1 ACCIÓN DE REPETICIÓN - Marco normativo / RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO / ACREDITACIÓN DEL PAGO / DOLO O CULPA GRAVE – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala determinar, si los demandados son responsables patrimonialmente, y por ende les asiste la obligación de reembolsar el monto indemnizatorio cancelado por el Aeropuerto Olaya Herrera, al señor G.A.R.G., en razón a la sentencia proferida por la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Honorable Consejo de Estado, el 9 de septiembre de 2015, en la cual declaró la nulidad parcial de la Resolución JD-3 del 15 de febrero de 2001, proferida por la Junta Directiva; y de la Resolución GG-56 del 21 de febrero de 2001, proferida por la Gerente de Aeroparque Olaya Herrera, y se ordenó reintegrar al señor G.A.R.G., al cargo que desempeñaba al momento de la supresión, o uno equivalente sin solución de continuidad, así como al pago de salarios y demás emolumentos dejados de percibir desde su desvinculación hasta su reintegro efectivo.
Extracto: ( ) Dicha Ley definió la repetición como una acción de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o ex servidor público, así como también respecto de los particulares que ejercen función pública, que a causa de una conducta dolosa o gravemente culposa den lugar al pago de una condena contenida en una sentencia, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
( ) De esa manera, si los hechos o actos en que se fundamenta una acción de repetición sucedieron en vigencia de Ley 678 de 2001, son sus disposiciones las que sirven para establecer el alcance de los conceptos de dolo o culpa grave del demandado, en cambio, si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la imposición de la condena por cuyo pago se repite, acaecieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo, debe acudirse al Código Civil.
( ) Conforme lo indicado en el marco jurídico, es claro que para la prosperidad de la acción de repetición deben estar acreditados los siguientes requisitos: a) la existencia de una condena judicial, acuerdo conciliatorio u otra forma de terminación de un conflicto, que impuso a la entidad estatal demandante la obligación al pago de una suma de dinero; b) que el pago se haya realizado; c) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado y d) la culpa grave o el dolo.
( ) De la providencia en mención solo se puede concluir que los demandados actuaron conforme lo establecido en un estudio técnico elaborado por la Universidad de Antioquia, que daba cuenta del funcionamiento del Aeropuerto Olaya Herrera y las recomendaciones a seguir para optimizar los recursos técnicos, financieros y humanos, y en razón de ello se decidió reestructurar administrativamente la entidad, creando, modificando y suprimiendo algunos cargos, dentro del cual se encontraba el del señor Gustavo Adolfo Ruíz Gómez como Técnico de Mantenimiento, grado 40105. 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JORGE LEÓN ARANGO FRANCO Medellín, treinta (30) de enero de dos mil veinticuatro (2024) RADICADO 05001 23 33 000 2018 00223 00 DEMANDANTE AEROPUERTO OLAYA HERRERA DEMANDADO GLORIA LUCÍA VILLADA ARANGO Y OTROS MEDIO DE CONTROL REPETICIÓN INSTANCIA Segunda SENTENCIA N° 1 TEMA Presupuestos de la acción de repetición – Regulación legal – Responsabilidad del funcionario – Acreditación del pago- Acreditación del dolo o culpa grave del funcionario DECISIÓN NIEGA PRETENSIONES DE LA DEMANDA I.
ANTECEDENTES Procede esta Sala a resolver la controversia planteada dentro del proceso de REPETICIÓN, interpuesto por el AEROPUERTO OLAYA HERRERA en contra de los señores GLORIA LUCÍA VILLADA ARANGO, GUSTAVO MAYA PÉREZ, JORGE ENRIQUE VÉLEZ GARCÍA, LUIS GUILLERMO VÉLEZ CEBALLOS, ISABEL ELENA NIETO RODRÍGUEZ y NELSON RAMÍREZ GALLO. 1.
PRETENSIONES. La parte accionante solicita como pretensiones las siguientes: “(…) 1. Que los demandados GLORIA LUCIA VILLADA ARANGO, GUSTAVO MAYA PEREZ, JORGE ENRIQUE VELEZ GARCIA y LUIS GUILLERMO VELEZ CEBALLOS, son civilmente responsables, de manera solidaria, de los daños y perjuicios ocasionados al Establecimiento Público Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, hoy Establecimiento Público Aeropuerto Olaya Herrera, al haber incurrido en culpa grave cuando omitieron examinar, constatar y verificar que los estudios técnicos denominados Estudios de Costos ABC y Polígono Competitivo, cumplieran con los lineamientos y requisitos establecidos en la Ley 443 de 1998 y su Decreto Reglamentario 1572 de 1998, como condición previa de la reestructuración y modificación de la planta de cargos del Establecimiento Publico Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, aprobada mediante Acta de Junta Directiva No. 01 de febrero 05 de 2001, numeral VIII, decisión a su vez plasmada en la Resolución de Junta Directiva JD-03 de febrero 15 de 2001. 2.
Que los demandados ISABEL ELENA NIETO RODRIGUEZ y NELSON RAMIREZ GALLO, Gerente y Subgerente Financiero del EP-AOH, respectivamente, son también civilmente responsables, de manera solidaria con los anteriores demandados, de los daños y perjuicios ocasionados al Establecimiento Público Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, hoy Establecimiento Público Aeropuerto Olaya Herrera, al haber incurrido en culpa grave cuando omitieron examinar, analizar, constatar y verificar que los estudios técnicos denominados Estudios de Costos ABC y Polígono Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 3 Competitivo, cumplieran con los lineamientos y requisitos establecidos en la Ley 443 de 1998 y su Decreto Reglamentario 1572 de 1998, como condición previa para llevar a consideración de la Junta Directiva del EP-AOH la propuesta de reestructuración administrativa y modificación de la planta de cargos de la entidad, la cual fue finalmente aprobada por este organismo directivo según consta en el Acta de Junta Directiva No. 01 de febrero 05 de 2001 y Resolución No. JD-03- de febrero 15 de 2001.
La demandada ISABEL ELENA NIETO RODRIGUEZ, Gerente del Establecimiento Publico AOH, persistió en la omisión culposa y profirió la Resolución Gerencial No. GG-056-de febrero 21 de 2001, cuyo numeral primero del acápite resolutorio declaró nuevamente la supresión de los cargos y/o plazas, determinando la desvinculación de funcionarios de carrera administrativa, entre los cuales se hallaba el señor GUSTAVO ADOLFO RUIZ GÓMEZ, quien se desempeñaba en el cargo de Técnico de Mantenimiento inscrito en carrera administrativa. 3.
Que como consecuencia de la anterior declaración, los demandados GLORIA LUCIA VILLADA ARANGO, GUSTAVO MAYA PEREZ, JORGE ENRIQUE VELEZ GARCIA, LUIS GUILLERMO VELEZ CEBALLOS, ISABEL ELENA NIETO RODRIGUEZ y NELSON RAMIREZ GALLO, están obligados a pagar en favor del Establecimiento Publico AEROPUERTO OLAYA HERRERA, a título de reembolso, la suma de SEISCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES CUATROSCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS ($634.436.355) moneda legal colombiana, valor al cual fuere condenada la entidad demandante conforme a la Sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, con fecha septiembre nueve (09) de dos mil quince (2015), mediante la cual se ordenó al Establecimiento Publico Aeropuerto Olaya Herrera reintegrar al señor GUSTAVO ADOLFO RUIZ GOMEZ, identificado con cédula de ciudadanía 70.085.678 en el cargo de Técnico en Mantenimiento, el cual desempeñaba con anterioridad o a uno equivalente, así como al pago de salarios y demás emolumentos dejados de percibir desde su desvinculación hasta su reintegro efectivo; condena económica que tuvo un costo para la entidad pública de $634.436.355 moneda legal colombiana. 4.
Que el monto de la condena que se profiera contra los demandados sea actualizada o indexada hasta el momento de su pago efectivo. 5. Que además de lo anterior, se condene a los demandados a pagar los gastos y costas del presente proceso. (…)” 2.
HECHOS. Como fundamento fáctico de las pretensiones de la demanda, manifestó la parte demandante que la señora ISABEL ELENA NIETO RODRIGUEZ fue nombrada como Gerente General del Aeroparque Olaya Herrera de Medellín por el Alcalde de la ciudad, según Decreto 036 de enero 05 de 2001, habiéndose posesionado en la misma fecha, según Acta No. 34 de enero 05 de 2001, cargo que ejerció hasta el día 15 de enero de 2004, fecha en que presentó su renuncia, habiendo laborado un total de 4 años y 10 días.
Señaló que, el Señor GUSTAVO ADOLFO RUIZ GOMEZ fue vinculado al Aeroparque Olaya Herrera en el cargo de Coordinador de Mantenimiento, Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 4 empleo para el cual fue nombrado mediante Resolución No. 050 de mayo 14 de 1993, habiendo tomado posesión el mismo 14 de mayo de 1993.
Posteriormente, por Resolución 114 de diciembre 02 de 1993 fue nombrado como Jefe Sección de Mantenimiento, y luego como Técnico en mantenimiento, ejerciendo el cargo hasta el día 21 de febrero de 2001. El empleado fue inscrito en el escalafón de carrera administrativa en el cargo Jefe de sección de Mantenimiento del Aeropuerto Olaya Herrera, el día 1 de octubre de 1998.
Indicó que, la Junta Directiva del Aeroparque Olaya Herrera emitió la Resolución No. JD-03 de febrero 15 de 2001, por medio de la cual se aprueba la reestructuración administrativa de la entidad, se modifica el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos, y se readecúa la planta de personal en el Aeroparque Olaya Herrera de Medellín. Dicha Resolución fue publicada en la Gaceta Municipal el día 22 de febrero de 2001.
En el artículo primero del citado acto administrativo se dispuso suprimir, entre otros, el cargo que venía desempeñando el señor Gustavo Adolfo Ruíz Gómez, como Técnico de Mantenimiento. Expuso que, la Gerente del Establecimiento Público Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, ISABEL ELENA NIETO RODRIGUEZ, expidió la Resolución GG-056 de febrero 21 de 2001, por medio de la cual se suprimen unos cargos en el aeroparque Olaya Herrera de Medellín, en aplicación de la reestructuración administrativa, mediante la cual acogió la decisión aprobada por la Junta Directiva, declarando nuevamente la supresión del cargo y procediendo a notificar al interesado de tales actuaciones el mismo 21 de febrero de 2001.
Informó que el afectado Gustavo Adolfo Ruiz Gómez, inconforme con la decisión, promovió demanda ante lo contencioso administrativo contra el Establecimiento Público Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, con la pretensión de que fuesen anuladas las Resoluciones emitidas por la Junta Directiva y la Gerente de la Entidad, solicitando la restitución en su cargo y el reconocimiento de los emolumentos dejados de percibir durante el tiempo de su desvinculación. Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 5 Esta demanda se falló en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, Subsección Laboral, con fecha mayo 23 de 2012, negando las pretensiones del accionante, absolviendo en consecuencia a la entidad demandada.
Inconforme con la decisión el demandante impugnó la sentencia. Adujo que, el día 09 de septiembre de 2015, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, revocó la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, y en su lugar, declaró la nulidad parcial de la Resolución JD-03-de febrero 15 de 2001 y de la Resolución GG-56 de febrero 21 de 2001, por cuanto se incurrió en expedición irregular de los actos administrativos que aprobaron la reestructuración y suprimieron empleos de carrera administrativa, circunstancia que dio lugar a la condena proferida en contra del Establecimiento Publico Aeropuerto Olaya Herrera, ordenándose a título de restablecimiento del derecho, reintegrar al ex empleado Gustavo Adolfo Ruíz Gómez al cargo que desempeñaba o a uno equivalente, sin solución de continuidad, así como al pago de salarios y demás emolumentos dejados de percibir desde su desvinculación hasta su reintegro efectivo, debidamente actualizados, cuyo costo ascendió a la suma de $634.436.355 m.l. Conforme a lo dispuesto en el numeral q) del Acuerdo No. 55 de 1991 y numeral 17 del Decreto 237 de 1992, Estatuto Orgánico del Establecimiento Publico Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, era función de la Gerente de la entidad ISABEL ELENA NIETO RODRIGUEZ, presentar a consideración de la Junta Directiva los proyectos sobre reglamentación, modificación a la estructura orgánica de la institución, y su planta de cargos.
Es decir, la citada funcionaria tenía el deber de proveer a la Junta Directiva del Establecimiento los respectivos Estudios Técnicos que arrojaran un diagnóstico integral de la entidad y las necesidades de reformas a realizarse, incluyendo, si era necesario, la modificación de la planta de cargos y la supresión de aquellos empleos que no cumpliesen con los requerimientos del organismo, en el marco de una racionalización del gasto público y ajuste de las estructuras y procesos, y de las nóminas del personal perteneciente a la entidad.
Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 6 La actividad de supervisar, vigilar y controlar los estudios técnicos necesarios para llevar a cabo la reestructuración del Establecimiento Público Aeropuerto Olaya Herrera, conforme a las directrices dadas por la Alcaldía y lo dispuesto en la ley 617 de octubre 06 de 2000, requería de toda la atención, cuidado y diligencia por parte de la Gerente Isabel Elena Nieto Rodríguez, debiendo asegurarse que el Estudio Técnico a presentarse a consideración de la Junta Directiva cumpliese con los requisitos, lineamientos y mandatos establecidos en la Ley 443 de junio 11 de 1998 y el decreto reglamentario 1572 de agosto 05 del mismo año, norma esta que fue modificada por el Decreto 2504 de 1998, pues dentro de las funciones del Gerente estaba la de presentar a consideración de la Junta Directiva los proyectos sobre reglamentación, modificación a la estructura orgánica de la institución y su planta de cargos, conforme lo establecía el numeral q. del artículo 19, Funciones del Gerente General, del Acuerdo Municipal No. 55 de diciembre 23 de 1991.
Esta función fue reiterada por el Decreto 2299 de noviembre 20 de 2001, numeral 18), estatuto orgánico de la entidad. El subgerente Financiero y Secretario de la Junta Directiva del EPAOH, Nelson Ramírez Gallo, presentó a este organismo directivo la propuesta de reestructuración basado en estudios realizados durante los tres últimos años, específicamente el estudio de costos ABC, un estudio denominado Polígono Competitivo, y un documento de la Universidad de Antioquia titulado Costeo basado en actividades Aeroparque Olaya Herrera de Medellín de 1999, los cuales no cumplían con los requisitos legales.
Sin embargo, tales estudios sirvieron de soporte para la decisión tomada por la Junta Directiva y la elaboración del Acta No. 01 de febrero 05 de 2001, mediante la cual se aprobó la propuesta de reestructuración de la planta de cargos, circunstancia que dio origen a la expedición de la Resolución de Junta Directiva JD-03 de febrero 15 de 2001, que aprobó la reestructuración y la modificación a la planta de personal en el Aeroparque Olaya Herrera de Medellín. Afirmó que, los miembros de la Junta Directiva GLORIA LUCIA VILLADA ARANGO, GUSTAVO MAYA PEREZ, JORGE ENRIQUE VELEZ GARCIA y LUIS GUILLERMO VELEZ CEBALLOS, incurrieron en culpa grave al omitir su deber funcional de verificar que los estudios técnicos presentados por la gerencia a la Junta Directiva del Establecimiento, cumpliesen con las previsiones Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 7 establecidas en la Ley 443 de junio 11 de 1998 y su decreto reglamentario 1572 de agosto 05 de 1998, teniendo en cuenta que conforme al numeral c. del artículo 17 del Acuerdo No. 55 de 1991, le correspondía a dicha Junta "Determinar la estructura administrativa, funciones, escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo y de conformidad con las normas constitucionales y legales, implementar la carrera administrativa." Como consecuencia de las omisiones culposas de los funcionarios miembros de la Junta Directiva y de la gerencia del EP-AOH, los actos administrativos de reestructuración y modificación de la planta de cargos de la entidad presentaron vicios en su formación por carencia de las formalidades sustanciales establecidas en las normas legales, al transgredirse los requisitos de procedimiento para expedirlos, los cuales son condición esencial para su validez.
El artículo 69 de la Ley 678 de 2001 define la Culpa grave como la conducta del agente del Estado que da lugar a una infracción directa a la Constitución o a la ley o una inexcusable omisión en el ejercicio de las funciones. Se presume que la conducta es gravemente culposa cuando se presenta violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho o la omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos y esto, precisamente fue lo que sucedió en este caso.
Tales anomalías llevaron al Consejo de Estado a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, en consecuencia, a emitir un fallo condenatorio en contra del Establecimiento Público Aeropuerto Olaya Herrera, que le significó el pago de $634.436.355 pesos moneda legal.
3. POSICIÓN DE LOS DEMANDADOS. Los señores ISABEL NIETO RODRÍGUEZ, GLORIA LUCÍA VILLADA ARANGO, GUSTAVO HERNANDO MAYA PÉREZ, y JORGE ENRIQUE VÉLEZ GARCÍA, contestaron la demanda manifestando que, los hechos acaecieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, por lo cual no hay lugar a aplicar las presunciones legales allí previstas, debiendo la entidad demandante acreditar que la actuación de los demandados es dolosa o gravemente culposa, lo que supone un juicio de valor de su conducta para determinar su Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 8 responsabilidad patrimonial.
Para establecer si actuaron con dolo o culpa grave debe acudirse a lo dispuesto en el artículo 63 del Código Civil. El criterio del juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial del Estado no vincula al juez que conoce la acción de repetición, ya que la existencia de una sentencia condenatoria contra la entidad pública no equivale al dolo o culpa grave del servidor público.
Para el caso que nos ocupa, la entidad no aportó medio probatorio alguno que de cuenta del actuar doloso o culposo de los demandados, limitándose a afirmar que con su conducta generó unos perjuicios con ocasión de un fallo judicial adverso, que se vio obligada a pagar. Propuso como excepciones: Inexistencia del nexo causal para iniciar el medio de control de repetición; inexistencia de una conducta dolosa o gravemente culposa; buena fe; inexistencia de la obligación; genérica. Los señores LUIS GUILLERMO VÉLEZ CEBALLOS y NELSON RAMÍREZ GALLO, fueron representados por curadora ad litem, quien contestó la demanda manifestando que, teniendo en cuenta que si bien los señores Luis Guillermo Vélez Ceballos y Nelson Ramírez Gallo hacían parte de la Junta Directiva del Establecimiento Público Aeropuerto Olaya Herrera, nunca omitieron examinar, analizar, constatar y verificar que los estudios técnicos denominados Estudios de Costos ABC y Polígono Competitivo, cumplieran con los lineamientos y requisitos establecidos en la Ley 443 de 1998 y su Decreto Reglamentario 1572 de 1998, como condición previa y esencial para realizar la reestructuración y modificación del Establecimiento Público Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, aprobada, según consta en el Acta de Junta Directiva No. 01 de febrero 05 de 2001, numeral VIII, decisión a su vez plasmada en la Resolución de Junta Directiva JD-03 de febrero 15 de 2001.
Propuso como excepciones: Inexistencia del nexo causal para iniciar el medio de control de repetición; inexistencia de una conducta dolosa o gravemente culposa 4. TRÁMITE PROCESAL. Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 9 A través de auto del 2 de febrero de 20181se admitió la demanda, decisión notificada al Ministerio Público y a los demandados2.
Posteriormente, una vez vencido el término de traslado de la demanda, mediante auto proferido el 21 de mayo de 20213, se fijó fecha para audiencia inicial, en la cual se agotaron las etapas de saneamiento, fijación del litigio, conciliación, decreto de pruebas, y se fijó fecha para practicar las pruebas decretadas4. Ahora bien, el 4 de junio de 2021 la apoderada de algunos de los integrantes de la parte demandada, manifestó que el señor Gustavo Hernando Maya Pérez falleció el 21 de mayo de 2021, para lo cual aportó el correspondiente registro civil de defunción5.
Por lo anterior, mediante auto del 11 de junio de 20216 la apoderada fue requerida para que manifestara el nombre de las personas que continuarían con el trámite del proceso como sucesoras procesales del fallecido, allegando los documentos que acreditaran dicha calidad, ante lo cual la abogada señaló que se encontraba en la búsqueda de familiares del demandado fallecido7; sin embargo, hasta la fecha no se ha aportado dicha información. Finalmente, en decisión del 1 de octubre de 20218, se corrió traslado para alegar de conclusión.
5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. La PARTE DEMANDANTE presentó alegatos de conclusión reiterando los argumentos expuestos en la demanda9. La PARTE DEMANDADA (LUIS GUILLERMO VÉLEZ CEBALLOS y NELSON RAMÍREZ GALLO) presentó alegatos de conclusión10 reiterando los argumentos de defensa, expuestos con la contestación de la demanda. 1 Fl. 148 Arch 01 Exp Dig. 2 Fls. 154 a 172 Arch 01 – Arch 02 exp dig. 3 Arch 16 Exp Dig. 4 Arch 21 Exp Dig. 5 Archs 17 y 17.1 exp dig. 6 Arch 18 exp dig. 7 Arch 19 exp dig. 8 Arch 42 Exp Dig. 9 Arch 44 exp dig. 10 Arch 46 exp dig.
Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 10 La PARTE DEMANDADA (ISABEL ELENA NIETO RODRÍGUEZ, GLORIA LUCÍA VILLADA ARANGO, GUSTAVO HERNANDO MAYA PÉREZ (Q.E.P.D.) y JORGE ENRIQUE VÉLEZ GARCÍA) presentó alegatos de conclusión11 reiterando los argumentos de defensa, expuestos con la contestación de la demanda.
6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. El MINISTERIO PÚBLICO, presentó concepto12 manifestando que, sobre el pago de la condena, se allegó como prueba copia del cheque por valor de $643.414.926 del banco Agrario, pagado por el EP AOH consignado en el Banco Agrario Depósito Judicial 193645958 del 22 de diciembre de 2016, por orden del Juzgado Sexto de Familia por embargo al beneficiario de ese pago, Señor Gustavo Ruíz Gómez, en proceso de Cesación de Efectos Civiles.
De la calidad de ex funcionarios de los demandados, para la fecha de expedición de los actos administrativos anulados que dieron origen a la condena que fue pagada por el demandante, está acreditado que la señora ISABEL ELENA NIETO RODRÍGUEZ, se desempeñaba como Gerente General y los señores GLORIA LUCÍA VILLADA ARANGO, GUSTAVO MAYA PÉREZ, JORGE ENRIQUE VÉLEZ GARCÍA y LUIS GUILLERMO AGUDELO CEBALLOS, como miembros de la Junta Directiva del Establecimiento Público Aeroparque Olaya Herrera de Medellín. De la conducta doloso o culposa y su relación con los actos administrativos anulados que dieron lugar a la condena a cargo del EP demandante.
Afirma que no es posible deducirse responsabilidad patrimonial de los funcionarios o ex agente públicos demandados pues no se probó el dolo o culpa grave que alega y ésta no se puede presumir toda vez que en este caso no es aplicable la ley 678 de 2001 que fue expedida en agosto de 2001 y los hechos analizados ocurrieron en el mes de febrero de 2001, fecha de expedición de los actos administrativos que fueron anulados.
Lo que se advierte, es un actuar de los demandados en la aprobación de la Reestructuración del EP AOH, por cumplimiento de la Ley 617 y por la confianza legítima que les generó los Estudios Técnicos que le precedían, elaborados por la Universidad de Antioquia y avalados por la Jurídica del Municipio de Medellín. 11 Arch 48 exp dig. 12 Arch 40 Exp Dig.
Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 11 Por lo anterior, solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda. II. CONSIDERACIONES. 1. COMPETENCIA. El Tribunal es competente para conocer en primera instancia del medio de control de la referencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 152 numeral 11 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -C.P.A.C.A. Igualmente, es procedente emitir un pronunciamiento de fondo, porque el medio de control de repetición fue ejercido de manera oportuna, esto es, dentro de los dos años siguientes a la fecha del pago de la condena efectuado el 22 de diciembre de 2015, puesto que la demanda fue presentada el 18 de diciembre de 201713. 2.
PROBLEMA JURÍDICO. Conforme a la fijación del litigio realizada en la audiencia inicial, deberá la Sala determinar, si los demandados son responsables patrimonialmente, y por ende les asiste la obligación de reembolsar el monto indemnizatorio cancelado por el Aeropuerto Olaya Herrera, al señor Gustavo Adolfo Ruiz Gómez, en razón a la sentencia proferida por la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Honorable Consejo de Estado, el 9 de septiembre de 2015, en la cual declaró la nulidad parcial de la Resolución JD-3 del 15 de febrero de 2001, proferida por la Junta Directiva; y de la Resolución GG-56 del 21 de febrero de 2001, proferida por la Gerente de Aeroparque Olaya Herrera, y se ordenó reintegrar al señor Gustavo Adolfo Ruíz Gómez, al cargo que desempeñaba al momento de la supresión, o uno equivalente sin solución de continuidad, así como al pago de salarios y demás emolumentos dejados de percibir desde su desvinculación hasta su reintegro efectivo.
Así como determinar si hay lugar a la actualización o indexación de la condena hasta el momento de su pago efectivo, y establecerse si procede la condena en costas a la parte vencida. 13 Fl. 9 arch 1 exp dig. Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 12
3. MARCO JURÍDICO APLICABLE. Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.
De igual manera, el legislador expidió la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición”. Dicha Ley definió la repetición como una acción de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o ex servidor público, así como también respecto de los particulares que ejercen función pública, que a causa de una conducta dolosa o gravemente culposa den lugar al pago de una condena contenida en una sentencia, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La Ley 678 de 2001 reguló los aspectos sustanciales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía, fijando su objeto, sus finalidades, así como el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente; al tiempo que consagró algunas presunciones legales con incidencia en materia de la carga probatoria dentro del proceso.
Posteriormente, la Ley 1437 de 2011 en su artículo 142 reguló el medio de control de repetición, estableciendo lo siguiente: “Artículo 142. Repetición. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 13 ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública.
Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.” Para resolver el conflicto que se originó por la existencia de varios cuerpos normativos que regulaban la acción de repetición, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sido reiterada en aplicar la regla general según la cual la norma rige hacia el futuro, de modo que opera para los hechos ocurridos a partir de su entrada en vigencia y hasta el momento de su derogación, sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos.
En virtud de ello, explicó14: “De acuerdo con lo anterior, cabe efectuar las siguientes precisiones: i) Si los hechos o actos que originaron la responsabilidad civil patrimonial del servidor público, son posteriores a la vigencia de Ley 678 de 2001, para determinar y enjuiciar la falla personal del agente público será aplicable esta normativa en materia de dolo y culpa grave, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter “civil” que se le imprime a la acción en el artículo 2 de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que doctrinal y jurisprudencialmente se han estructurado en torno a la responsabilidad patrimonial por el daño, en lo que no resulte irreconciliable con aquélla y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política). ii) Si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad, fueron anteriores a la expedición de la Ley 678 de 2001, las normas aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público que es la fuente de su responsabilidad civil frente al Estado.
En síntesis, en armonía con el derecho constitucional al debido proceso la culpa grave o dolo en la conducta del agente público se debe estudiar conforme con las normas vigentes a la fecha o época en que se presentaron las acciones u omisiones que dieron lugar a la sentencia condenatoria contra el Estado o produjeron la conciliación que determinó el pago indemnizatorio a la víctima del daño. De otra parte, en cuanto a los aspectos procesales, es claro, que por tratarse de normas de orden público rigen hacía el futuro y con efecto general e inmediato, en aplicación de lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, conforme al cual “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir.
Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las situaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”. Es decir, las nuevas disposiciones instrumentales de la Ley 678 de 2001 se aplican a los procesos iniciados con posterioridad a su vigencia y a los 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 8 de marzo de 2007- Exp.24.953.
Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 14 procesos en trámite tan pronto cobraron vigencia, sin perjuicio de que los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias iniciadas con antelación a la expedición de la nueva norma procesal culminen de conformidad con la ley procesal antigua.
(…)”. De esa manera, si los hechos o actos en que se fundamenta una acción de repetición sucedieron en vigencia de Ley 678 de 2001, son sus disposiciones las que sirven para establecer el alcance de los conceptos de dolo o culpa grave del demandado, en cambio, si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la imposición de la condena por cuyo pago se repite, acaecieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo, debe acudirse al Código Civil.
Ahora bien, el Consejo de Estado ha establecido los elementos que determinan la prosperidad de las pretensiones, distinguiendo tres requisitos de carácter objetivo que se someten a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda; y una cuarta condición de orden subjetivo, que se regula por la normativa vigente al momento de la ocurrencia del hecho determinante de la responsabilidad del Estado y que motivó el pago a su cargo y que fundamenta la acción de repetición, a saber: “i) La calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena: La calidad y la actuación u omisión de los agentes del Estado debe ser materia de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionario del demandado y de su participación en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina, determinante de la responsabilidad del Estado. ii) La existencia de una condena judicial, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado.
La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto. iii) El pago efectivo realizado por el Estado. La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación, a través de una prueba que, en caso de ser documental, generalmente suele constituirse por el acto mediante el cual se reconoce y ordena el pago en favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario. iv) La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa.
La entidad demandante debe probar que la conducta del agente o ex agente del Estado Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 15 fue dolosa o gravemente culposa conforme a las normas que para el momento de los hechos sean aplicables.”15 En relación con lo anteriormente anotado, es importante indicar que la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia C-388 de 2006, sostuvo que pese al texto del inciso 2º del artículo 90 de la Constitución Política, que señala “que en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”, tales supuestos se ajustan plenamente a la Carta, específicamente indicó: “…En cuanto al primer cargo atinente a la supuesta exigencia constitucional de una condena como conditio sine qua non para el ejercicio de la acción de repetición, encuentra la Corte que no le asiste la razón al accionante, por cuanto la disposición contenida en el artículo 90 de la Constitución establece, a cargo del Estado, dos obligaciones perfectamente diferenciadas a saber: En primer lugar, la obligación de responder patrimonialmente en relación con el daño antijurídico que le sea imputable, cuando concurra un nexo causal entre dicho daño y la acción o la omisión de la autoridad pública.
En segundo lugar, el deber de repetir contra el agente generador del daño, en todos aquellos eventos en los cuales llegue a imponerse una condena como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del respectivo agente, sin que el establecimiento de tal deber de repetir quede circunscrito en manera alguna, única y exclusivamente a los eventos en que exista una sentencia condenatoria.
( ) Como lo que se pretende a través del ejercicio de la acción de repetición es la recuperación, por parte del Estado, del monto de la indemnización que ha tenido que reconocer y pagar en razón del daño antijurídico derivado del comportamiento doloso o gravemente culposo de alguno de sus agentes, ningún sentido tendría el circunscribir la posibilidad de repetir contra tal agente a los eventos de existencia de una condena, cuando en el ordenamiento jurídico existen otros mecanismos a través de los cuales se puede establecer, en forma igualmente fehaciente y sin menoscabo alguno de las garantías fundamentales, la cabal existencia del daño antijurídico, e inclusive la concurrencia de un comportamiento doloso o gravemente culposo del agente generador del mismo ” Ahora, teniendo en cuenta el análisis precedente, se concluye que para la prosperidad de la acción de repetición en el presente caso, se deben acreditar fehacientemente los siguientes requisitos: La existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio a cargo de la entidad demandante. El pago de la indemnización por parte de la entidad pública. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Providencia del veintiséis (26) de febrero de dos mil catorce (2014).
Radicación número: 25000-23-26-000-2011-00478-01(48384). Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 16 La calidad de los Agentes demandados. La magnitud del detrimento patrimonial que se reclama del demandado y su fundamento, puesto que no en todos los casos, éste coincide con el valor impuesto en la condena. La culpa grave o el dolo en la conducta del demandado. Que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico. 4.
ACERVO PROBATORIO. De las pruebas aportadas se resaltan las siguientes: Decreto N° 036 del 5 de enero de 2001 proferido por el Alcalde de Medellín por medio del cual se nombró a la señora Isabel Elena Nieto Rodríguez como Gerente del Aeroparque Olaya Herrera, y su correspondiente acta de posesión. (Fls. 17 y 18 arch 1 exp dig) Decreto N° 123 del 26 de enero de 2001 por medio del cual el Alcalde de Medellín integra la Junta Directiva del Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, con las siguientes personas: Gloria Lucía Villada Arango (Delegada del Alcalde – Secretaria de Tesorería de Renta Municipales);
Jorge Vélez García (Secretario de Gobierno); Gustavo Maya Pérez (Secretario de Transportes y Tránsito); y Luis Guillermo Agudelo Ceballos (Secretario de Obras Públicas). (Fls. 15 y 16 arch 1 exp dig) Acta de sesión 01 de junta directiva del 5 de febrero de 2001, del Aeroparque Olaya Herrera de Medellín. (Fls. 19 a 25 arch 1 exp dig) Resolución JD-03 del 15 de febrero de 2001 proferida por la Junta Directiva del Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, por medio de la cual se aprueba la reestructuración administrativa, se modifica el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos, y se readecúa la planta de personal en el aeroparque Olaya Herrera de Medellín, suprimiendo un total de 32 plazas, creando 10.
(Fls. 26 a 109 arch 1 exp dig) Resolución N° GG-056- del 21 de febrero de 2001, expedida por la Gerente del Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, por medio de la cual Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 17 se suprimen unos cargos en la entidad en aplicación de la reestructuración administrativa, entre los cuales se encontraba el del señor Gustavo Adolfo Ruiz Gómez como Técnico de Mantenimiento, grado 40105, quien se encontraba en carrera administrativa.
(Fls. 110 a 112 arch 1 exp dig) Sentencia proferida el 9 de septiembre de 2015 por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Gustavo Adolfo Ruiz Gómez en contra del Aeropuerto Olaya Herrera de Medellín, por medio de la cual revocó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
(Fls. 114 a 141 arch 1 exp dig) Certificación expedida por la Profesional Especializada Administrativa y Financiera – Líder del Proceso de Gestión de Recursos Financieros del Aeropuerto Olaya Herrara el 9 de noviembre de 2017. (Fl. 142 arch 1 exp dig) Oficio remitido el 15 de diciembre de 2015 por el Juzgado 6 de Familia de Oralidad de Medellín al Aeropuerto Olaya Herrera, mediante el cual se le informó del embargo de los dineros correspondientes a la indemnización que fue reconocida a favor del señor Gustavo Adolfo Ruiz Gómez a cargo del Aeroparque Olaya Herrera.
(Fl. 143 arch 1 exp dig) Cheque de Gerencia del Banco GNB Sudameris del 22 de diciembre de 2015, expedido por un valor de $643.414.926 a favor del Banco Agrario de Colombia, a la cuenta de depósitos judiciales perteneciente al Juzgado 6 de Familia de Medellín. (Fl. 145 arch 1 exp dig) Acta del Comité de Conciliación del Aeropuerto Enrique Olaya Herrera expedida el 31 de octubre de 2017, en la cual se sugirió impetrar la acción de repetición correspondiente, asunto que se encomendó al abogado asesor de la gerencia general, con el fin de efectuar la evaluación respectiva y hacer las recomendaciones pertinentes frente a la procedencia de la acción. (Arch 27 exp dig) Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 18 Interrogatorio de parte de los demandados.
(Arch 28 exp dig) 5. CASO CONCRETO. Conforme al problema jurídico planteado, corresponde a la Sala Determinar, si los demandados son responsables patrimonialmente, y por ende les asiste la obligación de reembolsar el monto indemnizatorio cancelado por el Aeropuerto Olaya Herrera, al señor Gustavo Adolfo Ruíz Gómez, en razón a la sentencia proferida por la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Honorable Consejo de Estado, el 9 de septiembre de 2015, en la cual se declaró la nulidad parcial de la Resolución JD-3 del 15 de febrero de 2001, proferida por la Junta Directiva; y de la Resolución GG-56 del 21 de febrero de 2001, proferida por la Gerente del Aeroparque Olaya Herrera, y se ordenó reintegrar al señor Gustavo Adolfo Ruíz Gómez, al cargo que desempeñaba al momento de la supresión, o uno equivalente sin solución de continuidad, así como al pago de salarios y demás emolumentos dejados de percibir desde su desvinculación hasta su reintegro efectivo.
De ser procedente, determinar si hay lugar a la actualización o indexación de la condena hasta el momento de su pago efectivo, y establecerse si procede la condena en costas a la parte vencida. Conforme lo indicado en el marco jurídico, es claro que para la prosperidad de la acción de repetición deben estar acreditados los siguientes requisitos: a) la existencia de una condena judicial, acuerdo conciliatorio u otra forma de terminación de un conflicto, que impuso a la entidad estatal demandante la obligación al pago de una suma de dinero; b) que el pago se haya realizado; c) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado y d) la culpa grave o el dolo.
Así las cosas, la Sala examinará en el presente caso, si se encuentran reunidos todos los presupuestos anotados. i) La existencia de una condena judicial, acuerdo conciliatorio u otra forma de terminación de un conflicto, que impuso a la entidad estatal demandante la obligación al pago de una suma de dinero. Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 19 Frente a este requisito, se tiene que se aportó al proceso copia de la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2015 por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A, en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Gustavo Adolfo Ruíz Gómez en contra del Aeropuerto Olaya Herrera de Medellín, por medio de la cual se revocó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
De allí, que se encuentre acreditada la existencia de la obligación a cargo del Aeropuerto Olaya Herrera, quien funge como demandante dentro del presente asunto. ii) El pago de la condena impuesta a la parte actora. En relación con este requisito, se allegó como prueba certificación expedida por la Profesional Especializada Administrativa y Financiera – Líder del Proceso de Gestión de Recursos Financieros del Aeropuerto Olaya Herrara el 9 de noviembre de 2017, en la cual se indicó lo siguiente: “(…) El señor Gustavo Adolfo Ruiz Gómez identificado con cédula de ciudadanía No. 70.085.678 fue reintegrado a la entidad el 22 de diciembre de 2015 en cumplimiento de una sentencia judicial; subsiguientemente mediante Resolución de Gerencia GG-79-2015 del 21 de diciembre de 2015, "por medio del cual se cumple con las obligaciones de dar, impuestas en la sentencia del nueve (9) de septiembre de dos mil quince (2015), del Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección "A", que revocó la de primera instancia declarando la nulidad parcial de los resoluciones JD-03 del 15 de febrero de 2001 y la GG-56 del 21 de febrero del mismo año" se ordena al área administrativa y financiera, el pago de dicha sentencia por valor de SEISCIENTOS CUARENTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS CATORCE MIL NOVECIENTOS VEINTISEIS PESOS ($643.414.926).
(…)” Así mismo, se allegó cheque de gerencia del Banco GNB Sudameris del 22 de diciembre de 2015, expedido por un valor de $643.414.926 a favor del Banco Agrario de Colombia, a la cuenta de depósitos judiciales perteneciente al Juzgado 6 de Familia de Medellín. Lo anterior, en atención al Oficio remitido el 15 de diciembre de 2015 por el Juzgado 6 de Familia de Oralidad de Medellín al Aeropuerto Olaya Herrera, mediante el cual se le informó del embargo de los dineros correspondientes a Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 20 la indemnización que fue reconocida a favor del señor Gustavo Adolfo Ruíz Gómez a cargo del Aeroparque Olaya Herrera, en proceso de cesación de efectos civiles de matrimonio.
En relación con el pago a favor de la víctima que debe acreditar la entidad pública, es importante advertir que el Consejo de Estado en su jurisprudencia venía sosteniendo la tesis que: “La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo de la suma dineraria que le fue impuesta por condena judicial o en la conciliación, a través de prueba que generalmente es documental, constituida por el acto en el cual se reconoce y ordena el pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario”.16 Con ocasión de la expedición de la Ley 1437 de 2011, actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la anterior tesis fue superada, pues en el artículo 142 de la citada codificación se consagró que, cuando se ejerza la pretensión de repetición, el Certificado del Pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones, en el cual conste que la entidad realizó el pago, es prueba suficiente para iniciar el medio de control de repetición contra el funcionario responsable del daño. La citada disposición normativa es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 142.
REPETICIÓN. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública. Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.” (Negrillas fuera de texto) 16 Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P.: Ramiro Saavedra Becerra.
Sentencia del 27 de noviembre de 2006. Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 21 De igual manera, se consagra en el artículo 166 del citado estatuto que, a la demanda deberá acompañarse, si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. Así las cosas, es claro que la entidad, según la norma vigente al momento de impetrarse el medio de control de repetición, debía aportar con la demanda el Certificado del Pagador, Tesorero o servidor público que cumpliera tales funciones, en el cual constara que realizó el pago, lo cual efectivamente ocurrió, como consta a folio 142 del arch. 1 del expediente digital, por lo que, uno de los requisitos objetivos consistente en la acreditación del pago se encuentra cumplido y correctamente acreditado por la entidad demandante. iii) La condición de agentes del Estado de los demandados.
Respecto de la calidad de los demandados para la época de los hechos que fundamentan la presente acción de repetición, esto es, para la fecha de supresión del cargo del señor Gustavo Adolfo Ruíz Gómez el 21 de febrero de 2001, advierte la Sala lo siguiente: - ISABEL ELENA NIETO RODRÍGUEZ: Fue aportado el Decreto N° 036 del 5 de enero de 2001 proferido por el Alcalde de Medellín, por medio del cual se nombró a la señora Isabel Elena Nieto Rodríguez como Gerente del Aeroparque Olaya Herrera, y su correspondiente acta de posesión. Adicionalmente, fue la persona que suscribió uno de los actos administrativos anulados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, la Resolución N° GG-056- del 21 de febrero de 2001, expedida por la Gerente del Aeroparque Olaya Herrera de Medellín. - GLORIA LUCÍA VILLADA ARANGO, GUSTAVO MAYA PÉREZ, JORGE ENRIQUE VÉLEZ GARCÍA: Se aportó el Decreto N° 123 del 26 de enero de 2001 por medio del cual el Alcalde de Medellín integra la Junta Directiva del Aeroparque Olaya Herrera de Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 22 Medellín, con las siguientes personas: Gloria Lucía Villada Arango (Delegada del Alcalde – Secretaria de Tesorería de Renta Municipales);
Jorge Vélez García (Secretario de Gobierno); Gustavo Maya Pérez (Secretario de Transportes y Tránsito); y Luis Guillermo Agudelo Ceballos (Secretario de Obras Públicas). De igual forma, respecto al demandado NELSON RAMÍREZ GALLO, se desprende del Acta de sesión 01 de junta directiva del 5 de febrero de 2001, del Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, que se encontraba vinculado como Subgerente Financiero de la entidad demandante, la cual fue suscrita por éste, al igual que uno de los actos administrativos anulados, Resolución JD-03 del 15 de febrero de 2001 proferida por la Junta Directiva del Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, por medio de la cual se aprueba la reestructuración administrativa, se modifica el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos, y se readecúa la planta de personal en el aeroparque Olaya Herrera de Medellín. Por lo tanto, se encuentra acredita la condición que estos demandados tuvieron como agentes del Estado en calidad de miembros de la Junta Directiva, y Subgerente Financiero de la entidad demandante.
De otro lado se advierte que, la demanda fue interpuesta y admitida en contra del señor LUIS GUILLERMO VÉLEZ CEBALLOS, nombre con el cual fue emplazado y representado por curadora ad litem durante el proceso; sin embargo, en el Decreto antes mencionado y a través del cual se integró la junta directiva del Aeroparque Olaya Herrera, obra es el nombre del señor Luis Guillermo Agudelo Ceballos; además no obra ninguna otra prueba en el expediente que vincule al señor Luis Guillermo Vélez Ceballos como empleado de la entidad demandante o miembro de la Junta Directiva; en consecuencia, la condición de Agente del Estado respecto de este demandado no se encuentra acreditada. iv) La culpa grave o dolo en cabeza de los demandados.
Se debe advertir que en el asunto sub examine los hechos que dieron lugar a la acción de repetición se remontan a febrero de 2001 cuando se expidieron la Resolución JD-03 del 15 de febrero de 2001 por la Junta Directiva del Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 23 Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, por medio de la cual se aprueba la reestructuración administrativa, se modifica el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos, y se readecúa la planta de personal en el aeroparque Olaya Herrera de Medellín; y la Resolución N° GG-056- del 21 de febrero de 2001, por la Gerente del Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, por medio de la cual se suprimen unos cargos en la entidad en aplicación de la reestructuración administrativa, entre los cuales se encontraba el del señor Gustavo Adolfo Ruíz Gómez como Técnico de Mantenimiento, grado 40105, quien se encontraba en carrera administrativa.
Es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 678 de 2001 (4 de agosto de 2001)17, por lo que será el Código Civil el parámetro normativo que se tendrá en cuenta para valorar si la conducta de los aquí demandados, se enmarca en una culpa grave o en dolo. Al efecto el artículo 63 del Código Civil definió los conceptos de culpa grave y dolo en los siguientes términos: “ARTÍCULO
63. CLASES DE CULPA Y DOLO. La ley distingue tres especies de culpa o descuido. “Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materia civil equivale al dolo. “Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios.
Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. “El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa. “Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes.
Esta especie de culpas se opone a la suma diligencia o cuidado. “El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro” (resaltado por fuera del texto original). Conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política, se estima que el aporte de las pruebas que demuestren la culpa grave o el dolo del demandado que precisamente, por dicha conducta causó un daño por el cual la 17 Según el Diario Oficial No. 44.509 del 4 de agosto de 2001.
Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 24 entidad pública debió reconocer una indemnización impuesta en una sentencia judicial condenatoria o en una conciliación, según el caso, es fundamental, dado que este aspecto subjetivo constituye la columna vertebral de la acción de repetición. De esta forma, se ha definido la responsabilidad personal del agente, en juicios de repetición y llamamientos en garantía con idénticos fines, fundado en la comprobación de la actuación dolosa o gravemente culposa del servidor público, que ocasionó la condena, cuya demostración corresponde a la administración quien actúa como demandante.
Pues bien, no puede tenerse como una responsabilidad patrimonial, sin previo juicio del servidor público, el hecho de que exista una sentencia condenatoria al Estado, o un acuerdo conciliatorio aprobado conforme a las previsiones legales, puesto que es obligación del juzgador analizar o calificar la conducta del agente público bajo las nociones de culpa grave o dolo para atribuirle responsabilidad, a través de un juicio de valor de su conducta.
De acuerdo con ello, es deber de la parte demandante demostrar en este proceso declarativo la conducta del agente como dolosa y/o gravemente culposa, para que sea viable la obligación de reembolso pretendida, dado que se recuerda es uno de los requisitos que se exigen para la viabilidad de la acción. Ello por cuanto no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir la responsabilidad; siendo entonces necesario comprobar la gravedad de la falla en la conducta, según las pruebas oportunamente allegadas al plenario.
De acuerdo con ello, revisado el material probatorio, se observa que en Acta de sesión 01 de junta directiva del 5 de febrero de 2001, del Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, se indicó frente a la reestructuración administrativa de la entidad lo siguiente: “(…) El Dr. Nelson Ramírez, presenta ante la Junta la propuesta de la nueva estructura administrativa, la cual es aprobada con las siguientes observaciones: Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 25 Revisar la escala salarial y ajustarla en lo posible a la del Municipio de Medellín. Para ello, la Gerenta ha quedado de estudiar a profundidad el tema siendo autorizada a su vez por la Junta para hacer los ajustes a la Planta de Cargos, proceder a la elaboración del Manual de Funciones, las categorías y la escala salarial.
(…)” Posteriormente, mediante la Resolución JD-03 del 15 de febrero de 2001 proferida por la Junta Directiva del Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, se aprobó la reestructuración administrativa, se modificó el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos, y se readecuó la planta de personal en el aeroparque Olaya Herrera de Medellín, suprimiendo un total de 32 plazas, creando 10.
En dicha resolución se señaló lo siguiente: “(…) Que el Aeroparque Olaya Herrera creado en 1991 como Establecimiento Público, realiza una actividad productiva, que le exige a la entidad estar en los más altos niveles de eficiencia administrativa y financiera que la hagan competitiva en el mercado de servicios aeroportuarios; adicionalmente, la Ley 617 de 2000 exige a las entidades del Estado realizar el ajuste fiscal que permita el saneamiento de las finanzas públicas.
Que durante los últimos tres años se adelantaron al interior de la entidad diferentes estudios que permitieron obtener una coherente visión del servicio que se presta, las debilidades y fortalezas de la entidad, el personal con que cuenta y su desempeño y los requerimientos para hacer del Aeroparque una empresa pública eficiente y con proyección. Que entre las citadas investigaciones se cuenta con el estudio de costos ABC asesorado por la Universidad de Antioquia y un estudio denominado Polígono Competitivo, los cuales arrojaron varias conclusiones, entre ellas: la inadecuada asignación del recurso humano, existencia de procesos inútiles que implican gran tiempo ocioso y que los perfiles de los cargos no eran los más recomendables.
De igual manera, la comisión de empalme fijada por la actual administración, concluyó en su informe, que al interior del Aeroparque había sobredimensionamiento de la planta de cargos (burocracia), recomendaron abrir nuevos mercados para la entidad promoviéndola comercialmente, a fin de generar mayores fuentes de ingreso y enfatizaron sobre la necesidad de mejorar los procesos de seguridad.
(…) Por lo anterior, la gerencia de la entidad se dio a la tarea de presentarle a la Junta Directiva una propuesta de reestructuración acorde con los lineamientos anteriores. Que mediante el Acta No. 01 del 5 de febrero de 2001 de la Junta Directiva del Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, fue aprobada la propuesta global de reestructuración de la planta de cargos de la entidad y se hicieron algunas recomendaciones para su ajuste.
Que la propuesta aprobada con sus respectivos ajustes, requiere de la descripción pormenorizada de cada uno de los cargos que de manera definitiva conforman la planta de personal del Aeroparque, con sus respectivos códigos que contienen el nivel, la denominación del cargo y el grado de asignación, como también la actualización del manual de funciones y requisitos.
Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 26
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Supresión de cargos y plazas. Suprímanse los siguientes cargos y plazas dentro de la estructura administrativa del Aeroparque Olaya Herrera de Medellín: (…) Técnico-Técnico de Mantenimiento-Código 40105- Gustavo Adolfo Ruiz Gómez. (…)” Con ocasión de dicho acto administrativo, se expidió la Resolución N° GG-056- del 21 de febrero de 2001, por la Gerente del Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, por medio de la cual se suprimieron unos cargos en la entidad en aplicación de la reestructuración administrativa, entre los cuales se encontraba el del señor Gustavo Adolfo Ruíz Gómez como Técnico de Mantenimiento, grado 40105, quien se encontraba en carrera administrativa.
En dicho acto se dispuso lo siguiente: “(…) Ordenar al Director Operativo de la Unidad Administrativa y Financiera, en su calidad de Jefe de Personal, comunicar a los funcionarios descritos en los artículos anteriores, la supresión de cargos y/o plazas, advirtiéndoles a los funcionarios de carrera administrativa, el derecho que les asiste de optar por la indemnización o por la incorporación a un empleo equivalente, de conformidad con la ley 443 de 1998.
(…)” Inconforme con dicha decisión, el señor Gustavo Adolfo Ruíz Gómez demandó en nulidad y restablecimiento del derecho la Resolución JD-03 del 15 de febrero de 2001 y la Resolución N° GG-056- del 21 de febrero de 2001, pretensiones que fueron denegadas en primera instancia, decisión que fue revocada por el Consejo de Estado en Sentencia proferida el 9 de septiembre de 2015 por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
En dicha providencia se señaló lo siguiente: “(…) Obra a folios 90 a 92 del expediente el Convenio Interadministrativo celebrado entre el municipio de Medellín y el Aeroparque Olaya Herrera No. CONV 110-99, para la asesoría en el diseño e implantación de la gerencia estratégica de costos basado en actividades ABC, de conformidad con lo pactado mediante convenios 127 de 1998 y 001 de 1999 celebrados entre el Municipio y la Universidad de Antioquia.
En el cuaderno 2, obra el estudio de sistema de costeo ABC, el cual se indica que "Muestra la organización como un conjunto de actividades más que como una Jerarquía departamental" y además "identifica las relaciones causa-efecto entre las actividades y los objetos de costo", en dicho documento se indican en qué consisten las metodologías de análisis y montaje de recursos (movimiento contable), de análisis, y montaje de estadísticas de recursos (criterios recursos), de análisis y Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 27 montaje de actividades (encuestas), y de análisis y montaje de estadísticas sobre servicios (criterios servicios), así como el estudio denominado "Polígono competitivo".
Del mismo modo, contiene un estudio elaborado teniendo en cuenta la distribución de tiempo por actividades, para lo cual atiende los procesos y subprocesos por cargos, incluyendo el del actor, cuyo análisis reflejó lo siguiente: “TIEMPO OCIOSO ( ) El Técnico de Mantenimiento señor Gustavo Ruiz arroja 36% de ociosidad ( ) La falta de una planificación adecuada y oportuna por parte del coordinador del área, hizo que la entrega del material necesario no se hiciera a tiempo, además la ejecución de los trabajos tampoco fue programada oportunamente, lo que se refleja en la ociosidad promedio de 37%, (sic).
Esta observación se hace teniendo en cuenta el argumento de los funcionarios en cuanto a la impuntualidad en la entrega de los materiales. Todos(sic) esto teniendo en cuenta que el porcentaje de ocupación del Técnico de Mantenimiento, en la planeación y seguimiento de los trabajos muestra 51 %." Dentro de las recomendaciones generales del estudio se incluyó la necesidad; de modernizar la estructura de la entidad, además se determinó con fundamento en los tiempos de ocio que era preciso mejorar los procesos de la entidad y lograr una posición más competitiva.
Posteriormente, se encuentra el documento de la Universidad de Antioquia "Costeo Basado en Actividades Aeroparque Olaya Herrera de Medellín dé 1999", en el cual se refiere a los servicios aeroportuarios que presta el Aeroparque Olaya Herrera, los costos por áreas de responsabilidad, costo de actividades, el costo de la capacidad ociosa.
(…) De los documentos aducidos al plenario como estudio técnico para justificar la supresión del cargo que venía desempeñando Gustavo Adolfo Ruiz Gómez como Técnico de Mantenimiento en el Aeroparque Olaya Herrera, la única mención que se hace es la referida al tiempo de ociosidad y la falta de planeación adecuada que incidió para que la entrega de materiales para la ejecución de trabajo no se hiciera a tiempo, sin embargo, en la misma, no se expone la necesidad de suprimir su cargo.
En efecto, si bien el mencionado documento estableció un porcentaje de ocio mayor al deseable para el caso del actor, lo cierto es que no sugirió o recomendó la supresión del mismo, ni advirtió qué modificaciones implementar con el fin de optimizar el recurso humano con el que para ese momento contaba la entidad. Tampoco demuestra el mencionado estudio, de qué manera se pretendía lograr el ajuste fiscal pretendido con arreglo a la Ley 617 de 2000, situación que se admite como justificación para la modificación de las plantas de personal de conformidad con lo dispuesto por el Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 28 Decreto 1572 de 1998 artículo 149 numeral 9°, pero que en todo caso, debe acreditarse con el correspondiente instrumento ténico pues tal causal no lo exime de dicha exigencia. En el asunto particular, aunque el acápite "conclusiones y recomendaciones para la continuidad del modelo de costos" indica los costos de cada una de las dependencias, no expone la necesidad de reducirlos por causa de la mencionada ley, lo cual no hubiera podido hacer, teniendo en cuenta que el estudio de costos fue elaborado en 1999 y la Ley 617 de 2000 fue expedida el 6 de octubre de ese mismo año, ni manifiesta siquiera que la entidad presentara un déficit en sus finanzas, y lo mismo sucede con los motivos de modernización de la entidad que tampoco fueron resultado del estudio técnico, y ¡sin embargo fueron los aspectos aducidos por el acto que determinó la reestructuración administrativa.
La prueba documental aportada al plenario antes señalada, demuestra que los estudios técnicos aducidos no cumplen con las exigencias previstas por la Ley 443 de 1998 y su Decreto Reglamentario 1572 de 1998, pues por una parte no contiene análisis de procesos técnico - misionales y de apoyo, una evaluación de la prestación de los servicios o de las funciones asignadas, perfiles y cargas de trabajo de los empleados, ni mucho menos demuestra la necesidad de suprimir el cargo del demandante.
En esas condiciones, por encontrarse probado el cargo de expedición irregular, se encuentra desvirtuada la presunción de legalidad de los actos que retiraron al actor por supresión del cargo. Por las razones que anteceden, se revocará la Sentencia de 23 de mayo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar, declarar la nulidad de los actos demandados y el consecuente restablecimiento del derecho.
Para el efecto, se declarará la nulidad parcial de la Resolución JD-03 de 15 de febrero de 2001 "por medio de la cual se aprueba la reestructuración administrativa, se modifica el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos, y se readecúa la planta de personal en el Aeroparque Olaya Herrera", proferida por la Junta Directiva de la Entidad demandada, y de la Resolución GG-56 de 21 de febrero de 2001, "por medio de la cual se suprimen unos cargos en el Aeroparque Olaya Herrera de Medellín, en aplicación de la reestructuración administrativa", proferido por el Gerente General del Aeroparque Olaya Herrera, en cuanto suprimieron el cargo que venía desempeñando Gustavo Adolfo Ruiz Gómez.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordena al Aeroparque Olaya Herrera de Medellín reintegrar al señor Gustavo Adolfo Ruiz Gómez, al cargo que desempeñaba al momento de la supresión o uno equivalente, sin solución de continuidad, así como al pago de salarlos y demás emolumentos dejados de percibir desde su desvinculación hasta su reintegro efectivo.
Las sumas que resulten a favor del actor se actualizarán en Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 29 su valor como lo ordena el artículo 178 del C.C.A. (…)” Por lo anterior, en Acta del Comité de Conciliación del Aeropuerto Enrique Olaya Herrera expedida el 31 de octubre de 2017, se sugirió impetrar la acción de repetición correspondiente, asunto que se encomendó al abogado asesor de la Gerencia General, con el fin de efectuar la evaluación respectiva y hacer las recomendaciones pertinentes frente a la procedencia de la acción. De otro lado, del interrogatorio de parte rendido por algunos de los demandados se resalta lo siguiente: - Gloria Lucía Villada Arango: Señaló que cuando llegó a la Junta Directiva se había realizado un estudio por parte de la Universidad de Antioquia en el cual se definieron los cargos a suprimir, y en el que se confió plenamente porque había que aplicar la Ley 617 de 2000, y cuando se firmó, previamente el Municipio de Medellín había dado el visto bueno a esa situación. - Jorge Enrique Vélez García: Indicó que hacía parte de la Junta Directiva de la entidad, que la Universidad de Antioquia hizo un estudio que indicaba que se debía aplicar la Ley 617, por lo que se procedió de buena fe.
Valoró el estudio de la UDEA, y consideró que estaba ajustado a la Ley. - Isabel Elena Nieto Rodríguez: Manifestó que presentó a la Junta Directiva el plan de reestructuración de la entidad, conforme los estudios técnicos realizados por la Universidad de Antioquia, previamente evaluados por la jurídica externa y el Municipio de Medellín, y posteriormente presentados a consideración. Valorado el material probatorio obrante dentro del expediente, encuentra la Sala, que no existen en el mismo los elementos de juicio necesarios con base en los cuales se acrediten los presupuestos y hechos de la demanda, que Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 30 conduzcan a comprobar que en el presente asunto se configuró el dolo o la culpa grave en la actuación de los demandados.
De la motivación expuesta en la sentencia proferida por el Consejo de Estado se observa que, con ocasión de un Convenio Interadministrativo celebrado entre el Municipio de Medellín y el Aeroparque Olaya Herrera, la Universidad de Antioquia realizó un estudio de sistema de costeo ABC de la entidad demandante, en el cual se analizó, entre otras cosas, la distribución de tiempo por actividades, atendiendo los procesos y subprocesos por cargos, y concretamente en el cargo del señor Gustavo Ruíz arrojó un 36% de ociosidad, el trabajo no se realizaba a tiempo por falta de planificación adecuada y oportuna por parte del coordinador del área, arrojando un porcentaje de ocupación del Técnico de Mantenimiento de un 51%; por lo cual se recomendó la necesidad de modernizar la estructura de la entidad, mejorar los procesos y lograr una posición más competitiva.
Se señala en la providencia que, la justificación para suprimir el cargo del señor Gustavo Adolfo Ruíz Gómez como Técnico de Mantenimiento, es el tiempo de ociosidad y la falta de planeación adecuada, lo que implicó que la entrega de materiales no se realizara a tiempo, pero no se advierte en dicho estudio la necesidad de suprimir su cargo, a pesar que se haya establecido un porcentaje de ocio mayor al deseable, y tampoco las modificaciones a implementar con el fin de optimizar los recursos humanos. Se indica que, el estudio tampoco demostró de qué manera se pretendía el ajuste fiscal con base en la Ley 617 de 2000, teniendo en cuenta además que el estudio data del año 1999, con anterioridad a la expedición de la norma, y tampoco cumplía con las exigencias de la Ley 443 de 1998.
De lo anterior se desprende que, la decisión proferida por el Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no demuestra que los demandados hayan obrado con el grado de culpabilidad previsto en el artículo 90 de la Constitución Política, como presupuesto para imponerle la obligación de reembolsar la condena pagada por el Estado, toda vez que, en la acción de repetición no basta constatar que el agente estatal incumplió un deber legal o desconoció una regla establecida en el manual de funciones, es necesario Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 31 examinar las circunstancias concretas dentro de las cuales ocurrieron los hechos para determinar si el agente obró con la intención de causar el daño o con una negligencia tan extrema que permita presumirlo, y en el caso objeto de estudio, no obran pruebas que permitan deducir ni el dolo ni la culpa grave de los demandados.
De la providencia en mención solo se puede concluir que los demandados actuaron conforme lo establecido en un estudio técnico elaborado por la Universidad de Antioquia, que daba cuenta del funcionamiento del Aeropuerto Olaya Herrera y las recomendaciones a seguir para optimizar los recursos técnicos, financieros y humanos, y en razón de ello se decidió reestructurar administrativamente la entidad, creando, modificando y suprimiendo algunos cargos, dentro del cual se encontraba el del señor Gustavo Adolfo Ruíz Gómez como Técnico de Mantenimiento, grado 40105.
Se recuerda que, la demostración de la culpa grave impone contar con medios de prueba que permitan deducir que el agente conocía el daño que podía generar su acto y que no obstante conocerlo obró sin tomar las precauciones necesarias para evitar su ocurrencia; así no se acredite que quiso causarlo, es necesario probar que el grado de negligencia que acompañó su conducta fue de tal magnitud que permite presumir tal intención y en el presente asunto la entidad no lo demostró. De esta manera, la Sala no cuenta con los elementos de juicio que permitan establecer en su integridad los requisitos de la acción de repetición, por cuanto como se advirtió, la parte demandante a fin de demostrar tanto la conducta como su graduación en culpa grave o dolo, se limitó simplemente a asegurarlo y no a probarlo, afirmaciones que no son suficientes para fundar la responsabilidad patrimonial de los convocados.
Así las cosas, la sola copia de la sentencia condenatoria no constituye prueba del dolo o de la culpa grave del agente, pues una cosa es el juicio que se efectúa en el escenario del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y otro, el que se hace vía acción de repetición, donde los supuestos objeto de prueba corresponden a circunstancias totalmente disímiles, por lo que solo con Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 32 base en las conclusiones del proceso ordinario no se puede inferir el dolo o la culpa grave de los funcionarios.
Conforme con lo expuesto, los servidores públicos están sujetos a un régimen de responsabilidad subjetiva y, en el presente caso no se acreditó la actuación dolosa o gravemente culposa de los señores Gloria Lucía Villada Arango, Gustavo Maya Pérez, Jorge Enrique Vélez García, Isabel Elena Nieto Rodríguez y Nelson Ramírez Gallo, presupuesto de hecho de la acción de repetición, por lo que no cabe imponer sanción a los ex- servidores, consistente en el pago total o parcial de la suma que la entidad demandante debió reconocer al señor Gustavo Adolfo Ruíz Gómez por concepto de salarios y prestaciones sociales.
Así las cosas y teniendo en cuenta los señalamientos del artículo 167 del Código General del Proceso que “…incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen” y, en acatamiento del mismo, es menester reiterar la observancia de la carga procesal que le incumbe a la entidad demandante, de probar en las acciones repetición los requisitos configurativos de la misma, en virtud del principio de autorresponsabilidad de las partes y como requerimiento de conducta procesal facultativa predicable a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable.18 Con fundamento en lo anterior, esta Sala procederá a NEGAR las pretensiones de la demanda. 6.
COSTAS. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo adoptó la postura del Código General del Proceso, que atiende el criterio objetivo para la condena en costas. 18 “La carga de la prueba es una noción procesal que consiste en una regla de juicio, que le indica a las partes la autorresponsabilidad que tienen para que los hechos que sirven de sustento a las normas jurídicas cuya aplicación reclaman aparezcan demostrados y que, además, le indica al juez cómo debe fallar cuando no aparezcan probados tales hechos…”.
PARRA QUIJANO Jairo, Manual de Derecho Probatorio, Librería Ediciones del Profesional Ltda.., 2004, pág 242. Y, “…Frente a las partes, se afirma que la carga de la prueba es una norma de conducta para éstas porque indirectamente les señala los hechos que a cada una le interesa probar si quiere sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable…” BETANCUR JARAMILLO, Carlos, De la Prueba Judicial, Ed. Dike.1982, pág 147.
Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 33 Al respecto el H. Consejo de Estado puntualizó: “d- Por su parte, el artículo 365 del CGP que fue objeto de análisis por la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 21 de marzo de 2013, ratificó el criterio objetivo valorativo de la norma, al señalar lo siguiente: “[…] La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto en el artículo 365.
(Negrillas de la Sala) Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley.
De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra. […]”19 Ahora bien, sobre la condena en costas en esta instancia, el artículo 365 numeral 1 del Código General del Proceso, a su tenor literal prescribe: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código.”. De allí que se imponga para la parte demandante, vencida en juicio, la condena en costas en esta instancia, con inclusión de agencias en derecho; las costas serán liquidadas por la Secretaría de esta Corporación, atendiendo a lo que se encuentre probado dentro del mismo. Las agencias en derecho se fijan en el equivalente al 3% del valor de lo pedido (cuantía que sirvió para estimar la competencia), de conformidad con lo establecido en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura.
En mérito de lo anteriormente expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO 19 4CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencias 7 de abril de 2016. Radicado: 13001-23-33-000-2013-00022-01. Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 34 DE ANTIOQUIA - SALA PRIMERA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: NEGAR LAS PRETENSIONES de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, se condena en costas de primera instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas por la Secretaría de la Corporación. Las agencias en derecho se fijan en el equivalente al 3% del valor de lo pedido (cuantía que sirvió para estimar la competencia), de conformidad con lo establecido en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura.
TERCERO: En firme esta providencia se ordena el archivo del expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta decisión fue discutida y aprobada en Sala de la fecha Los Magistrados, SUSANA NELLY ACOSTA PRADA JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ (Salvamento parcial de voto) JORGE LEÓN ARANGO FRANCO P. Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 35 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE ORALIDAD Magistrado: John Jairo Alzate López Medellín, xxxxx de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN DEMANDANTE: AEROPUERTO OLAYA HERRERA DEMANDADO: GLORIA LUCÍA VILLADA ARANGO Y OTROS RADICADO: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Con el natural y acostumbrado respeto, manifiesto que salvo parcialmente el voto en la sentencia del proceso de la referencia, toda vez que, si bien estoy de acuerdo con la decisión de fondo, no comparto la posición de la Sala en relación con la condena en costas por las siguientes razones: Al respecto se tiene que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Del análisis de la anterior norma, es posible concluir que la condena en costas se compone de dos aspectos: uno objetivo y otro valorativo. El primero tiene que ver con el hecho de que en toda sentencia se debe decidir acerca de esta condena, mientras que el segundo hace relación al análisis que se debe hacer de la conducta de la parte al momento de determinar si se condena o no por dicho concepto.
Así mismo, aunque la citada norma solo hace referencia a la condena en costas a la parte demandante, una interpretación armónica de la misma lleva a concluir que la condena en costas en materia contenciosa solo opera para la parte actora cuando la demanda se presenta con manifiesta carencia de fundamento legal o cuando la parte demandada, en el curso del proceso, ejecuta maniobras dilatorias o que entorpecen el desarrollo del mismo.
Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 36 La anterior posición se advierte en sentencia del 17 de noviembre de 202220, en la cual la Alta Corporación señaló lo siguiente: “Respecto a la condena en costas, La Subsección “B” de esta Corporación en Sentencia de 1.º de diciembre de 201621, manifestó lo siguiente: “En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP)” (Negrilla fuera de texto).
Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe” (Subraya fuera de texto). 20 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección B. Magistrado Ponente: César Palomino Cortés. Bogotá, D. C., 17 de noviembre de dos mil veintidós (2022). Radicado: 13001-23-33- 000-2014-00136-01 (2624-2020) 21 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas.
Medio de Control: Repetición Radicado: 05001 23 33 000 2018 00223 00 Demandante: AEROPUERTO OLAYA HERRERA 37 En providencia de la misma fecha22, el Consejo de Estado analizó los aspectos objetivo y valorativo de la condena en costas de la siguiente forma: “Por último, como el escrito de apelación la parte demandante solicitó que se condene a las costas, lo cual incluye la condena en costas impuesta; la Sala estima pertinente precisar que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Así las cosas, se considera que conforme los documentos que obran en el expediente, si bien se comprobó el pago de gastos ordinarios, sobre la actividad efectivamente realizada por el abogado no se evidenció que haya realizado otro tipo de gastos para la parte demandada, ni conducta que comporte temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder no se condenará en costas a la entidad”.
En este sentido, es claro que al momento de decidir sobre la condena en costas, no es posible condenar en costas a la parte vencida en el proceso por el mero hecho de no tener un resultado favorable a sus intereses, sino que se debe verificar la causación de gastos ordinarios y la conducta del apoderado durante el trámite del proceso. Así, entonces, considero que en el presente caso no se debió condenar en costas a la parte vencida, al no haberse demostrado que el apoderado hubiere realizado actuaciones temerarias o dilatorias que dificultaren el curso normal del proceso, ni tampoco la causación de gastos ordinarios.
Se agrega que la sentencia se profiere en vigencia de la Ley 2080 de 2021, que establece que se debe valorar la conducta de las partes. Cordialmente JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ MAGISTRADO 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “B”. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Bogotá, D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidós (2022).
Radicación número: 23001-23- 33-000-2016-00329-01 (3047 – 2019)