SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Arauca

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARAUCA Magistrada Ponente: GLADYS TERESA HERRERA MONSALVE Arauca, Arauca, diez (10) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Medio De Control: Nulidad Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y Otros Providencia: Sentencia Primera Instancia Decide de fondo el Tribunal Administrativo de Arauca el proceso de la referencia, luego de adelantado todo el trámite judicial correspondiente.

ANTECEDENTES 1. La demanda. El señor RAÚL EDUARDO GARCÍA GÓMEZ, actuando en nombre propio, instauró demanda de simple nulidad en contra del MUNICIPIO DE ARAUCA, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 00383 del 19 de abril de 2018 “POR LA CUAL SE DECLARA LA PROPIEDAD DE BIENES BALDÍOS URBANOS A FAVOR DEL MUNICIPIO DE ARAUCA”, para lo cual solicitó se despachen favorablemente las siguientes. 1.1.

Pretensiones “1º) DECLARAR LA NULIDAD de la RESOLUCIÓN 00383 DEL 19 DE ABRIL DEL 2018 expedida por el señor Alcalde del Municipio de Arauca, BENJAMÍN SOCADAGUÍ CERMEÑO. Por medio del (sic) cual se declara el dominio pleno a nombre del Municipio de Arauca del predio identificado con número predio o cédula catastral 01-02-0022-0004000, ubicado en la Calle 30 No. 16-37 del Barrio San Luis de Arauca, con área de 10.000 mts2 y cuya área y linderos no se especifica realmente en la resolución. – 2º) ORDENAR LA CANCELACIÓN de la inscripción de dicho acto administrativo en la Oficina de Instrumentos Públicos de Arauca, en la Anotación No. 03.-del certificado de matrícula inmobiliaria No. 410-36919 de la Oficina de Instrumentos Públicos de ARAUCA-ARAUCA.” 1.2.

Hechos Para fundamentar las pretensiones, el demandante narró la siguiente situación fáctica, que se resume así: 1.2.1. Del certificado de tradición número 410-36919 se puede establecer la tradición del predio ubicado en la Calle 30 No. 16-37 del Barrio San Luis de esta Ciudad, conocido como "EL BANCO DE SAL", de allí que el mismo no sea baldío, teniendo en cuenta lo siguiente: i) En la anotación No. 01, mediante la escritura No. 1795 del 01-08-1961 de la Notaría 01 de Villavicencio, el señor DANIEL CARDOZO le vende a BANCO DE LA REPÚBLICA -CONCESIÓN SALINAS y ii) En la anotación No. 02, mediante la escritura No. 1753 del 02-04-1970 de la Notaría 7 de Bogotá, el Banco de 2 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros la República - Concesión Salinas le vende al Instituto de Fomento IFI - Concesión Salinas. 1.2.2.

Mediante auto del 23 de marzo del 2018, la Inspección de Policía del Municipio de Arauca, admite el procedimiento verbal abreviado de la querella policiva instaurada por la señora Martha Isabel Macualo Mejía, por la posible perturbación a la posesión del susodicho predio, Banco de Sal, en contra de la señora Marina Roa y otros. 1.2.3.

Que la Inspección de Policía, mediante auto del 03 de mayo de 2018, decide acumular el mencionado trámite con otro de una supuesta perturbación de un bien fiscal, relativos al predio en mención. 1.2.4. Que el señor alcalde de la época expide Resolución No. 00383 del 19 de abril del 2018, “por la cual se declara la propiedad de bienes baldíos urbanos a favor del municipio de Arauca”, la que sustenta en el ejercicio de las facultades legales y en especial las conferidas por el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, así como en las descritas en las instrucciones emanadas de la Superintendencia de Notariado y Registro No. 03 y 06 de 2015. 1.2.5.

Que en la mencionada Resolución se declaró el dominio pleno a nombre del municipio de Arauca, atendiendo el Artículo 123 de la Ley 388 de 1997, respecto del bien baldío urbano localizado en el municipio de Arauca, Departamento de Arauca, identificado con el número predial o cédula catastral 01 -02-0022-0004-000, ubicado en la dirección: Calle 30 No. 16 -37, con un área de Área: 4.342 mts2.

En el mismo acto se ordenó la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria número 410-36919 con la declaración de dominio a nombre del municipio de Arauca. 1.2.6. Que el predio reseñado en el acto administrativo, conforme a lo consignado en el certificado de tradición 410-36919, no podía ser considerado baldío y por lo tanto, no se le podía aplicar la normatividad indicada, así como tampoco aparece la mencionada cesión a la que se alude. 1.2.7.

Agrega que tampoco aparecen las personas naturales o jurídicas que según el estudio de títulos pudieran acudir con derecho a dicho predio, en el que se ha venido haciendo la tradición acorde con la constitución y la ley, de allí que la categorización de bien baldío responde a una inadecuada aplicación de la Ley. 1.3. Fundamentos de derecho En criterio de la parte accionante, la Resolución demandada viola los artículos 1, 29, 58, 311 y 313 de la Constitución Política y la Ley 388 de 1997.

Argumentó como causales de anulación del acto administrativo la falsa motivación, violación de las normas en que debía fundarse y desconocimiento al debido proceso. Al desarrollar el primer cargo, precisa que el municipio al expedir el acto 3 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros administrativo demandado, le dio la connotación de baldío a un predio privado, lo que se desprende de las dos anotaciones registradas en el folio de matrícula inmobiliaria No. 410-36919, que dan cuenta de los títulos 1795 del 01-08-1961 y 1753 del 02-04-1970, que demuestran que el único dueño de este predio es la entidad privada denominada Concesión Salinas, hechos que no fueron mencionados en la Resolución. Agregó que acorde a lo señalado por el Consejo de Estado en concepto de 2004, la propiedad de estos terrenos se cede en el efecto suspensivo, encaminada a la venta de los mismos a sus ocupantes y propietarios de mejoras.

Indicó que el objeto de la administración ha sido el de perjudicar a los poseedores del barrio San Luis, quienes por más de 10 años han ocupado el predio de manera pacífica e ininterrumpida, que han construido sus mejoras mediante el legítimo derecho a la propiedad. Adicionó que en ninguna parte de la resolución se alude a que las personas que estuvieren ocupando el predio o fueren propietarios de las mejoras pudieren adquirirlo a precio favorable, contradiciendo lo mencionado por el Consejo de Estado.

Adiciona que en gracia de discusión, en el evento de considerarse que el municipio sea el propietario, la venta del inmueble no se puede hacer a cualquier postor, sino que conforme a los preceptos constitucionales y legales, los primeros beneficiarios son las personas que tienen posesión regular y mejoras alrededor del predio. En el segundo reparo, expone que conforme con lo normado en la Ley 137 de 1959 y sus decretos reglamentarios, la titularidad de los bienes baldíos de la Nación sólo se cedía a las entidades territoriales bajo condición suspensiva para que el municipio procediera a su venta, de allí que si no se vendía, el predio no era adquirido por el ente territorial.

Adiciona que de acuerdo al artículo 123 de la Ley 388 de 1997, los terrenos baldíos urbanos pasan a ser propiedad del municipio conforme a los planes de ordenamiento territorial, añadiendo que esta situación también se concolida en una falsa motivación, dado que esta ley tiene como objetivo principal armonizar y actualizar la Ley 9 de 1989 con la Constitución de 1991; pese a lo cual la alcaldía de Arauca, no adecuó el acto atacado a los objetivos y principios de la ley, en la medida que no podía darle aplicación a la denominada Ley Tocaima, aunado a que suplantó los procedimientos exigidos en la Constitución y la ley para los planes de ordenamiento territorial, de allí que siendo los Concejos municipales los encargados de reglamentar los usos del suelo, el alcalde actuó sin tener facultad, además de haber dado una incorrecta aplicación a la Constitución y la Ley.

Además de lo anterior, reprochó que el alcalde e inspector de policía a través de procesos policivos han pretendido desalojar a la comunidad que ocupa el predio, valiéndose de irregularidades procedimentales, razones que han llevado a que se haya instaurado denuncia penal, por lo que estima, debe declararse la nulidad del acto demandado. 4 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros Luego refiere que las inconsistencias en el área del predio, pueden estar afectando a inmuebles que no tienen nada que ver, debido a la indiscriminada, engañosa y falta de realidad, pues la cesión parcial afecta de manera grave a terceros, máxime cuando en el acto administrativo no se indica los nombres de los propietarios de los 20 predios que pudieren verse afectados.

Finalmente, estima vulnerado el debido proceso y el derecho a la propiedad. Al respecto reveló que la decisión atacada debió ser publicada atendiendo lo normado en el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, lo que no sucedió, de allí que se desatendió el principio de publicidad. 2. Actuación procesal La demanda en principio fue repartida el 09 de julio de 2019, al Juzgado Primero Administrativo Mixto, donde mediante auto del 28 de enero de 2020, se declaró la falta de competencia en atención a la naturaleza del asunto y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Arauca.

Por lo anterior, el proceso fue reasignado a este Tribunal el 12 de febrero de 2020, donde se admitió a través de auto del día 19 del mismo mes y año, decisión en la que se vincula al Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. BANCOLDEX, a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Nación Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, siendo notificada por estado el 21 de febrero de 2020.

Luego, la notificación personal se realizó a través de mensaje de datos dirigido a los correos electrónicos del señor representante del Ministerio Público, de la accionada y vinculadas, el día 24 de febrero de 2020. Posteriormente, se fijaron en lista las excepciones propuestas, el día 04 de noviembre de 2020, corriendo traslado de las mismas por el término de tres días.

Seguidamente, en proveído del 02 de julio de 2021, se dispuso como fecha y hora para llevar a cabo audiencia inicial el día 15 de julio de ese mismo año a las 3:42 p.m., la decisión anterior es dejada sin efectos en proveído del 13 de julio de 2021, en el que se fija como nueva fecha para la celebración del aludido acto procesal, el día 10 de agosto del citado año, actuación que se llevó a cabo en la data indicada, en la cual al considerar innecesaria la celebración de audiencia de que trata el inciso final del artículo 181 del C.P.A.C.A., se ordenó la presentación de alegatos finales por escrito. 3.

Contestación de la demanda 3.1. Por la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público: A través de apoderado, en tiempo, por medio de correo electrónico del 31 de agosto de 2020, se pronuncia señalando que no le consta ninguno de los hechos de la demanda, pues desconoce los antecedentes administrativos de la expedición de la Resolución cuestionada, así como las actuaciones policivas indicadas. 5 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros Agregó que esta entidad no participó en la proyección, elaboración y expedición de la Resolución 00383 del 19 de abril de 2018, emitida por la alcaldía de Arauca, agregó que teniendo en cuenta que la vinculación al proceso se da por la relación existente entre el extinto Instituto de Fomento Industrial y el predio objeto del litigio, señaló que el IFI fue una sociedad de economía mixta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico y sometida al régimen de empresas industriales y comerciales del Estado, sus accionistas eran la Caja de Previsión Social, el Banco de la República, el Banco Central Hipotecario, Bancoldex y el Gobierno Nacional, precisando que para el ejercicio de sus funciones no contó con partidas del presupuesto nacional o partidas especiales, razón por la cual debió acudir al mercado financiero nacional e internacional para proveerse de recursos.

De otra parte, indicó que los activos recibidos por parte del IFI sumaron $205.917.323.733 representados en inversiones de renta variable, derecho fiduciarios y cartera de primer piso neta; es decir, que los activos recibidos por el Ministerio de Hacienda de parte del IFI, son aquellos representados en inversiones de renta variable, derechos fiduciarios y carteta de primer piso neta, lo que excluye bienes inmuebles, de allí que a este Ministerio no le concurre ningún tipo de responsabilidad u obligación respecto del bien inmueble declarado de dominio pleno por parte del municipio de Arauca.

Agregó que en Resolución 1115 del 07 de junio de 2018 “Por la cual se ceden a título gratuito al Municipio de Arauca las mejoras efectuadas en un terreno ubicado en su perímetro urbano”, el Ministerio de Comercio Industria y Turismo, dispuso ceder a título gratuito al Municipio de Arauca los derechos que dicho Ministerio tiene sobre las mejoras instaladas en el predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 410-36919, ubicado en la Calle 30 No. 16-37 del Municipio de Arauca.

Resaltó que en la Resolución 1115 del 07 de junio de 2018, se tuvo en cuenta las siguientes consideraciones: - Que mediante Escritura Pública No. 1795 del 09 de noviembre de 1961, de la Notaría Primera del Círculo de Villavicencio (Meta), el Banco de la República - Concesión Salinas adquirió del señor Daniel Cardozo, a título de compraventa el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 410- 36919; bien que fue cedido posteriormente al IFI - Concesión de Salinas, en virtud a lo dispuesto en el Contrato de Administración Delegada protocolizado mediante Escritura Pública No. 1753 del 2 de abril de 1970, suscrito entre el IFI y la Nación. - Que el artículo 70 del Decreto No. 539 de 2000, modificado por el artículo 40 del Decreto No. 2883 de 2001, dispuso que la Nación a través del Ministerio de Desarrollo Económico (hoy Ministerio de Comercio, Industria y Turismo) asumiría las obligaciones derivadas del Contrato de Administración Delegada de IFI CONCESIÓN DE SALINAS, con estricta sujeción a las actas de liquidación. 6 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros - Que el Contrato de Administración Delegada IFI CONCESIÓN DE SALINAS suscrito el día 02 de abril de 1970 y protocolizado ante la Notaría Séptima del Círculo de Bogotá D.C., finalizó mediante acta de terminación y liquidación suscrita el día 29 de diciembre de 2009, fecha a partir de la cual el ministerio de Comercio Industria y Turismo asumió las obligaciones dispuestas en el Decreto arriba mencionado. - Que el 21 de septiembre de 2009, entre Central de Inversiones S.A. CISA, el IFI En Liquidación Concesión de Salinas, se suscribió el Convenio Interadministrativo de Compraventa de Inmuebles y Derechos de Posesión CM009-2009, el cual tenía como una de sus finalidades la trasferencia a CISA del derecho real y material de dominio y posesión que tenía el IFI en Liquidación Concesión de Salinas, sobre el predio identificado con el folio de matrícula 410-36919, ubicado en el Municipio de Arauca (Arauca); hecho que se protocolizó ante la Notaría Única del Círculo de Funza (Cundinamarca) mediante Escritura Pública No. 1.203 del 26 de noviembre de 2009. - Que mediante Escritura Pública No. 1.203 del 26 de noviembre de 2009, de la Notarla Única del Círculo de Funza (Cundinamarca), protocolizada en desarrollo del Convenio Interadministrativo de Compraventa de Inmuebles y Derechos de Posesión CM-009-2009, celebrado entre IFI EN LIQUIDACIÓN, IFI CONCESIÓN DE SALINAS y CENTRAL DE INVERSIONES S.A. CISA, se transfirió a CISA a título de venta el derecho real y material de dominio y posesión que tenía la mencionada entidad, sobre el predio con matrícula inmobiliaria No. 410-36919 ubicado en la Calle 30 No. 16-37 del Municipio de Arauca, Departamento de Arauca. - Que en razón a que la Oficina de Registro de instrumentos Públicos de Arauca, no registró la Escritura Pública No. 1.203 de 2009, por no estar identificado el título mediante el cual el vendedor adquirió la propiedad del bien descrito en la Escritura Pública No. 1.795 de 1961, se procedió a la Resciliación de la Escritura No. 1.203 de 2009, mediante Escritura Pública No. 1.483 del 3 de agosto de 2012. - Que habiéndose liquidado el IFI — Concesión de Salinas, el mencionado bien fue entregado al Ministerio de Comercio Industria y Turismo, de conformidad con el ordenamiento legal señalado. - Que en comunicación SNR2015EE014788 del 28 de mayo de 2015, la Superintendente Delegada para Registro, informó a este Ministerio que la anotación No. 1 del folio de matrícula No. 410-36919 se refiere a "una venta de posesión irregular (sin justo título)", pues observa que no hay pleno derecho de dominio, por cuanto en la Escritura Pública de Compraventa No. 1.795 del 09 de noviembre de 1961, no se cita el título antecedente; es decir, cómo adquirió el predio el señor Daniel Cardozo, ni los datos de registro, precisando así mismo que él no figura como titular del derecho real de dominio. 7 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros - Que mediante comunicación radicada en ese Ministerio, el 05 de junio de 2017 con el NO. 1-2017-009680, el Alcalde Municipal de Arauca, informó que esa administración se encuentra interesada en desarrollar proyectos de carácter social en el predio identificado con matrícula inmobiliaria 410-36919, en donde se encuentran ubicadas las mejoras realizadas por el extinto IFI — CONCESIÓN DE SALINAS: las cuales de conformidad con lo descrito en el Certificado de Tradición y Libertad del inmueble actualmente están en cabeza del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, motivo por el cual solicitó la "donación" de las mismas, al estar en un baldío urbano ubicado en el Municipio de Arauca, precisando que en la actualidad los colindantes vienen tomando parte del terreno y que los mencionados bienes se encuentran ocupados por una familia. - Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, mediante Resolución No. 00383 del 19 de abril de 2018, la Alcaldía Municipal de Arauca declaró que el pleno dominio del inmueble, identificado con Cédula Catastral No. 01-02-0022-0004-000, es del Municipio de Arauca. - Que, en razón a lo anterior, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Arauca, en las anotaciones números 4 y 5 del folio de matrícula 410- 36919, registró la cesión del inmueble efectuada por la Nación en virtud a lo señalado en la Resolución No. 00383 del 19 de abril expedida por el Municipio de Arauca, así como la delimitación del predio. - Que el artículo 48 de la Ley 1551 de 2012, establece que: "Las entidades públicas del orden nacional deberán ceder mediante resolución administrativa a título gratuito a las entidades del orden municipal o distrital en las cuales se hallen ubicados los bienes o los terrenos de su propiedad, que actualmente estén destinados o tengan vocación de uso público o zonas de cesión." - Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 70 del Decreto No. 539 de 2000, modificado por el artículo 40 del Decreto No. 2883 de 2001, las mejoras construidas e instaladas en el predio identificado con matrícula inmobiliaria 410-36919, por el extinto IFI — Concesión de Salinas, predio ubicado en la Calle 30 No.16-37 del Municipio de Arauca, pasaron a ser administradas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo tras la liquidación de dicha entidad. - Que teniendo en consideración que el mencionado Ministerio no requiere los bienes mencionados para el desarrollo normal de sus funciones y no se encuentran dentro del Plan de Enajenación Onerosa, es pertinente ceder a título gratuito al Municipio de Arauca los derechos que la Nación - Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, tiene sobre las mejoras construidas e instaladas en el predio mencionado. - En ese sentido, ordenó ceder a título gratuito al Municipio de Arauca los derechos sobre las mejoras instaladas en el predio identificado con matrícula 8 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros inmobiliaria 410-36919, el cual se encuentra ubicado en la Calle 30 No. 16- 37 del Municipio de Arauca (Arauca), por las razones expuestas en la parte motiva.

Como primera excepción indicó la indebida escogencia del medio de control, en el entendido que este no es el mecanismo judicial idóneo para solicitar el amparo de unos presuntos derechos de una comunidad, dado que el ordenamiento jurídico cuenta con herramientas para su salvaguarda. De este modo, señaló que el análisis debe hacerse respecto del acto enjuiciado mismo y no respecto de otras situaciones, como lo sería el eventual desalojo que se alude en la demanda, ya que esta es una situación que no tiene nada que ver con el acto administrativo demandado, a través del cual se declara la propiedad de un inmueble.

El segundo medio exceptivo que propuso fue la falta de legitimación en la causa por pasiva, precisando que a este Ministerio no le concurre ningún tipo de responsabilidad u obligación en relación con el predio objeto de debate, ya que, como se mencionó, dicho inmueble quedó bajo la administración del MinCIT, una vez liquidado el IFI. Por todo lo anterior, solicitó la desvinculación de la entidad y, en todo caso, absolverlo de las pretensiones de la acción de la referencia. 3.2.

Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. – BANCOLDEX En tiempo, en memorial remitido por correo del 28 de agosto de 2020, a través de apoderada, responde la demanda, precisando que tal entidad fue creada como una sociedad de economía mixta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, organizada como establecimiento de crédito bancario y sometida a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia.

Mencionó que, en el año 2003, en los términos del artículo 68 del Decreto 663 de 1993, Bancóldex y el IFI celebraron una operación de cesión parcial de activos, pasivos y contratos financieros del IFI a Bancoldex, la cual se llevó a cabo con base en la autorización contenida en la Resolución N° 525 del 30 de mayo de 2003, expedida por la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera de Colombia).

Precisó que, revisados los antecedentes, dentro de los activos cedidos no se encuentra el inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria 410-36919, así como tampoco el contrato de Concesión Salinas celebrado entre el Gobierno Nacional y el IFI. Como fundamentos fácticos y jurídicos de la defensa, aludió que existe falta de legitimación en la causa por pasiva y/o activa, ya que de los hechos descritos en la demanda no es posible concluir que BANCOLDEX haya generado alguna de las situaciones fácticas que dieron lugar al inicio del proceso, en principio, porque no 9 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros fue la autoridad administrativa que expidió la Resolución demandada y, de otra parte, tampoco ha sido titular del bien inmueble involucrado en el asunto.

Resaltó que en la Escritura Pública No. 1753 del 02 de abril de 1970, suscrita en la Notaría 7 de Bogotá, se protocolizó el contrato de concesión de Salinas, suscrito entre el Gobierno Nacional y el IFI, en cuya cláusula sexta se estableció que “EL GOBIERNO, otorga en concesión a EL INSTITUTO todas las Salinas terrestres y marítimas de propiedad nacional, para que éste las explote y administre…” Además, en la cláusula veintitrés del documento referido se fijó como término de duración del contrato de concesión, el plazo de 30 años contados a partir de la vigencia del mismo, es decir, 1970.

Agregó que, en el año 2003 Bancóldex y el IFI celebraron una operación de cesión parcial de activos, pasivos y contratos financieros del IFI a Bancoldex, en la que no se encontraba el contrato de concesión ni el bien inmueble involucrado en los hechos de la demanda. Por último, dijo que para la fecha de la cesión celebrada entre Bancóldex y el IFI, el contrato de concesión había cumplido el plazo por el que fue suscrito, correspondiendo a la Nación, representada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Minas y Energía, quienes suscribieron la Escritura Pública 1753 de 1970, determinar los derechos que se tengan sobre el bien inmueble mencionado, de allí que sea predicable la falta de legitimación en la causa por pasiva en relación con esta entidad. 3.3.

Nación - Ministerio de Comercio, Industria y Turismo A través de apoderada, el 31 de agosto de 2020, se contesta la demanda, en relación con la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, indicando que esta no debe prosperar, en razón a que el mismo cuenta con presunción de legalidad, está bien fundamentado en derecho y cumple con los requisitos exigidos para su expedición, aunado a que el argumento central de la demanda deviene de actos anteriores relacionados con la tradición del inmueble que no atacan la legalidad del acto demandado, hechos que deben ser ventilados en la jurisdicción civil ordinaria, de allí que tampoco sea posible acceder a la segunda pretensión encaminada a la cancelación de la anotación de la inscripción del acto en el folio de matrícula inmobiliaria.

Frente a los hechos, manifestó que el primero de ellos es parcialmente cierto, en relación con el segundo, el tercero y noveno dice no constarle, el cuarto, quinto y sexto los acepta como ciertos, en relación con el octavo y décimo indica no se trata de hechos. Plantea las excepciones de: (i) Indebida invocación de la acción, pues indicó que cuando en la demanda se persiga un reconocimiento particular como resultado de la acción de nulidad, la 10 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros misma deberá adecuarse al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Lo anterior, en consideración a que la argumentación del demandante evidencia que se persigue la protección de derechos de terceros que buscan que se les reconozca la posesión del predio para adquirirlo por prescripción, de modo que se incumple lo normado en el artículo 137 del C.P.A.C.A., razón por la cual estimó pertinente que se adecúen las pretensiones y se tramite a través del medio de control aludido.

(ii) Caducidad de la acción, argumenta que el demandante contaba con 4 meses desde la notificación de la Resolución 383 de 2018, para la interposición de la demanda, en el entendido que lo que se pretende es el reconocimiento de un derecho a un particular, el que se estima vulnerado por la administración. (iii) Falta de legitimidad por activa, discute la calidad del demandante, en razón a que el fin de la demanda no es proteger el interés público; sino que se trata de favorecer unos terceros poseedores, quienes según el dicho del accionante ya han adelantado otro tipo de actuaciones para proteger sus derechos, de allí que se incumple lo dispuesto en el artículo 53 del C.G.P. (IV) falta de legitimidad por pasiva, consideró en este punto que el Ministerio de Comercio Industria y Turismo, mal puede atender el acto de nulidad que pudiera producirse, por cuanto no tiene facultades para anular el acto administrativo demandado.

Por último, mencionó que existe una indebida sustentación de la falta de motivación alegada, por lo cual debe mantenerse la presunción de legalidad de la Resolución 383 de 2018, en el entendido que el demandante no tiene la capacidad legal para desestimar la calidad que una autoridad administrativa realiza sobre un predio y, menos cuando se sustenta su calificación en hechos de terceros como la tenencia, o inscripción de posesión irregular, pues quien está llamado a dirimir este tipo de asuntos, sería el juez civil. 4.

Alegatos de conclusión 4.1. Por la parte demandante. Allegó las alegaciones de conclusión el 23 de agosto de 2023, señalando en primer lugar que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bancoldex y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo no están legitimados en la causa para actuar, motivo por el cual indicó no pueden ser atendidas sus pretensiones.

Seguidamente aclaró que su representado no ha actuado en nombre de terceras personas, sino que lo hace en nombre propio con el objeto de atacar un acto administrativo de carácter general, que se expidió contrario al ordenamiento jurídico por el municipio de Arauca. Resaltó que la Resolución 1115 del 7 de junio de 2018, por medio de la cual se cedió a título gratuito al Municipio de Arauca el inmueble conocido como BANCO DE SAL, ubicado en la Calle 30 No. 16_37 del Barrio San Luis de Arauca, con 11 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros Matricula Inmobiliaria No. 410-36919, es posterior a la Resolución 00383 del 19 de abril de 2018, hecho que permite evidenciar que no se procedió conforme a la Ley.

Agregó que la resolución atacada se fundamenta en una ley sin vigencia, como lo es el artículo 7 de la Ley 137 de 1957 y el artículo 123 de la Ley 388 de 1997. Añadió que la cesión del predio se hace por una extensión de 4.342 m2, cuando la extensión real corresponde a 10.000 m2, como se soporta en el certificado de tradición y libertad adjunta.

Por lo anterior, estimó pertinente que se le concedan las pretensiones de la demanda y que se condene en costas a la parte demandada. 4.2. Por la demandada, Municipio de Arauca. En correo electrónico del 24 de agosto de 2021, a través de apoderado, indicó que la Resolución 00383 del 19 de abril de 2018, por medio del cual se declaró el dominio pleno del predio conocido como BANCO DE SAL, ubicado en la Calle 30 No. 16-37 del Barrio San Luis de Arauca, con Matrícula Inmobiliaria No. 410-36919; se encuentra conforme a derecho, teniendo en cuenta las facultades otorgadas a los alcaldes municipales en el artículo 315 de la Constitución Política.

Mencionó que mediante comunicación del 05 de junio de 2017 con número 1-2017- 009680, dirigida al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el alcalde municipal presentó el interés de desarrollar proyectos sociales en el aludido predio, solicitando la donación de las mejoras del baldío urbano. Señaló que la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumió las obligaciones de la deuda del IFI, lo que quiere decir que recibió los activos, entre los cuales estaría el predio objeto de debate.

Por lo anterior, estimó que se debe desvirtuar lo aludido por parte del actor y no acceder a las pretensiones incoadas en el entendido que la Resolución demandada se encuentra ajustada a derecho. 4.3. Por la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público En tiempo, a través de correo electrónico del 23 de agosto de 2021, su apoderado reiteró los argumentos que fueron expuestos en la contestación de la demanda.

En primer lugar, indicó que desconoce los antecedentes administrativos de la expedición de la Resolución cuestionada, así como también de las actuaciones administrativas policivas indicadas en la demanda y de la existencia del proceso penal al que se aduce. Adiciona que tampoco hubo participación por parte de ese Ministerio en la proyección, elaboración o expedición de la Resolución 0083 del 19 de abril de 2018, emitida por la alcaldía de Arauca.

Reiteró que el Ministerio de Hacienda asumió las obligaciones de deuda pública externa a cargo del IFI y garantizadas por la Nación hasta por un valor total por capital e intereses, a 30 de abril de 2003, de US $70.315.412.77; resaltó que la asunción de tales obligaciones se condicionó a la entrega por parte del IFI al 12 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros Ministerio de Hacienda, de los activos de su propiedad, hasta por la suma de $205.917.323.733, representados en inversiones de renta variable, derechos fiduciarios y cartera de primer piso neta (incluye cuentas por cobrar por intereses causados).

Teniendo en cuenta lo anterior y las razones expresadas en la contestación, peticionó su desvinculación y, en todo caso, absolverlo de las pretensiones de la acción, por cuanto no puede ser objeto de ninguna orden o de la ejecución de ningún acto, por la evidente falta de legitimación en la causa por pasiva que le concurre. 4.4. Por parte del Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. – BANCOLDEX Mediante correo electrónico allegado el 25 de agosto de 2021, la apoderada de esta entidad reiteró que dentro de la operación de cesión realizada entre el IFI y Bancoldex, no se encuentra el bien inmueble objeto de debate, así como tampoco el contrato de Concesión Salinas celebrado entre el Gobierno Nacional y el IFI.

Resaltó que Bancóldex no fue la entidad liquidadora del IFI y que tal liquidación a la fecha se encuentra cerrada, siendo los remanentes de la misma administrados actualmente en un patrimonio autónomo administrado por la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior – Fiducóldex S.A. Insistió en señalar que de los hechos de la demanda no se puede concluir que Bancoldex haya generado alguno de los que dieron lugar al inicio del proceso, motivo por el cual reitera la falta de legitimación en la causa por activa y/o pasiva.

Del mismo modo, agregó que tampoco fue la autoridad administrativa que expidió la resolución de la cual se depreca la nulidad y que no ha sido titular del bien involucrado en los hechos. Instó a la vinculación del Ministerio de Minas y Energías y a la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. - Fiducólex S.A. y, que se apruebe la desvinculación del presente proceso de nulidad. 5.

Concepto del ministerio público A través de correo electrónico del 25 de agosto de 2021 se recibió concepto emitido por el Delegado del Ministerio Público ante la Corporación, en el cual se relataron los antecedentes procesales, el marco normativo y jurisprudencia sobre el tema; agregando que el concepto del Consejo de Estado y el texto de la Ley 137 de 1959, junto con sus decretos reglamentarios, permiten afirmar que los terrenos baldíos que en virtud del artículo 123 de la Ley 388 de 1997, se apropiaron para los municipios y distritos, no pueden ser adjudicados por las administraciones municipales y distritales, sino que deben ser recuperados y defendidos por estas, para destinarlos al cumplimiento de sus respectivos Planes de Ordenamiento.

Señaló que la acción interpuesta es procedente para estudiar la legalidad del acto administrativo demandado, en razón a que no se avizora un interés particular vinculado a un posible restablecimiento producto de la nulidad solicitada. 13 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros Adiciona que conforme las anotaciones del certificado de tradición y libertad se puede concluir que desde el año 1970 el bien objeto de debate se ha tratado como un bien público, sobre el cual, en los términos de la Ley 388 de 1997, era procedente su declaración como baldío y por estar ubicado en el municipio de Arauca, tal como se ha indicado resultaba necesario que la entidad territorial debía proceder a recuperarlo.

Adicionalmente, trajo a colación la Resolución 1115 del 07 de junio de 2018, a través de la cual la Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, cedió en favor del municipio de Arauca dicho terreno, es decir, reafirma que se trataba de un bien baldío que venía siendo administrado por la Nación en su momento, reconociendo la propiedad en cabeza del municipio de Arauca.

De este modo, consideró que no le asiste razón a la parte demandante al solicitar que se declare la nulidad por ilegalidad de la Resolución No. 00383 del 19 de abril de 2018, por lo que solicitó no acceder a lo pretendido. CONSIDERACIONES Siendo competente este Tribunal para conocer en virtud de lo dispuesto en el numeral 12º del artículo 152 del C.P.A.C.A., norma vigente para el momento de interposición de la demanda y no habiendo encontrado causal de nulidad que invalide lo actuado hasta este momento procesal, se procede a dictar sentencia de primera instancia en esta controversia. 1.

De la fijación del litigio y del problema jurídico a resolver Teniendo en cuenta la fijación del litigio realizada en la audiencia inicial, corresponde a la Sala resolver el siguiente interrogante: ¿Es nula la Resolución 00383 del 19 de abril de 2018, expedida por el municipio de Arauca, a través de la cual se declaró el dominio pleno a favor del municipio de Arauca de un bien baldío urbano, al estar incursa en las causales de anulación de falsa motivación, violación las normas en que debía fundarse y desconocimiento del debido proceso? Sin embargo, previo a entrar a dilucidar la situación de fondo, debe estudiarse lo relativo a las excepciones que fueron propuestas y que tienen el carácter de mixtas, para ello se plantean los siguientes interrogantes: ¿Debe declararse probada la excepción de indebida escogencia del medio de control y de caducidad propuestas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo? ¿Debe declararse probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, presentada por las vinculadas Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bancoldex y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo? 14 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros 2.

Hechos probados Para resolver las cuestiones presentadas en el numeral anterior, se tendrá en consideración la siguiente situación fáctica, la cual se encuentra debidamente acreditada en el plenario. 2.1. Que el Municipio de Arauca expidió Resolución No. 00383 del 19 de abril de 2018, “por la cual se declara la propiedad de bienes baldíos urbanos a favor del municipio de Arauca”, en cuya parte motiva se lee: 15 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros 2.2.

Que en Certificado de tradición y libertad del inmueble identificado con número de matrícula inmobiliaria No. 410-36919, se encuentran consignadas las siguientes anotaciones: 2.3. Que por medio de la Escritura Pública No. 1795 del 9 de noviembre de 1961, elevada en la Notaría Primera del Círculo de Villavicencio, se protocolizó por parte del señor Jorge Antonio Barrera, un folio de papel sellado que trata de la venta de un predio en el municipio de Arauca, en dicho documento se lee: “ Que presenta para su protocolización en esta notaría, cuatro hojas, una de papel sellado y tres de papel oficio, en la primera se halla consignada la venta hecha por el señor Daniel Cardozo al Banco de la República - Concesión de Salinas, representado por el exponente señor Barrera, quien fue autorizado por la Dirección de Salinas del mismo Banco, de un lote de terreno, ubicado en la población de Arauca, por los linderos anotados en el documento privado de que se trata ” 2.4.

Que la Inspección de Policía del Municipio de Arauca, en el proceso radicado con número 175-17-0287, en auto del 03 de mayo de 2018, decidió unificar la 16 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros querella interpuesta por la señora Martha Isabel Macualo por perturbación a la posesión o mera tenencia y la solicitud de desalojo del predio denominado Banco de Sal elevada por el señor Alcalde Municipal de Arauca, al considerar que ambas tenían el mismo objeto.

(fl. 67 Doc 1 del archivo electrónico) 2.5. Que el día 26 de junio de 2018, el señor Raul Eduardo García Gómez, radica denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación en contra del señor alcalde del municipio de Arauca de la época, por el presunto ilícito de tráfico de influencias de servidor público, prevaricato por acción, fraude procesal, falsa denuncia y falso testimonio, radicada bajo el número 20184320298102.

(fls. 122- 124 doc 1 expediente electrónico) 2.6. Que mediante Resolución No. 1115 del 07 de junio de 2018, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, cedió al municipio de Arauca a título gratuito los derechos sobre las mejoras instaladas en el predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 410-36919. 3. Solución a los problemas jurídicos planteados Para abordar el fondo del asunto, se precisa que el caso hace relación a una demanda de simple nulidad, a través de la cual se busca obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 00383 del 19 de abril de 2018, por medio de la cual el municipio de Arauca declaró el dominio del predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 410-36919 y cédula catastral No. 01-02-0022-0004-000 a su favor.

En su argumentación, el demandante alega que dicho acto administrativo es nulo al estar incurso en las causales de falsa motivación, violación de la ley y desconocimiento del debido proceso. A efectos de resolver los problemas jurídicos planteados, resulta pertinente resolver los siguientes temas: i) De la indebida escogencia del medio de control;

(ii) De la caducidad de la acción; (iii) De la falta de legitimación por activa y pasiva; (iv) De los baldíos urbanos; (v) De la adjudicación de baldíos urbanos por parte de entes territoriales; (vi) De la falsa motivación; (vii) De la infracción de las normas en que deben fundarse los actos administrativos; (viii) De la vulneración del debido proceso como causal de anulación del acto demandado y (ix) Del caso en concreto. 3.1.

De la excepción de indebida escogencia del medio de control El artículo 171 del C.P.A.C.A. consagra el deber de los jueces de dar el trámite que corresponda a la demanda, pese a que el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. Además, se descartó la configuración de la indebida escogencia de la acción como uno de los supuestos que daba lugar a un fallo inhibitorio, ya que se consideró que la acción es solo una y el medio de control debe adecuarse.

En el caso, plantearon esta excepción el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, señalando que el medio que debía 17 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros interponer el demandante era el de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que el fin de la acción era restablecer un derecho a favor de particulares.

Frente a esta excepción, el Consejo de Estado1 ha dicho lo siguiente: “Los actos administrativos, como decisiones unilaterales de la Administración, encaminadas a producir efectos jurídicos creadores, modificadores o extintores de situaciones jurídicas, constituyen una de las expresiones de dicha actividad. En este sentido, el juzgamiento de la legalidad de dichas manifestaciones se realiza a través de los medios de control de “nulidad” y de “nulidad y restablecimiento” establecidos en los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, esto es, dependiendo de la naturaleza que tengan los actos administrativos contra los cuales se ejercen (generales, particulares) y conforme con los motivos y finalidades que busca el accionante con el libelo de demanda.

El artículo 137 ibidem establece que “toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general”. Por su parte, el artículo 138 dispone que toda persona que se creyera lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podía pedir la anulación del acto administrativo y el restablecimiento del derecho; como también la reparación del daño. Como se observa el punto de diferencia entre uno y otro medio de control lo marca la naturaleza del acto y la pretensión del accionante, pues mientras el medio de control del artículo 138 permite advertir en el restablecimiento un interés particular de quien se cree lesionado en su derecho por un acto que adolece de alguna de las causales de nulidad; la del artículo 137 simplemente prohíja la anulación para restablecer el orden jurídico quebrantado, sin pretender una orden de restablecimiento concreta para quienes se ven lesionados por dicho acto.” Tomando en consideración lo anterior, se advierte que la Resolución 00383 de 2018, es un acto administrativo de carácter general, ya que su fin fue declarar la propiedad de un bien baldío urbano en favor del municipio; lo anterior, siguiendo las disposiciones planteadas en la Ley 388 de 1997, el artículo 4o de la Ley 1579 de 2012 y en las Instrucciones Administrativas No. 03 del 26 de marzo de 2015 y la No. 11 del 24 de mayo de 2017.

Adicional a ello, del escrito de demanda, se constata que los fines que motivan la demanda están dirigidos a proteger el orden jurídico, sin que se solicite el restablecimiento del derecho a favor del accionante o de un tercero, así como tampoco deviene el restablecimiento automático de un derecho. Por lo anterior, este Tribunal estima que el medio de control procedente en el caso sub examine es el de nulidad, de allí que no está llamada a prosperar la excepción en estudio, en lo que concierne a este aspecto. 1 Radicación No. 11001-03-24-000-2017-00265-00 del 27 de agosto de 2021.

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 18 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros 3.2. De la excepción de caducidad de la acción Teniendo en cuenta que quedó definido que el medio de control a desarrollarse es el de nulidad, frente a la caducidad del mismo, el Consejo de Estado2 ha dicho: “Si se pretende impugnar un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto -es decir aquel que crea, modifica o extingue una situación jurídica objetiva, abstracta o impersonal, no relacionada directa e inmediatamente con persona determinada o determinable -, con el único fin de librar al ordenamiento jurídico de una decisión administrativa que, por ser ilegal, lo desconoce o lo vulnera, es decir, en el solo interés de preservar la legalidad de la actuación administrativa, objetivamente considerada, sin perseguir interés particular alguno, la acción o medio de control que procede, en principio, es el de la simple nulidad, o contencioso objetivo de legalidad.

En virtud de su finalidad, dicho medio de impugnación es concebido como una acción pública, que, por lo tanto, puede ser ejercida por cualquier persona y en cualquier tiempo, es decir, que no exige una legitimación en la causa por activa ni tiene un término de caducidad para su ejercicio, en tanto constituye un mecanismo judicial de control de legalidad que busca el restablecimiento del orden jurídico objetivamente considerado, vulnerado por un acto administrativo que lo contraría” Lo anterior, permite concluir que tratándose del medio de control de simple nulidad, contrario a lo argumentado al proponerse esta excepción, esta no se configura, debido a que conforme lo regla el literal d) del numeral 2o del artículo 164 del C.P.A.C.A., el mismo puede interponerse en cualquier tiempo; por lo tanto, no aplica el término de 4 meses que se aduce por quienes excepcionan.

En consecuencia, la respuesta al problema jurídico planteado en este sentido, es negativa 3.3. Excepción de falta de legitimación por activa y pasiva El Ministerios de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Bancoldex, elevan esta excepción, al estimar que no cuentan con legitimación en la causa por pasiva en el asunto de debate.

Frente al tema el Consejo de Estado3 se ha pronunciado así: “la legitimación en la causa es un elemento sustancial relacionado con la calidad o el derecho que tiene una persona (natural o jurídica), como sujeto de la relación jurídica sustancial, para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda -legitimación por activa- frente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-.

En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo quien, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado.

Así las cosas, es deber del juez determinar si la parte accionante está legitimada para reclamar la indemnización del daño y si el demandado es el llamado a responder por aquélla. Ante la falta de prueba sobre alguno de tales presupuestos, habrá lugar, indefectiblemente, a negar las pretensiones de la demanda.” 2 Radicación No. 50001-23-00-000-2004-20516-01(41023) del 25 de julio de 2019.

C.P. María Adriana Marín. 3 Radicación No. 19001-23-31-000-2005-00941-01(43511) del 31 de enero de 2019. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera 19 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros Sobre el punto, BANCOLDEX narra que para el año 2003 junto con el IFI celebraron una operación de cesión parcial de activos, pasivos y contratos financieros del IFI a Bancoldex, dentro de la cual no se encontraba el contrato de concesión ni el bien inmueble involucrado en los hechos de la demanda, adicionando que para la fecha de la cesión celebrada el contrato de concesión había cumplido el plazo por el que estaba suscrito, por lo cual estimó que a quien le corresponde determinar los derechos que se tengan sobre el inmueble del caso es al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Minas y Energías.

Teniendo en cuenta lo anterior, para la Sala es claro que se encuentra probada la excepción así propuesta frente a BANCOLDEX, en el entendido que nunca tuvo a su cargo la tenencia o propiedad del bien sobre el cual recae el acto administrativo demandado, así como tampoco profirió el mismo, por lo tanto, la misma se declarará probada en la resolutiva de esta providencia. Por su lado, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo mencionó que le cobija este mismo medio exceptivo, en la medida que este ministerio no expidió el acto demandado.

Como argumento de la falta de legitimación en la causa en cabeza del demandante, pone de presente que este persigue intereses particulares, es decir, no propende por el interés general, sino por el de particulares. Sobre el punto, se recuerda lo dicho en acápite anterior, en el cual se concluyó que el medio de control procedente es el de simple nulidad, que a las voces del artículo 137 del C.P.A.C.A., puede interponerse por cualquier persona, de allí que el actor está legitimado para su ejercicio.

Ahora, en lo referente a la configuración de la falta de legitimación por pasiva que propone esta entidad, revisado el expediente encuentra la Sala que a través de Resolución 1115 del 07 de junio de 2018, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo resolvió ceder a título gratuito a favor del municipio de Arauca las mejoras instaladas en el predio sobre el cual recae el acto demandado, atendiendo la necesidad expuesta por parte del ente territorial, razones suficientes para encontrar configurada la falta de legitimación en la causa por pasiva a su favor.

Por último, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señaló que en su caso la excepción objeto de análisis se constata en la medida que no le concurre ningún tipo de responsabilidad u obligación en relación con el predio objeto de debate, ya que, como se mencionó, dicho inmueble quedó bajo la administración del MinCIT, una vez liquidado el IFI, adicionando que si bien asumió las obligaciones de deuda pública externa a cargo del IFI y los activos representados en inversiones de renta variable, derechos fiduciarios y cartera de primer piso neta; lo cierto es que no se encuentra enlistado el bien inmueble, de lo que deduce no tiene relación alguna respecto al objeto del litigio, en tanto, no tuvo nada que ver en la elaboración de la Resolución demandada.

La Sala considera que teniendo en cuenta que lo asumido por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no comprendía derechos u obligaciones relativos al inmueble sobre el cual recae el acto demandado, también se configura el medio 20 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros exceptivo propuesto, por lo que así se declarará en la resolutiva.

Como corolario de lo expuesto, la respuesta al interrogante formulado con el objeto de estudiar la excepción en referencia, se responde de manera positiva en lo que concierne a la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por las vinculadas y negativa respecto de la legitimación del demandante. 3.4. De los baldíos urbanos Para lograr un entendimiento de la categoría bienes baldíos urbanos, se ha de partir de la definición que trae el Código Civil, en su artículo 675 sobre los baldíos en general, veamos: “Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño” Sobre este tópico, el Consejo de Estado4 ha precisado: “ Ostentan el carácter de bienes baldíos, los terrenos ubicados dentro del territorio nacional que carecen de otro dueño, por lo que aun desde la Constitución Política de 1886, se estableció la propiedad del Estado sobre los mismos (…).

Ahora, conforme quedó establecido en los artículos 674 y 675 del Código Civil, los baldíos son bienes públicos de la Nación ubicados dentro de la categoría de bienes fiscales adjudicables, en razón a que la Nación los conserva para transferir su propiedad a quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley -siempre y cuando estas se mantengan-, inspirada en el precepto según el cual constituye fin del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina”.

De este modo, se puede decir que son baldíos los bienes que se encuentran dentro de los límites territoriales y nunca han estado dentro del régimen de la propiedad privada o, en caso de que lo estuvieran, con posterioridad regresaron al Estado; también se debe resaltar que estos bienes se encuentran bajo la administración del Estado y su uso dependerá de los fines del mismo.

Para el caso que nos ocupa, el bien sobre el cual recae la Resolución demandada, en principio correspondería a un bien baldío urbano, conforme lo normado en el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, donde fueron definidos así: “De conformidad con lo dispuesto en la Ley 137 de 1959, todos los terrenos baldíos que se encuentren en suelo urbano, en los términos de la presente ley, de los municipios y distritos y que no constituyan reserva ambiental pertenecerán a dichas entidades territoriales.” Esta Ley nace para dar fundamento a lo normado en el artículo 7 de la Ley 137 de 1959, que señaló: “Cédense a los respectivos Municipios los terrenos urbanos, de cualquier población del país que se encuentren en idéntica situación jurídica a los de 4 Radicación No. 47001-23-31-000-1999-00666-01 (35928) del 08 de julio de 2016.

C.P. Danilo Rojas Betancourth 21 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros Tocaima, y para su adquisición por los particulares se les aplicará el mismo tratamiento de la presente Ley.” De este modo, es factible asegurar que un bien baldío urbano es, en principio un bien fiscal adjudicable que se ubica dentro del perímetro urbano del respectivo municipio o distrito, cuya propiedad está a cargo de los entes territoriales.

La importancia de estos bienes, deviene de estar legalmente dispuestos para ejecutar políticas públicas que incentiven el desarrollo territorial de los municipios o distritos que los tienen a cargo. 3.5. De la adjudicación de baldíos urbanos por parte de entes territoriales Sobre el tema, el Consejo de Estado5 en sentencia de noviembre de 2008, se pronunció de la siguiente manera: “Si bien la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en concepto contentivo de un detenido examen del asunto, consideró que la propiedad de esos terrenos no le fue transferida de manera definitiva a los municipios, sino bajo condición suspensiva, consistente en la venta de los mismos a sus ocupantes y propietarios de mejoras6, esta Sala tiene una interpretación distinta y entiende que la cesión efectuada mediante la comentada ley, por una parte, comprendió tanto los terrenos ocupados y con mejoras, como los no ocupados, según atrás se precisó con fundamento en el parágrafo del artículo 7º y, en segundo lugar, significó el otorgamiento definitivo del dominio de esos terrenos a los correspondientes municipios; es decir, que éstos pasaron a ser sus propietarios, pues dicho parágrafo los autorizó para venderlos aún después de vencidos los dos años fijados en el artículo 4º ibídem, e incluso a quienes no fueren propietarios de mejoras, a precio que podían fijar libremente.

De no haber sido así, mal hubieran podido a su vez transferirlos a título de compraventa a los particulares, con preferencia y precio favorable (10% del avalúo oficial) dentro de los 2 años siguientes a la vigencia de la ley para quienes los estuvieren ocupando y fueren propietarios de mejoras en ellos, o a precio libremente fijado por el municipio cuando el ocupante no hubiera hecho oferta dentro de dicho término y cuando no estuvieren ocupados.

(…) Es claro que se trató de una transferencia del dominio sujeta a una obligación: venderlos a los particulares, con preferencia y a precio favorable, se repite, de quienes fueren propietarios de mejoras en ellos desde antes de la expedición de la ley, siempre y cuando hicieren oferta dentro de los 2 años siguientes a su vigencia; o a precio libremente fijado por el municipio si dentro de ese plazo no hubo oferta del ocupante o se tratara de solares no ocupados; lo cual al mismo tiempo constituía una limitación en la facultad de disponer de los terrenos correspondientes.

No cabe, entonces, considerarla como condición suspensiva como tampoco condición resolutoria. Así lo interpretó el legislador al remitirse al artículo 7º de la Ley 137 de 1959 en el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, con el cual no hizo más que reafirmar esa transferencia del dominio o propiedad de los municipios sobre los aludidos terrenos, pero liberándolos de la comentada limitación o “condición” que le había fijado el artículo 3º de la Ley 137 de 1959, es decir, les dio la libre disposición de 5 Radicación No. 13001-23-31-000-2000-99073-01 del 26 de noviembre de 2008.

C.P. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA 6 En Concepto de 4 de noviembre de 2004, expediente núm. 2004 01592 01, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación dijo: ” Es conveniente anotar que el mecanismo utilizado respeta la propiedad de los baldíos en cabeza de la Nación, pues no hay una transferencia de la titularidad de los mismos a las entidades territoriales, sino que tan sólo se cedían bajo condición suspensiva para que el municipio procediera a su venta y obtuviera el precio correspondiente, pero si no se efectuó esa venta, el municipio no adquirió la propiedad de los mismos.

De esta forma, se respetó el mandato constitucional según el cual los baldíos pertenecen a la Nación.” 22 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros los mismos, y por ende pasaron a ser bienes de propiedad y dominio del municipio donde se encuentren, pero en el marco de los objetivos y fines de la Ley 388 (…) (…) En ese orden, cabe decir que en la zona urbana, todo terreno que tenga la condición de baldío pasa a ser de propiedad y dominio del respectivo municipio, de allí que se trata de bienes y situaciones jurídicas determinables en la medida en que se consideran como tales los predios o terrenos que no hayan ingresado al patrimonio particular o privado, luego lo que se debe acreditar es esta última condición, y no la primera, ya que aquélla se presume, por tanto no requiere declaración. Tampoco requiere registro como modo de transferir el dominio, debido a que por provenir de la ley no requiere de registro, pues además de título traslaticio del dominio, genera de manera directa la transferencia y perfeccionamiento del mismo, pero nada obsta para que se proceda a su registro, que en esas circunstancias no tendrá efecto distinto al de la publicidad de la situación jurídica de un predio que tuviere la calidad en comento.

Dicho de otra forma, si es baldío urbano, el predio no pasa a ser de propiedad del municipio por efecto del registro sino de la ley, y no dejará de serlo por el hecho de que no se halle registrado.” 3.6. De la falsa motivación de los actos administrativos El artículo 137 del C.P.A.C.A., estipula que los actos administrativos pueden ser demandados, en ejercicio del medio de control de simple nulidad, entre otras razones, cuando están afectados por el vicio de falsa motivación. Respecto al tema el Consejo de Estado7 ha señalado: “Sobre la falsa motivación, la Sección Cuarta ha precisado que esta "causal autónoma e independiente se relaciona directamente con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa.

Para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación, la Sala ha señalado que "es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente" Por su parte, en cuanto a la falta o ausencia de motivación, la Sección Cuarta ha señalado lo siguiente: "La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica y debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable; los motivos en que se instituye el acto deben ser ciertos, claros y objetivos.

Los motivos del acto administrativo deben ser de tal índole, que determinen no sólo en la expedición de un acto administrativo sino su contenido y alcance; la motivación debe ser clara, puntual y suficiente, hasta tal punto que justifique 7 Radicación No. 11001-03-27-000-2018 00006-00 (22326) del 26 de julio de 2017. C.P. Milton Chávez García 23 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros la expedición de los actos y que suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que: inspiraron la producción de los mismos.

En cuanto a la falta de motivación, la Sala recuerda que este cargo se denomina técnicamente expedición en forma irregular del acto. En efecto, cuando la Constitución o la ley mandan que ciertos actos se dicten de forma motivada y que esa motivación conste, al menos en forma sumaria, en el texto del acto administrativo, se está condicionando la forme del acto administrativo, el modo de expedirse.

Si la Administración desatiende esos mandatos normativos, incurre en vicio de expedición irregular y, por ende, so configura la nulidad del acto administrativo. En efecto, la expresión de los motivos por los cuales se profiere un acto administrativo de carácter particular y concreto es indispensable, pues es a partir de los mismos que el administrado puede controvertir aquellos aspectos de hecho y de derecho que considera no pueden ser el soporte de la decisión, pero cuando se prescinde de la motivación se impide que el particular afectado con la decisión pueda ejercitar cabalmente su derecho de defensa y contradicción"” 3.7.

De la infracción de las normas en que deben fundarse los actos administrativos Sobre el particular, el Consejo de Estado, ha precisado que la causal de anulación de los actos administrativos, consistente en la infracción de las normas en que debía fundarse, está cimentada en el desconocimiento de normas superiores, veamos el tenor de uno de sus pronunciamientos: “ consiste en la violación de normas superiores i) por su falta de aplicación, ii) por aplicación indebida o iii) por interpretación errónea8, La Sala Especial Transitoria de Decisión (providencia del 2 de mayo de 2011, exp. 2003-00572, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) ha dicho que se infringe de manera directa la ley, por falta de aplicación, cuando se ignora la existencia de la norma, o porque a pesar de conocerla, no se aplica a la solución del caso.

En cuanto a la aplicación indebida, señaló que se presenta cuando el precepto que se hace valer se usa o aplica a pesar de no ser el pertinente para resolver el asunto. Y, sostuvo que se presenta una interpretación errónea, cuando se le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde. La anterior causal está íntimamente relacionada con la falsa motivación de los fundamentos de derecho del acto acusado.

Es por esto que el Consejo de Estado señaló que la causal de nulidad de falsa motivación por error de derecho se configura cuando la administración desconoce los supuestos jurídicos que deben fundamentar la decisión administrativa por alguno de los siguientes motivos: i) por inexistencia de la norma invocada por la autoridad, ii) por ausencia de relación entre la norma invocada por la entidad y los hechos objeto de su decisión y iii) por errónea interpretación.9 3.8.

De la vulneración del debido proceso como causal de anulación del acto demandado El debido proceso administrativo impone a las entidades del Estado adelantar cualquier actuación o procedimiento administrativo, cuyo propósito sea crear, 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 17001-23-33- 000-2016-00265-01 (23743).

Sentencia del 18 de marzo de 2021. CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 9 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-27-000-2020-00017-00(25346). 24 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros modificar o extinguir situaciones jurídicas, con la estricta observancia de los lineamientos previamente consagrados por el legislador, esto con el objeto de garantizar a los ciudadanos que puedan verse afectados por el ejercicio de la función pública, la protección de sus derechos de contradicción y defensa.

El Consejo de Estado precisó en torno al tema, que el “debido proceso administrativo impone a las entidades del Estado adelantar cualquier actuación o procedimiento administrativo, cuyo propósito sea crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, con la estricta observancia de los lineamientos previamente consagrados por el legislador, esto con el objeto de garantizar a los ciudadanos que puedan verse afectados por el ejercicio de la función pública, la protección de sus derechos de contradicción y defensa”.10 En la misma providencia, en relación con las irregularidades de tipo sustancial que afectan la garantía en estudio, expuso: “Una irregularidad acaecida en el curso de un procedimiento administrativo se considera como sustancial, cuando incide en la decisión de fondo que culmina con la actuación administrativa, contrariando los derechos fundamentales del administrado, es decir, que de no haber existido tal irregularidad, el acto administrativo que define la situación jurídica debatida hubiese tenido un sentido sustancialmente diferente.

Por el contrario las irregularidades o vicios, que no afectan el fondo del asunto discutido, esto es, que de no haber ocurrido, la decisión definitiva hubiese sido en igual sentido, no tienen la relevancia para generar la nulidad del mismo, pues esto no desconoce la finalidad del debido proceso administrativo, es decir, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos. No toda irregularidad acaecida dentro del procedimiento administrativo o inobservancia de los requisitos formales por parte de la administración pública, constituye por sí sola, un motivo para declarar la nulidad de los actos administrativos producto de una actuación administrativa.

Estos solo podrán ser anulados, cuando los vicios dentro del procedimiento impliquen el desconocimiento de las garantías fundamentales de quien pueda resultar afectado con su expedición, es decir, que la nulidad de un acto administrativo por desconocimiento del debido proceso administrativo puede ser decretada únicamente cuando dentro del proceso para su expedición se presenten irregularidades sustanciales o esenciales, que afecten las garantías constitucionales del administrado.”11 3.9.

Del caso concreto Con fundamento en las anteriores premisas, procede la Sala a resolver las razones que se exponen para sustentar los cargos de nulidad aducidos en contra del acto administrativo demandado. En este orden, el primer cargo que se eleva es el de falsa motivación, el cual está estrechamente relacionado con el de vulneración de las normas en que debía fundarse, por lo que serán analizados de manera conjunta.

En primer lugar, el demandante aseguró que al bien objeto de debate no puede dársele la calidad de baldío, teniendo en cuenta que sobre el mismo se ha venido 10 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B. Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 05001-23-33-000-2014-02189-01(1171-18) 11 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B. Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 05001-23-33-000-2014-02189-01(1171-18) 25 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros aplicando la debida tradición. Frente a este argumento, la Sala considera que si bien en el certificado de matrícula inmobiliaria existen anotaciones que en principio pareciera que el bien identificado con matrícula inmobiliaria No. 410-36919, correspondiera a uno de propiedad privada, lo cierto es que sobre ello, el mismo certificado contiene salvedad en la que se enuncia la existencia de una falsa tradición (Titular de dominio incompleto12) desde la primera anotación, de allí que al no haberse establecido la propiedad del inmueble o el titular del derecho real de dominio en cabeza de un particular, procede aplicar la presunción de que habla el Consejo de Estado en providencia sobre el tema, es decir, aquella según la cual se presume baldío. Lo anterior, deja sin piso la afirmación, según la cual el bien sobre el cual recayó la decisión de la administración, es de propiedad de la entidad denominada Concesión de Salinas; pues como ya se vio, en el plenario se acreditó una falsa tradición del mismo, de allí que el inmueble ostentaba la condición de baldío urbano en los términos de lo reglado en el artículo 123 de la Ley 388 de 1997.

Además, el actor menciona la existencia de ocupantes dentro del predio, los que en su sentir fueron afectados por la adjudicación realizada por el municipio, adicionando algunas situaciones fácticas relativas a un procedimiento policivo. Sobre este tópico, se precisa que el hecho de que sobre el predio se hayan surtido una serie de actuaciones en el marco de un procedimiento policivo por perturbación de la posesión o la mera tenencia, ello no desdibuja el derecho de propiedad del inmueble en cabeza de la administración, pues ello deviene de lo consignado en la Ley.

Adicional a lo anterior, se recuerda que el medio de control de la referencia no está encaminado a determinar la propiedad del inmueble a que se refiere el acto administrativo demandado, sino que el objeto consiste en decidir sobre la legalidad del pronunciamiento de la administración, en este punto no ha de perderse de vista 12 El DOMINIO INCOMPLETO se puede determinar por varios aspectos, dentro de los cuales encontramos la falsa tradición y la posesión inscrita.

La falsa tradición es la inscripción en el registro de instrumentos públicos del acto de transferencia de un derecho incompleto que se hace a favor de una persona, por parte de quien carece de dominio sobre determinado inmueble. Existen varios actos dentro de la falsa tradición, dentro de los cuales se destacan la compraventa de derechos y acciones, adjudicación en sucesión ¡líquida (partición amigable); mejoras, posesión, enajenación de cuerpo cierto teniendo solo derechos de cuota, venta de cosa ajena, remate de derechos y acciones, entre otros.

La falsa tradición tiene como características, que no se transfiere la propiedad y no permite ejecutar actos de señor y dueño tales como: enajenar el derecho real de dominio, englobar, construir servidumbres, propiedad horizontal, entre otros. La posesión inscrita se encuentra definida en el artículo 762 del C.C. como "La tenencia de una cosa determinada con el ánimo de señor y dueño, sea que el dueño o el que se da por tal tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en su lugar y a nombre de él, El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serio".

Tomado de https://servicios.supernotariado.gov.co/files/content/conceptos/2014/90891-consulta1477de2014.pdf concepto 1477 de 2014 Superintendencia de Notariado y Registro. Sobre el mismo tema, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia SC3671-2009 de fecha 12 de septiembre de 2018, radicado 11001-31-03-005-1996-12325-01, precisó: “6.5.2.1.1.

Títulos de non domine. Los provenientes de quien no tiene el derecho de dominio o de propiedad, como los concernientes a la venta de cosa ajena, circunstancia en la cual, hay título, pero quien lo otorga no tiene la propiedad o el dominio por hallarse en cabeza de otra persona y en consecuencia no puede producir la tradición. 6.5.2.1.2.

Dominio incompleto. Es el derecho de propiedad que no se tiene completa o íntegramente, sino parte de él; por ejemplo, la adquisición de una cosa, de manos de quien s e hall a e n expectativa de adquirirla, o en situaciones tales como: (…) 6.5.2.1.6. Inscripciones sin antecedente registra lo antecedente propio. Corresponden a las ausencias de antecedente registrales o de tradición de u n inmueble, e n los folios de matrícula inmobiliaria, o cuando se registra e l título si n haberse identificad o la procedencia o fuente del título o del modo del derecho real de dominio o los antecedentes de que consta e l título.

Siendo obligación del registrador y del notario, en el control materia lo formal del instrumento, no se incluyó es a génesis, la causa o el título, habiéndose registrado de esa manera.” 26 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros que el acto está sustentado no sólo en la norma que regula la materia, sino que además hace relación a la situación fáctica del inmueble, que no es otra que la de un predio baldío en aplicación de la ley y en razón de la falsa tradición que se reflejan en el certificado de matrícula inmobiliaria.

Agregó el demandante, que acorde a lo señalado por el Consejo de Estado en concepto de 2004, la propiedad de estos terrenos se cede con una condición suspensiva, encaminada a la venta de los mismos a sus ocupantes y propietarios de mejoras. Al punto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Honorable Consejo de Estado, en sentencia citada previamente en esta decisión, precisó que si bien en pronunciamiento de la “Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en concepto contentivo de un detenido examen del asunto, consideró que la propiedad de esos terrenos no le fue transferida de manera definitiva a los municipios, sino bajo condición suspensiva, consistente en la venta de los mismos a sus ocupantes y propietarios de mejoras13, esta Sala tiene una interpretación distinta y entiende que la cesión efectuada mediante la comentada ley, por una parte, comprendió tanto los terrenos ocupados y con mejoras, como los no ocupados, según atrás se precisó con fundamento en el parágrafo del artículo 7º y, en segundo lugar, significó el otorgamiento definitivo del dominio de esos terrenos a los correspondientes municipios; es decir, que éstos pasaron a ser sus propietarios, pues dicho parágrafo los autorizó para venderlos aún después de vencidos los dos años fijados en el artículo 4º ibídem, e incluso a quienes no fueren propietarios de mejoras, a precio que podían fijar libremente.

De no haber sido así, mal hubieran podido a su vez transferirlos a título de compraventa a los particulares, con preferencia y precio favorable (10% del avalúo oficial) dentro de los 2 años siguientes a la vigencia de la ley para quienes los estuvieren ocupando y fueren propietarios de mejoras en ellos, o a precio libremente fijado por el municipio cuando el ocupante no hubiera hecho oferta dentro de dicho término y cuando no estuvieren ocupados (…)” Continúa la disertación la misma Sala, para dejar en claro que no “ se trató de una transferencia del dominio sujeta a una obligación Así lo interpretó el legislador al remitirse al artículo 7º de la Ley 137 de 1959 en el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, con el cual no hizo más que reafirmar esa transferencia del dominio o propiedad de los municipios sobre los aludidos terrenos, pero liberándolos de la comentada limitación o “condición” que le había fijado el artículo 3º de la Ley 137 de 1959, es decir, les dio la libre disposición de los mismos, y por ende pasaron a ser bienes de propiedad y dominio del municipio donde se encuentren, pero en el marco de los objetivos y fines de la Ley 388” Con fundamento en lo anterior en dicha sentencia se concluyó que en definitiva, “ todo terreno que tenga la condición de baldío pasa a ser de propiedad y dominio del respectivo municipio ”, precisando que sobre ellos no pesa la obligación de registro como modo de transferir el dominio, sino que este proviene de la ley; sin 13 En Concepto de 4 de noviembre de 2004, expediente núm. 2004 01592 01, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación dijo: ” Es conveniente anotar que el mecanismo utilizado respeta la propiedad de los baldíos en cabeza de la Nación, pues no hay una transferencia de la titularidad de los mismos a las entidades territoriales, sino que tan sólo se cedían bajo condición suspensiva para que el municipio procediera a su venta y obtuviera el precio correspondiente, pero si no se efectuó esa venta, el municipio no adquirió la propiedad de los mismos.

De esta forma, se respetó el mandato constitucional según el cual los baldíos pertenecen a la Nación.” 27 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros embargo, se deja abierta la posibilidad de acudir al registro con el fin de dar publicidad a la situación jurídica del predio.

Lo anterior permite inferir que existen dos interpretaciones normativas en relación con la tradición de los bienes baldíos a los entes locales, que para el caso, tratándose de un proceso, se acoge la dada por la Sala de lo Contencioso Administrativo; en primer lugar, porque en ella se recoge la postura anterior; y, en segundo lugar, por cuanto hace una interpretación armónica de la normativa que rige el asunto.

Lo dicho, lleva también a desvirtuar los argumentos según los cuales el acto es nulo, en la medida que ninguna parte alude a que las personas que estuvieren ocupando el predio o fueren propietarios de las mejoras pudieren adquirirlo a precio favorable y el relativo a que en su venta se debe preferir a sus ocupantes con mejoras; pues como se dijo, la norma aplicable al asunto es el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, cuya génesis estuvo en la Ley 137 de 1959, que otorgó de manera definitiva el dominio de los mencionados baldíos a los municipios incluyendo las mejoras que estos tuvieran, normas que como quedó dicho no consagran condición de ninguna índole en relación con la transferencia de dominio de este tipo de bienes a favor de los municipios.

Las razones anotadas, permiten concluir que los bienes baldíos urbanos que pasaron a ser propiedad de los municipios por mandato legal, no quedaron afectados a ningún tipo de condición, por lo que en este aspecto, tampoco está llamado a prosperar el cargo de violación de las normas en que debía fundarse el acto administrativo demandado, máxime cuando el inciso segundo del artículo 48 de la Ley 1551 de 2012, prevé que la entidad pública del orden nacional deberá expedir la Resolución dentro de los tres meses siguientes a la solicitud que presente el Alcalde municipal y, que vencido éste término operará el silencio administrativo positivo a favor del municipio.

Ahora bien, recrimina el actor que el señor alcalde de Arauca, quebranta el ordenamiento a la vez que motiva falsamente la resolución demandada, en la medida que no armonizó ni actualizó con el acto atacado los objetivos y principios de la Ley 388 de 1997, aunado a que suplantó los procedimientos exigidos en la Constitución y la ley para los planes de ordenamiento territorial, usurpando las funciones de los concejos municipales, en cuanto a la reglamentación de los usos del suelo.

Frente al particular, es de precisarse que el acto objeto de análisis no realiza reglamentación de uso de suelo, menos aún formula o modifica plan de ordenamiento territorial, de allí que al no tener sustento alguno lo manifestado por el actor, este reparo no tiene vocación de prosperidad, así como tampoco la tiene lo relativo a las irregularidades procesales a las que alude en la demanda, pues si bien está probado que se presentó denuncia penal por la presunta comisión de ilícitos en el marco de un proceso policivo, lo cierto es que aquí no se discute sobre la legalidad de dicho procedimiento, además de no ser el escenario para dirimir sobre controversias ajenas a esta jurisdicción, máxime, como se dijo en precedente, el acto se expidió en virtud de la norma que rige la materia.

Tampoco está llamado a prosperar el reparo que hace sobre que las inconsistencias del área del predio, lo que estima puede afectar a terceros, ello en consideración a 28 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros que, se reitera, el traspaso del dominio del bien al municipio se hace por ministerio de la Ley, de allí que no era necesario determinar en ese momento asunto diferente al decidido en la resolución demandada, en cuanto esa no era la vía, ni tampoco está para dirimir lo relacionado con la tenencia o posesión, destacando que el acto hace referencia a las mejoras construidas por parte de la Concesión Salinas, las que fueron cedidas por el Ministerio de Comercio a favor del municipio a través de Resolución 1115 del 07 de junio de 2018.

En consecuencia, queda demostrado que los bienes baldíos son de propiedad de los municipios por mandato de la ley y no es necesaria la autorización del concejo municipal para realizar actos administrativos de adjudicación, tal como lo asegura el demandante, pues la adjudicación de estos bienes por parte de los entes territoriales, deviene de su condición de baldíos; de este modo, la adjudicación podía realizarse a través de acto administrativo a efectos de materializar si así se quería el texto normativo y con el fin de identificar el inmueble y cumplir con la publicidad en el folio de matrícula inmobiliaria.

Así las cosas, al no haberse logrado desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, la respuesta al problema jurídico planteado en relación con el fondo del asunto, es negativa. Por lo anterior, no hay lugar a declarar la nulidad de la Resolución 00383 de 2019, de allí que se negarán las pretensiones de la demanda. 4.

Condena en costas Sobre este punto, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, indica que salvo en los procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso. Como quiera que en el caso de la referencia, se trata de una acción en la que se ventila un interés público, no hay lugar a condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Arauca, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:

PRIMERO. Declarar no probadas las excepciones de indebida escogencia del medio de control y de caducidad propuestas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO. Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Bancoldex, conforme a lo expuesto en la motiva.

TERCERO. Negar las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. 29 Proceso: 81001-2339-000-2020-00020-00 Demandante: Raúl Eduardo García Gómez Demandado: Municipio de Arauca y otros CUARTO. Reconocer personería a los abogados Héctor Mauricia García Carmona identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.703.779 de Bogotá, titular de la Tarjeta Profesional No. 266625, expedida por el H. Consejo Superior de la Judicatura y Ana María Rojas Rojas, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.024.546.833 de Bogotá y portadora de la tarjeta profesional No. 272.222 del Consejo Superior de la Judicatura en los términos y para los efectos de los poderes aportados cuando el proceso se encontraba en espera de emitir sentencia, mediante correos electrónicos del 23 de mayo de 2022 y 12 de abril de 2023 respectivamente.

QUINTO: No condenar en costas.

SEXTO: Por Secretaría, una vez ejecutoriada la providencia procédase a su archivo, dejando las anotaciones de rigor. Se hace constar que el proveído fue aprobado por la Sala en sesión de la fecha

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) GLADYS TERESA HERRERA MONSALVE Magistrada (Firmado electrónicamente) LIDA YANNETTE MANRIQUE ALONSO Magistrada (Firmado electrónicamente) YENITZA MARIANA LÓPEZ BLANCO Magistrada