RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICÍA NACIONAL - Marco normativo / DEBIDO PROCESO - En materia disciplinaria – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala establecer si están viciados de nulidad por infracción de las normas en que debían fundarse, por falsa motivación y por desviación de poder, los actos administrativos contenidos en el fallo de primera instancia del 2 de julio de 2015 proferido por la Jefatura de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía de Urabá y el fallo de segunda instancia del 16 de julio de 2015 emitido por el Inspector Delegado de la Región Seis de la Policía Nacional con sede en Bello – Antioquia, por medio de los cuales se impuso sanción de amonestación escrita al señor J.P.A. Extracto: ( ) En desarrollo de lo anterior, la Ley 1015 de 2006 fijó el régimen disciplinario de la Policía Nacional y en el artículo 23 dispuso que son destinatarios: “(…) el personal uniformado escalafonado y los Auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional; aunque se encuentren retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio activo”; y el artículo 58 prevé que el procedimiento aplicable a los sujetos pasivos del régimen disciplinario de la institución será el establecido en la Ley 734 de 2002, o la norma que la modifique.
( ) En esa medida, la exigencia del debido proceso no es la aplicación irrestricta de los principios de la normatividad sustantiva y procesal penal a todas las actuaciones administrativas de carácter sancionatorio. Lo que se debe asegurar en la actuación disciplinaria es que el servidor tenga una adecuada defensa, que se respete el principio de legalidad y que pueda controvertir las decisiones que lo afecten.
( ) Para que exista responsabilidad disciplinaria, se requiere que converjan tres elementos: la tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad. ( ) Por lo expuesto, es dable concluir que no se configura la alegada vulneración del debido proceso administrativo como lo afirma el demandante, por cuanto uno de los hechos que dieron origen a la investigación disciplinaria fueron los que conllevaron a la sanción impuesta, la cual, desde el auto de citación a audiencia del 1 de junio de 2015, fue enmarcada en el tipo disciplinario descrito en la Ley 1015 de 2006, artículo 36, numeral 17 y concretamente lo fue porque el señor J.P.A. desatendió la disponibilidad que tenía designada el 1 de noviembre de 2014 a las 15:00 horas.
No sólo los hechos relacionados desde la iniciación del trámite administrativo, sino también la calificación de la conducta, fueron los que fundamentaron las decisiones de primer y segundo grado cuestionadas. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD Medellín, cuatro (4) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Sentencia: No. S02-90 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01688-00 Instancia: PRIMERA MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL Demandante: JERSY PALACIO ÁGAMEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA BERNAL VÉLEZ De conformidad con los artículos 179 y 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011)1, se procede a proferir sentencia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor JERSY PALACIO ÁGAMEZ, contra la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, en orden a que se realicen las siguientes, I. DECLARACIONES Y CONDENAS “1.
Que se declare la Nulidad de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia, proferidos el 02 de julio de 2015, y 16 de julio de 2015, por el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía de Urabá, con sede en Apartadó (Ant.); y por el Inspector Delegado Regional Seis de la Policía Nacional, con sede en Bello (Ant), respectivamente, dentro del proceso disciplinario DEURA-2015-42; mediante el cual mi representado fue sancionado con Amonestación Escrita. 2.
Que como consecuencia de la declaración anterior, y a título de restablecimiento, se ordene al jefe de la Oficina de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, que desanote la sanción de Amonestación Escrita, del registro del SIRI, impuesta al Patrullero JERSY PALACIO ÁGAMEZ; la misma orden al Inspector General de la Policía Nacional para que desanote del SIJUR, la sanción de Amonestación Escrita del demandante; y la misma orden al comandante del 1 En adelante CPACA Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 2 Departamento de Policía Urabá para que desanote la sanción de Amonestación Escrita, del formulario de seguimiento (folio de vida), y de la historia laboral del accionante; por la ostensible ilegalidad que comportan los referidos actos administrativos acusados. 3.
Que se condene en costas a la entidad demandada, si llegase a incurrir en temeridad, abuso del derecho o mala fe, al tenor del artículo 188 del CPACA.”. Los HECHOS que sustentan las pretensiones son los siguientes: Se dice en la demanda que el Intendente Jefe Euclides Higuita Escobar, comandante de la Estación de Policía de Acandí (Chocó), mediante Oficio No. 559 del 1 de noviembre de 2014 informó que al pasar revista a las instalaciones y al personal, el Patrullero Jersy Palacio Ágamez se encontraba al parecer en estado de alicoramiento, que no se presentó al servicio de disponibilidad de las 15:00 de esa fecha y tampoco se presentó a la formación de las 19:30 horas con el personal que realizaba cuarto y primer turno de vigilancia del 31 de octubre, amanecer 1 de noviembre de 2014.
Que con fundamento en lo anterior, mediante auto del 9 de febrero de 2015, el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía Urabá decretó la apertura de indagación preliminar contra el Patrullero Jersy Palacio Ágamez, quien fue citado a audiencia disciplinaria, por el procedimiento verbal mediante providencia del 1 de junio de 2015, quedando radicada con el número DEURA-2015-42.
Dice que la imputación fáctica en la que se sustentó el Auto de Citación fue la inasistencia al servicio de disponibilidad de las 15:00 horas y la formación de las 19:30 horas, declinando la imputación fáctica a los hechos referidos al presunto estado de alicoramiento por falta absoluta de pruebas. Que mediante fallo disciplinario de primera instancia del 2 de julio de 2015 se sancionó al Patrullero Jersy Palacio Ágamez con doce (12) días de multa sobre el salario devengado en el año 2014, por infringir el artículo 36, numeral 17, de la Ley 1015 de 2006, fallo que fue modificado en segunda instancia mediante providencia del 16 de julio de 2015 por el Inspector Delegado Regional Seis de la Policía Nacional imponiéndose al señor Jersy Palacio Ágamez amonestación escrita, quien a la vez declinó la imputación fáctica referida a la inasistencia a formación de las 19:00 horas.
Indicó que el Comandante de la Estación Policial Euclides Higuita Escobar, le ordenó al demandante que cuando prestara primer turno de vigilancia como lo hizo el 1 de noviembre de 2014 no se presentara al servicio de disponibilidad de las 15:00 horas para que se dedicara a cumplir sus funciones de Jefe de la Oficina de Prevención y Educación Ciudadana, tal y como quedó acreditado con el testimonio rendido por varios patrulleros, razón por la que los fallos atacados comportan un acto de injusticia y por ende una falsa motivación y desviación de poder, al haber quedado demostrado que el Patrullero Jersy Palacio Ágamez no asistió al servicio de disponibilidad o formación por orden del Comandante, sin embargo, contra toda prueba, se le sanciona por ese hecho.
Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 3 II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA TRANSGRESIÓN Considera que con los actos administrativos demandados, se infringieron: Los artículos 1, 2, 6, 13, 29 y 228 de la Constitución Política; los artículos 5-2 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; artículos 1, 8 y 24 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos; artículos 1, 7, 11-1 y 11-2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; artículos 6, 8, 9, 13, 15, 19, 20, 21, 92, 128, 129, 141, 142 y 170 de la Ley 734 de 2002; artículo 28 de la Ley 1015 de 2006 y artículos 20, 234 y 277 de la Ley 600 de 2000.
Como concepto de vulneración indica lo siguiente: Que los actos administrativos demandados adolecen de falsa motivación por la defectuosa y amañada valoración de la prueba, ya que pese a que revela que el demandante no cometió la falta disciplinaria por la que resultó sancionado, el fallador de primer grado desconoció que los cargos quedaron desvirtuados en la propia indagación preliminar.
Indicó que el fallo de segunda instancia se expidió sin motivación, ya que sancionó al demandante por no asistir a la formación mencionada, cuando la verdad es, como quedó probado, que por las funciones públicas que cumplía, estaba utilizando el tiempo de las disponibilidades en las labores de Prevención y Educación Ciudadana y tan cierto es que el 1 de noviembre de 2014 entre las 16:30 y las 18:35 horas, el demandante estaba desarrollando un encuentro comunitario al cual asistió el mismo Intendente Euclides Higuita Escobar.
No se entiende entonces por qué éste informó que el demandante no estaba disponible a las 15:00 horas cuando la prueba del proceso demuestra que había sido autorizado para realizar aquellas labores. Que se incurre también en faltas contra el debido proceso sancionador, porque se modificó la imputación fáctica hecha, por cuanto en el auto de citación a audiencia disciplinaria y el fallo de primer grado, es evidente que en aquél se hacían señalamientos al demandante porque supuestamente no formó a las 19:00 horas del 1 de noviembre de 2014 con el personal que realizaba cuarto turno de vigilancia para prestar dicho servicio, sin embargo, en el fallo de primer grado, sin ningún reparo y respeto al debido proceso disciplinario, los hechos enunciados fueron cambiados o modificados, pues se sancionó al demandante con 12 días de multa porque para las 19:00 horas del 1 de noviembre de 2014 no se encontraba dentro de la Estación de Policía de Acandí, imputación sustancialmente diferente, lo que resulta atentatorio del debido proceso.
Dice que el fallo de segunda instancia, en lugar de corregir la inconsistencia procesal mencionada la prohijó, pues, aunque modificó la sanción de multa a amonestación escrita, dicha sanción tuvo asidero en que el demandante no prestó la disponibilidad de las 15:00 horas del 1 de noviembre de 2014 en la misma Unidad Policial, pese a que las pruebas demostraban que nunca cometió dicha infracción. Que los actos administrativos demandados violaron también el debido proceso por atipicidad de la conducta, ya que la falta por la que fue investigado y sancionado el Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 4 demandante, es la establecida en el artículo 36, numeral 17 de la Ley 1015 de 2006, esto es, “Demostrar apatía o desinterés en el desarrollo del servicio…”, no obstante, antes de proferirse los fallos cuestionados, quedó demostrado que el disciplinado no cometió la infracción por la cual fue injusta y arbitrariamente sancionado.
III. OPOSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La Entidad demandada se pronunció mediante escrito visible a folios 332 a 336 del expediente físico y manifiesta que se opone a todas las pretensiones de la demanda. Como argumento de defensa expresó lo siguiente: Dice que la parte demandante pretende realizar nuevamente un debate probatorio en esta instancia, que ya se dio en sede administrativa en el cual se garantizó al sujeto procesal el debido proceso y el derecho de defensa y no puede ahora utilizar la Jurisdicción Contencioso Administrativa para obtener un fallo favorable cuando tuvo la oportunidad procesal de interponer y sustentar el recurso de apelación, del cual hizo uso hasta el punto que en segunda instancia se modificó la sanción, pasando de una multa de 12 días a una amonestación escrita.
Que la conducta desplegada por el demandante infringió el deber, entendido este como “…la infracción al deber funcional, en sus expresiones de cumplimiento estricto de las funciones propias del cargo, obligación de actuar conforme a la Constitución y a la ley, y garantía de una adecuada representación del Estado, lo que legitima desde el punto de vista sustancial la conminación disciplinaria de una conducta” y con fundamento en dicho principio fue que el despacho disciplinario realizó la adecuación típica al encontrar demostrada la falta disciplinaria en la que incurrió el señor Teniente Jersy Palacio Ágamez.
Manifestó que el despacho disciplinario no vulneró el debido proceso, ya que actuó conforme a los principios de “Ilicitud Sustancial” regulados en el artículo 4º de la Ley 1015 de 2006 y en el artículo 5º de la Ley 734 de 2002 y de igual forma dio estricto cumplimiento a los requisitos establecidos en esta última normativa para proferir la decisión en derecho, respetando las garantías a los sujetos procesales, en la cual se demostró, con la prueba existente, la responsabilidad del investigado Jersy Palacio Ágamez que llevó a encuadrarla en una falta leve en el Régimen Disciplinario para la Policía Nacional.
Dijo también que no se presentó desviación de poder ni falsa motivación como lo afirma el demandante, ya que al estudiar el fallo de primera instancia, así como la providencia de segunda, se observa que se realizó un análisis ponderado de las pruebas practicadas, de los descargos presentados por los sujetos procesales, análisis y valoración jurídica de los cargos endilgados por la conducta desplegada por el accionante, análisis y valoración jurídica de las alegaciones prestadas por los disciplinados, los fundamentos de la calificación de la falta, acreditándose debidamente que los hechos ocurrieron y que lesionaron el bien jurídicamente tutelado por la Ley 1015 de 2006, artículo 36, numeral 17, ajustándose esta adecuación típica a la conducta en la que incurrió el actor.
Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 5 Concluye indicando que los actos demandados, con los que se culminó el proceso disciplinario adelantado contra Jersy Palacio Ágamez fueron proferidos bajo la estricta observancia de un procedimiento establecido en la ley.
La decisión administrativa obedeció a un fin: aplicar por el órgano competente los correctivos necesarios frente a la configuración de una falta disciplinaria cometida por un servidor público. Finalmente propuso las excepciones de presunción de legalidad, inexistencia de vicios de nulidad y la que denominó como innominada o genérica. IV.
TRÁMITE DEL PROCESO El Despacho admitió la demanda en providencia del 17 de noviembre de 20162. El 25 de mayo de 20173 se surtió la notificación del auto admisorio de la demanda, la que fue contestada por la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional en escrito radicado el 25 de agosto de 20174. Mediante auto del 18 de enero de 2018 se convocó a la diligencia de Audiencia Inicial prevista en el artículo 180 del CPACA5, la cual se llevó a cabo el 13 de junio de 20186.
V. AUDIENCIA INICIAL El 13 de junio de 2018 se surtió la Audiencia Inicial de acuerdo con el trámite establecido en el artículo 180 del CPACA. En la diligencia se decidió sobre el saneamiento del trámite; se indicó que las excepciones propuestas no serían resueltas en esa etapa; se fijó el litigio y consiste en establecer si están viciados de nulidad por infracción de las normas en que debían fundarse, por falsa motivación y por desviación de poder, los actos administrativos contenidos en el fallo de primera instancia del 2 de julio de 2015 proferido por la Jefatura de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía de Urabá y el fallo de segunda instancia del 16 de julio de 2015 emitido por el Inspector Delegado de la Región Seis de la Policía Nacional con sede en Bello - Antioquia, por medio de los cuales se impuso sanción de amonestación escrita al señor Jersy Palacio Ágamez.
También se dio la posibilidad de conciliar; se advirtió que no se presentaron medidas cautelares y se dispuso sobre el decreto de pruebas. Finalmente, de conformidad con el artículo 181 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y al considerar innecesaria la fijación de audiencia de alegaciones y juzgamiento, se corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran por escrito sus alegatos de 2 Expediente físico – Folios 323 a 325 3 Expediente físico – Folio 331 4 Expediente físico – Folios 332 a 336 5 Expediente físico – Folio 360 6 Expediente físico – Folios 364 a 366 Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 6 conclusión y al Ministerio Público para que presentara su concepto de fondo sobre el proceso de la referencia. VI.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1 De la parte actora. Se pronunció en esta etapa7, reiterando lo expuesto en la demanda y afirma que no es cierto que los hechos que generaron la actuación disciplinaria fueron demostrados dentro de la misma, ya que siempre se opuso a la ocurrencia de los hechos, lo que conduce a que los argumentos esgrimidos por la demandada sean una falacia insostenible, quien obvió siempre referirse a la mutación de los hechos como se expuso en la demanda y además no hizo el menor esfuerzo para desvirtuar sus argumentos, limitándose sólo a lanzar afirmaciones genéricas sin ninguna base probatoria. 6.2 De la entidad demandada.
Allega escrito de alegatos8, en el que reitera su oposición a las pretensiones y dice que de los supuestos fácticos no se vislumbra elemento de juicio que conduzcan a la nulidad de los actos demandados. Resaltó nuevamente que los actos administrativos fueron proferidos bajo la estricta observancia de un procedimiento establecido en la Ley y la decisión administrativa obedeció a un fin: aplicar por el órgano competente los correctivos necesarios frente a la configuración de una falta grave disciplinaria cometida por un servidor público.
Solicitó la entidad negar las pretensiones de la demanda. VII. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO Una vez trascurrido el término legal, el Procurador Delegado ante esta Corporación no emitió concepto. VIII. CONSIDERACIONES 8.1 Generalidades. Se ejercita en este proceso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuyo sustento legal se encuentra en el artículo 138 del CPACA, en virtud del cual toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. 8.2 Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 152 del CPACA vigente para la fecha de presentación de la demanda9, esta Corporación es competente para conocer de este proceso en primera instancia. 7 Expediente físico – Folios 373 a 375 8 Expediente físico – Folios 370 a 372 9 22 de enero de 2016 – Expediente físico – Folio 39 Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 7 8.3 Caducidad.
De acuerdo con el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el término de caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras normas.
Tratándose de actos administrativos que imponen una sanción disciplinaria, el Consejo de Estado10 ha advertido que el conteo debe iniciarse a partir del acto de ejecución y de no existir éste, se hará a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. También ha precisado que, para hacer el conteo a partir del acto de ejecución, debe concurrir lo siguiente: i) Se controviertan actos administrativos que impongan sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio. ii) Cuando en el caso concreto se haya emitido un acto de ejecución, según lo dispuesto en el artículo 172 de la Ley 734 de 2002. iii) Cuando dichos actos de ejecución materialicen la suspensión o terminación de la relación laboral administrativa.
En este caso se solicita la nulidad de los fallos de primera instancia proferido por el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía de Urabá del 2 de julio de 2015 y de segunda instancia dictado por el Inspector Delegado Regional Seis de la Policía Nacional con sede en Bello - Antioquia del 16 de julio de 2015, mediante los cuales se sancionó al actor con amonestación escrita.
El 10 de noviembre de 2015 la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante los Delegados del Ministerio Público11, expidiéndose la respectiva constancia de no conciliación el 18 de enero de 2016, por lo que el término que tenía el demandante para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho vencía el 24 de enero de 2016 y como la demanda se presentó el 22 de enero de 201612, se entiende que se formuló oportunamente. 8.4 Material probatorio 8.4.1 Documental.
Obran en el expediente las siguientes pruebas documentales: - Copia auténtica del proceso disciplinario radicado con el número DEURA-2015-42 adelantado contra el señor Patrullero Jersy Palacio Ágamez, en el que se observan los siguientes documentos13: 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección B. Sentencia del 6 de mayo de 2021.
Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación No. 11001-03-25-000-2011- 00339-00(1290-2011). 11 Expediente físico – Folio 309 12 Expediente físico – Folio 39 13 Expediente físico – Folios 41 a 302 Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 8 - Oficio No. 559/ ESACA-COMAN 29.11 del 1 de noviembre de 2014 suscrito por el Comandante Estación de Policía Acandí, dirigido al Comandante Distrito Tres de Policía, en el que se consignó (Folio 44): “…me permito informar a mi teniente comandante… la novedad presentada con el señor patrullero PALACIOS AGAMEZ JERSI…, encargado del área de prevención y educación ciudadana, que el día 01/11/2014 siendo las 11:42 horas momentos que me disponía a pasarle revista a las instalaciones y al personal, se encontró como novedad que el señor patrullero, se encontraba al parecer en estado de embriaguez o alicoramiento, revista que se realizo en compañía de el –sic- señor intendente RUEDA PEREZ JORGE subcomandante estación, cual se le impartió la consigna de no asignarle armamento oficial, ya que no se encuentra en condiciones optimas, para recibir servicio de disponibilidad en horas de la tarde, de igual forma el jefe de vigilancia me informa que siendo las 15:00 horas se forma el personal disponible con el fin de impartirles consignas e instrucción al personal, poniéndome en conocimiento que el señor patrullero PALACIOS AGAMEZ JERSI no se presento al servicio de disponibilidad desconociendo los motivos y causas, de igual forma, al formar el personal de vigilancia de cuarto y primer turno a las 19:00 horas no se presento en la formación demostrando negligencia e irresponsabilidad en el servicio policial es de anotar que el patrullero antes en mención ha sido objeto de llamados de atención por falta de compromiso y disposición para el servicio, por tal motivo se ordena dejar constancia en la minuta de información en los folios 199, 203, 204 y 205.”. - Copia del libro de anotaciones, en el cual se consignó la siguiente nota siendo las 11:42 del 1 de noviembre de 2014 (Folio 45): “Se deja como constancia que al pasar revista a la hora y fecha por parte del señor TE Cordoba Chaverra Yuber comandante Distrito Seis Departamento de Policía Urabá, encuentra al señor PT Palacio Agamez Jersy al parecer en estado de embriagues –sic-, igual forma le da la orden que se le presente al señor IT Higuita Escobar Euclides Comandante de Estación Policía Acandí, el cual el señor PT Palacio Agamez Jersy no lo hizo, a la hora del señor IT Higuita Escobar Euclides igual forma pasa revista encuentra al señor PT Palacios Agamez Jersy en el alojamiento … al parecer en estado de embriaguez por tal motivo se ordena por parte del Comando Distrito no entregarle armamento hasta nueva orden.
Esto para constancia y fines pertinentes, de igual forma como testigo estaba el señor IT Rueda Pérez Jorge Subcomandante Estación de Policía Acandí y armerillo de la estación.”. - Copia del “AUTO APERTURA INDAGACIÓN PRELIMINAOR –sic- NÚMERO P- DEURA-2015-17” del 9 de febrero de 2015, suscrito por el Jefe Oficina Control Disciplinario Interno DEURA, Subteniente Breiner Burgos Nuñez (Folios 48 a 51). - Copia del mensaje de datos remitido el 28 de marzo de 2015 al señor Jersy Palacio Ágamez con “CITACIÓN PARA NOTIFICACIÓN APERTURA DE INDAGACIÓN PRELIMINAR EN SU CONTRA” (Folio 53). - Diligencia de notificación del Auto de Apertura de Indagación Preliminar al PT Jersy Palacio Ágamez (Folio 58). - Poder Especial conferido por el señor Jersy Palacio Ágamez al Doctor Libardo Puello Escobar, para que “…asuma nuestra defensa técnica en la indagación de la referencia; mandato que se extiende hasta la finalización del proceso cualquiera sea Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 9 el procedimiento que asuma, por los hechos aparentemente ocurridos el 1º de noviembre de 2014, en Acandí (Chocó).”. - Diligencia de “RATIFICACIÓN Y AMPLIACIÓN DE INFORME” rendida por el Intendente Jefe Euclides de Jesús Higuita Escobar el 4 de mayo de 2015 ante la Inspección Delegada Región Seis (Folios 61 a 66). - Versión Libre rendida por el Patrullero Jersy Palacio Ágamez el 4 de mayo de 2014 ante la Inspección Delegada Regional Seis, en la que relató (Folios 70 a 73): “(…) El día 31 de octubre realicé tercer turno que va desde las 13:00 horas a 19:00 horas, después realizo primer turno del día primero de noviembre que va desde las 01:00 horas a 07:00 horas, termino ese servicio y me acuesto a dormir, me despierto con hambre a eso de las 10:30 horas más o menos de la mañana, me dirijo al restaurante donde tomo mis alimentos, comí algo en el restaurante y me devuelvo hacia la estación, me cepillo, uso enjuague bucal (listerine) lo cual utilizo después de cada cepillada y salgo hacia el frente de la estación en mocho, chanclas y camiseta, me encuentro con mi Teniente YUBER ALEXANDER CORDOBA CHAVERRA el cual me pregunta que yo que hago, cuando le estoy manifestando que realicé primer turno y que me dio hambre, me desperté y comí, me dice que yo tengo aliento a alcohol y que me retire, lo cual voy nuevamente hacia el alojamiento, me acuesto, pero antes de acostarme programo la alarma para las 15:25 horas ya que debo realizar un encuentro comunitario con la población del barrio calle nueva… realizo el encuentro comunitario de 16:30 horas a 18:35 horas del día 01 de noviembre de 2015… me dirijo hacia la estación a eso de las ocho de la noche donde el comandante de guardia me dice que a las 22:00 horas va haber un plan contra los establecimientos abiertos al público y que me necesitaban para esa actividad, por lo cual estoy uniformado a las 22:00 horas y a eso de las 22:35 horas salimos con mi Teniente YUBER ALEXANDER CORDOBA, mi Sargento HHITA EUCLIDES comandante de la estación, yo y tres patrulleros más a realizar dicho plan, a eso de las 23:02 minutos me retiran a mí y al señor Patrullero BARRERA GUZMAN a descansar… con el fin de que el día siguiente realice el segundo turno. (…) El comandante de estación para esa época era mi Intendente Jefe EUCLIDES HIGUITA ESCOBAR y le informé de dicho encuentro comunitario el día 31 de octubre porque acostumbro siempre a informarle uno o dos días antes de realizar el encuentro comunitario ya que él debe asistir… asistieron autoridades locales, el señor secretario de gobierno, doctor ANDRES CARGOZO VANEGAS, de la fuerza pública mi Intendente EUCLIDES HIGUITA ESCOBAR como mandante de la estación y ciudadanos del barrio calle nueva…”.
Al indagarlo sobre la presunta inasistencia a la formación realizada a las 15:00 horas del personal disponible respondió: “…No asistí ya que mi Intendente Jefe EUCLIDES HIGUITA ESCOBAR comandante de la estación de Policía me ha dicho en formación Policial que cuando faltase algún policial para cubrir las labores de vigilancia, yo PT.
JERSY PALACIO cumpliera esa función de vigilancia y que en las disponibilidades me dedique a las labores comunitarias con el objetivo de que a él no se le llame la atención por no cumplir con los diferentes compromisos y programas que manejo, por tal motivo a las disponibilidades solo se presentan los 02 policiales con los que realizo turno y yo tengo ordenado realizare –sic- mis labores de PRECI en los horarios de 15:00 horas cuando realizo primer turno que va de 01:00 horas a 07:00 horas y de 09:00 horas a 11:00 horas cuando realice cuarto turno. Como testigo de que mi Intendente jefe me Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 10 ha ordenado que realice estas actividades en formación Policial están los señores Patrulleros de la Rosa Mora Carlos y Patrullero Rolando Villegas Cardona quienes hacen parte de la estación de Policía Acandi y han estado en formación cuando se me ha impartido esa orden.”. - Copia del “ACTA QUE TRATA DEL ENCUENTRO COMUNITARIO REALIZADO EN EL SECTOR DE CALLE NUEVA” con fecha 1 de noviembre de 2014.
Hora de inicio: 16:30 horas y Hora finalización: 18:35 horas (Folio 74). - Copia de la relación de asistencia al “ENCUENTRO COMUNITARIO MES DE NOVIEMBRE CALLE NUEVA” del 1 de noviembre de 2014, entre los que se relacionan al señor Euclides Higuita E. (Folio 75-76). - Copia de la diligencia de declaración rendida por el Patrullero Carlos Mario De La Rosa Mora el 14 de mayo de 2015 ante la Inspección Delegada Región Seis, en la que al ser indagado sobre las actividades realizadas por el Patrullero Jersy Palacio Ágamez, relató (folios 89 a 92): “En primera instancia él como policía comunitaria realizaba sus actividades de prevención, control y demás actividades que van encaminadas con la Policía Comunitaria, de igual forma apoyaba la vigilancia en caso de que no hubiera personal o de que no estuviera el personal completo, pero en las disponibilidades después de realizar turnos en la vigilancia, se desempeñaba o realizaba actividades de Policía Comunitaria.
(…) El señor Intendente EUCLIDES HIGUITA ESCOBAR, en las formaciones al señor Patrullero le daba las órdenes…”. Al ser indagado sobre si cuando una persona que realizaba primer turno debía formar a las 15:00 horas de ese mismo día a las 15:00 horas indicó: “No porque él tenía que realizar sus actividades de Policía Comunitaria y para ese día el realizó un encuentro comunitario.”. - Diligencia de declaración rendida por el señor Intendente Jorge Eliécer Rueda Pérez ante la Inspección Delegada Región Seis el 14 de mayo de 2015, en la que expuso (Folios 93 a 100): “Ese día me encontraba en la estación de Acandí donde también se encontraba mi Intendente Jefe HIGUITA, cuando el observa al Patrullero PALACIO y me dice que lo mire, que lo observe para ver en que estrado –sic- se encontraba, yo noto al Patrullero PALACIO con movimientos descoordinados y aparentemente con tufo a alcohol, mi Intendente jefe me dice que ese patrullero no puede estar en servicio así y que no puede tener armamento, aclaro que el Patrulle oren –sic- el momento –sic- no se encontraba en ningún servicio, se encontraba reposando después de haber realizado primero –sic- turno y se dejó que continuara descansando; posteriormente siendo las 15:00 horas de ese mismo día cuando forma el personal que realiza primer turno ese día, el Patrullero PALACIO no forma y yo pongo en conocimiento de esa situación a mi Sargento con el fin de verificar si él le había dado permiso o le había dado el espacio para alguna actividad y él me dijo que no. (…) A las 15:00 horas no se presentó que es cuando forma el personal que realiza primer turno para realizar planes operativos o cualquier actividad de acuerdo a la disposición del comandante o subcomandante de la unidad y a las 19:00 no recuerdo bien, creo que los formó fue mi Sargento HIGUITA comandante de estación… Para todo el personal incluyendo al Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 11 Patrullero PALACIO, ese personal después de realizar primer turno se reincorpora al servicio a las 15:00 horas después de descansar, para colocarse a disposición de los cuadros de mando y ya uno determina si hay apoyo o puesto de control.
(…) Todo el personal de la unidad cuando realiza primer turno formaba a las 15:00 horas, en más de una ocasión el Patrullero PALACIO si me solicito permiso para no asistir a las formaciones con el fin de atender o darle cumplimiento a las actividades de PRECI y siempre le di el espacio, desconozco si para ese día él le pidió permiso a mi Sargento HIGUITA quien era el comandante de la estación.”. - Auto del 1 de junio de 2015 “POR MEDIO DEL CUAL SE CITA A AUDIENCIA PROCESO DEURA-2015-42”, en la cual se determinaron las normas presuntamente violadas, en los siguientes términos (Folios 102 a 132): “Dentro de la presente actuación observa el despacho que usted señor Patrullero JERSY PALACIO AGAMEZ, con su presunto actuar al parecer infringió normas que contempla y sanciona la Ley 1015 de 2006 “Régimen Disciplinario para la Policía Nacional” Libro Primero Parte General, Título VI DE LAS FALTAS Y SANCIONES DISCIPLINARIAS, Capítulo I CLASIFICACION Y DESCRIPCIÓN DE LAS FALTAS, Artículo 36.
FALTAS LEVES, Numeral 17. Demostrar apatía o desinterés en el desarrollo del servicio, en los trabajos de equipo o en las tareas individuales que de ellos se desprendan (Subrayas y negrillas del despacho).” (El resaltado es del texto original). - Diligencia de notificación del auto de citación audiencia disciplinaria al Defensor del señor Jersy Palacio Ágamez (Folio 137). - Constancia de citación a audiencia dirigida vía correo electrónico el 9 de junio de 2015 al PT.
Jersy Palacio Ágamez (Folio 138). - Acta de audiencia disciplinaria en el procedimiento verbal No. SIJUR-DEURA- 2015-42 adelantada contra el señor Patrullero Jersy Palacio Ágamez, en la cual se escuchó en versión libre al señor Palacio Ágamez y se recibió declaración al señor Intendente Jefe Euclides Higuita Escobar, quien al ser indagado sobre si se había dado orden al Patrullero Palacio Ágamez de no formar a las 15:00 horas los días que realizaba primer turno y sobre el conocimiento que tenía de una actividad comunitaria el día 1 de noviembre de 2014 a las 16:30 horas en el barrio Calle Nueva de Acandí, se pronunció de la siguiente forma (Folios 141 a 149): “En ningún momento el comandante de estación había dicho que no forme cuando hacía amanecida (…) Yo en ningún momento fui informado de esa actividad e igualmente tampoco tengo conocimiento de dicha actividad.”. - Continuación de Audiencia Disciplinaria de fecha 22 de junio de 2015, en la que entre otras pruebas, se escuchó la declaración del señor Luis Eduardo Barrera Guzmán, quien al ser cuestionado sobre si es testigo presencial de la orden dada al Patrullero Jersy Palacio Ágamez de formar solo para los turnos y si en las disponibilidades éste se dedicaría a cumplir labores comunitarias, expresó (Folios 156 a 160): Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 12 “Si soy testigo y se la impartí –sic- cuando formaba, se la informaba verbalmente.
(…) Si era una constante, se la daba el señor Intendente Jefe ESCOBAR HIGUITA EUCLIDES…”. - Continuación de Audiencia Disciplinaria de fecha 22 de junio de 2015, en la que se escuchó en declaración al señor Rolando Villegas Cardona, quien fue indagado sobre la obligación del Patrullero Jersy Palacio Ágamez de formar a las 15:00 horas luego de prestar el primer turno de vigilancia indicó (Folios 161 a 164): “El no asistía porque era el comunitario (…) Mi sargento HIGUITA había dado la orden para el realizar sus actividades comunitarias y el por eso no formaba en las disponibilidades, PALACIOS –sic- formaba cuando mi sargento HIGUITA le ordenaba para realizar algún turno.”. - Continuación de Audiencia Disciplinaria con fecha 2 de julio de 2015 en la cual se realizó la lectura del fallo y la decisión adoptada fue la siguiente (Folios 187 a 275): “Declarar la responsabilidad disciplinaria del señor Patrullero JERSY PALACIO AGAMEZ… e imponerle en primera instancia el correctivo disciplinario de DOCE (12) DÍAS DE MULTA SOBRE EL SUELDO BASICO DEVENGADO PARA EL AÑO 2014, equivalente a la suma de cuatrocientos setenta y nueve mil ochocientos diecisiete pesos ($479.817), por haberse demostrado que infringió la Ley 1015 de 2006, artículo 36 numeral 17, conforme a lo expuesto en la parte motiva y considerativa de este proveído.”.
Para tomar dicha decisión, el Jefe Oficina Control Disciplinario Interno DEURA, consideró lo siguiente: “(…) Al respecto de lo anterior el despacho ya hizo su pronunciamiento en el análisis de las pruebas y donde se dijo que no era cierto que el señor Intendente Jefe HIGUITA le haya dado orden o permiso alguno al señor PALACIO para no formar a las 15:00 horas cuando realizaba primer turno, simplemente como lo refiere el señor Suboficial e incluso, el subcomandante de la unidad en sus juradas, cuando el señor Patrullero PALACIO AGAMEZ le solicitaba la disponibilidad para realizar labore –sic- de PRECI, lo autorizaba, pero ese día 01-11-2014 ni él ni el subcomandante le habían dado permiso para que no formara y menos para que no prestaba –sic- disponibilidad, además y como se ha dicho en sendas ocasiones durante el presente fallo, en esa disponibilidad que le correspondía a partir de las 15:00 horas del 01-11-2014 no estaba realizando ninguna actividad de PRECI sino que por el contrario estaba era acostado, demostrando total desinterés para con el desarrollo de ese servicio de disponibilidad, o es que acaso, permanecer acostado en un alojamiento es una actividad de Policía Comunitaria (PRECI)?, entonces no está desenfocado el despacho en cuanto a la imputación fáctica.
Hace referencia el señor defensor a las órdenes y al respecto dice que las mismas no necesariamente deben ser emitidas en forma escrita sino que también pueden ser verbales y de lo cual el despacho está totalmente de acuerdo ya que la Ley así nos lo dice. Hace referencia a ello para decir que su prohijado si bien no recibió una orden escrita, sí la recibió verbalmente por parte del comandante de la estación de Policía de Acandí para no formar en el horario de las disponibilidades que le correspondían los días que realizaba el primer turno de vigilancia, especialmente a las 15:00 horas, orden esta que como se ha demostrado, nunca existió, ni por escrito ni verbalmente, aunque el encartado obviamente en su defensa y los señores BARRERA GUZMAN y Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 13 VILLADIEGO CARDONA así lo quieran hacer ver en sus juradas, ya que estos últimos son testigos que carecen de credibilidad, en primer lugar el Patrullero PALACIO por ser el encartado, en su versión puede decir lo que considere para su defensa… mientras que los otros dos testigos como se ha dicho, fueron del todo contradictorios en sus declaraciones, por lo cual sus testimonios no ofrecen credibilidad, diferente a lo que manifestó el comandante y subcomandante de aquella unidad quienes fueron coherentes y concordantes con lo plasmado en el oficio de origen de la investigación y con lo plasmado oportunamente en el libro de minuta de guardia obrante en el proceso… lo cierto es que esa supuesta orden de que el señor Patrullero PALACIO AGAMEZ no formara a las 15:00 horas y que en consecuencia se dedicara a las actividades comunitaria –sic- nunca existió, prueba de ello es que el señor Patrullero a las 15:00 horas del 01-11-2014 estando en su horario de disponibilidad, no se encontraba cumpliendo ninguna actividad comunitaria o de PRECI como lo refieren los sujetos procesales, sino que por el contrario decidió fue quedarse acostado, demostrando desinterés en el desarrollo de su servicio de disponibilidad.
(…)”. - Providencia del 16 de julio de 2015 de la Inspección Delegada Regional Seis por medio de la cual se decidió el recurso de apelación interpuesto por la defensa del señor Patrullero Jersy Palacio Ágamez contra la decisión calendada el 2 de julio de 2015 proferida por el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía de Urabá, del cual se extraen los siguientes apartes (Folios 287 a 294): “(…) De acuerdo con las pruebas allegadas al plenario está claro que el señor Patrullero JERSY PALACIO AGAMEZ, había realizado cuarto primer turno, el cual culminó a las 07:00 horas del día 01 de noviembre de 2014, por tanto debía presentarse a formar a las 15:00 horas a iniciar su servicio de disponibilidad y dedicarse a las actividades de prevención y educación ciudadana; de las pruebas arrimadas también se desprende que el señor Patrullero hoy disciplinado no tenía que formar a las 19:00 horas, pues en primer lugar no le fue dada tal orden; y en segundo lugar a esa hora está demostrado que debía formar era el personal que tenía que recibir cuarto primer turno; quedando entonces desvirtuado que el señor Patrullero hubiese tenido que formar a las 19:00 horas, ya que el turno que recibía era de disponibilidad, y por tanto debía formar a las 15:00 horas, pero no lo hizo, situación que queda entonces como único hecho objeto de reproche.
Hay que tener en cuenta además que según el acta No. 140 de fecha 01 de noviembre de 2014, el señor Patrullero PALACIO AGAMEZ estuvo en un encuentro comunitario en el muelle fluvial calle nueva desde las 16:30 hasta las 18:35 horas, encuentro al que también asistió el señor Comandante de Estación Intendente Jefe EUCLIDES HIGUITA ESCOBAR, lo que quiere decir que si bien es cierto el señor Patrullero no asistió a la formación de las 15:00 horas, también lo es que en la tarde realizó labores propias de su función como encargado de la Oficina de Prevención y educación ciudadana, así como también quedó demostrado que recibió nuevamente su servicio de disponibilidad a las 20:00 horas como sus superiores lo manifestaron y como quedó plasmado en la minuta de guardia, situaciones que junto al hecho que más que dolo, lo que se observa es que la no asistencia a formar por parte del Patrullero PALACIO AGAMEZ fue por descuido o negligencia, hacen que deba imponérsele una sanción menos gravosa, acogiendo los principios Constitucionales de Proporcionalidad, Legalidad y Favorabilidad.
(…) De acuerdo a las pruebas obrantes en el plenario, es evidente que el hecho de que el señor Patrullero JERSY PALACIO AGAMEZ no formara a las 15:00 horas del Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 14 día 01 de noviembre de 2014, después de haber realizado cuarto primer turno, no fue a título de dolo como lo planteó el ad quo, sino más bien por negligencia, por falta de cuidado, pues así haya tenido que asistir a un encuentro comunitario, lo mínimo que debía hacer era informarlo a sus superiores, para que estos estuviesen enterados de las actividades comunicatorias –sic- que estaba realizando, negligencia y descuido que son elementos propios de la CULPA más no del DOLO planteado por el ad- quo…”. - Formulario “REGISTRO DE SANCIONES DISCIPLINARIAS” diligenciado por la Oficina de Control Disciplinario Interno el 25 de julio de 2015 (Folio 298). - Oficio No. S-2017-003325 CODIN-JEFAT-26 del 10 de febrero de 2017 suscrito por el Jefe Oficina Control Disciplinario Interno DEURA, por medio del cual se remite copia escaneada del proceso disciplinario Radicado DEURA-2015-42 adelantado contra el señor Patrullero Jersy Palacio Ágamez, adjuntando un CD que contiene los siguientes archivos: “DEURA-2015-42 PT PALACIOS AGAMEZ JERSY”;
“RESPUESTA OFICIO 024131 UNDEJ MEVAL COPOIA DEURA-2015-42 PT PALACIOS AGAMEZ” y “SOLICITUD ANTECEDENTES DEMANDA 2016-1688 DEMANDANTE JESY PALACIO AGAMEZ”. (Folios 341-342). 8.5 Problema jurídico Se debe establecer si están viciados de nulidad por infracción de las normas en que debían fundarse, por falsa motivación y por desviación de poder, los actos administrativos contenidos en el fallo de primera instancia del 2 de julio de 2015 proferido por la Jefatura de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía de Urabá y el fallo de segunda instancia del 16 de julio de 2015 emitido por el Inspector Delegado de la Región Seis de la Policía Nacional con sede en Bello – Antioquia, por medio de los cuales se impuso sanción de amonestación escrita al señor Jersy Palacio Ágamez.
Y en caso de que prospere la pretensión de nulidad, se debe establecer si procede el restablecimiento del derecho en la forma en que fue solicitado en la demanda. 8.6 Marco teórico La Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 9 de agosto de 2016, proceso No. 110010325000201100316 00, con ponencia del Doctor WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ14, abordó el estudio del alcance del juicio de legalidad de los actos administrativos disciplinarios y concluyó que el control que debe ejercer el juez de lo contencioso administrativo es integral y que se entiende bajo los siguientes parámetros: “1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el 14 Fallo del Consejo de Estado.
Radicaciones Números: 11001032500020110031600 (1210-11) Actora: Piedad Esneda Córdoba Ruíz, Demandado: Nación– Procuraduría General de la Nación. Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 15 marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva (…)”.
En el mismo fallo se plantea que el Juez Contencioso Administrativo puede examinar todas las causales de nulidad previstas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 y aquellas que resulten conexas con derechos fundamentales y se advierte que las consideraciones expuestas en relación con los temas objeto de unificación constituyen precedente.
En ese orden se decide: “Primero: Se unifica el alcance del control judicial de los actos administrativos proferidos por los titulares de la acción disciplinaria regulada en la Ley 734 de 2002, en los siguientes términos: 1. La jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce el control judicial integral de los actos administrativos sancionatorios, proferidos por los titulares de la acción disciplinaria regulada en la ley 734, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva. 2.
El control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye el recurso judicial efectivo en los términos del ordinal 1.º del artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos”. 8.7 Régimen disciplinario de la Policía Nacional En el artículo 6º de la Constitución Política se consagra el principio general de responsabilidad de los servidores públicos y se dice que serán responsables por infringir la Constitución o la Ley y, por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Significa lo anterior que, las actuaciones de los servidores del Estado se rigen por el principio de legalidad, en el entendido de que únicamente les está permitido hacer lo que les ordene el ordenamiento jurídico y, cuando una conducta desplegada por ellos no se ajusta a esa previsión pueden comprometer su responsabilidad. Ahora bien, para regular la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos se expidió la Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario, en el que se consagran entre otros, los principios rectores de la ley disciplinaria, la autoridad que ejerce el poder disciplinario, las circunstancias en que las conductas constituyen falta disciplinaria, la graduación de la falta, las sanciones y el procedimiento general aplicado cuando se incurre en una falta disciplinaria.
El derecho disciplinario es una modalidad del derecho de carácter sancionador que debe estar orientado a garantizar la materialización de los principios propios del Estado Social de Derecho, el respeto por los derechos y garantías fundamentales y el logro de los fines esenciales del Estado que establece la Carta Política y justifica la existencia misma de las autoridades.
Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 16 Según la Corte Constitucional, la relación disciplinaria que existe entre los servidores públicos y el Estado se fundamenta, en la “ relación de subordinación que existe entre el funcionario y la administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o la extralimitación en el ejercicio de sus funciones, la violación de régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc ”.
En virtud de las funciones específicas que cumplen los miembros de la fuerza pública (Fuerzas Militares y Policía Nacional), el constituyente en los artículos 217 (inciso tercero) y 218 (inciso segundo) de la Constitución Política, facultó al legislador para determinar los regímenes disciplinarios especiales de tales servidores. En desarrollo de lo anterior, la Ley 1015 de 2006 fijó el régimen disciplinario de la Policía Nacional y en el artículo 23 dispuso que son destinatarios: “(…) el personal uniformado escalafonado y los Auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional; aunque se encuentren retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio activo”; y el artículo 58 prevé que el procedimiento aplicable a los sujetos pasivos del régimen disciplinario de la institución será el establecido en la Ley 734 de 2002, o la norma que la modifique.
Por consiguiente, las autoridades disciplinarias, en las actuaciones que adelanten contra los destinatarios de la Ley 1015 de 2006, deben aplicar esta normativa en lo concerniente a la parte sustancial y el Código Disciplinario Único o Ley 734 de 2002 en el campo procedimental. 8.8 Del debido proceso en materia disciplinaria. El debido proceso se debe observar en los procesos judiciales y administrativos, tal como se establece el artículo 29 de la Constitución Política.
Como consecuencia, nadie “podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.” Del debido proceso se derivan una serie de principios que deben ser observados en materia disciplinaria como son el de legalidad, publicidad, imparcialidad, favorabilidad, presunción de inocencia, contradicción, celeridad, protección de los derechos fundamentales en la consecución y valoración probatoria y, el de la consagración del non bis in idem16.
Sobre las garantías que constituyen el ámbito de protección del derecho al debido proceso disciplinario, la Corte17 ha planteado las siguientes: “(a) en términos generales, el respeto por los principios de publicidad, contradicción, defensa, legalidad e imparcialidad; 15 Corte Constitucional. Sentencia C-244 de 1996. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz. 16 Sobre el contenido y alcance del derecho sancionador a la luz de los derechos constitucionales, pueden consultarse la Sentencia C-827 de 2001 Magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis. 17 T-561 de 2005, Magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra.
Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 17 (b) la comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas posibles de sanción; la formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; el traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; la indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; el pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; la imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y la posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones”;
(c) “los principios de la presunción de inocencia, el de in dubio pro reo que emana del anterior, los derechos de contradicción y de controversia de las pruebas, el principio de imparcialidad, el principio nulla poena sine lege, la prohibición contenida en la fórmula non bis in ídem y el principio de la cosa juzgada”; y (d) el principio de no reformatio in pejus.” La Corte Constitucional también ha sostenido que las garantías del derecho penal son aplicables al derecho disciplinario pero con ciertas especificidades18 ya que la aplicación se modula “para adecuar el ejercicio del poder disciplinario a la naturaleza y objeto del derecho disciplinario19 y, especialmente, al interés público y a los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad que informan la función administrativa”20. 18 Sentencia T-1093 de 2004 Magistrado ponente Manuel José Cepeda Espinosa: “La Corte ha explicado que si bien los diversos regímenes sancionadores tienen características en común, sus especificidades exigen un tratamiento diferencial que modula necesariamente el alcance y la forma de aplicación de las garantías constitucionales propias del debido proceso.” Así, en la sentencia C-597 de 1996 (MP: Alejandro Martínez Caballero) la Corte explicó que “entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas.
Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial-como los servidores públicos-o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores.
En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal.” Este análisis se complementó en la sentencia C-948 de 2002 (MP: Álvaro Tafur Galvis), en la que se señaló: “Así mismo dentro del ámbito sancionador administrativo cabe destacar la aceptación de la interdicción de las sanciones privativas de la libertad, la instauración de la multa como sanción prototípica y la necesaria observancia de un procedimiento legalmente establecido”. 19 Así, la Corte ha expuesto que: “La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías-quedando a salvo su núcleo esencial-en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido.” (Sentencia C-181 de 2002.
Magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra). 20 Sentencia C-095 de 2003, Magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil. Ver en este mismo sentido, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, C-195 de 1993, C-244 de 1996 y C-280 de 1996. Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 18 La distinción en la aplicación de los mencionados principios entre el derecho penal y el derecho disciplinario, fueron identificadas por la Corte en la sentencia T-1093 de 200421 así: “(i) la imposibilidad de transportar integralmente los principios del derecho penal al derecho disciplinario, (ii) el incumplimiento de los deberes funcionales como fundamento de la responsabilidad disciplinaria y (iii) la vigencia en el derecho disciplinario del sistema de sanción de las faltas disciplinarias denominado de los números abiertos, o numerus apertus, por oposición al sistema de números cerrados o clausus del derecho penal.”22 Respecto al primer elemento, ha precisado la Corte que la diferencia que existe entre el bien jurídico protegido por una y otra subespecialidad del derecho punitivo impiden la plena aplicabilidad de las garantías propias del proceso penal en el disciplinario porque “mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías -quedando a salvo su núcleo esencial- en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido.”23 De hecho los objetivos que persigue el derecho penal son distintos de aquellos que persigue el derecho disciplinario: “la ley disciplinaria tiene como finalidad específica la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro”24.
En lo que concierne al segundo elemento, ha explicado la Corte que los servidores públicos en el ejercicio de su cargo deben buscar el logro de los fines para los cuales fueron nombrados, esto es, servir al Estado y a la comunidad con estricta sujeción a la Constitución, la ley y el reglamento y, pueden ver comprometida su responsabilidad de índole disciplinaria cuando en su desempeño vulneran el orden Superior y legal, así como por la omisión o extralimitación en sus funciones (artículos 6º y 123 de la Carta)25.
La finalidad del derecho disciplinario apunta entonces, a la salvaguarda de los fines de la función administrativa y en esa medida se debe asegurar que los servidores públicos actuen con diligencia, cuidado, rectitud y eficiencia en el desempeño de sus funciones26. La inoserbancia del servidor del deber funcional puede acarrearle las sanciones disciplinarias27. 21 Sentencia T-1093 de 2004 Magistrado ponente Manuel José Cepeda Espinosa. 22 Sentencia C-948 de 2002 Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. 23 Sentencia T-146 de 1993.
Magistrado ponente Jorge Arango Mejía. 24 Sentencia C-948 de 2002. Magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis. 25 Sentencia C-708 de 1999, Magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis. 26 Ver Sentencia C-373/02 MP: Jaime Córdoba Triviño. S.P.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett. 27 Sentencia C-181 de 2002 MP: Marco Gerardo Monroy Cabra S.P.V.I. de los Magistrados Jaime Córdoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis, en la que se expone: “(…) de allí que el derecho disciplinario valore la inobservancia de normas positivas en cuanto ella implique el quebrantamiento del deber funcional, esto es, el desconocimiento de la función social que le incumbe al servidor público o al particular que cumple funciones públicas En este sentido también ha dicho la Corte que si los presupuestos de una correcta Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 19 En lo que respecta al principio de legalidad, y su correlacionado principio de tipicidad, ha precisado la Corte que si bien tienen unas caracterísiticas similares en el campo disciplinario y en el penal, dadas las especificidades propias del derecho disciplinario, no tiene aquél la misma connotación que presenta en el derecho penal, en el que resulta ser mas riguroso en razón a la “naturaleza de las normas, el tipo de conductas que se reprimen, los bienes objeto de protección, la finalidad de la sanción y la participación de normas complementarias son, entre otros, factores que determinan la diversidad en el grado de rigurosidad que adquiere el principio de tipicidad en cada materia”28.
La Corte ha explicado que “la razón de ser de esta diferencia, se encuentra en la naturaleza misma de las normas penales y las disciplinarias. En las primeras, la conducta reprimida usualmente es autónoma. En el derecho disciplinario, por el contrario, por regla general los tipos no son autónomos, sino que remiten a otras disposiciones en donde está consignada una orden o una prohibición”29.
Las diferencias mas importantes respecto de este principio se encuentra en la definición de las conductas, y la amplitud o margen que se concede al fallador para realizar el proceso de adecuación típica30. En el campo penal, las conductas deben estar definidas de manera muy precisa, mientras que en el ámbito disciplinario si bien rige el principio de legalidad y se exige que tanto la conducta disciplinable como la sanción se hayan definido previamente en la ley o el reglamento, no se impone la misma rigurosidad que en el derecho penal pues se admite la consagración de tipos abiertos31.
La falta disciplinaria se enmarca siempre en el incumplimiento o desconocimiento de un deber del servidor público. Por eso, las normas disciplinarias estructuradas en forma de tipos abiertos remiten a un complemento normativo, que se integra por todas las disposiciones que consagran los deberes, mandatos y prohibiciones aplicables a los servidores públicos, complemento al cual debe acudir el juez disciplinario al momento de decidir sobre la responsabilidad del servidor y la procedencia de la sanción. administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica de tal principio no podría ser otra que la necesidad de castigo de las conductas que atentan contra tales presupuestos, conductas que-por contrapartida lógica-son entre otras, la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia. En términos generales, la infracción a un deber de cuidado o diligencia” 28 En relación con el criterio de flexibilidad razonable que se admite en la legalidad exigible en el derecho administrativo sancionador, la Corte señaló en la sentencia C-564 de 2000, Magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra, que: “el derecho administrativo, a diferencia de lo que sucede en el derecho penal, suele no establecer una sanción para cada una de las infracciones administrativas que se presente, sino que se opta por establecer clasificaciones más o menos generales en las que puedan quedar subsumidos los diferentes tipos de infracciones.
Para el efecto, el legislador señala unos criterios que han de ser atendidos por los funcionarios encargados de imponer la respectiva sanción, criterios que tocan, entre otros, con la proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre la conducta o hecho que se sanciona y la sanción que pueda imponerse, lo que le permite tanto al administrado como al funcionario competente para su imposición, tener un marco de referencia cierto para la determinación de la sanción en un caso concreto”.
Al respecto, ver igualmente la Sentencia C-404 de 2001, Magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra. 29 Sentencia C-404 de 2001, Magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra. 30 Sentencia T-1093 de 2004 Magistrado ponente Manuel José Cepeda Espinosa. 31 Sentencia C-948 de 2002, Magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis. Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 20 Así entonces, la tipicidad en las infracciones disciplinarias aparece constituida de la lectura sistemática de la norma que consagra la función, orden o prohibición, y aquella que de manera genérica consagra que el incumplimiento de tales ordenes, deberes, prohibiciones constituye falta disciplinaria32.
El juzgador disciplinario debe contar con un margen de apreciación o adecuación más amplio que el del juez penal, de manera tal que pueda valorar el grado de cumplimiento, diligencia, cuidado y prudencia con los cuales el servidor público ha actuado con sujeción a los deberes funcionales que le incumben33. En esa medida, la exigencia del debido proceso no es la aplicación irrestricta de los principios de la normatividad sustantiva y procesal penal a todas las actuaciones administrativas de carácter sancionatorio.
Lo que se debe asegurar en la actuación disciplinaria es que el servidor tenga una adecuada defensa, que se respete el principio de legalidad y que pueda controvertir las decisiones que lo afecten.34 8.9 Del caso concreto Se debe determinar si están viciados de nulidad los actos administrativos contenidos en el fallo de primera instancia del 2 de julio de 2015 proferido por la Jefatura de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía de Urabá y en el fallo de segunda instancia del 16 de julio de 2015 emitido por el Inspector Delegado de la Región Seis de la Policía Nacional con sede en Bello - Antioquia, por medio de los cuales se impuso sanción de amonestación escrita al señor Jersy Palacio Ágamez.
Los cargos que se presentan contra los actos acusados son los siguientes: - Violación al debido proceso y al derecho de defensa El debido proceso35 consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política implica la obligación de la administración y de los Jueces de observar a plenitud las formas propias de cada actuación y juicio y, la posibilidad de que el administrado pueda controvertir las actuaciones que puedan perjudicarle o sobre las cuales esté en desacuerdo.
El debido proceso y la garantía de defensa envuelven el deber de todas las 32 Sentencia C-404 de 2001, Magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra. 33 Ibidem. 34 Sentencia C-099 de 2003, Magistrado ponente Jaime Córdoba Triviño. 35 El Consejo de Estado en sentencia del 17 de marzo de 2010 con ponencia de la Doctora RUTH STELLA CORREA PALACIO, explicó: “En síntesis, el debido proceso elevado en nuestro ordenamiento jurídico a la categoría de derecho constitucional fundamental, en sus manifestaciones de principio de legalidad, juez natural, presunción de inocencia, derechos de contradicción, audiencia y defensa, aplicación de la Ley preexistente, observancia de las formas de cada juicio, valoración razonable de la prueba, inocencia-entre otros-, es una garantía para los sujetos e intervinientes en cualquier actuación judicial o administrativa que, a su vez, obliga a los funcionarios judiciales y a las autoridades administrativas a respetarlos y asegurar su plena vigencia en la solución de cualquier conflicto o asunto judicial o administrativo (…)” Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 21 autoridades de obrar en virtud de las competencias legalmente otorgadas, conforme a las leyes preexistentes y observando plenamente las formas propias de cada procedimiento, a fin de garantizar a los destinatarios de las decisiones una debida defensa.
Para esos efectos se les debe dar la posibilidad a los administrados de participar en las actuaciones previas a la expedición de la correspondiente decisión y, se les debe permitir que aporten y controviertan las pruebas y que hagan las manifestaciones necesarias para la correcta formación del juicio de la administración antes de decidir36.
Para que exista responsabilidad disciplinaria, se requiere que converjan tres elementos: la tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad. La tipicidad supone que, para poder disciplinar a un servidor público, es indispensable que la conducta haya sido elevada previamente a la categoría de falta disciplinaria, misma que se encontrará expresamente identificada en la ley.
La antijuridicidad o ilicitud sustancial, implica que la falta afecte el deber funcional sin ninguna justificación o disculpa. Se trata del incumplimiento de los deberes funcionales del servicio público. En cuanto a la culpabilidad, la sanción disciplinaria debe obedecer a una conducta culposa o dolosa del funcionario, puesto que se proscribe la responsabilidad objetiva.
Revisado el expediente disciplinario se observa que el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Inspección General del Departamento de Policía de Urabá mediante auto del 9 de febrero de 2015 abrió la indagación preliminar No. P- DEURA-2015-17 como consecuencia del oficio No. 559 ESACA COMAN del 01-11- 2014 remitido por el Intendente Jefe Euclides Higuita Escobar - Comandante de la Estación de Policía de Acandí, por medio del cual dio a conocer presuntas irregularidades en las que al parecer había incurrido el Patrullero Jersy Palacio Ágamez el 1 de noviembre de 2014.
En dicha providencia se ordenó escuchar en versión libre al señor Palacio Ágamez, y se decretaron pruebas documentales y testimoniales para el esclarecimiento de los hechos37. Surtida la etapa de indagación preliminar, por auto del 1 de junio de 2015 se citó a audiencia al señor Jersy Palacio Ágamez, se dijo que se daban los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos conforme al artículo 162 de la Ley 734 de 2002 y se ordenó como prueba la ampliación de la declaración del señor Intendente Jefe Euclides Higuita Escobar, y las demás pruebas pertinentes, conducentes y necesarias para el esclarecimiento de los hechos investigados.38 Se afirmó en el auto que el Patrullero Jersy Palacio Ágamez al parecer infringió la Ley 1015 de 2006, Libro Primero Parte General, Título VI de las Faltas y Sanciones 36 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 13 de mayo de 2009. Consejero ponente Ramiro Saavedra Becerra. Radicación No. 11001-03-26-000-2004-00020-00(27832). Actora: Consuelo Acuña Traslaviña. Demandado: Comisión Nacional de Televisión. 37 Expediente físico – Folios 48 a 51 38 Expediente físico – Folios 102 a 132 Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 22 Disciplinarias, Capítulo I Clasificación y Descripción de las Faltas, artículo 36.
Faltas Leves, Numeral 17, “Demostrar apatía o desinterés en el desarrollo del servicio, en los trabajos de equipo o en las tareas individuales que de ellos se desprendan”. Lo anterior por cuanto “…según las pruebas practicadas y allegadas legalmente a la actuación, se vislumbra que la tarde del 01 de noviembre de 2014, encontrándose encargado del área de prevención y educación ciudadana en la estación de Policía Acandí, jurisdicción del departamento de Policía Urabá, al parecer dejó de asistir oportunamente a las formaciones ordenadas dentro del servicio de disponibilidad a las 15:00 horas y a las 19:00 horas respectivamente, actitud que demuestra un presunto desinterés en el desarrollo del servicio, ya que esa tarde en que debía asistir a las formaciones, estaba en desarrollo de su servicio de disponibilidad por el sistema de trabajo en aquella unidad y porque además había realizado primer turno de vigilancia.”.39 El 18 de junio de 2015 se dio inicio a la “AUDIENCIA DISCIPLINARIA” conforme a la ritualidad del proceso verbal consagrado en el artículo 57 de la Ley 1474 de 2011 que modificó el artículo 175 de la Ley 734 de 200240, en la que se escuchó en versión libre al investigado Jersy Palacio Ágamez y se dio la oportunidad a los sujetos procesales de solicitar o aportar las pruebas que estimaran convenientes, momento en el cual, el apoderado del investigado solicitó la prueba documental consistente en que se allegara copia del régimen interno del año 2014 de la Estación de Policía de Acandí y pidió se escucharan los testimonios de los señores Rolando Villegas Cardona y Luis Barrera Guzmán, pruebas que fueron decretadas por el investigador41 Mediante el oficio No. S-2015-000305/ESACA-COMAN-29.11 del 20 de junio de 2015, el Comandante de la Estación de Policía de Acandí (e) atendió la prueba documental decretada42 y el 22 de junio de 2015, en la continuación de la audiencia disciplinaria43 se recibió el testimonio de los señores Luis Eduardo Barrera Guzmán y Rolando Villegas Cardona.
El 30 de junio de 2015 se continuó con la audiencia disciplinaria y se recibieron los alegatos de conclusión de forma verbal44. El 2 de julio de 2015, la Inspección Delegada Región Seis de la Inspección General del Departamento de Policía de Urabá - Oficina Control Disciplinario Interno, profirió fallo de primera instancia a través del cual declaró responsable disciplinariamente al demandante y le impuso correctivo disciplinario de 12 días de multa sobre el sueldo básico devengado para el año 201445.
De dicho fallo se resalta lo siguiente: 39 Expediente físico – Folio 105 40 Expediente físico – Folios 141 a 149 41 Expediente físico – Folio 148 42 Expediente físico – Folio 155 43 Expediente físico – Folios 156 a 164 44 Folio 165 a 86 del expediente ídem. 45 Expediente físico – Folios 187 a 275 Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 23 - Se hace una relación de las pruebas recaudadas y se concluye “…que al realizar el análisis en conjunto del material probatorio que conforma el expediente y que son las bases fundamentales para la edificación del presente fallo de responsabilidad, observa el despacho que son varias las pruebas que demuestran claramente que el señor Patrullero JERSY PALACIO AGAMEZ el día 01/11/2014 demostró desinterés en el desarrollo del servicio de disponibilidad que le correspondía en la estación de Policía Acandí…”46.
Una vez valoradas las pruebas, tanto las ordenadas por la autoridad disciplinaria, como las decretadas a solicitud de los sujetos procesales, se consideró que quedaba objetivamente demostrada la comisión de la conducta y la responsabilidad del demandante, y se encuadró en el artículo 36 de la Ley 1015 de 2006. FALTAS LEVES, Numeral 17 “Demostrar apatía o desinterés en el desarrollo del servicio, en los trabajos en equipo o en las tareas individuales que de ellos se desprendan”.47 Frente a la calificación de la falta, se resaltó: “(…) Como quiera que el Policial cometió una falta que contempla y sanciona la norma que antecede y, que por su ubicación en el epígrafe de la referida obra como clasificación y descripción de las faltas, tiene una adecuación de LEVE, no se requiere entonces de mayores elucubraciones ni esfuerzos mentales para establecerla de esta manera, así lo definió el legislador al emitir la norma en cita, luego entonces, basta con remitirnos a la normatividad aludida para establecer la clasificación de la falta.
El Despacho observa igualmente que la conducta desplegada por el disciplinado es LEVE, toda vez que comportamientos como los que aquí se investigan afectan notoriamente la esencia de nuestra misión de servidores públicos por cuanto atentan contra el bien jurídicamente tutelado como es la eficacia de la administración pública y la disciplina.
ANÁLSIS DE CULPABILIDAD En lo que corresponde a la culpabilidad, el Artículo 13 de la Ley 734 de 2002 predica que en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y que las faltas sólo pueden ser sancionadas a título de dolo o culpa, además que deben cumplirse con éstos requisitos exigibles por los artículos 11 de la Ley 1015 de 2006 y 13 de la Ley 734/02 respectivamente, valga decir “El principio de culpabilidad señala que no podrá imputarse conducta alguna que no sea realizada con dolo o con culpa”.
Bajo el anterior precepto legal traído por la norma ibídem que rige el procedimiento para adelantar los procesos disciplinarios, observa el despacho acorde con las circunstancias de tiempo, modo y lugar establecidas a través de las pruebas obrantes en el proceso, que la conducta desplegada por el señor Patrullero JERSY PALACIO AGAMEZ la ejecutó a título de DOLO.”48. - Finalmente, para la dosificación de la sanción, la entidad tuvo en cuenta los parámetros del artículo 40 de la Ley 1015 de 2006 y dijo que como se acreditó que 46 Expediente físico – Folio 215-216 47 Expediente físico – Folio 220 48 Expediente físico – Folio 260 a 261 Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 24 al señor Jersy Palacio Ágamez, según el extracto de la hoja de vida, le figuraba un correctivo disciplinario de 15 días de multa con fecha fiscal del 14 de mayo de 2014, que el hecho investigado no tuvo trascendencia social ni afectó derechos fundamentales y atendiendo al principio de necesidad y proporcionalidad, se imponía un correctivo disciplinario de 12 días de multa sobre el sueldo básico devengado para el año 2014.
En el curso de la misma audiencia, el apoderado del señor Jersy Palacio Ágamez presentó y sustentó el recurso de apelación49, el cual fue conocido por la Inspección General - Inspección Delegada Regional Seis de la Policía Nacional, quien lo resolvió en providencia del 16 de julio de 2015, y consideró lo siguiente50: “(…) De acuerdo con las pruebas allegadas al plenario está claro que el señor Patrullero JERSY PALACIO AGAMEZ, había realizado cuarto primer turno, el cual culminó a las 07:00 horas del día 01 de noviembre de 2014, por tanto debía presentarse a formar a las 15:00 horas a iniciar su servicio de disponibilidad y dedicarse a las actividades de prevención y educación ciudadana; de las pruebas arrimadas también se desprende que el señor Patrullero hoy disciplinado no tenía que formar a las 19:00 horas, pues en primer lugar no le fue dada tal orden; y en segundo lugar a esa hora está demostrado que debía formar era el personal que tenía que recibir cuarto primer turno; quedando entonces desvirtuado que el señor Patrullero hubiese tenido que formar a las 19:00 horas, ya que el turno que recibía era de disponibilidad, y por tanto debía formar a las 15:00 horas, pero no lo hizo, situación que queda entonces como único hecho objeto de reproche.
Hay que tener en cuenta además que según el acta No. 140 de fecha 01 de noviembre de 2014, el señor Patrullero PALACIO AGAMEZ estuvo en un encuentro comunitario en el muelle fluvial calle nueva desde las 16:30 hasta las 18:35 horas, encuentro al que también asistió el señor Comandante de Estación Intendente Jefe EUCLIDES HIGUITA ESCOBAR, lo que quiere decir que si bien es cierto el señor Patrullero no asistió a la formación de las 15:00 horas, también lo es que en la tarde realizó labores propias de su función como encargado de la Oficina de Prevención y educación ciudadana, así como también quedó demostrado que recibió nuevamente su servicio de disponibilidad a las 20:00 horas como sus superiores lo manifestaron y como quedó plasmado en la minuta de guardia, situaciones que junto al hecho que más que dolo, lo que se observa es que la no asistencia a formar por parte del Patrullero PALACIO AGAMEZ fue por descuido o negligencia, hacen que deba imponérsele una sanción menos gravosa, acogiendo los principios Constitucionales de Proporcionalidad, Legalidad y Favorabilidad.
(…) De acuerdo a las pruebas obrantes en el plenario, es evidente que el hecho de que el señor Patrullero JERSY PALACIO AGAMEZ no formara a las 15:00 horas del día 01 de noviembre de 2014, después de haber realizado cuarto primer turno, no fue a título de dolo como lo planteó el ad quo, sino más bien por negligencia, por falta de cuidado, pues así haya tenido que asistir a un encuentro comunitario, lo mínimo que debía hacer era informarlo a sus superiores, para que estos estuviesen enterados de las actividades comunicatorias –sic- que estaba realizando, negligencia y descuido que son elementos propios de la CULPA más no del DOLO planteado por el ad- quo…”. 49 Expediente físico – Folio 267 a 275 50 Expediente físico – Folios 287 a 294 Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 25 Con fundamento en lo anterior modificó el fallo de primera instancia y le impuso al señor Jersy Palacio Ágamez como sanción principal amonestación escrita establecida en el numeral 5º del artículo 39 de la Ley 1015 de 2006, prevista para las faltas leves culposas.
En el presente proceso la parte demandante alega la presunta vulneración al debido proceso con el argumento de que se modificó la imputación fáctica por parte de los falladores disciplinarios, y dice que se vulneró el principio de congruencia entre al auto de citación a audiencia disciplinaria y el fallo de primer grado. Precisa, que el auto de citación hacía el señalamientos que el demandante no formó a las 19:00 horas del 1 de noviembre de 2014 con el personal que realizaba cuarto primer turno de vigilancia, sin embargo en el fallo de primera instancia los hechos fueron cambiados o modificados, ya que se sancionó porque “…para las 19:00 horas del 1º de noviembre de 2014, el señor PALACIO AGAMEZ no se encontraba dentro de las –sic- estación de Policía Acandí…”, imputación fáctica que es sustancialmente diferente.
En este caso no se demuestra la vulneración al debido proceso, por cuanto los hechos que sustentaron el auto de citación a audiencia fueron los descritos por el Intendente Jefe Euclides Higuita Escobar en el Oficio No. 559/ESACA-COMAN 29.11 del 1 de noviembre de 2014, en el que se expuso que la investigación se realizaba no sólo porque el demandante no se presentó a la formación del personal de vigilancia de cuarto primer turno a las 19:00 horas, sino que además tampoco se presentó al servicio de disponibilidad que tenía asignado para las 15:00 horas, supuesto fáctico que en últimas fue el que llevó a la imposición de la sanción. En cuanto al principio de congruencia entre la decisión sancionatoria y el pliego de cargos, el Consejo de Estado ha precisado51: “El principio de congruencia entre la formulación del pliego de cargos y la decisión sancionatoria disciplinaria se refiere a la correspondencia que debe existir entre dichos actos en la denominación jurídica que se endilga al disciplinado.
En tal virtud, se proscribe que se formule un cargo por una falta y el fallo disciplinario atribuya una distinta a aquella que fue imputada en el pliego de cargos52. El desconocimiento del principio de congruencia trae como consecuencia la posibilidad de invalidar la actuación por violación del debido proceso del disciplinado. Tal principio encuentra relevancia al garantizar que el implicado pueda ejercer su derecho de defensa y contradicción, y materializa especialmente los derechos de acceso a la investigación53 y de rendir descargos54.
Por esta razón el pliego de cargos debe notificarse personalmente55 y contener la siguiente información56: 51 Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Segunda. Sentencia del 12 de septiembre de 2019. C.P. William Hernández Gómez. Radicación: 11001-03-25-000-2011-00314-00(1194-11) 52 Cfr. C.E., Sentencia 11001-03-25-000-2011-00170-00 (0583-2011), jun. 30/2016, y C.E., sentencia 11001- 03-25-000-2011-00651-00 (2542-2011), noviembre 10/2016. 53 CDU, art. 92-1. 54 CDU, art. 92-5. 55 CDU, art. 165. 56 CDU, art. 163.
Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 26 1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó. 2.
Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta. 3. La identificación del autor o autores de la falta. 4. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta. 5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados. 6.
La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de este código. 7. La forma de culpabilidad. 8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales. La formulación de cargos impone un límite claro a la actuación sancionatoria por parte de la autoridad disciplinaria, pues esta deberá concentrarse únicamente en la conducta constitutiva de falta, cuyas circunstancias de tiempo, modo y lugar se describen en dicha decisión, y que, de conformidad con las pruebas recaudadas hasta esa etapa del procedimiento administrativo, sea atribuible al investigado.
Se destaca, que el acto de formulación de cargos no constituye la imputación definitiva que se efectúa en el transcurso del procedimiento disciplinario, toda vez que esta es apenas una adecuación típica provisional, pues en dicha instancia de la actuación administrativa sancionatoria, no necesariamente se ha escuchado al disciplinado y seguramente no se habrá recaudado la totalidad de los elementos de juicio que otorguen certeza al fallador disciplinario de la comisión de la falta investigada, dado que el pliego de cargos cumple la finalidad específica de limitar o concretizar el ámbito de la actuación y permite al investigado ejercer su derecho de contradicción y defensa57.
Ahora bien, en la medida en que la decisión de formulación de cargos constituye un acto provisional, el artículo 165 del CDU permite su variación luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo, pero tal modificación no es discrecional, sino que solo procede por error en la calificación jurídica o por la aparición de una prueba sobreviniente.
Además, la decisión que en este sentido se tome también supone la obligación de notificación, de la misma forma en que se hace para el pliego de cargos, así como la de otorgar un nuevo término para solicitar y practicar otras pruebas. Una vez agotada la oportunidad procesal antes señalada, la autoridad disciplinaria no podrá modificar en la decisión sancionatoria elementos esenciales de la imputación tales como la conducta reprochada, la ilicitud sustancial o la culpabilidad.
Esto implicaría la vulneración del principio de congruencia entre la imputación que pudo ser controvertida por el investigado y la realizada en el fallo disciplinario. Dicho acto constituiría una evidente vulneración del derecho al debido proceso administrativo del disciplinado, el cual no tendría oportunidad alguna para controvertir los aspectos objeto de la variación58.”.
Entonces, la calificación de la falta endilgada al señor Jersy Palacio Ágamez en el auto de citación a audiencia de fecha 1 de junio de 2015, correspondió a la 57 C.E., Sentencia 25000-23-42-000-2014-03148-01 (0985-2017), mayo 18/2018. 58 Ibidem. Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 27 consagrada en el artículo 36, numeral 17 de la Ley 1015 de 200659, misma adecuación típica tenida en cuenta para proferir, no sólo el fallo disciplinario de primera instancia del 2 de julio de 201560, sino también el fallo de segunda instancia de fecha 16 de julio de 201561, es decir, la decisión administrativa sancionatoria que se analiza respetó el principio de congruencia y por lo tanto, no está llamado a prosperar el cargo imputado.
Es de resaltar que aunque los hechos que sirvieron de base para iniciar el proceso administrativo disciplinario contra el señor Jersy Palacio Ágamez describían la supuesta comisión de tres conductas disciplinables, que consistían en un presunto estado de alicoramiento, el no asumir la disponibilidad que tenía asignada para las 15:00 horas del día 1 de noviembre de 2014 y la inasistencia a formación de las 19:00 horas, el recaudo probatorio hecho a lo largo del trámite administrativo permitió llegar a la conclusión que el señor Palacio Ágamez incurrió en una sola de las tres conductas inicialmente reprochadas.
El fallador de segundo grado al respecto indicó62: “(…) De acuerdo con las pruebas allegadas al plenario está claro que el señor Patrullero JERSY PALACIO AGAMEZ, había realizado cuarto primer turno, el cual culminó a las 07:00 horas del día 01 de noviembre de 2014, por tanto debía presentarse a formar a las 15:00 horas a iniciar su servicio de disponibilidad y dedicarse a las actividades de prevención y educación ciudadana; de las pruebas arrimadas también se desprende que el señor Patrullero hoy disciplinado no tenía que formar a las 19:00 horas, pues en primer lugar no le fue dada tal orden; y en segundo lugar a esa hora está demostrado que debía formar era el personal que tenía que recibir cuarto primer turno; quedando entonces desvirtuado que el señor Patrullero hubiese tenido que formar a las 19:00 horas, ya que el turno que recibía era de disponibilidad, y por tanto debía formar a las 15:00 horas, pero no lo hizo, situación que queda entonces como único hecho objeto de reproche.
(…).”. Por lo expuesto, es dable concluir que no se configura la alegada vulneración del debido proceso administrativo como lo afirma el demandante, por cuanto uno de los hechos que dieron origen a la investigación disciplinaria fueron los que conllevaron a la sanción impuesta, la cual, desde el auto de citación a audiencia del 1 de junio de 2015, fue enmarcada en el tipo disciplinario descrito en la Ley 1015 de 2006, artículo 36, numeral 17 y concretamente lo fue porque el señor Jersy Palacio Ágamez desatendió la disponibilidad que tenía designada el 1 de noviembre de 2014 a las 15:00 horas.
No sólo los hechos relacionados desde la iniciación del trámite administrativo, sino también la calificación de la conducta, fueron los que fundamentaron las decisiones de primer y segundo grado cuestionadas. En el procedimiento administrativo adelantado por la autoridad disciplinaria contra el señor Jersy Palacio Ágamez, se le dio la oportunidad al actor de ejercer la defensa, pudo presentar y solicitar pruebas y alegatos, y contradecir las pruebas allegadas por la entidad pública. 59 Expediente digital – Folio 105 60 Expediente digital – Folio 260 61 Expediente digital – Folio 288 62 Expediente digital – Folios 287 a 294 Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 28 Revisada la actuación disciplinaria, se observa que la Policía Nacional agotó todas las etapas del proceso disciplinario y no se evidencia violación alguna al procedimiento ni a los derechos del disciplinado.
Resulta demostrado que el accionante conoció todas las decisiones que se adoptaron en el trámite, tuvo la oportunidad de solicitar, aportar y controvertir las pruebas, rendir descargos, alegar de conclusión, y de impugnar las decisiones proferidas por el funcionario investigador. - Falta de motivación y falsa motivación por valoración probatoria La motivación se refiere a los fundamentos de hecho y de derecho que tiene en cuenta la administración para proferir el acto administrativo.
Cuando los hechos o los supuestos de derecho no existen o se consignan de manera equivocada en el acto administrativo se puede afirmar que la decisión está viciada de nulidad por falta de motivación o por falsa motivación. También se presenta este vicio cuando los hechos o pruebas son apreciados y valorados de manera equivocada63. Sobre la falsa motivación, el Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes términos: “(…) El artículo 137 del CPACA estableció como causal de nulidad de los actos administrativos, entre otras, la falsa motivación, vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referido a los fundamentos de hecho y de derecho que se tienen en cuenta para su expedición.64 Su contenido permite conocer las causas que impulsaron la exteriorización de la voluntad de la administración. (…) La falsa motivación, entonces, ocurre cuando no existe concordancia entre la realidad fáctica y jurídica en la que debió fundamentarse el acto administrativo y las razones de esta índole que quedaron consignados en la decisión.65 En otros términos, esta causal de nulidad tiene su origen en la falta de veracidad de las 63 Así lo explica el Consejo de Estado en fallo del 15 de marzo de 2012 con ponencia de la Doctora MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA: “(…) Para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente.
Ahora bien, los hechos que fundamentan la decisión administrativa deben ser reales y la realidad, por supuesto, siempre será una sola. Por ende, cuando los hechos que tuvo en cuenta la Administración para adoptar la decisión no existieron o fueron apreciados en una dimensión equivocada, se incurre en falsa motivación porque la realidad no concuerda con el escenario fáctico que la Administración supuso que existía al tomar la decisión”. 64 En relación con el vicio de falsa motivación puede examinarse la siguiente providencia: Auto del Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 110010325000201600089 00. Número: 0461-2016. Suspensión provisional. Actor: Nación, Fiscalía General de la Nación. Demandado: Edith Amanda Huertas Jurado. Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Bogotá, D. C. 19 de julio de 2018. 65 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda.
Procesos acumulados con los siguientes Radicados: 11001-03-25-000-2016-00019-00 (0034- 2016) Acumulados: 11001-03-25-000-2016- 00025-00 (0052-2016) 11001-03-25-000-2016-00048-00 (0156-2016) 11001-03-25-000-2016-00064-00 (0271- 2016) 11001-03-25-000-2016-00052-00 (0184-2016) 11001-03-25-000-2016-00047-00 (0155-2016) 11001-03- 25-000-2016-00026-00 (0053-2016) 11001-03-24-000-2016-00002-01 (0310-2016).
Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. Bogotá, D.C. 23 de marzo de 2017. Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 29 razones de hecho y de derecho que sustentaron el acto y que contradicen las que sí corresponden con la realidad.66 67.
(…) Es claro así, que para la configuración de este vicio es preciso que se cumplan los presupuestos enunciados. De otro lado, quien alega la existencia de esta causal de nulidad tiene la carga probatoria de demostrarla, en tanto que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad (artículo 88 CPACA).68” 69 En el derecho administrativo sancionador del personal adscrito a la Policía Nacional, ese principio se encuentra en el artículo 18 de la Ley 1015 de 2006, en el que se indica: “Artículo 18.
Motivación. Los autos interlocutorios y los fallos proferidos dentro del proceso disciplinario deberán estar debidamente motivados, atendiendo los principios de razonabilidad y congruencia.”. Entonces, la motivación de los actos disciplinarios son garantía principal del debido proceso y del derecho de defensa del disciplinado, porque le permiten conocer los argumentos y las pruebas tenidas en su contra, a efectos de que pueda controvertir la decisión. Ahora bien, el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional remite a la Ley 734 de 2002 en aspectos generales, de modo que pueda acudirse al contenido del artículo 170 de la Ley en cita, en el que se indica el contenido del acto que define la responsabilidad disciplinaria del servidor público así: “Artículo 170.
Contenido del fallo. El fallo debe ser motivado y contener: 1. La identidad del investigado. 2. Un resumen de los hechos. 3. El análisis de las pruebas en que se basa. 4. El análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones que hubieren sido presentadas. 5. La fundamentación de la calificación de la falta. 6.
El análisis de culpabilidad. 7. Las razones de la sanción o de la absolución, y 8. La exposición fundamentada de los criterios tenidos en cuenta para la graduación de la sanción y la decisión en la parte resolutiva.” 66 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 7 de junio de 2012. Expediente: 2006-00348. 67 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B Radicación: 54001-23-31-000-2009-00182-01(3555-14). Actor: Carlos Mario David Pérez. Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá, D.C. 8 de septiembre de 2017. 68 Ver la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 28 de octubre de 1999, Expediente: 3.443, consejero ponente Juan Alberto Polo Figueroa.
En la providencia se indicó «tiene la carga de la prueba, es decir, de demostrar la falsedad o inexactitud en los motivos que explícita o implícitamente sustentan el acto administrativo respectivo, habida cuenta de la presunción de legalidad de que se hallan revestidos los actos administrativos». 69 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 5 de agosto de 2021. Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación No. 25000-23-42-000- 2016-0659-01(3825-19). Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 30 La motivación del acto administrativo sancionatorio necesariamente debe contener el análisis del material probatorio recopilado conforme los postulados de la sana crítica, el estudio de los cargos y descargos, así como, las razones que llevan a la entidad a tomar la decisión, y si alguno de estos supuestos no se refleje en la decisión, podría considerarse que se presenta la falta de motivación. Como se indicó, se presenta la falsa motivación, cuando la decisión sancionatoria refleja su oposición con la realidad fáctica y jurídica, bien porque los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa o porque omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si se consideraban habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente70.
Frente a esta causal de anulación del acto el Consejo de Estado, indica que se configura cuando acontecen los siguientes eventos: “(…) Los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son los siguientes: (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta;
(b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado…”71 La falsa motivación del acto supone que éste se encuentre motivado en forma parcial o total pero que los argumentos en él contenidos, no se ajusten a los supuestos fácticos y a la realidad probatoria.
Se resalta que en todo caso en virtud del artículo 16 de la Ley 1015 de 2006, el disciplinado cuenta con el derecho de contradicción, así: “Artículo 16. Contradicción. Quien fuere objeto de investigación tendrá derecho a conocer las diligencias que se practiquen, a controvertirlas y a solicitar la práctica de pruebas, tanto en la Indagación Preliminar como en la Investigación Disciplinaria.”.
Frente a este tema, la Corte Constitucional ha precisado: “(…) En lo que tiene que ver con la particularidad en la apreciación de pruebas por parte de la Procuraduría General de la Nación, valga decir, que el régimen probatorio del proceso disciplinario sigue, para su elaboración teórica, los mismos lineamientos trazados por la jurisprudencia para los casos en los que se estudia el juicio probatorio frente a otros procesos, por eso se tendrá en cuenta que: “cuando un juez omite apreciar y evaluar pruebas que inciden de manera determinante en su decisión y profiere resolución judicial sin tenerlas en cuenta, 70 Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Cuarta.
Sentencia del 27 de julio de 2017. C.P. Milton Chávez García. Radicación: 11001-03-27-000-2018-00006-00 (22326) 71 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Providencia del 17 de marzo de 2016. Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. Radicación número: 11001-03-25-000- 2012-00317-00 (1218-12).
Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 31 incurre en vía de hecho y, por tanto, contra la providencia dictada procede la acción de tutela …”72 En consecuencia, le corresponde a la autoridad encargada de disciplinar a los servidores públicos, realizar un examen probatorio basado en los mismos lineamientos que se han dispuesto para a otros procesos.
Alega el demandante como sustento al cargo de falsa motivación, que se presentó una defectuosa y amañada valoración de la prueba, porque a pesar de revelar que el señor Jersy Palacio Ágamez no cometió la falta disciplinaria por la que finalmente resultó sancionado, el fallador de primer grado desconoció que los cargos quedaron desvirtuados en la indagación preliminar, ya que primero se indicó que el actor se encontraba en estado de alicoramiento, luego que no asistió a la formación realizada a las 19:00 horas del 1 de noviembre de 2014 y finalmente resultó sancionado por no encontrarse dentro de las instalaciones policiales a dicha hora y fecha, lo que demuestra que burdamente el fallador modificó la imputación fáctica sobre la que edificó el auto de citación a audiencia disciplinaria.
Dice también que la decisión de segundo grado es un fallo sin motivación pues se modificó la decisión de primera instancia, sancionando al demandante ya no por no asistir a la formación anteriormente mencionada o por no estar dentro de las instalaciones policiales a la hora arriba indicada, sino por no asistir a la disponibilidad de las 15:00 horas del 1 de noviembre de 2014, pese a que quedó probado que por las funciones que cumplía el señor Jersy Palacio Ágamez, el Intendente Euclides Higuita Escobar le había ordenado utilizar el tiempo de las disponibilidades en labores de prevención y educación ciudadana.
Para resolver el cargo enunciado, se resalta que la investigación disciplinaria se originó por la información remitida por el Comandante de la Estación de Policía Acandí, el Intendente Jefe Euclides Higuita Escobar, en la que indicó (Expediente físico - folio 44): “…me permito informar… la novedad presentada con el señor patrullero PALACIOS AGAMEZ JERSI…, encargado del área de prevención y educación ciudadana, que el día 01/11/2014 siendo las 11:42 horas momentos que me disponía a pasarle revista a las instalaciones y al personal, se encontró como novedad que el señor patrullero, se encontraba al parecer en estado de embriaguez o alicoramiento, revista que se realizó en compañía de el –sic- señor intendente RUEDA PEREZ JORGE subcomandante estación, cual se le impartió la consigna de no asignarle armamento oficial, ya que no se encuentra en condiciones óptimas, para recibir servicio de disponibilidad en horas de la tarde, de igual forma el jefe de vigilancia me informa que siendo las 15:00 horas se forma el personal disponible con el fin de impartirles consignas e instrucción al personal, poniéndome en conocimiento que el señor patrullero PALACIOS AGAMEZ JERSI no se presentó al servicio de disponibilidad desconociendo los motivos y causas, de igual forma, al formar el personal de 72 Corte Constitucional.
Sentencia T-561 de 2005. Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 32 vigilancia de cuarto y primer turno a las 19:00 horas no se presentó en la formación demostrando negligencia e irresponsabilidad en el servicio policial es de anotar que el patrullero antes en mención ha sido objeto de llamados de atención por falta de compromiso y disposición para el servicio, por tal motivo se ordena dejar constancia en la minuta de información en los folios 199, 203, 204 y 205.”.
La indagación preliminar se regula en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002, en los siguientes términos: “En caso de duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria se ordenará una indagación preliminar. La indagación preliminar tendrá como fines verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad.
(…)”. (Resalta la Sala). El instructor de la indagación preliminar recaudó pruebas para verificar la ocurrencia de la conducta y determinar si era constitutiva de falta disciplinaria como lo expuso en el auto P-DEURA-2015-17 del 9 de febrero de 201573, para lo cual escuchó en diligencia de ratificación y ampliación de informe al Intendente Jefe Euclides de Jesús Higuita Escobar el 4 de mayo de 201574, quien se refirió nuevamente a las supuestas omisiones en las que incurrió el señor Jersy Palacio Ágamez.
También se recibió el testimonio del Patrullero Carlos Mario de la Rosa Mora y del Intendente Jorge Eliécer Rueda Pérez el 14 de mayo de 2015, y se recibió versión libre del investigado el 4 de mayo de 2015. Además, se aportaron al proceso pruebas documentales como la minuta de información, el acta del encuentro comunitario realizado en el Sector de Calle Nueva de Acandí - Chocó el 1 de noviembre de 2014 entre las 16:30 y las 18:35 horas y el extracto de hoja de vida del señor Jersy Palacio Ágamez, entre otros documentos.
Con las pruebas recaudadas se verificó que todo el personal de la unidad que hacía el primer turno debía formar a las 15:00 horas, que en más de una ocasión el Patrullero Palacio Ágamez solicitó permiso al subcomandante de Estación para no asistir a las formaciones con el fin de atender o darle cumplimiento a las actividades de PRECI, como lo indicó el Intendente Jorge Eliécer Rueda Pérez quien fungía como tal para la fecha de los hechos, y quien precisó que desconoce si para el 1 de noviembre de 2014 el demandante le solicitó permiso al Sargento Higuita en su condición de Comandante de la Estación. También se estableció que el Patrullero Jersy Palacio Ágamez realizó un encuentro comunitario en el Sector de Calle Nueva 73 Expediente físico – Folio 48 a 51 74 Expediente físico – folios 61 a 66 Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 33 del municipio de Acandí - Chocó el 1 de noviembre de 2014 entre las 16:30 y 18:35 horas.
Según las pruebas referenciadas al demandante se le garantizó el derecho de defensa. En el Oficio No. 559/ ESACA-COMAN 29.11 del 1 de noviembre de 2014, se indicó que era imperativo citar a audiencia al presunto infractor en garantía del derecho de defensa, porque “…al parecer demostró desinterés en el desarrollo del servicio al presuntamente dejar de asistir oportunamente a las formaciones ordenadas dentro del servicio de disponibilidad a las 15:00 horas y a las 19:00 horas respectivamente.”.75 En el curso de la investigación se pudo acreditar que el Patrullero Jersy Palacio Ágamez se ocupaba de actividades como Policía Comunitaria, que prestó el primer turno desde las 01:00 a las 07:00 horas del 1 de noviembre de 2014 y que quienes prestaban dicho turno debían formar a las 15:00 horas.
Se estableció también que en esa misma fecha, el demandante realizó un encuentro comunitario en el sector de Calle Nueva del municipio de Acandí - Chocó entre las 16:30 y las 18:35 horas. Alega el demandante que en virtud de dicha actividad no tenía que realizar la formación porque así lo había autorizado en formación policial el Intendente Jefe Euclides Higuita Escobar (Comandante de la Estación de Policía) y sólo debía cumplir labores de vigilancia cuando faltara algún policía, sin embargo, no existen pruebas dentro de la investigación que permita corroborar dicha afirmación, tal y como lo concluyeron los funcionarios encargados del procedimiento disciplinario.
Los testigos que declararon en el trámite de la investigación disciplinaria por solicitud de la defensa del señor Jersy Palacio Ágamez, señores Luis Eduardo Barrera Guzmán y Rolando Villegas Cardona76, pese a que expresaron que el demandante por su actividad de PRECI (Policía Comunitaria) no formaba luego de prestar el primer turno porque así se lo autorizaba el Intendente Jefe Euclides Higuita Escobar en las formaciones, no se pronunciaron expresamente sobre la autorización en ese sentido para no asistir a la formación del 1 de noviembre de 2014 a las 15:00, pese a que realizó primer turno y sabían que debía formar a las tres de la tarde.
A pesar de que el demandante efectivamente realizó la actividad comunitaria en el sector Calle Nueva del municipio de Acandí - Chocó el día 1 de noviembre de 2014, esa actividad transcurrió entre las 16:30 y las 18:35 horas, es decir, luego de la hora en la que debía formar por haber prestado el primer turno de vigilancia entre las 01:00 y las 07:00 horas de esa misma fecha. 75 Auto Por Medio del Cual se Cita a Audiencia – Proceso DEURA-2015-42 – Folio 102 a 132 76 Expediente físico – Folios 157 a 164 Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 34 No se advierte entonces que las decisiones cuestionadas adolezcan de nulidad por falta de motivación o por falsa motivación. Con las pruebas recaudadas se acredita efectivamente que el Patrullero Jersy Palacio Ágamez desatendió las funciones que tenía encomendadas, concretamente, no formó cuando debía hacerlo por haber prestado el primer turno de vigilancia, tal y como estaba establecido en la unidad policial en la que se desempeñaba, conducta que en últimas fue la que llevó a la imposición del correctivo disciplinario de “Amonestación Escrita”.
Se resalta que pese a que el informe presentado por el Comandante de la Estación de Policía de Acandí - Chocó en el Oficio No. 559/ ESACA-COMAN 29.11 del 1 de noviembre de 2014 (Folio 44) hacía referencia a hechos relacionados con un supuesto estado de alicoramiento y con la desatención a la formación de las 19:00 horas el día 1 de noviembre de 2014 por parte del señor Jersy Palacio Ágamez, las pruebas recaudadas no permitieron acreditar debidamente su ocurrencia, y por eso, esos supuestos fácticos no fueron el sustento de la sanción impuesta, lo que no puede calificarse como una falsa motivación del acto, pues precisamente el hecho de no haberse probado esas conductas y desecharlas al momento de adoptar la decisión sancionatoria, constituyen prueba de la garantía del derecho de defensa del demandante.
En conclusión, no se encuentran fundados los cargos imputados por la parte demandante contra los actos administrativos. La actuación adelantada por la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía Urabá y por la Inspección Delegada Regional Seis, no resultó contraria a los postulados de la Ley 1015 de 2006 y a lo indicado en la Ley 734 de 2002, aplicable a los procesos por medio de los cuales se investiga y sanciona disciplinariamente al personal de la Policía Nacional. - Desviación de poder La desviación de poder se configura cuando el competente para proferir una decisión administrativa, la dicta con una finalidad diferente a la pretendida por la norma que autorizaba su expedición. De tal manera que “el vicio de la desviación de poder en la expedición de un acto administrativo se presenta, cuando un órgano del Estado, actuando en ejercicio y dentro de los límites de su competencia, cumpliendo las formalidades de procedimiento y sin incurrir en violación de la ley, utiliza sus poderes o atribuciones con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos, que el legislador buscó satisfacer al otorgar la respectiva competencia”77. 77 Corte Constitucional.
Sentencia T-265 del 8 de mayo de 2013. Magistrado ponente Jorge Iván Palacio Palacio. Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 35 El demandante afirma que los actos administrativos cuestionados están viciados de nulidad por desviación de poder sin embargo no explica ni prueba por qué se presenta tal vicio.
Era carga del actor argumentar y demostrar el vicio que alega78, y como no lo hizo, no prospera. En conclusión, los cargos imputados contra los actos administrativos no prosperan. El demandante no logró desvirtuar la legalidad de los actos administrativos cuestionados. Por todo lo expuesto, se NEGARÁN las pretensiones de la demanda. 8.10 De la condena en costas En el artículo 188 del CPACA se determina que, salvo en los procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil, actualmente, Código General del Proceso79.
En el artículo 361 del Código General del Proceso se establece: “Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” Y en el artículo 365 del Código General del Proceso se indica que “se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto”.
El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el artículo 188 del CPACA, respecto de las costas así: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. (Subrayas de la Sala). 78 Artículo 167 del CGP: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (…)” 79 Sobre la condena en costas, ver la sentencia del 7 de abril de 2016 proferida por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado en el expediente No. 13001-23-33-000-2013-00022-01.
Sentencia de Primera Instancia Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Expediente No. 05001-23-33-000-2016-01688-00 Jersy Palacio Ágamez Vs Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 36 En el caso objeto de estudio no se advierte que la demanda haya sido temeraria o sin fundamento legal. Teniendo en cuenta lo anterior no se condenará en costas y agencias en derecho en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA
1. SE NIEGAN LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA.
2. NO SE CONDENA EN COSTAS EN ESTA INSTANCIA.
3.
NOTIFÍQUESE ESTA SENTENCIA de conformidad con el artículo 203 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 4. Una vez ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó por la Sala de la fecha, como consta en el Acta No. 110. LOS MAGISTRADOS, ADRIANA BERNAL VÉLEZ ÁLVARO CRUZ RIAÑO SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO