Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 Cartagena de Indias D. T. y C., quince (15) de mayo de dos mil veintitrés (2023) I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Reparación directa Radicado 13-001-33-33-006-2014-00090-01 Demandante Omaida Lisset Yances Ayola Demandado Municipio de Turbaco, CARDIQUE, Departamento de Bolívar, CIMACO S.A.S. Tema Deslizamiento de tierras en zona suburbana del municipio de Turbaco/ ausencia de nexo causal/ causa externa/fuerza mayor Magistrado Ponente Óscar Iván Castañeda Daza II.- PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala de Decisión 01 del Tribunal Administrativo de Bolívar a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de fecha 17 de mayo de 2018 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
III.- ANTECEDENTES 3.1. DEMANDA1 3.1.1. PRETENSIONES2 En la demanda se pretende que se declare administrativa y patrimonialmente responsable al Municipio de Turbaco, a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique, al Departamento de Bolívar y 1 Fl. 3 - 22 archivo 1 expediente digitalizado. 2 Fl. 4 archivo 01 del expediente digitalizado.
Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 solidariamente responsable a la sociedad CIMACO S.A.S., por los perjuicios materiales e inmateriales ocasionados a la demandante, con ocasión de la destrucción total del lote de terreno ubicado en el sector las Tres Marías del Municipio de Turbaco, identificado con el número de matrícula inmobiliaria 060-159865 y referencia catastral No. 00-01-0001-044-00.
Como consecuencia de lo anterior, pretende que se condene a las entidades demandadas al pago de las sumas de dinero que resulten probadas dentro del proceso, por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante, perjuicios morales y modificación de las condiciones de existencia ocasionados a los demandantes. 3.1.2.
HECHOS 3 Se afirma en la demanda que la demandante es propietaria del inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria No. 060-159865 y referencia catastral número 0001-0001-484-000, el cual está avaluado en $195.746.000. El inmueble está ubicado en el sector las Tres Marías del municipio de Turbaco – Bolívar, fue destruido en su totalidad como consecuencia de los movimientos subterráneos que tuvieron ocurrencia entre el 11 y el 15 de octubre de 2011, los cuales han sido relacionados con dos causas: la primera de ellas, la activación de la falla geológica de pasacaballos, y la segunda, el efecto de la explotación minera adelantada en el sector.
Señala que, como consecuencia de los lamentables hechos ocurridos, tanto las obras con las que contaba el predio, (kiosco, casa, piscina, y obras de ornamentación), como los bienes muebles que en él se encontraban, se destruyeron completamente, de la misma forma en que el terreno sufrió daños irreparables. Se afirma que, de acuerdo con el PBOT del municipio de Turbaco el sector denominado las Tres Marías, donde se encontraba ubicado el inmueble, tenía como usos principales las de ecoturismo, restaurantes campestres, reforestación, control de arroyos, entre otros y como usos complementarios los de construcción de cabañas, ecohoteles, viveros, monasterios, colegios, 3 Fl. 4 – 13 archivo 01 del expediente digitalizado.
Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 universidades, agroindustria y vivienda campestre. No se establece en el PBOT de Turbaco que por esa zona pasa una falla geológica, ni que fuera apta para la explotación de canteras.
Sostiene que, en el sector de las Tres Marías existe una falla geológica - falla de Pasacaballos- que destruyó el inmueble y las construcciones que sobre él se habían edificado, de la cual tenía conocimiento el municipio de Turbaco y, a pesar de ello, consagró en el PBOT una característica del suelo distinta para el sector. Aunado a ello, el 10 de agosto de 2007 el Departamento de Bolívar celebró el contrato de exploración minera No. ICQ-083113 con la sociedad Cimaco Ltda., para la exploración y explotación, por el término de 30 años, de un yacimiento de caliza, zahorra, chert, materiales de construcción y demás concesibles, en una extensión superficiaria de 38 hectáreas y 1909 metros cuadrados, en la parte superior de donde se encontraba el inmueble del demandante.
Mediante Resolución No. 0141 del 20 de febrero de 2008, CARDIQUE otorgó a la sociedad Cimaco Ltda. la licencia ambiental para la explotación minera del sector, en la cual se establecieron unas obligaciones con el fin de mitigar los impactos ambientales, tales como, la erosión del suelo. Sin embargo, la sociedad no ejecutó las obras necesarias, sin que las autoridades demandadas se lo exigieran. 3.2.
CONTESTACIONES 3.2.1. Municipio de Turbaco4 Se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que el deslizamiento de tierra se debió a una fuerza mayor y, más específicamente, a un movimiento sísmico, leve e imperceptible, activado por una falla geológica denominada falla de Turbana y de Pasacaballos. Que el deslizamiento se debió a las características especiales del terreno, a la influencia de las fallas geológicas que forman grietas y a la época del año donde se dan precipitaciones abundantes, lo que ocasionó que las aguas 4 Folio 138 – 147 archivo 01 del expediente digitalizado.
Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 lluvias ingresaran por las aberturas de la tierra cambiando su estructura y consistencia, provocando que la tierra cediera y se produjera el deslizamiento. 3.2.2.
Departamento de Bolívar5 También se opuso a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que, si bien existió una falla geológica en la zona donde la demandante afirma tener su predio, no es menos cierto que esa falla nada tiene que ver con la actividad administrativa desplegada por el Departamento de Bolívar, toda vez que, fue la naturaleza quien generó la situación, escapándose de la esfera de responsabilidad de la entidad.
En ese sentido, sostuvo que lo que ocasionó el daño en este caso fue una circunstancia que configuró una fuerza mayor, como causal eximente de responsabilidad. 3.2.3. CARDIQUE6 Solicitó que se desestimen las pretensiones de la demanda, pues esa entidad no fue la causante del hecho generador del daño que originó la falla geológica.
Por lo tanto, se trató de un evento de la naturaleza, de carácter imprevisto e irresistible, ya que el Fenómeno de la Niña ocasionó una mayor saturación de humedad de los suelos, generando eventos extraordinarios de deslizamiento. Adicionalmente, sostuvo que, de acuerdo con el concepto técnico del Servicio Geológico Colombiano, no es cierto que la destrucción del inmueble de la demandante se halla ocasionado por la activación de la falla de Pasacaballos y por las actividades mineras de la cantera CIMACO, sino que se dio por un fenómeno de la naturaleza, que no es atribuible a CARDIQUE. 3.2.4.
Cimaco S.A.S.7 5 Folio 188 – 196 archivo 01 del expediente digitalizado. 6 Folio 21 – 37 archivo 02 del expediente digitalizado. 7 Folio 60 – 80 archivo 02 del expediente digitalizado. Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 Se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que carece de fundamentos fácticos y de derecho.
Adujo que la sociedad era una persona jurídica de derecho privado y, por lo tanto, no puede ser declarada administrativamente responsable. Que el Estado es el responsable patrimonialmente por los daños ocasionados a personas en desarrollo de las actividades mineras concedidas a particulares. Adicionalmente, afirmó que no existen evidencias de que la cantera de Cimaco fue la causante de los deslizamientos, pues estos se debieron a hechos de la naturaleza, como las fuertes lluvias causadas por el Fenómeno de la Niña en la temporada invernal del año 2011, por lo tanto, considera que se configura la fuerza mayor en este caso.
Sostuvo que, la sociedad demandada, durante la ejecución de la explotación económica, ha cumplido con la normativa minero – ambiental y nunca ha sido objeto sanción administrativa, ni de otra índole, por violación a esos regímenes. 3.2.5. Nación – Ministerio de Minas8 Sostuvo que, esa entidad no ha generado ninguna amenaza o violación de reglamento, ni ha omitido función alguna, para que proceda la declaratoria de responsabilidad en su contra.
En ese sentido, señaló que no tiene legitimación en la causa por pasiva. Que no existen los elementos para la imputación de responsabilidad, toda vez que, el Ministerio de Minas y Energía no es el ente encargado de otorgar licencias de explotación minera. En consecuencia, no se configura el deber de reparar los posibles daños ocasionados a los actores, ya que no existe el nexo causal entre los daños y las actuaciones desarrolladas por la entidad.
3.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA9 Mediante sentencia del 17 de mayo de 2018, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena declaró probada la excepción de fuerza mayor propuesta por las entidades demandadas y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. 8 Folio 23 – 30 archivo 03 del expediente digitalizado. 9 Folio 167 – 182 archivo 04 del expediente digitalizado.
Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 Como fundamento de su decisión, sostuvo que no puede endilgarse la responsabilidad al Estado por omisión de las entidades demandadas en este caso, pues quedó probado que el hecho, que bien es cierto, ocasionó un daño a la demandante, fue producto de un desastre propiciado por la misma naturaleza.
Señaló que, no probó la parte demandante que la licencia de explotación minera otorgada a la sociedad CIMACO S.A.S. estuviera por fuera de la legalidad. De igual manera, pudo establecer que, según la ley, no es obligación de las entidades locales excluir permanente o transitoriamente las zonas de prohibida explotación minera.
3.4. RECURSO DE APELACIÓN10 La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 17 de mayo de 2018, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena. Como motivos de inconformidad con la decisión, sostuvo que en la sentencia se omitió considerar elementos probatorios relevantes, al punto que el A quo se limitó a enunciar en los considerandos que los daños fueron productos de la acción de la naturaleza y que la parte demandante no alcanzó a probar el nexo causal entre el daño y las entidades demandadas; sin considerar en ningún momento el vasto material probatorio con relación a las omisiones de las entidades en la concertación del Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Turbaco.
Advierte que, no se discute la connotación natural del desastre, sin embargo, considera que el juzgado no se podía casar solamente con la tesis de los demandados para resolver de fondo, por cuanto, en la providencia recurrida solo hace mención al actuar imprevisible de la naturaleza como generadora del daño, sin considerar si quiera el hecho de que, habiendo existido una alerta emitida por las autoridades correspondientes, no se hubiesen tomado medidas necesarias para prohibir los asentamientos humanos en dichos terrenos, y así la demandante no hubiera invertido ni su tiempo, ni sus recursos, en un proyecto que estaba destinado a no prosperar por las condiciones geológicas de la zona. 10 Folio 196 – 205 archivo 4 del expediente digitalizado.
Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 Sostuvo que, existía una carga obligacional impuesta por la Constitución y la ley que incumplida por el municipio de Turbaco, como la máxima autoridad administrativa, y CARDIQUE, como autoridad ambiental, con participación en la concertación y consulta del PBOT del municipio según lo dispuesto en la Ley 388 de 1997.
A su juicio, estas entidades tenían la obligación de establecer las zonas de alto riesgo para asentamientos humanos dentro de su jurisdicción y emitir las alertas tempranas que impidieran la realización de construcciones de viviendas y cabañas en lugares no aptos para ello. Resaltó que, la falla geológica que atraviesa la jurisdicción del municipio de Turbaco, conocida como falla de Pasacaballos, según el Servicio Geológico Colombiano fue registrada e identificada oficialmente desde el año 1999, tres años antes de que se concertara el PBOT del municipio, es decir, de esta falla geológica se tenía pleno conocimiento al momento de la concertación del PBOT, sin que se mencionara nada sobre ello.
En ese orden, considera que es posible atribuir responsabilidad a las entidades que fungen como demandadas dentro del proceso, por su actuar omisivo y que en definitiva resultan siendo las causas primigenias de los perjuicios causados.
3.5. TRÁMITE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 15 de julio de 2019, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante11. En la misma providencia se dispuso la presentación por escrito de los alegatos de conclusión en segunda instancia.
3.6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 3.6.1. Parte demandante12 Reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación, insistiendo en que las entidades demandadas son responsables de los daños causados (i) por la omisión de tener actualizado los sistemas de información que permitieran conocer y ubicar territorialmente los riesgos derivados de la identificación de la falla de Pasacaballos en el municipio de Turbaco; y (ii) 11 Folio 7 – 8 archivo 28 de expediente digital. 12 Folio 34 – 44 archivo 5 del expediente digitalizado.
Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 por su inactividad o falta de capacidad operativa para evitar la ocurrencia del siniestro que generó perjuicios materiales y morales a la señora Omaida Yances Ayola. 3.6.2.
Parte demandada 3.6.2.1. Departamento de Bolívar13 Solicita que se confirme la sentencia de primera instancia, porque es cierto que el hecho generador de los daños sufridos por la demandante fueron producto de un hecho natural, imprevisible e irresistible, como quiera que superó la capacidad de reacción del Estado. 3.6.2.2. Nación – Ministerio de Minas y Energía14 Manifestó su conformidad con la decisión de primera instancia, por no estar acreditada responsabilidad alguna a las entidades demandadas, pues los hechos ocurridos se dieron por el fenómeno natural de las lluvias, circunstancia que no obedeció a las actividades propias de la minería en el marco de los títulos en cabeza de CIMACO, ni a la falla del servicio por falta de control, vigilancia y fiscalización de los mismos.
3.6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El representante del Ministerio Público no rindió concepto. IV. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente, se observa que, de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA, en el desarrollo de las etapas procesales de la primera instancia, se ejerció control de legalidad de estas.
Por ello y como en esta instancia no se observan vicios procesales que 13 Folio 19 – 21 archivo 5 del expediente digitalizado. 14 Folio 22 – 33 archivo 5 del expediente digitalizado. Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 acarreen la nulidad del proceso, o impidan proferir decisión de fondo, se procede a dictar la sentencia de segunda instancia. V.- CONSIDERACIONES 5.1.
COMPETENCIA Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en segunda instancia, por disposición del artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone que los Tribunales Administrativos conocen en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO Atendiendo a los recursos de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala resolver en esta instancia los siguientes problemas jurídicos: ¿Los daños causados al inmueble de la demandante resultan atribuibles a las entidades demandadas, por el desconocimiento de sus obligaciones de incluir el PBOT del municipio de Turbaco las zonas afectadas por la falla de Pasacaballos, como zona de alto riesgo de deslizamiento? Deberá resolverse además si, como se concluyó en la sentencia de primera instancia, ¿se configuró la fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad? 5.4.
TESIS La Sala sostendrá como tesis que no resulta imputable el daño sufrido por la demandante a las entidades accionadas, toda vez que, aquel no encuentra su causa en el incumplimiento de las obligaciones a cargo de la entidad demandada, tales como, la inclusión en el PBOT de una zona de riesgo por la presencia de la falla geológica de Pasacaballos o por no tener actualizado el inventario de las zonas que presentan alto riesgo de Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 derrumbes o deslizamiento.
En ese orden, no fue una falla en el servicio atribuible a las demandadas la causante del daño cuya indemnización se pretende. Adicionalmente, se sustentará que lo que constituyó la causa determinante para el deslizamiento de tierras, que a su vez acarreó la destrucción del predio de la demandante, fue un hecho de la naturaleza, que para el caso concreto configura la fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad.
5.5. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 5.5.1. De la fuerza mayor como eximente de responsabilidad en eventos de ocurrencia de desastres naturales La Sección Tercera del Consejo de Estado la Sección Tercera ha desarrollado un marco jurisprudencial del análisis de la responsabilidad del Estado en eventos de ocurrencia de desastres naturales, en el entendido que estos, en principio, se consideran como constitutivos de fuerza mayor.
En ese orden, ha sostenido esa Corporación que La imputación de responsabilidad al Estado por los daños antijurídicos derivados de la ocurrencia de fenómenos de este tipo dependerá de que se establezca su previsibilidad y resistibilidad en conjunto con la inactividad del Estado que, conocedor de la potencial ocurrencia del fenómeno natural, no ejecuta acción alguna tendiente a conjurarlo, encontrándose obligado a ello, responsabilidad que también resulta comprometida si se establece que con su conducta activa, el Estado expuso a los administrados al fenómeno natural.
De este modo, al estudiar la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños provenientes de la ocurrencia de fenómenos naturales, tales como el desbordamiento de ríos y quebradas, deslizamientos de tierra, desprendimiento de rocas, inundaciones por lluvias, entre otros; la Sección Tercera ha deducido tal responsabilidad frente a la demostración de que las entidades demandadas incumplieron su deber de vigilancia y cuidado y se abstuvieron de adoptar las medidas de prevención requeridas para cada Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 caso concreto, a pesar de haber tenido conocimiento previo de la posible ocurrencia del hecho natural15.
De igual manera, se ha precisado que si, con el fin de enervar su responsabilidad, la administración aduce que el desastre natural constituyó una fuerza mayor, deberá acreditar que aquél no podía ser previsto por ella y, aún en el evento de que sí pudiera ser anticipado, que era irresistible. En un reciente pronunciamiento, al estudiar el caso de un derrumbe de tierra que se ocasionó como consecuencia del mayor incremento de las precipitaciones por el fenómeno de La Niña, la Sección Tercera del Consejo de Estado sostuvo: “La fuerza mayor exonera de responsabilidad al Estado, salvo que se demuestre la falla en el servicio por la actividad equivocada o por la no realización de labores a su cargo que habrían evitado el daño. En cuanto a los desastres de la naturaleza, tales circunstancias pueden constituir fuerza mayor; sin embargo, ello no opera ipso facto, sino que debe ser demostrado en cada caso por quien la alega.
En criterio de la Sala, la avalancha que provocó la muerte de la menor fue un hecho irresistible e imprevisible, pues el INVÍAS no tenían la posibilidad de llevar a cabo algo para evitar la avalancha, y fue imprevisible porque se trató de un suceso repentino y súbito que no tenía antecedentes en ese sector. La avalancha también fue externa, puesto que no se acreditó que la misma hubiera surgido por alguna acción u omisión de la demandada; por el contrario, la causa eficiente de ello fue el mayor incremento de las precipitaciones por el fenómeno de la niña, de ahí que no es dable atribuirle al Estado las consecuencias de una circunstancia imprevista que superó su capacidad de reacción, máxime cuando solo está obligado a resarcir los daños que haya ocasionado por sus hechos, omisiones y operaciones administrativas16”. 15 Ver, entre otras providencias, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de febrero de 2014, exp.
No. 28.277. M.P. Mauricio Fajardo Gómez; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2014, exp. No. 28974, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de julio de 2021, exp. No. 49613, C.P. María Adriana Marín 16 Sentencia del 20 de mayo de 2022, Sección Tercera, Subsección A, C.P. María Adriana Marín, radicado 05001-23-31-000-2010-01681-01.
Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 5.5.2. De la obligación de concertación interinstitucional de los planes de ordenamiento territorial y de determinar en estos las zonas de alto riesgo La Ley 388 de 1997 en su artículo 24 establece, sobre las instancias de concertación y consulta, previas a la formulación de los planes de ordenamiento territorial, establece: “ARTICULO
24. INSTANCIAS DE CONCERTACION Y CONSULTA. El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno. En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento: El proyecto de plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 99 de 1993 y en especial por su artículo 66, para lo cual dispondrá de treinta (30) días; sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en los estudios previos.
Esta decisión será, en todo caso, apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente. (…) Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes (…)”.
Por su parte, la Ley 9 de 1989 en su artículo 56, modificado por el artículo 5 de la Ley 2 de 1991, acerca de la obligación de mantener un inventario actualizado de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos, dispone: “Artículo 5.- El primer inciso del artículo 56 de la Ley 9 de 1989, quedará así: “A partir de la vigencia de la presente Ley, los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia levantarán y mantendrán actualizado un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 humanos por ser inundables o sujetas a derrumbes o deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.
Esta función se adelantará con la asistencia y aprobación de las oficinas locales de planeación o en su defecto con la correspondiente oficina de planeación departamental, comisarial o intendencial, los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia con la colaboración de las entidades a que se refiere el Decreto 919 de 1989, adelantarán programas de reubicación de los habitantes o procederán a desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas.
Mientras subsistan asentamientos humanos en las zonas de alto riesgo los inmuebles a los cuales se declare extinción de dominio en aplicación del literal a) del artículo 80 o declarados de utilidad pública, o interés social en desarrollo de los literales b) y d) del artículo 10, sólo podrán destinarse a la reubicación de los habitantes que a la vigencia de la presente Ley se encuentren localizados en zonas de alto riesgo.
Los funcionarios públicos responsables que no den cumplimiento a lo dispuesto en este inciso incurrirán en causal de mala conducta. Cualquier ciudadano podrá presentar al alcalde o intendente la iniciativa de incluir en el inventario una zona o asentimiento determinado".
5.6. CASO CONCRETO 5.6.1. Hechos relevantes probados 5.6.1.1. La señora Omaida Lissette Yances Ayola es propietaria del inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria No. 060-159865 y referencia catastral número 0001- 0001-484-000, ubicado en el Lote 6 – A, Urbanización Villas Altos del Campestre del Municipio de Turbaco17. 5.6.1.2.
En el dictamen pericial elaborado por el ingeniero civil Oscar Andrade Sosa18 se determinó el estado del inmueble de referencia catastral No. 0001-0001-0484-000, ubicado en el municipio de Turbaco, sector las Tres Marías. Se estableció que en el predio se presentaron ciertos movimientos de tierra sin control, causando hundimientos y levantamiento del terreno, ocasionando agrietamiento en la superficie. 5.6.1.3.
De acuerdo con la certificación suscrita por el secretario de Planeación del municipio de Turbaco, el 23 de abril de 201219, a los predios comprendidos en el sector denominado Las Tres Marías, Los Naranjos, Los 17 Folio 34 – 38 archivo 01 del expediente digitalizado. 18 Folio 26 – 28 archivo 04 del expediente digitalizado. 19 Folio 39 – 40 archivo 01 del expediente digitalizado.
Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 Cedritos y Puente Honda, según el PBOT municipal le corresponde la siguiente normativa: 5.6.1.4. Mediante Resolución No. 0060 del 8 de febrero de 200220, la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique -CARDIQUE- declaró concertado el proyecto de Plan Básico de Ordenamiento Territorial presentado por el municipio de Turbaco.
En el referido acto administrativo se identificaron algunos aspectos técnicos – jurídicos que quedaron plasmados en el acta de concertación, entre los cuales se destaca: 5.6.1.5. En el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del municipio de Turbaco21 se clasificó el suelo suburbano en Suelo Suburbano Uno y Suelo Suburbano Dos.
La zona Suburbana Uno corresponde a la vía que va al 20 Folio 69 - 76 archivo 04 del expediente digitalizado. 21 Carpeta Anexos/ PBOT Turbaco/ Libro V del expediente digitalizado. Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 Distrito de Cartagena que contiene los siguientes predios: 0035, 0437, 0258, 0255, 0252, 0256, 0384, 380, 00-01-0014-0385, 00-01-001-0020-000.
De igual manera, en el PBOT se declaró como zona en amenaza por presencia de fallas geológicas al área conformada de la siguiente manera: “cerca al Corregimiento San José de Chiquito que llega hasta el Casco Urbano y se extiende por 3 Km, se tiene la Falla de Chiquito, la Falla conocida con el nombre de Falla de Cuatro Caminos que tiene una extensión de 2 Km, la falla más cercana al casco urbano que es la Falla Turbana - Turbaco, la cual divide todo el Territorio del municipio y puede afectar la Carretera que conduce al Municipio de Arjona”.
También se declaró como zona en amenaza por erosión y deslizamiento a las áreas conformadas por los barrios: “Barrios Paraíso, Arroyo lejos, La Conquista, Las Delicias y Buenos Aires (Comuna 6). Barrios el Talón, la Línea y el sector de Pumarejo (Comuna 3). Barrio Las Minas y la zona de la carretera Troncal de Occidente, desde la calle 23 hasta la calle 10 (Comuna 5).
A partir de la aprobación del P.B.O.T., la construcción de viviendas en éste área queda totalmente prohibida. En el proceso de concertación del Plan deben quedar definidos las viviendas y/o asentamientos a reubicar a fin de prevenir la ocurrencia de un desastre”. 5.6.1.6. El alcalde del municipio de Turbaco rindió el informe solicitado por el juzgado de primera instancia, en el que manifestó respecto del procedimiento seguido para la adopción del PBOT aprobado mediante Acuerdo No. 016 del 1º de septiembre de 2002, que debió ser el que está indicado en la Ley 388 de 1997.
Advirtió que el PBOT es del año 2002, lo que hacía difícil identificar y transmitir en el informe (27 de noviembre de 2017) los alcances de la concertación con CARDIQUE. Además, señaló que no tenía fecha cierta, ni siquiera simplificada a años, de la existencia de la llamada falla de Pasacaballos. 5.6.1.7. El 10 de agosto de 2007, se suscribió contrato de concesión minera No. ICQ-08311322 entre el gobernador de Bolívar y la sociedad CIMACO LTDA., cuyo objeto era la realización por parte del concesionario de un proyecto de exploración técnica y explotación económica de un yacimiento de caliza, zahorra, chert, materiales de construcción y demás 22 Folio 48 – 62 archivo 01 del expediente digitalizado.
Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 concesibles, en el área ubicada en la intersección de la quebrada Membrillal y la vía a cantera Colclinker, en el municipio de Turbaco. 5.6.1.8.
Mediante Resolución No. 0141 del 20 de febrero de 200823, la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique -CARDIQUE- otorgó licencia ambiental por treinta (30) años a la sociedad Cimaco Ltda. para desarrollar el proyecto de concesión minera ICQ-083113, ubicado en el municipio de Turbaco. 5.6.1.9. La facultad de ingeniería de la Universidad de Cartagena, por solicitud de la Oficina de Prevención y Atención de Desastres de Bolívar, realizó informe de visita técnica realizada en octubre de 2011 denominado “Diagnóstico de los procesos de inestabilidad de taludes que afectan al sector Las Tres Marías, en el área suburbana del municipio de Turbaco”24.
En dicho documento se establecieron como posibles causas del evento: “Estas laderas han sido intervenidas desde hace más de 20 años, con la explotación del material calcáreo en la parte superior, el cambio del uso del suelo, obstrucción de drenajes para abastecimiento de agua, vertimiento de aguas servidas, construcción de pozas sépticas y excavaciones para construcción de vías y viviendas.
A estos factores se le adiciona el flujo subterráneo proveniente del material calcáreo hacia la parte media de la ladera de características arcillosas, los cuales han originado el incremento de humedad de estos suelos y debido el régimen de lluvias del año 2010 y lo transcurrido en el 2011, hace más de una semana después de unas lluvias intensas y prolongadas, se presentó un deslizamiento rotacional combinado con flujos arcillosos que afecta un área de aproximadamente 40 Has.
El lineamiento de Falla de Pasacaballo es un factor contribuyente a los procesos de inestabilidad de laderas, dado que origina fracturamientos en estas unidades litológicas generando aumento de permeabilidad y disminución de la resistencia, pero el factor detonante de estos movimientos es la alta intensidad de las lluvias que afectan la zona, las cuales saturan el material arcilloso y debido a las pendientes moderadas de la ladera activan los deslizamientos.
Actualmente la zona afectada por los movimientos en masas presenta una cobertura caótica, flujos permanentes de agua superficial y subsuperficial, 23 Folio 64 – 79 archivo 01 del expediente digitalizado. 24 Folio 80 – 89 archivo 01 del expediente digitalizado. Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 empozamientos en la parte aledaña al escarpe inicial de deslizamientos, obstrucción parcial y total de los drenajes naturales que originan la estabilidad crítica de la zona afectada”. 5.6.1.10.
El Servicio Geológico Colombiano elaboró concepto técnico, en noviembre de 2011, sobre el deslizamiento complejo de Las Tres Marías en el municipio de Turbaco - Bolívar25. La entidad realizó una visita a la zona afectada el 2 de noviembre de 2011, en la que pudo constatar la presencia de un deslizamiento de tipo complejo, de grandes proporciones, de carácter regresivo, desarrollado sobre rocas arcillosas, que causó la destrucción de 20 viviendas, de la vía de acceso y de la red de energía eléctrica, entre otras.
En el referido documento se describió que el 10 de octubre de 2011 se empezaron a observar agrietamientos hacia la parte alta de la zona y desplazamientos centimétricos de la vía de acceso a la vereda y continuó en constante movimiento por más de una semana, con desplazamientos hasta de 20 metros. En cuanto a las causas del deslizamiento, se dejó consignado lo siguiente: “El principal factor detonante del deslizamiento fue la saturación de los materiales geológicos debido a las fuertes lluvias antecedentes y la alta humedad proveniente de las aguas subterráneas que afloran en el sector.
Existen otros factores asociados a actividad antrópica y otros intrínsecos relacionados con el tipo de materiales geológicos y su grado de fracturamiento. A continuación, se discuten las causas mencionadas. Litología. En general las laderas del sector Las Tres Marías están conformadas por rocas arcillosas que presentan consistencia moderada a baja, lo cual no es favorable para la estabilidad del terreno, haciendo que se desarrollen esfuerzos de tensión a lo largo de la ladera, cuando se realizan cortes de ladera o cuando se saturan por la humedad.
De otra parte estos materiales arcillosos, de origen marino, se alteran rápidamente cuando están expuestos a las condiciones atmosféricas y desarrollan propiedades de alta plasticidad cuando se humedecen, lo cual pudo haber contribuido al desarrollo del movimiento en masa. Fallas Geológicas. El trazo de la falla de Pasacaballos es un factor contribuyente a los procesos de inestabilidad de laderas, ya que origina fracturamiento en las rocas tanto arcillosas como de calizas, generando aumento de la permeabilidad y disminución de la resistencia de las rocas. 25 Folio 154 – 180 archivo 01 del expediente digitalizado.
Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 (…) Aguas lluvias. El considerable incremento de la precipitación en la región, se considera el factor detonante del deslizamiento, ya que han superado la capacidad de almacenamiento de aguas en las rocas, saturándolas y generando presiones excesivas que facilitaron el deslizamiento.
Actividad antrópica. Según comunicación de los habitantes de la zona, estas laderas han sido intervenidas desde hace más de 20 años, con la explotación del material calcáreo en la parte superior de la ladera; cambio en el uso del suelo con la adecuación de parcelas para cultivo o recreación y cortes de talud para construcción de viviendas, excavaciones y rellenos para construcción de vías de acceso a obras de manejo de escorrentía; obstrucción de drenajes para abastecimiento de agua; vertimiento de aguas servidas y construcción de pozos sépticos sin manejo adecuado” (Resaltado fuera de texto). 5.6.1.11.
Mediante oficio de fecha 30 de noviembre de 201126, la Subdirección de Gestión Ambiental de CARDIQUE dio respuesta a una petición presentada por la comunidad de los sectores Tres Marías, Puente Honda y los Naranjos, por los deslizamientos de tierra presentados, solicitando la revocatoria de la licencia ambiental otorgada a la empresa CIMACO.
En la respuesta, la entidad informó a los peticionarios que no se tenían evidencias para concluir que la cantera CIMACO LTDA fue la causante de los deslizamientos y que las causas apuntan a que (i) la falla de Pasacaballos afectó las rocas, facilitando la generación de movimientos en masa, (ii) las condiciones de precipitación en el área hicieron que el subsuelo no fuera capaz de almacenar tal cantidad de agua, dando lugar a los movimientos en masa; y (iii) factores externos como adecuación de terrenos para cultivos, deforestación, corte de taludes para vías o nuevas viviendas. 5.6.1.12.
El Servicio Geológico Colombiano dio respuesta al requerimiento que le hiciera el juzgado de primera instancia, en el sentido de certificar la fecha en que fue registrada la falla de Pasacaballos en el municipio de Turbaco27. Al respecto informó: “(…) la falla Pasacaballos esta aparece representada en el mapa de fallas activas de Colombia de 1999, por lo que se puede mencionar que fue en ese 26 Folio 92 – 94 archivo 2 del expediente digitalizado. 27 Folios 19 – 23 archivo 04 del expediente digitalizado.
Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 momento que se detectó. Así mismo se hace referencia en la memoria geológica de las planchas 29 – 30, en la página 54, este documento es elaborado en el año 2001, por su parte la plancha de Geología Pl 29-30 representa la falla Pasacaballos, cuya elaboración es de 2014”. 5.6.1.13.
Interrogatorio de parte En la audiencia de pruebas se surtió el interrogatorio de parte de la señora Omaida Lisset Yances Ayola, demandante dentro del presente asunto, quien al hacer un relato sobre los hechos que dan origen de la demanda, sostuvo: “Ese lote fue algo que me regaló mi esposo, que él lo había comprado con un socio. En ese orden de ideas, yo aparezco en la escritura como dueña. El motivo de la demanda fue porque se presentó que ya se había empezado a hacer unos cimientos para hacer unas cabañas y sucedió algo que todo eso se derrumbó, y por eso fue el motivo de la demanda.
No tengo clara las fechas. (…) No era una vivienda, apenas se habían construido los cimientos y se había empezado a levantar, yo iba muy poco allá, íbamos mi esposo, mis hijos, un día cualquiera hacíamos un paseíto y no más, pero no había ninguna vivienda. Aclaró: “ese lote está a nombre de dos personas, el señor Jorge Isaza y yo y mi esposo eran los que más contacto tenían, ellos más que todos iban allá, hacían sus planes, había decido hacer unas cabañas ahí, ellos eran los que se encargaban de eso (…) No sé si mi esposo gestionó algún permiso para hacer esas cabañas”.
Sobre las condiciones del lugar para la fecha en que ocurrieron los hechos, señaló: “En esa fecha llovía mucho. Yo no vivía en ese lote, por eso no estaba yo viendo lo que sucedió (…) Se había hecho una cimentación y un levante, porque el proyecto de mi socio era construir una cabaña y eso se hundió, eso es lo que yo sé. Llegamos hasta allá, sí vi que eso se hundió, pero hasta ahí, porque uno no podía ni siquiera entrar”. 5.6.1.14.
Testimonios 5.6.1.14.1. Alexi José Turizo Tapia – testigo técnico. Afirmó ser ingeniero de minas, magister en ciencias ambientales, tiene una empresa de consultoría en temas de geología, estudios geológicos. Uno de Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 los temas que se presentan son las fallas geológicas.
Sobre el conocimiento que tenía de la situación que se presenta en el municipio de Turbaco, en la zona donde está ubicada el inmueble del accionante, manifestó: “En el sitio yo estuve una semana, dos semanas, antes del 11 de octubre de 2011, en el predio del Dr. Javier porque la piscina tenía constantes fugas de agua. Cuando yo llego al sitio, me doy cuenta de que por ahí pasaba una falla geológica, miré en los mapas y sí, efectivamente, era la falla de Pasacaballos que pasa por ahí. Le dije que ese problema lo iba a tener toda la vida, porque esa es una zona de constante movimiento, esa es la naturaleza del sitio.
Después ocurrió el fenómeno (..) para la época del evento geológico hubo algo que le adicionó a este movimiento natural que hace la tierra en ese pedazo, fue la lluviosidad. La caliza tiene una característica propia, que es permeable, es decir, que deja pasar líquidos, ella siempre va a albergar agua; la otra roca (arcilla) normalmente no debería tener agua.
La falla le ocasiona unas grietas a la arcilla y el agua fluye por ahí, cuando eso ocurre la arcilla se vuelve plástica. Con la presión de agua que hubo en ese momento, esa arcilla cedió. Ella siempre está en el movimiento que dije, pero eso no se ve, eso es lento, geológicamente uno nunca lo vería, como está recargada de agua ella cedió y por eso es que se va en masa, aquí hubo una remoción en masa.
Ahí es donde se presenta la remoción en masa que hubo”. Manifestó que conoció el PBOT del municipio de Turbaco a raíz del evento y pudo observar que no hubo una advertencia en ese momento sobre las zonas de riesgo, y esta tenía que estar caracterizada como de alto riesgo, porque en ese flanco de la falla no se puede construir nada. Precisó que, CARDIQUE daba unas directrices ambientales que cada municipio debía cumplir.
Al preguntársele ¿si ese fenómeno no hubiera sobrevenido de manera abrupta como sucedió en octubre del 2011, en todo caso la construcción que se levantare en el futuro estaba expuesta a sufrir alguna consecuencia de deterioro, agrietamiento, eventual destrucción? Manifestó: “Siempre va a haber ese riesgo, todo lo que se construya ahí va a estar en ese riesgo, por las condiciones naturales de la falla, las rocas permeables están ahí, la arcilla que se llena de agua, eso es imposible de corregir”.
Sobre lo que observó el día de ocurrencia de los hechos, señaló: “El día de los hechos uno lo que observa es el evento en masa. Lo que evidencié fue el fenómeno natural que les expliqué: la presencia de una falla, la cantidad Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 de agua que estaba cayendo en esos días, la arcilla por las fracturas llegó a saturarse de agua, se volvió plástica y se desprendió”.
Por otro lado, sostuvo que esa zona debió declararse de alto riesgo desde que se tuvo conocimiento de la falla geológica inversa, ni siquiera es normal, esta falla tiene estas consecuencias, estos riesgos, entonces se debió mirar en el PBOT donde hay estas posibilidades de ocurrencia, para determinar un mapa de riesgos. Cualquier geólogo que hubiera estado en la zona lo iba a determinar. 5.6.1.14.2.
Jorge Alfonso Villalba Chamie Manifestó tener una demanda contra las mismas entidades, por los mismos hechos. Que es propietario de un inmueble en esa zona hace más de 30 años, tenía un kiosco, la casa para la familia, la casa del trabajador, una piscina, jacuzzi y muchos arboles frutales. Afirmó que cuando empezó a construir sí solicitó permiso a la oficina de planeación del municipio de Turbaco.
Sobre los hechos de los que tuvo conocimiento, sostuvo: “En el 2011, 11, 12 de octubre, se presentó un desprendimiento en el sector Los Cerritos. Yo tengo un lote, o tenía, donde tenía mis construcciones. Ese fin de semana, 8 o 9 de octubre, más o menos, fui a ese sitio porque yo acostumbraba a irme con mi familia los fines de semana, sin embargo, comencé a sospechar a raíz de que oía que en la casa como si el techo se estuviera rompiendo, salí con el trabajador hacia la parte de abajo de la finca y miré hacia arriba, cuando de pronto nos dimos cuenta de que un pozo de 50 mts de profundidad que yo tenía se desplomó completamente.
Eso me llamó la atención e inmediatamente procedí a cancelar la ida a la finca, le dije a mis hijos que no podían ir a la finca ese día porque algo extraño estaba sucediendo. Me fui después al kiosco y vi que también estaba agrietándose; me fui a la casa, eso fue el domingo, el lunes me llama el trabajador como a las 10:00 p.m. y me dice Don Jorge ‘he sacado los chócoros de su casa porque se está cayendo, se está cayendo la casa donde yo vivo y el kiosco’.
Obvio yo no podía ir a las 11:00 p.m. para Turbaco por razones de seguridad, me trasladé al día siguiente a las 6:00 a.m. y, efectivamente, cuando llegué la casa estaba completamente rajada, ya se había caído parte del kiosco, la casa del trabajador estaba rodada como 6 mts y la entrada hacia la finca era como unas olas de 2 o 3 mts.
Ahí me quedé hasta que se cayó el último Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 techo, eso fue muy lentamente hasta que se desplomó todo. Procedí, con varias personas que estábamos ahí, a hacer un recorrido por los alrededores y ese fue un movimiento bastante intenso, fue bastante impresionante”.
Manifestó que ese enteró de la falla de Pasacaballos cuando sucedió el hecho y que muchos años atrás hubo un deslizamiento, pero no de la magnitud de este evento; que la temporada de lluvia fue intensa, hubo tres días de lluvia seguidos. No tiene claro a qué distancia está su predio del de la señora Omaida (la demandante), cree que está debajo de la suya, un poco hacia la izquierda, cerca de la suya.
Su propiedad queda exactamente debajo de la cantera de Cimaco. Manifestó que bajó al lote de la señora Omaida, con el señor Jorge Isaza y eso estaba bastante destruido, como todo alrededor. 5.6.1.14.3. Jaime Enrique Romero Ortega Manifestó ser funcionario de CARDIQUE y desempeñar el cargo de coordinador de suelos en esa entidad.
Fue el funcionario que suscribió el oficio por medio del cual la Subdirección de Gestión Ambiental de CARDIQUE dio respuesta a una petición presentada por la comunidad de los sectores Tres Marías, Puente Honda y los Naranjos, por los deslizamientos de tierra presentados. En su declaración, sostuvo que en forma general conocía la situación que se presentó en la zona de Las Tres Marías del municipio de Turbaco, de la destrucción de varias casas, unos fenómenos que se presentaron en dicho sitio.
Como funcionario de CARDIQUE, le tocó asistir para esa fecha a hacer visita de seguimiento en la zona, ordenada por la misma entidad, atendiendo algunos derechos de petición debido a la situación que se presentó. Explicó que, en ese momento lo que hizo CARDIQUE fue formular una consulta al Servicio Geológico Colombiano que es la entidad que tiene el conocimiento para poder sacar una conclusión de lo que realmente pasó, llegaron varios profesionales de Bogotá a hacer los estudios respectivos.
Con base en el concepto que hizo el Servicio Geológico Colombiano fue que CARDIQUE pudo dar respuesta a las inquietudes que presentaron varios ciudadanos con respecto a lo que sucedió allí. El servicio geológico determinó que la situación se debió a una fuerte precipitación sucedida Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 fuera de lo normal en su momento y debido a la incompetencia que se encontraba en la parte inferior, sucedió un fenómeno de remoción en masa, debido a la alta saturación del terreno. Afirmó que, antes de la ocurrencia de los hechos no se tenía conocimiento de problemas de inestabilidad en dicha zona, de hecho, se descubrió a raíz del suceso que pasó en el 2011.
Que conoce la empresa CIMACO, porque ha solicitado varios permisos, licencias ambientales, porque su actividad es minera y, como tal, la entidad le hace control y seguimiento a las actividades que ellos vienen adelantando. Reconoció que algunas personas presentaron una solicitud para que se cancelara la licencia ambiental de CIMACO, que eso fue con posterioridad a la ocurrencia de los hechos y que participó en el procedimiento administrativo adelantado para dar respuesta a la solicitud.
Hizo una visita de campo, de inspección, reiteró que se elevó una consulta al Servicio Geológico Colombiano, de ahí se originó un informe en el cual están anotados los resultados y las recomendaciones y con fundamento en ello CARDIQUE dio respuesta a las solicitudes. Explicó que, la falla de Pasacaballos tiene millones de años, que quien realmente elabora esta cartografía a nivel nacional es el Servicio Geológico con sus expertos.
Esta falla empieza en el corregimiento de Barú, sigue hacia Mamonal, continúa hacia Turbaco y hacia la parte norte de Cartagena y sigue mucho más allá. En esa travesía se ven involucrados muchos territorios, muchas regiones y asentamientos. Insistió en que, para la fecha de los hechos hubo un fenómeno atípico de precipitaciones, tuvieron registros que los ojos de agua afloraban, se saturó el acuífero.
Que la terraza de Turbaco va en declive hacia Cartagena, el mismo Servicio Geológico Colombiano dice que ese fue el detonante para la remoción en masa y ante una zona como la que se está presentando, de falla. 5.6.2. Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico El primer elemento de la responsabilidad, como es la existencia de un daño antijurídico, fue determinado en la sentencia de primera instancia como la destrucción del inmueble de propiedad de la demandante, sin que se hayan hecho cuestionamientos sobre eso en el recurso de apelación. En Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 consecuencia, la Sala prescindirá del análisis sobre la existencia del daño y se enfocará en determinar si hay lugar a declarar la responsabilidad de las entidades demandadas por la destrucción del predio.
Corresponde entonces abordar el análisis de la imputación, con el fin de determinar si el daño sufrido por la demandante es atribuible a las entidades demandas o, si como se estableció en la sentencia de primera instancia, se configuró el eximente de responsabilidad de la Fuerza Mayor. La parte demandante en su recurso de apelación cuestiona que no se haya tenido en cuenta que las entidades demandas, especialmente CARDIQUE y el municipio de Turbaco, no cumplieron con su obligación de adoptar medidas para prohibir los asentamientos humanos en la zona afectada por la falla de Pasacaballos y la correspondiente concertación para la adopción del PBOT, con el fin de establecer las zonas de alto riesgo dentro del municipio y, de esta forma, impedir que se realizaran las construcciones en esa zona.
Sobre este punto, cabe precisar que es cierto que el municipio tenía a su cargo la obligación de llevar un inventario actualizado de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos por ser inundables o sujetas a derrumbes o deslizamientos, de acuerdo con el artículo 56 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artículo 5 de la Ley 2 de 1991.
Aunado a ello, en el trámite de adopción del PBOT, era necesario que se surtiera la etapa de concertación con la Corporación Autónoma Regional, en este caso CARDIQUE, para su aprobación en lo concerniente a los asuntos ambientales. Está acreditado que antes de que se adoptara el Acuerdo No. 016 del 1º de septiembre de 2002, se surtió la etapa de concertación con CARDIQUE.
En efecto, mediante Resolución No. 0060 del 8 de febrero de 2002 esa entidad declaró concertado el proyecto de Plan Básico de Ordenamiento Territorial presentado por el municipio de Turbaco. Entre los aspectos técnicos – jurídicos que quedaron plasmados en el acta de concertación, se encontraba la delimitación de áreas de riesgos por las fallas geológicas.
En el PBOT de Turbaco se declaró como zona en amenaza por presencia de fallas geológicas, las que se encontraban en los alrededores de la Falla de Chiquito, Falla Cuatro Caminos, y la Falla Turbana – Turbaco. No se menciona en el documento la Falla de Pasacaballos. Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 Ahora bien, la parte actora afirma que la Falla de Pasacaballos fue registrada e identificada oficialmente desde el año 1999, tres años antes de que se concertara el PBOT del municipio, por lo que se tenía pleno conocimiento de su existencia, sin que fuera mencionada en el documento.
Al respecto, cabe advertir que según el informe rendido por el Servicio Geológico Colombiano la falla de Pasacaballos aparecía representada en el mapa de fallas activas de Colombia de 1999, por lo que se puede afirmar que fue en ese momento que se detectó. Sin embargo, para la Sala esta sola afirmación no puede considerarse como prueba irrefutable de que para la fecha de concertación y adopción del PBOT, tanto la entidad territorial como la ambiental tuvieran conocimiento de la existencia de esa falla y de los riesgos que acarreaba.
Cabe destacar que, según lo relatado por el testigo Jaime Enrique Romero Ortega, coordinador de suelos de CARDIQUE, antes de los hechos ocurridos en octubre de 2011 no se había tenido conocimiento de problemas de inestabilidad en la zona del derrumbe y que eso solo se descubrió a raíz de los sucesos que tuvieron lugar en esa fecha. En esa medida, no queda claro el incumplimiento del contenido obligacional por parte del municipio de Turbaco y de CARDIQUE, en cuanto a llevar a cabo el proceso de concertación e incluir en el PBOT la zona afectada por la falla geológica de Pasacaballos como zona de alto riesgo.
Es cierto que no está acreditado que el municipio de Turbaco cumpliera con su obligación de levantar y mantener actualizado un inventario de las zonas que representaran altos riesgos para la localización de asentamientos humanos, en la medida que hasta la fecha de los hechos (octubre de 2011) la entidad territorial no tenía claridad sobre los riesgos que acarreaba la existencia de asentamientos en la zona por donde pasaba la falla de Pasacaballos.
Sin embargo, tal omisión por parte del municipio no representa la causa del daño sufrido por la demandante, por las razones que se pasan a explicar. De la valoración del conjunto de pruebas puede extraerse que, si bien, la existencia de la falla de Pasacaballos pudo contribuir con la inestabilidad del terreno, no fue esa la causa determinante de los deslizamientos de tierra que se presentaron entre el 11 y el 15 de octubre de 2011 y la consecuente destrucción del predio de propiedad de la demandante.
Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 26 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 Al respecto, se destaca que en un primer informe realizado por la facultad de ingeniería de la Universidad de Cartagena, se determinó que en el sector Las Tres Marías, en el área suburbana del municipio de Turbaco, la falla de Paacaballos es un factor contribuyente a los procesos de inestabilidad de las laderas, pero el factor detonante de estos movimientos fue la alta intensidad de las lluvias que afectan la zona, las cuales saturaron el material arcilloso y debido a las pendientes moderadas de la ladera activaron los deslizamientos.
De igual manera, en el concepto técnico elaborado por el Servicio Geológico Colombiano, luego de una visita realizada a la zona afectada el 2 de noviembre de 2011, se estableció que el principal factor detonante del deslizamiento fue la saturación de los materiales geológicos debido a las fuertes lluvias antecedentes y la alta humedad proveniente de las aguas subterráneas que afloran en el sector.
Que es cierto que la falla de Pasacaballos es un factor contribuyente a los procesos de inestabilidad de laderas, sin embargo, el considerable incremento de la precipitación en la región fue el lo que detonó del deslizamiento. En la respuesta brindada por la Subdirección de Gestión Ambiental de CARDIQUE a una petición presentada por la comunidad de los sectores Tres Marías, Puente Honda y los Naranjos, por los deslizamientos de tierra presentados, se estableció que estos fueron causados por un conjunto de causas: (i) la falla de Pasacaballos afectó las rocas, facilitando la generación de movimientos en masa, (ii) las condiciones de precipitación en el área hicieron que el subsuelo no fuera capaz de almacenar tal cantidad de agua, dando lugar a los movimientos en masa; y (iii) factores externos como adecuación de terrenos para cultivos, deforestación, corte de taludes para vías o nuevas viviendas.
De igual manera, el ingeniero señor Alexi José Turizo Tapia, quien fue citado por la parte demandante como testigo técnico, manifestó haber estado en la zona de los hechos antes y después de ocurridos los deslizamientos. Que primero pudo evidenciar la existencia de la falla de Pasacaballos y la inestabilidad que acarreaba, pero reconoció que la lluviosidad de la época generó una presión de agua intensa al tipo de roca y la arcilla cedió. El señor Jaime Enrique Romero Ortega, funcionario de CARDIQUE, quien fue citado como testigo y, además, suscribió el oficio por medio del cual la Subdirección de Gestión Ambiental de esa entidad dio respuesta a una Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 27 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 petición presentada por la comunidad sobre los deslizamientos presentados; resaltó que para la fecha de los hechos hubo un fenómeno atípico de precipitaciones, que fue ese el detonante para la remoción en masa.
En ese sentido, la Sala coincide con el juez de primera instancia en cuanto a que la causa eficiente del daño en este caso fue el aumento considerable de las precipitaciones por el fenómeno de la Niña en el mes de octubre de 2011, circunstancia que según las pruebas antes referidas representó una presión adicional del material rocoso de la zona, caliza y arcilla, que conllevó a que el terreno colapsara y cediera, causando los deslizamientos que dan origen a la demanda.
Se trata entonces de un hecho de la naturaleza, un desastre natural, que es constitutivo de la fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad por tener las características de imprevisible e irresistible. Aunque es cierto que el predio de la demandante se encontraba en la zona por donde pasa una falla geológica, la Falla de Pasacaballos, el fenómeno de aumento desmedido de precipitaciones en el mes de octubre de 2011 no era previsible para las entidades accionas.
Se trata de un hecho imprevisible, en la medida que según las autoridades ambientales, así como el dicho de todos los testigos, el aumento de las precipitaciones fue desmedido. Fue un fenómeno atmosférico sin antecedentes en ese sector, tampoco está acreditado que antes de la ocurrencia del suceso se hubiere presentado un deslizamiento de tierra, que permitiera a las autoridades prever la posibilidad de que ocurriera la remoción en masiva.
También se trató de un hecho irresistible, si se tiene en cuenta que el aumento desmedido de las precipitaciones superó la capacidad de reacción de las entidades estatales que tienen a su cargo la prevención de desastres naturales, en consecuencia, no estaba al alcance del municipio, de CARDIQUE, ni de ninguna otra entidad de las que se demandan en este proceso, adelantar actividad alguna para evitar el aumento súbito y anormal de las lluvias y las consecuencias de inestabilidad de los terrenos. El deslizamiento de tierra que se presentó también puede considerarse un hecho externo, puesto que, no está acreditado que haya tenido su origen en alguna acción u omisión de las demandadas.
Por el contrario, se reitera, que la causa eficiente de este suceso fue el mayor incremento de las Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 28 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 precipitaciones por el fenómeno de la Niña, de ahí que no es dable atribuirle al Estado las consecuencias de una circunstancia imprevista que superó su capacidad de reacción. En ese orden, concluye la Sala que no le asiste razón a la parte demandante en su apelación, pues no está acreditado que el daño por ella sufrido haya encontrado su causa en el incumplimiento de las obligaciones a cargo de la entidad demandada, tales como, la inclusión en el PBOT de una zona de riesgo por la presencia de la falla geológica de Pasacaballos o por no tener actualizado el inventario de las zonas que presentan alto riesgo de derrumbes o deslizamiento.
Lo que constituyó la causa determinante para el deslizamiento de tierras, que acarreó la destrucción del predio de la demandante, fue un hecho de la naturaleza, que a su vez configura la fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad. Por las anteriores razones, se confirmará totalmente la sentencia de primera instancia. 5.7.
Costas en segunda instancia El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que, “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
Con fundamento en la integración normativa que dispone el citado artículo 188 del CPACA, cabe aplicar en este caso lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, que dispone en el numeral 1 que, se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. En ese orden, se condenará en costas a la parte demandante, en la medida que se le resolvió desfavorablemente el recurso de apelación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Rad. 13001-33-33-013-2016-00132-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 29 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 25 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 1 VI.- FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia de primera instancia, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Condenar en costas a la parte demandante.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: el proyecto de esta providencia fue estudiado y decidido en sesión virtual de la fecha. LOS MAGISTRADOS, ÓSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA