nación y los correspondientes a las rentas de destinación específica no ejecutados durante la vigencia fiscal del año 2.023, se incorporarán por Decreto al Presupuesto de la vigencia fiscal año 2.023, se incorporarán por Decreto al Presupuesto de la vigencia fiscal año 2024, destinándolos a los mismos proyectos que estaban presupuestados en la vigencia anterior.
ARTÍCULO 40. Igualmente, el Alcalde Municipal, queda facultado para efectuar las siguientes operaciones, en la vigencia fiscal 2.023. Incorporar las existencias de caja y bancos a 31 de diciembre de 2022 Incorporar debidos cobrar de rentas municipales, y las vigencias futuras aprobadas en la vigencia 2022, si las hubiere.” 3. El Acuerdo fue tramitado en sesiones ordinarias del mes de noviembre, durante los días 22 en comisión y el 29 en plenaria. 4.
El Acuerdo fue sancionado el 12 de diciembre y publicado en la misma fecha, según constancia del Secretario General y del Gobierno. 5. El Acuerdo fue recibido en la Gobernación el 5 de diciembre de 2022, mediante oficio con radicado No. 2022010564183. 1.2 Fundamentos de derecho y concepto de invalidez Hace referencia a los artículos 113, 121, 123, 209, 346, 349, 351, 352, 353 de la Constitución Política, el artículo 11 del Decreto Ley 111 de 1996, los artículos 79 y 80 del Decreto 111 de 1996 relacionados con el deber de presentar a la Corporación de elección popular los traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando se requiera aumentar la cuantía de las apropiaciones.
El artículo 313, numeral 3° de la Carta Política en el que se indica que corresponde al Concejo facultar al Alcalde para ejercer pro tempore, precisas funciones de las que le corresponde al Concejo. RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00135-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 4 Relaciona el artículo 313, numeral 3° de la CP, que establece en el Concejo la competencia de dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
Hace referencia a que la Ley 136 de 1994, artículo 32, numeral 9°, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, reitera que los Concejos Municipales les compete la expedición del presupuesto anual de rentas y gastos, y a los alcaldes por su parte, presentar ante tales corporaciones administrativas dentro de la oportunidad legal el proyecto del presupuesto, en atención al artículo 91, numeral 3° de la mencionada normatividad.
Señala la Ley 489 de 1998, artículo 5°, en el que se estableció que los organismos y entidades administrativos deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la Ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo.
Manifiesta que con la actuación del Concejo Municipal, se está desbordando el artículo 121 de la Constitución que predica el principio de legalidad de las actuaciones estatales, al prohibir a las autoridades del Estado el ejercicio de funciones distintas a las que atribuye la Constitución y la Ley. Indica que las modificaciones presupuestales son los ajustes realizados a la apropiación presupuestal durante la vigencia, ya sea para incrementarla o reducirla.
Cuando se trata de adiciones, incorporaciones o traslados, se deben realizar directamente por el Concejo o facultar al Alcalde, por un término determinado, puesto que se refiere a facultades pro tempore. Afirma, que el Concejo autoriza realizar las incorporaciones o modificaciones, pero omite determinar el tiempo por el cual le otorga la facultad (pro tempore) para que realice las incorporaciones de los recursos de los saldos de vigencias anteriores, los cuales presupuestalmente al ingresarlos al presupuesto está realizando una modificación (adición) que solo puede hacer el Concejo.
Insiste, en que el motivo de invalidez, se encuentra en el hecho de haberle dado facultades pro tempore al Alcalde para incorporar los recursos a que se hace referencia en el artículo puesto a consideración, teniendo en cuenta que esta modificación es de competencia del Concejo. RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00135-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 5 Indica, que ha sido criterio del Tribunal Administrativo de Antioquia que el término por el cual se pueden conceder facultades al Alcalde para que por decreto pueda realizar traslados, incorporaciones, adiciones o crear rubros, entre otras, no puede exceder de 6 meses, acogiendo criterios del Concejo de Estado y la Corte Constitucional.
Finalmente, hace referencia que lo que se busca con esta actuación es lograr un pronunciamiento sobre la validez parcial del Acuerdo, relativo a la autorización para modificar el presupuesto y realizar la incorporación de los recursos al presupuesto por carecer del término durante el cual puede ejercerla. 1.3. Contestación del Municipio de Concepción Guardó silencio en esta etapa procesal. 1.4.
Concepto del Ministerio Público La Agente del Ministerio Público, a través de medios digitales1, allegó su concepto, señalando con relación al carácter pro tempore del contenido de los artículos 30 y 40 del Acuerdo Municipal Nº 12 de 2022, que la autorización otorgada al alcalde municipal de Concepción es para realizar adiciones e incorporaciones al presupuesto, por la vigencia fiscal 2023.
Por tanto, las facultades otorgadas están delimitadas en el tiempo, pues en virtud del artículo 14 del Decreto 111 de 1996 el año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Indica, que para este caso el artículo 313-3 constitucional exige es que se haya establecido un límite temporal preciso, lo cual se cumple respecto de los artículos 30 y 40 de Acuerdo Municipal 12 de 2022, pues se indicó que la autorización se otorgaba por la vigencia fiscal 2023, es decir, desde el 1º de enero hasta el 31 de diciembre de 2023.
Por otra parte, respecto del artículo 35 del acuerdo analizado, se advierte que aunque no se indica, expresamente, que se trata de una autorización al alcalde municipal, el hecho de señalarse que la incorporación presupuestal se hará mediante decreto, permite inferir que se está concediendo una autorización al ejecutivo municipal y, por tanto, debió establecerse un límite temporal, como lo exige el artículo 313-3 de la Constitución Política; sin embargo ello no se cumplió. 1 07ConceptoMinPúblico.pdf RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00135-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 6 Manifiesta que se debe tener presente que el primer limitante para conceder autorización al alcalde para ejercer funciones de las que corresponde al concejo, en virtud de la norma constitucional antes indicada, es de orden temporal, como quiera que la habilitación no puede otorgarse de forma indefinida, y por ello en el acuerdo debe determinarse cuál es el plazo en el que puede actuar el alcalde.
Señala que aunque a priori pudiera pensarse que las facultades otorgadas en materia presupuestal, en virtud del principio de anualidad (artículos 12 y 14 del Decreto 111 de 1996), se entienden conferidas hasta el 31 de diciembre del respectivo año fiscal, un análisis más profundo permite colegir que el citado principio de anualidad no es óbice para establecer un límite temporal en el respectivo acuerdo municipal, pues la corporación administrativa bien puede otorgar dichas facultades por toda la vigencia fiscal, o por un periodo inferior al año y, en el lapso restante de la vigencia fiscal asumir directamente la función. Por tanto, la limitante temporal no puede quedar supeditada al análisis que haga el intérprete de la disposición, sino que tal limite debe ser expreso, lo cual no se avizora en el artículo 35 del acuerdo municipal analizado.
Finaliza su concepto, solicitando que se declare la invalidez del artículo 35 del Acuerdo No. 12 del 29 de noviembre de 2012, expedido por el Concejo Municipal de Concepción, al no estar conforme al artículo 313-3 de la Constitución Política, al omitir la fijación de un límite temporal. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con lo preceptuado por el artículo 151 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo en su numeral cuarto (4°), en conjunto con el numeral décimo (10º) del artículo 305 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer acerca de la validez de los Acuerdos de los Concejos Municipales que le remita el Gobernador Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.
De igual manera el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, prescribe que si el Gobernador encuentra que el Acuerdo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, lo remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo competente, para que decida sobre su validez. RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00135-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 7 2.2.
Problema jurídico La Sala debe establecer ¿si el Concejo Municipal de Concepción se extralimitó en sus funciones al otorgarle facultades al Alcalde para adicionar e incorporar recursos por Decreto al presupuesto general del Municipio, sin establecer un límite de tiempo? 3. CONSIDERACIONES 3.1. Modificación del presupuesto y principio de legalidad del gasto El artículo 313, numeral 3° de la Constitución Política, señala lo siguiente: “Artículo 313.
Corresponde a los concejos: 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Por otro lado, el numeral 5° de la mencionada normatividad, indica: 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.” El principio de legalidad presupuestal tiene consagración constitucional.
En efecto, el Artículo 345 de la Carta establece: “ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
Así las cosas, el gasto debe estar contenido en Ley previa y si bien, a iniciativa del Gobierno o del Congreso, según el caso. Adicionalmente sostuvo la Corte en Sentencia C-537 de 1999 con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz: “De acuerdo con la Constitución, tanto el Gobierno como el Congreso de la República ejercen competencias en materia de gasto público, las cuales han sido claramente definidas por esta Corte.
Así, y en virtud del principio de legalidad, el Congreso es, en principio, el único facultado para decretar las erogaciones necesarias destinadas a la ejecución de proyectos inherentes al Estado, atribución que sólo puede ejercer el Ejecutivo cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción. Por su parte, la Carta reserva al Gobierno la potestad de incorporar o no en el presupuesto las partidas correspondientes a tales gastos, y se le RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00135-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 8 permite aceptar o rehusar modificaciones a sus propuestas de gastos y a su estimativo de rentas (artículos 349 y 351 C.P.).[1] En cuanto a iniciativa legislativa se refiere, las leyes de presupuesto y las que contienen el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones son de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional (art. 154 C.P.).
No sucede lo mismo con las leyes que decretan gastos públicos, pues respecto de ellas el Congreso y el Gobierno cuentan con facultades para presentarlas. Potestad que “no puede confundirse con la iniciativa para modificar partidas propuestas por el Gobierno en la ley anual de rentas y de apropiaciones, la cual si bien debe tener origen en el Gobierno y debe ser presentada al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura, de forma que una vez ordenado el gasto en ley previa, sólo pueda ejecutarse si es incluido en el respectivo presupuesto, según el inciso 2 del artículo 345 de la Carta.
El ejecutivo por su parte conserva competencia para formular el presupuesto anual de rentas y gastos de la Nación que le atribuye el art. 346 del mismo ordenamiento[2]”. También ha dicho la Corte que la ley que decreta un gasto público “no tiene eficacia mayor que la de constituir un título jurídico suficiente –en los términos de los artículos 345 y 346 de la Carta-, para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto.”[3] Es decir, que se trata de una autorización y no de una orden para efectuar traslados presupuestales destinados a arbitrar los respectivos recursos pues, se insiste, la iniciativa para la inclusión de partidas en el proyecto de presupuesto corresponde única y exclusivamente al Gobierno Nacional.
Así las cosas, mientras no se haya incorporado la partida correspondiente en el presupuesto, tampoco se podría exigir el cumplimiento de la ley que ordena el gasto público[4]”2. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte, en desarrollo del principio de legalidad del gasto, es el Congreso quien se encuentra facultado para decretar las erogaciones necesarias destinadas a la ejecución de proyectos, previa propuesta por parte del Gobierno o del Congreso, según el caso.
Ahora bien, en cuanto a las modificaciones al presupuesto, ha señalado la doctrina3 que es en las corporaciones públicas donde radica la competencia para aprobar el programa de gastos y que, en consecuencia, es en dichos cuerpos colegiados donde se deben autorizar las modificaciones al mismo. Así el autor4 establece que “El Congreso, las asambleas o los concejos municipales aprueban el programa de gastos de la Nación, del Departamento o del Municipio.
La norma general, entonces, cuando se efectúe una modificación del gasto, es que debe autorizarla quien ha aprobado el programa original del gasto”5. A renglón seguido señala el doctrinante que “cuando sea necesario hacer modificaciones, ampliando las apropiaciones, o creando nuevas, la norma general 2 C-537 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz. 3 Restrepo, Juan Camilo.
Derecho presupuestal colombiano 4 Restrepo, Juan Camilo. Derecho presupuestal colombiano. Legis. 2010. 5 Restrepo, Juan Camilo. Derecho presupuestal colombiano. Legis. 2010. P. 299. RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00135-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 9 es la de que deben aprobarse tales modificaciones por el Congreso, las Asambleas, o el Concejo Municipal”6.
En cuanto a los traslados presupuestales, los Artículos 79 a 82 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, establecen: “Artículo 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes.
Artículo 80. El Gobierno Nacional presentará al Congresos Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de Gastos de Funcionamiento, Servicios de la deuda Pública e Inversión. Artículo 81.
Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir crédito adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones.
Artículo 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el Contador General. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el Jefe de Presupuesto del órgano respectivo.” Frente a dichas disposiciones la doctrina ha concluido, que, si bien, en los traslados presupuestales no hay propiamente aumento del gasto público sino simplemente una transferencia de una entidad ejecutora a otra7, también dicha decisión debe ser previamente sometida a consideración del Congreso.
Así lo expresa Restrepo: “La norma general que se aplica es la siguiente: si el traslado implica cambio de entidad ejecutora, debe ser aprobado por el Congreso, puesto que significa una modificación del presupuesto originalmente aprobado. En cambio, si el traslado se realiza al interior de una misma 6 Ibíd. p. 300. 7 Ibíd. p. 307.
RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00135-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 10 entidad (de un programa a otro), no requiere autorización del Congreso Nacional o del cuerpo de representación popular correspondiente”8 “Los traslados, ha dicho la Corte Constitucional “disminuyen el monto de una apropiación (contracrédito), con el fin de aumentar la cantidad de otra partida (crédito); en estas operaciones simplemente se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley de apropiaciones.
Si se tiene en cuenta el contenido de las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto arriba transcritas que regulan modificaciones, especialmente lo estipulado en el artículo 80 de dicho Estatuto, que establece que el Gobierno Nacional deberá presentar al Congreso los proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, “cuando sea indispensable aumentar la cuantía a las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendida en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública o inversión”, y en el artículo 83, que autoriza al Gobierno para hacerlos a través de decretos legislativos en los casos de declaratoria de estados de excepción, es claro que ni la Constitución, ni el Estatuto Orgánico del Presupuesto consagran o viabilizan la posibilidad de que las “autoridades administrativas”, modifiquen por sí misma, directa unilateralmente, los presupuestos de las entidades públicas, ni efectuando traslados, ni autorizando créditos adicionales.
Se concluye que en lo referido a traslados presupuestales el legislador, en cumplimiento de lo dispuesto en el Artículo 352 de la Constitución, a través del Estatuto Orgánico previó dos escenarios distintos que determinan la autoridad competente para efectuarlos: En el primero de ellos, esto es, cuando con el traslado se afectan montos asignados entre secciones (entidades públicas), entre tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda) y entre programas o subprogramas, el traslado deberá hacerse mediante ley, esto es, le corresponde al Congreso efectuarlo.
En el segundo caso, esto es, cuando se trata de traslados destinados a atender los gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción, el competente para efectuarlo es el Gobierno mediante Decreto, en los términos en que éste señale” Finalmente, RESTREPO recuerda las excepciones al principio general de que el programa de gastos no puede modificarse sino por el Congreso, las cuales se explican a continuación: “1.
Cuando se establezcan créditos adicionales o traslados para atender gastos ocasionados por la declaración de estados de excepción constitucional. 2. Cuando se trate de incorporar presupuestos provenientes de donaciones”9 De todo cuanto se ha expuesto, es claro que sólo de manera excepcional el ejecutivo está facultado para introducir modificaciones al presupuesto, ya que, en 8 Ibídem. 9 Ibìdem.
P. 300 a 304. RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00135-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 11 cumplimiento del principio de legalidad, esta atribución es exclusiva del órgano colegiado de representación popular. Lo anterior, en desarrollo del principio de interpretación restrictiva de las facultades extraordinarias que ha sido adoptado por la jurisprudencia constitucional10.
Frente a lo anterior expuso la Corte Constitucional en Sentencia C-97 de 2003, con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda: “La Corte ha resaltado la finalidad de las condiciones exigidas por el artículo 150-10 de la Constitución para conceder facultades extraordinarias al Ejecutivo. Sostuvo recientemente esta Corporación: “Al regular la institución de la delegación legislativa, el artículo 150-10 de la Constitución Política establece una serie de cautelas que están orientadas a impedir que el legislador al autorizar extraordinariamente el Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia legislativa mediante una habilitación en blanco, o lo que es lo mismo, una entrega de plenos poderes; y, obviamente, también esos parámetros están destinados a evitar que el Ejecutivo pueda emplear la delegación para fines distintos de los previstos en la norma habilitante.
( ) No es posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley”.[15] (subrayado fuera de texto)”. Par concluir, conviene destacar el pronunciamiento que sobre la materia emitió la Sala de Consulta y Servicio Civil11, quien en concepto de 5 de Junio de 2008, con ponencia del Magistrado William Zambrano Cetina señaló: “Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente “los principios y las disposiciones” establecidos en el Título XII de la Carta.12 El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 199613, determina las reglas para las “modificaciones 10 Corte Constitucional.
C-097 de 2003. 11 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Sevicio Civil. Concepto del 5 de Junio de 2008. M.P. William Zambrano Cetina. Radicación No. 1.889. 11001-03-06-000-2008-0022-00 12 Cfr. Constitución Política, Arts. 352, 353, 313, num.5º. “El Presupuesto Nacional y los principios que lo inspiran son de trascendental importancia para el rodaje económico de la sociedad.
A su lado, los presupuestos Departamentales y Municipales han adquirido una relevancia innegable en la nueva Constitución. Ahora todos son parte de un mismo sistema de ingresos y gastos. El principio de la unidad de lo presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente.” (Sentencia C-315 de 1997) 13 Cfr. Decreto 111 DE 1996 (enero 15), “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.” Diario Oficial 42.692 de enero 18 de 1996, Capítulo XI.
De la ejecución del presupuesto. RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00135-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 12 al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial.14 b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.15 En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.16 Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su 14 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-192-97 (abril 15), Normas demandadas, Arts. 34 de la ley 176 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996, Exp.
D-1437, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-442- 01 (mayo 4), Normas demandadas, Art. 70 de la ley 38 de 1989 y Art. 87 del Decreto 111 de 1996. Exp.D-3216. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 15 Cfr. Corte Constitucional Sentencias C-685-96 (diciembre 5), Normas demandadas, Art. 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), Art. 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y Art. 59 de la Ley 224 de 1995, Exp.
D-1320, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-772- 98 (diciembre 10), Normas demandadas, Par. 1o. del Art. 41 y Par. único del Art. 42 de la Ley 80 de 1993, Exp. D-2107, M. P. Fabio Morón Díaz. 16 Decreto 568 de 1996 (marzo 21), “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.” Art. 34.
“Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. / Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-.
Sí se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. / El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiadas con recursos del crédito externo verificará RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00135-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 13 validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas17.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal.”18 De manera que la facultad para reducir presupuesto, radica en el ejecutivo; no así tratándose de adiciones al presupuesto o traslados presupuestales, caso en el cual, la facultad sí radica en los cuerpos colegiados.
4. CASO CONCRETO En el caso concreto la Sala entrará a determinar si se declara la invalidez parcial del Acuerdo No. 12 de 2022 “Por medio del cual se aprueba el presupuesto de ingresos y gastos del Municipio de Concepción – Antioquia para la vigencia 2023”, por carecer la autorización dada al Alcalde para modificar el presupuesto y realizar la incorporación de los recursos, de un término durante el cual pueda ejercer esta facultad.
Asimismo, deberá determinarse si se cumple con el principio de legalidad presupuestal. Principalmente, la Gobernación de Antioquia, estima que el Acuerdo vulnerado va en contravía del artículo 313, numerales 3° y 5° de la Carta Política, los cuales 17 El artículo 110 del Decreto Ley 111 de 1996 establece: “ARTICULO 110. Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente 18 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-78-92, C-365-01, C-1072-02;
Consejo de Estado, Sala de o Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de septiembre 6/99, Rad. 3774, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa; sentencia de julio 28/00, Rad. 4074, C.P. Gilberto Peña Castrillón; sentencia de agosto 1º/02, Rad. 2001-0117-01(6961), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero; sentencia septiembre 4/03, Rad. 2002-00389-01 (8431), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero.
RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00135-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 14 estiman que corresponde al Concejo Municipal, autorizar al Alcalde celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que les corresponde al Concejo, entre las cuales se encuentra dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
En este caso, es importante tener en cuenta, como lo ha indicado el Consejo de Estado, que “Las facultades extraordinarias de las que revisten los concejos a los alcaldes corresponden a funciones de aquéllos que se pueden trasladar a los alcaldes por un tiempo determinado y por una materia específica; pero vencido dicho término sin haberse cumplido los cometidos para los que fueron concedidas, esas facultades revierten automáticamente al concejo; perdiendo por ende el alcalde competencia sobre dichos asuntos.”19 De conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia, en materia presupuestal rige el principio del Artículo 354 constitucional, de legalidad del gasto, que exige que el único facultado para decretar erogaciones sea el cuerpo colegiado de representación popular.
En desarrollo de este principio, el ejecutivo, propone al legislativo la posibilidad de incorporar o suprimir las partidas presupuestales, pero es el legislativo quien aprueba o no dichas decisiones. Así las cosas, el Concejo no le puede otorgar al Alcalde la facultad de aprobar las modificaciones al presupuesto que aquél o éste propongan, ya que de conformidad con el artículo 345 constitucional, no hay gasto sin representación, o, en otras palabras, no puede hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el concejo municipal.
Lo anterior, por cuanto, la modificación del presupuesto le corresponde al Congreso en tiempos de paz, y al ejecutivo en estados de excepción. Tampoco en este caso se trata de incorporar presupuestos provenientes de donaciones, por lo que no se da el segundo supuesto en el cual excepcionalmente el Gobierno puede modificar el presupuesto.
Adicionalmente, las incorporaciones al presupuesto que se pretenden hacer no se acomodan a los supuestos establecidos en el literal g), artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, ya que si bien se habla de convenios, contratos y aportes de entidades provenientes del Gobierno Nacional 19 Consejo de Estado.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso Bogotá, D.C., doce (12) de abril de dos mil doce (2012) Radicación número: 23001-23-31-000-1999-01518-01 RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00135-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 15 y entidades a nivel departamental, lo deja abierto a demás entidades, asimismo, hace referencia a los gastos que deban financiar con dichos recursos.
Igualmente, se deberá tener en cuenta que si dicho supuesto se acomodara a lo establecido en la mencionada Ley, también carecía de validez el Acuerdo 012 de 2022, debido a que es competencia del Alcalde ejercer dichas funciones. Ahora, frente a la limitación del tiempo en las funciones que le pudieren ser concedidas al Alcalde que son competencia del Concejo Municipal, el Consejo de Estado citando a la Corte Constitucional, ha indicado que se puede aplicar de manera análoga las disposiciones nacionales consagradas en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, por lo que se debe limitar la posibilidad de delegación de funciones propias de los Concejos Municipales, de manera específica, con el fin de evitar que los Alcaldes en su condición de jefes del ejecutivo, pudieran ostentarlas mediante sucesivas prórrogas que desnaturalizarían la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes.20 Así las cosas, para la Sala es claro que es en las corporaciones públicas donde radica la competencia para aprobar el programa de gastos, y por ende, cualquier modificación que se vaya a hacer al mismo, debe emanar de la misma Corporación. Esta afirmación desarrolla lo preceptuado por los Artículos 80 y 81 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (ver página 8) que, obliga al Gobierno Nacional a presentar al Congreso los proyectos en los que haya traslado de gastos, para someterlos a su aprobación. Finalmente, si bien, el Artículo 313.3 Constitucional faculta al Concejo para autorizar al Alcalde ejercer precisas funciones que son propias de la Corporación por un periodo determinado, esas facultades no pueden contravenir mandatos constitucionales, como lo es el principio de legalidad del gasto consagrado expresamente en el inciso 2º del Artículo 354 C.N. varias veces citado.
En síntesis, debe concluirse que los artículos 30, 35 y 40 del Acuerdo No. 012 de 2022 expedido por el municipio de Concepción, sí constituye una extralimitación de funciones, no solo porque no determinó un término específico para la autorización que fue dada, sino porque tal como lo señaló la Corte Constitucional21 la reserva en 20 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso Bogotá, D.C., doce (12) de abril de dos mil doce (2012) Radicación número: 23001-23-31-000-1999-01518-01 cita Sentencia C-1028 de 2002. 21 Sentencia C-152 de 1995. RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00135-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 16 materia de la concesión de facultades pro tempore, tiene una interpretación restringida, ya que, a través de ella se reafirma la autonomía del Concejo y evita que el mismo se desligue de sus competencias y responsabilidades propias.
Así, el presupuesto de gastos sólo puede ser modificado por el Concejo Municipal, de manera que esta facultad, no podría ser trasladada al ejecutivo sin constituir una violación al artículo 354 numeral 2º Constitucional, por lo que los artículos sujetos a revisión se declararán inválidos. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLÁRASE LA INVALIDEZ de los artículos 30, 35 y 40 del Acuerdo No. 12 del 29 noviembre de 2012 “Por medio del cual se aprueba el presupuesto de ingresos y gastos del municipio de Concepción Antioquia para la vigencia 2023”, expedido por el municipio de Concepción.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta decisión a la Secretaria General del Departamento y a los señores Alcalde y Presidente del Concejo Municipal de Concepción - Antioquia.
TERCERO: DEVUÉLVANSE las diligencias a la oficina de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia se estudió y fue aprobada en Sala de la fecha como consta en el ACTA N° 45 LOS MAGISTRADOS ÁLVARO CRUZ RIAÑO SUSANA NELLY ACOSTA PRADA ADRIANA BERNAL VÉLEZ (Ausente con permiso)