TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, primero (1°) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (EXPEDIENTE DIGITAL) DEMANDANTE: MARLENE CUBILLOS TRESPALACIOS DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIMICHAGUA - CESAR RADICADO: 20-001-33-33-004-2013-00276-01 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA I. ASUNTO. - Procede esta Corporación a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, el día 11 de marzo de 2020, por medio de la cual se negó las pretensiones de la demanda.
II.- ANTECEDENTES. - 2.1.- FUNDAMENTOS FÁCTICOS. - Se resumen de la siguiente manera: Manifestó el apoderado judicial de la señora MARLENE CUBILLOS TRESPALACIOS, que ésta laboró para el Municipio de Chimichagua, a través de contratos de prestación de servicios, desde el 1° de julio de 2008 hasta el 3 de febrero de 2010, de manera continua, personal, directa y bajo permanente subordinación de la entidad.
Así mismo mencionó, que el cargo desempeñado por la demandante fue de administradora del Sisben II, con un horario habitual de 8:00 a.m a 12:00 M y de 2:00 p.m a 6:00 p.m, pero también de acuerdo a la necesidad del servicio, sin que existiera autonomía en la labor desempeñada, por el contrario, siempre estaba bajo una continua dependencia del ente territorial.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2013-00276-01 Fallo segunda instancia 2 Afirmó, que el municipio enmascaró la verdadera relación laboral suscrita con la demandante en la ejecución de los tres contratos de prestación de servicios, sin que existiera solución de continuidad en ellos, como quiera que incluso, cuando no mediaba contrato, la actora seguía laborando, adeudándosele hasta el momento por dicho período, la suma de $3.563.533, más la respectiva indexación. Finalizó diciendo, que el día 1° de febrero de 2013, presentó derecho de petición ante la entidad municipal solicitando el reconocimiento y pago de todas las acreencias laborales adeudadas, pero, ésta fue respondida de manera negativa a las pretensiones. 2.2.- PRETENSIONES. - En la demanda se solicita concretamente lo siguiente: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio sin número de fecha 21 de febrero de 2013, en donde la administración municipal dio respuesta negativa a la petición incoada por la actora.
En virtud de lo anterior, solicita que se declare que entre la señora MARLENE CUBILLOS TRESPALACIOS y el Municipio de Chimichagua, existió una relación laboral personal, permanente, subordinada y reglamentaria, originada en la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios suscritos entre éstos, y como consecuencia de ello, se le condene al pago de todos los salarios y demás emolumentos derivados de esa relación laboral.
Igualmente solicita, que se condene al pago de la sanción moratoria, que se declare que no ha existido solución de continuidad y que el fallo se cumpla en el término señalado en los artículos 192 y 193 del CPACA. Finalmente solicita, que la condena sea actualizada, aplicando los ajustes de valor. 2.3.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. - La entidad demandada contestó la demanda de manera extemporánea. 2.4.- PROVIDENCIA APELADA. - El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar negó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: Luego de un análisis del fundamento legal y jurisprudencial aplicable al caso, y del material probatorio recaudado, el a quo consideró, que aunque se comprobó que la demandante prestó su servicio de manera interrumpida al ente territorial, mediante órdenes y contratos de prestación de servicios, las pruebas que militaban en el proceso no demostraban que la labor contratada hubiese sido ejecutada bajo subordinación o dependencia, así como tampoco se comprobó, que las funciones desarrolladas fueran similares y en las mismas condiciones de los empleados de planta, ni el horario que cumplió o que se encontrara bajo supervisión de algún funcionario superior.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2013-00276-01 Fallo segunda instancia 3 Para terminar, el juez indicó que lo observado era más una relación de coordinación entre las partes contractuales por lo que negó las súplicas de la demanda. 2.5.- RECURSO DE APELACIÓN. - El apoderado judicial de la parte demandante, presenta recurso de apelación persiguiendo que se revoque la sentencia de primera instancia, por cuanto considera, que la juez no realizó una adecuada valoración de las pruebas, pues de haberse hecho, se hubiese extraído con suficiencia, que la demandante prestó sus servicios con funciones de carácter permanente, bajo el mando del Secretario de Planeación de la época, con un horario de trabajo, y, de manera ininterrumpida entre los años 2008, 2009 y 2010, lo que se podía extraer de los contratos de prestación de servicios aportados.
Relata, que al analizar la naturaleza de las funciones desempeñadas se comprueba, que prestó sus servicios de manera personal, bajo la continua dependencia de la Secretaría de Planeación y de Gobierno Municipal, además, que recibió una contraprestación mensual y que sus actividades eran del orden misional de la entidad, cumpliendo sus actividades en un horario establecido y con permanencia. Agrega, que la demandante recibía solicitudes y comunicaciones como un representante de la administración municipal, y, su oficina funcionaba en las instalaciones de la alcaldía, con equipos y herramientas entregados por la Secretaría de Gobierno, además de ello, debía solicitar permisos para ausentarse del lugar.
Al lado de lo anterior, el togado menciona que las especificaciones legales para la administración del Sisbén, forzosamente conllevan a concluir, que la dirección, administración o una coordinación del mismo en el ente territorial, no podía ejercerlo una persona natural sin tener capacidad técnica, financiera, tecnológica para realizar la labor, lo que deja claro que la actora cumplía una función de recopilación de datos, con software compatible para la aplicación de las encuestas, atendía a los usuarios y alistaba la información e interactuaba con otras entidades, lo que significa que era forzosa su presencia en las instalaciones donde funcionaba la Alcaldía Municipal.
De igual forma, el apoderado precisa que los documentos aportados dan cuenta la forma como se debía solicitar y tramitar los permisos, que no podía delegarse el cumplimiento de las funciones a otras personas, aunado al hecho de que las funciones fueron ejercidas por dos años, lo que reviste características de un empleo de carácter permanente.
Finalmente, el escrito de alzada indica que se debe tener en cuenta la falta de contestación de la demanda, y la renuencia de los testigos en rendir su testimonio, y, transcribe apartes de una sentencia del Consejo de Estado al respecto. 2.6.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Sólo presentó alegatos de conclusión la entidad demandada solicitando que se confirme la sentencia de primera instancia, como quiera que del estudio de las Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2013-00276-01 Fallo segunda instancia 4 pruebas presentadas y practicadas en el presente medio de control, la actora sólo pudo demostrar 2 elementos del contrato, ellos son la prestación personal del servicio y la remuneración; no así la subordinación y dependencia, elemento esencial para determinar la verdadera existencia de una relación laboral y no confundirla con aquellas actividades de coordinación con la entidad.
III.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. - El Procurador no emitió concepto de fondo. IV.- CONSIDERACIONES. - 4.1.- COMPETENCIA. - La Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de conformidad con lo previsto en el numeral 1º del artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1. 4.2.- PROBLEMA JURÍDICO. – El presente asunto se contrae a determinar, si entre la señora MARLENE CUBILLOS TRESPALACIOS y el MUNICIPIO DE CHIMICHAGUA - CESAR, existió una relación laboral durante el período comprendido del 1° de julio de 2008 hasta el 3 de febrero de 2010, cuando laboraba a través de vinculación por contrato de prestación de servicio con la entidad, y, si como consecuencia de ello, tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales reclamados, o si por el contrario, en el sub examine no se acreditó los elementos requeridos para demostrar la relación laboral pretendida, especialmente la subordinación, tal como indicó el a quo. 4.3.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y JURISPRUDENCIALES En lo que se refiere a la posibilidad de demandar ante esta jurisdicción la existencia de una relación laboral, disfrazada mediante la figura del contrato de prestación de servicios, han sido múltiples las posiciones asumidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado, las cuales han ido evolucionando desde una posición restrictiva, en la cual era posible para las entidades públicas realizar dichas contrataciones sin que diera lugar a una relación laboral, hasta una tesis más garantista con base en los postulados constitucionales. 1 “ARTÍCULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2013-00276-01 Fallo segunda instancia 5 Dicho tránsito ha sido analizado por el Consejo de Estado2 de la siguiente manera: “El tema del contrato realidad ha generado importantes debates judiciales.
Uno de ellos se dio con ocasión del examen de exequibilidad que realizó la Corte Constitucional al numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público. Después de realizar precisiones constitucionales en materia de contratación estatal, de definir las características del contrato de prestación de servicios y de establecer las diferencias con el contrato de trabajo, la Corte estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustada a la Carta Política, siempre y cuando la Administración no la utilice para esconder la existencia de una verdadera relación laboral personal subordinada y dependiente3.
(…) Cuando se logra desvirtuar el contrato de prestación de servicios, inexorablemente conduce al reconocimiento de las prestaciones sociales causadas por el periodo realmente laborado, atendiendo a la causa jurídica que sustenta verdaderamente dicho restablecimiento, que no es otra que la relación laboral encubierta bajo un contrato estatal, en aplicación de los principios de igualdad y de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política respectivamente, superándose de ésta manera la prolongada tesis que prohijaba la figura indemnizatoria como resarcimiento de los derechos laborales conculcados4.
(Sic). En concordancia con la jurisprudencia transcrita, se tiene que para la prosperidad de las pretensiones dentro de las acciones encaminadas a la declaratoria de un contrato realidad con la administración, se hace necesario que se encuentren configurados los tres elementos de la relación laboral, principalmente lo que hace referencia a la subordinación del supuesto contratista con la entidad demandada.
Adicionalmente el Consejo de Estado ha señalado, que, al analizar la existencia de una posible relación laboral derivada de la celebración de los contratos de prestación de servicios, se debe estudiar lo concerniente a la posible prescripción de los salarios y prestaciones sociales reclamados, así ha dicho esa Corporación: “…aunque a simple vista se pueda concluir que no es posible ordenar el pago de algunos derechos salariales y prestacionales porque estos se encuentran prescritos al no reclamarse oportunamente; el juez de conocimiento debe estudiar la procedencia o no de la declaratoria de la relación laboral, toda vez que de esta se deriva la existencia de derechos pensionales que son imprescriptibles”5.
(Sic). 2 Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A. Consejero ponente: Dr. GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, diez (10) de febrero de dos mil once (2011) Expediente: 1618-09. 3 Corte Constitucional. Sentencia C-154-97 M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara. 4 Consejo de Estado. Sección Segunda-Subsección “A”. Sentencia 17 de abril de 2008.
Rad No. 2776-05. C.P. Dr. Jaime Moreno García; Sentencia del 17 de abril de 2008. Rad. No. 1694-07. C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; sentencia del 31 de Julio de 2008. C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 14 de agosto de 2008. C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 5 Sección Segunda, Subsección “b”, providencia de 4 de febrero de 2016, C.P. Dr. GERARDO ARENAS MONSALVE, Expediente No. 27001-23-31-000-2013-00334-01, Actor: JOSÉ ABAD CAICEDO TORRES.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2013-00276-01 Fallo segunda instancia 6 En este mismo sentido ha indicado, que otro de los temas que se deben estudiar al abordar el análisis de la figura del contrato realidad, es la existencia o no de la solución de continuidad en la ejecución de los contratos de prestación de servicio, así: “Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.”6 (Sic, subrayas fuera del texto) Finalmente, en reciente pronunciamiento, el Consejo de Estado7 dictó sentencia de unificación por importancia jurídica en asuntos donde se debata el contrato estatal de prestación de servicios y la relación encubierta o subyacente, analizando la temporalidad, la solución de continuidad, el pago de prestaciones sociales, los aportes al Sistema de Seguridad en Salud, fijándose las siguientes reglas: “167.
La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.” (Sic) En ese orden de ideas, procede la Corporación a pronunciarse, teniendo en cuenta el material probatorio recaudado en el proceso, así: - Reclamación administrativa con fecha de recibido 1° de febrero de 2013, por medio de la cual la actora, a través de apoderado, solicitaba a la Alcaldía Municipal de Chimichagua – Cesar, el reconocimiento y pago de las prestaciones y demás emolumentos, producto de la relación laboral alegada en la demanda.
(Folios 15 a 18, del expediente físico) 6 Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, M.P Carmelo Perdomo Cuéter 7 Sección Segunda, Consejo de Estado, providencia de fecha 9 de septiembre de 2021, radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), SUJ-025-CE-S2-2021.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2013-00276-01 Fallo segunda instancia 7 - Oficio de fecha 21 de febrero de 2013, mediante el cual el Alcalde Municipal de Chimichagua – Cesar, da respuesta negativa a la petición anterior. (Folios 19 del expediente físico) - Contratos de prestación de servicios (y demás documentos contractuales) celebrados entre la señora Marlene Isabel Cubillos Trespalacios y el Municipio de Chimichagua - Cesar (folios 20 a 34 y 171 a 188 del expediente físico), así: No. CONTRATO FECHA DURACIÓN OBJETO 059 14 de julio de 2008 5 meses y 25 días Prestación de servicios como coordinadora del Sisbén del Municipio de Chimichagua Cesar. 005 13 de enero de 2009 6 meses Prestación de servicios como coordinadora del Sisbén del Municipio de Chimichagua Cesar. 080 29 de julio de 2009 3 meses Prestación de servicios como coordinadora del Sisbén del Municipio de Chimichagua Cesar. 107 29 de octubre de 2009 2 meses y 2 días Prestación de servicios como coordinadora del Sisbén del Municipio de Chimichagua Cesar. - Documentos que comprueban la presentación de la propuesta presentada por la demandante para la suscripción de los contratos de prestación de servicios aludidos, así como la evaluación y aceptación de la propuesta por parte del ente municipal.
(Folios 27 a 32 del expediente físico) - Certificaciones suscritas por la actora en el desempeño de sus funciones como Administradora del Sisbén Chimichagua, y documentos en los cuales los usuarios le solicitaban el retiro de la base de datos del Sisbén. (Folios 35, 36, 43 a 46, 54, 55, 61, 63 a 78) - Certificación expedida por el Secretario de Gobierno y Asuntos Administrativos Municipal de Chimichagua, en donde se deja constancia que la actora estaba autorizada para asistir a la segunda fase de capacitación del Sisbén II.
(Folio 47 expediente físico) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2013-00276-01 Fallo segunda instancia 8 - Constancias emitidas por el Coordinador del Sisbén del Departamento del Magdalena, sobre la permanencia de la demandante en la capacitación relacionada con los procesos de implantación del Sisbén II.
(Folios 48 y 49 expediente físico) - Certificado de permanencia emitida por la Oficina Asesora de Planeación de la Gobernación del Cesar, dejando constancia que la demandante permaneció en esa oficina el día 23 de junio de 2009 en diligencias pertinentes a su cargo. (Folio 50 expediente físico) - Constancia emitida por la Oficina Asesora de Planeación Departamental, dejando constancia que la demandante permaneció en Valledupar los días 3 al 9 de julio de 2008 en ejercicio de sus funciones como Administradora Sisbén. (Folio 51 expediente físico) - Actas de entrega suscrita por la actora.
(Folios 53 y 56 expediente físico) - Solicitud de permisos suscritos por la demandante ante la administración municipal demandada. (Folios 37, 38, 54, 57 a 59, 80 del expediente físico) - Certificaciones expedidas por la Directora Administrativa de Planeación Municipal, en donde se deja constancia de la prestación de servicios de la demandante como Coordinadora Sisbén. (Folios 81 y 82 del expediente físico) - Oficios remitidos a la demandante en donde se le invitaba a reuniones y capacitaciones.
(Folios 38, 39, 42, 79 y 83) 4.4.- CASO CONCRETO. - Pues bien, de conformidad con las pruebas recaudadas en el plenario, se infiere, que la aquí demandante pretende obtener el pago de unos salarios, prestaciones sociales, y demás acreencias laborales supuestamente dejadas de percibir en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos con el Municipio de Chimichagua – Cesar, como Coordinadora del Sisbén en esa municipalidad, no obstante, para la Sala, tal como encontró el a quo, no se encuentran configurados los elementos para demostrar una verdadera relación laboral, específicamente la subordinación. En primer lugar, se debe precisar, que el sistema jurídico colombiano ha previsto tres formas de vinculación con la administración, las cuales son: legal y reglamentaria, laboral contractual y por contrato de prestación de prestación de servicio, que cuentan con sus propios regímenes, lo que las diferencian entre ellas.
En lo que se refiere a los empleados o funcionarios públicos, son las personas nombradas para ejercer un empleo de la misma naturaleza pública, que se caracteriza por estar vinculadas a la administración a través de una relación legal y reglamentaria, a la cual se accede mediante el acto de nombramiento y posesión, situaciones que se manifiestan a través del nombramiento ordinario, provisional, en período de prueba o encargo; o mediante movimientos de personal, como traslado, ascenso, y encargo.
Y fuera de este concepto, no es procedente realizar un nombramiento o movimiento de personal, ya que estas situaciones se hallan previamente reglamentadas. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2013-00276-01 Fallo segunda instancia 9 Al respecto ha manifestado el Honorable Consejo de Estado8 lo siguiente: “Un empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo.
Los elementos propios de los empleos estatales que deben concurrir para que se admita que una persona pueda desempeñar un empleo público y pueda obtener los derechos que de ellos se derivan por su ejercicio, es necesario en principio que exista el empleo en la planta de personal de la entidad (art. 122 C.P.) que se determinen las “funciones” propias del cargo ya previsto en la planta de personal y que exista la previsión de los recursos en el presupuesto para el pago de los gastos que demande el empleo.
Entonces, para que una persona natural desempeñe un EMPLEO PUBLICO, en calidad de EMPLEADO PÚBLICO (RELACIÓN LEGAL Y REGLAMENTARIA), es preciso que se realice su ingreso al servicio público, en la forma establecida en nuestro régimen, vale decir, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones del empleo.
Con ello la persona nombrada y posesionada es quien se halla investida de las facultades y debe cumplir sus obligaciones y prestar el servicio correspondiente”. (Sic). Sin embargo, existen situaciones irregulares que generan lo que la jurisprudencia, ha definido como funcionario de facto o de hecho, definiéndolos como aquellos que carecen de investidura o presentan la investidura pero de manera anómala o irregular, los cuales desempeñan las funciones que corresponden efectivamente a un empleo público que ha sido debidamente creado, y que en consecuencia tienen los mismos derechos salariales y prestacionales que tienen los empleados de derecho.
Al respecto la jurisprudencia9 ha expuesto: “Como la noción de funcionario de hecho, no tiene raigambre normativa, es dable afirmar que surge por la precariedad de alguno de los elementos que formalmente se requieren para predicar cabalmente la noción de empleado público; es decir, la figura del funcionario de hecho, nace por defecto o imperfección de una formalidad que no se cumplió”.
(Sic). Lo anterior, en aplicación a los postulados de jerarquía Constitucional que garantizan la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral, de manera que la irregularidad en el nombramiento no puede ir en deterioro de los derechos mínimos del servidor público. De igual manera, la jurisprudencia ha establecido los requisitos esenciales para que se configure el funcionario de hecho, los cuales son: 1) que exista de jure el cargo y 2) que la función ejercida irregularmente, se haga en la misma forma y apariencia como la hubiera desempeñado una persona designada regularmente.
Al respecto ha precisado el Máximo órgano de lo Contencioso Administrativo10: 8 Sentencia del 4 de septiembre de 2008. Consejo de Estado. Sala de lo contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. M.P. Samuel Enrique Coronado Colon. 9Sentencia No. 0896-02 Actor: Walter Manuel Ramos Dona. MP. Alejandro Ordóñez. 10Sentencia Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. 23 de febrero de 2006. M.P. TARSICIO CÁCERES TORO. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2013-00276-01 Fallo segunda instancia 10 “En sentencia de Nov. 30/00 del proceso No. 2888-99 de la Sección 2ª del Consejo de Estado, para le época se unificó la decisión en esta clase de controversias (contrato realidad).
Se concluyó que mientras no existiera empleo que proveer y no se dieran otras circunstancias allí señaladas no era factible considera que con el contrato de prestación de servicios se hubiera querido ocultar una relación de derecho público. Se enfatizó que para adquirir la condición de empleado público (relación legal – reglamentaria del laboral administrativa) y que de éste se deriven derechos que ellos tienen, conforme la legislación es necesario que se verifiquen “otros elementos” propios de esta clase de relación en el derecho público, como son: I) La existencia del empleo en la planta de personal de la entidad, ante la imposibilidad de desempeñar un cargo que no esté creado por la Constitución, ley o reglamento;
II) La determinación de las funciones propias del cargo previsto en la planta de personal; A cerca de este punto se observa que el cumplimiento de labores similares de empleados público no significa que “existan” esas funciones para otra clase de relaciones y que por tal razón se satisfaga esta exigencia; III) La previsión de los recursos en el presupuesto para el pago de los gastos que demande el empleo, los cuales tiene que ver con el salario, prestaciones sociales, etc.;
IV) L a existencia de otros recursos económicos con los cuales se puedan pagar obligaciones de otra naturaleza, v. gr. Las derivadas de contratos estatales, no implica el cumplimiento de la exigencia señalada. (Art. 122 de la C.P.) Además se precisó que el INGESO AL SERVICIO PUBLICO (en relación laboral administrativa) requiere de la designación válida (nombramiento elección) conforme al régimen jurídico, seguida de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones del empleo”.
(Sic). Así las cosas, dentro del plenario se encuentra acreditada la prestación personal del servicio por parte de la señora MARLENE ISABEL CUBILLOS TRESPALACIOS, ya que fueron aportados los diferentes contratos de prestación de servicios suscritos con el Municipio de Chimichagua - Cesar, de cuyo objeto se desprende que su labor era para brindar apoyo como coordinadora del Sisbén en ese municipio, además, se aportaron certificaciones y demás documentos que así lo acreditan.
De igual forma, en cuanto al elemento de la remuneración, se percata la Sala que la actora percibió una contraprestación económica por la labor personal que realizó para el ente territorial, tal como se evidencia de las pruebas anteriormente señaladas. Ahora bien, la controversia se genera en la acreditación del elemento subordinación, pues para la recurrente dentro del plenario existe material probatorio, que permite demostrar la configuración de dicho elemento, no obstante, para el a quo, en las probanzas arrimadas ello no se desprende.
Así las cosas, reitera esta Corporación, en cuanto tiene que ver con la subordinación y dependencia continuada, que comparte los razonamientos expuestos por el a quo porque, en el expediente no obran elementos de prueba para concluir que la señora MARLENE ISABEL CUBILLOS TRESPALACIOS estuvo sometida en subordinación en el ejercicio de su actividad, a la entidad demandada.
En efecto, no puede perderse de vista que la subordinación es el elemento estructural de la relación laboral puesto que lleva implícita la facultad del empleador para imponer órdenes encaminadas a dirigir la relación laboral, y para el empleado conlleva la obligación de acatar las órdenes que le imparta su superior. Quiere decir Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2013-00276-01 Fallo segunda instancia 11 ello, que la relación de trabajo no se presume, sino que su demostración resulta necesaria, para lo cual se requiere un papel activo de quien aduce la existencia de la relación laboral, puesto que, una vez probados los elementos de la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración, se infiere la existencia de la relación de trabajo.
Si analizamos el caso concreto, lo primero que observa la Sala de Decisión, es que el plazo estipulado en los contratos de prestación de servicios suscritos, siempre fueron de 2 a 6 meses, lo que de entrada denota que su labor no fue ejercida bajo la continuidad y permanencia en el cargo que se requiere para presumir una relación laboral disfrazada, además, contrario a lo afirmado por la actora, en el plenario se comprobó que sí existieron interrupciones entre un contrato y otro, aunque de pocos días.
Además se destaca, contrario a lo afirmado en el recurso de apelación, que dentro de las funciones consignadas en los contratos de prestación de servicios, el objeto contractual giraba más en un servicio de coordinación para apoyar en el Sisbén en el municipio, esto es, su función giraba en caracterizar a la población en situación de pobreza para poder acceder a beneficios sociales y económicos ofrecidos por el Estado, por lo que no puede entenderse per se, tal como pretende la parte recurrente, que la labor ejercida fuera permanente y subordinada, mucho menos, que fueran del giro ordinario de la entidad estatal, y que por lo tanto la actividad contratada fuese de aquellas que se requerían de manera continua y con sujeción de dependencia. Por el contrario, lo que advierte esta instancia, es que las actividades ejercidas no tenían la connotación de ser del giro de la entidad, además tampoco de ellas se vislumbra la subordinación, aunado al hecho que tampoco se demostró si su cargo, existía en la planta de empleo del ente municipal, en la medida en que no fue aportado el manual de funciones, lo que denota que fue contratada para desempeñar una actividad específica y de conocimientos especializados, tal como es el objeto de los contratos de prestación de servicios, pues no otra cosa fue probada, sin que se pueda vislumbrar se itera, elementos probatorios que revelen la subordinación alegada en el petitum de la demanda, que permita configurar la relación laboral, necesaria para restablecer el derecho.
Cabe resaltar, que si a la demandante se le exigía la relación de informes por su trabajo, o si su labor debía estar supervisada, por el Secretario de Gobierno o el Secretario de Planeación, ello no significa que había una actividad subordinada, sino más bien, que puede asimilarse a una labor coordinada propia de los contratos estatales la cual “implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación.”11 (Sic) Se destaca, en cuanto a la supervisión de sus actividades, que ello no puede entenderse como prueba del elemento de la subordinación, pues la función de 11 Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, Consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón, primero (1) de septiembre de dos mil catorce (2014).
Radicación número: 20001-23-31-000-2011- 00503- 01(3517-13) Actor: Miguel Jerónimo Pupo Arzuaga, Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2013-00276-01 Fallo segunda instancia 12 supervisión en un contrato de prestación de servicio es una actividad administrativa propia de la entidad, que se deriva de los deberes de la misma respecto del contratista, funciones que están contempladas en el artículo 4 de la Ley 80 de 1993, necesarias para la consecución de los fines de una entidad estatal.
Además de lo anterior, se itera, en el proceso no se aportó el manual específico de funciones y competencias de la entidad, con el fin de analizar si las funciones que ejercía la demandante, eran similares a labores que realizara algún empleado de planta, lo que sumado al tiempo en el cual se desarrolló las funciones, denota características propias de los contratos estatales, específicamente de los contratos de prestación de servicios, pues éstos se suscriben para realizar actividades específicas y sobre temas especiales que no pueden desempeñar trabajadores de planta, corroborándose aún más la relación netamente contractual entre las partes.
De igual forma se recalca, que para que el elemento de subordinación sea demostrado en el proceso, es necesario que se observe claramente a través de cualquier medio, la implementación de órdenes, la imposición en el cumplimiento de horario, la imposición de asistencia a reuniones, los llamados de atención, la obligatoriedad a la asistencia a capacitaciones, la solicitud de permisos y la forma de su otorgamiento, el adelantamiento de procesos disciplinarios, entre otros, que demostrarían claramente que la labor ejecutada por la demandante no podía realizarla de manera autónoma e independiente, probanzas que en el sub examine brillan por su ausencia, pues aunque fueron allegados una serie de oficios en los cuales se le invitaba a reuniones y capacitaciones, de su escrito no se observa la imposición a las mismas, observándose más bien que era una mera invitación sin ningún tipo de coerción. Igualmente, aunque la actora presentó varias solicitudes de permiso, de las cuales se avizora el recibido, no se aportó el trámite que la administración municipal le dio a ellas, o, la forma en los cuales eran concedidos, esto es, si a través de un acto administrativo u otra forma, que denotaría una relación laboral propiamente dicha.
Al lado de ello, la Sala también echa de menos la acreditación del horario que supuestamente cumplía la demandante, y, si éste fue impuesto por la entidad, afirmación que sólo fue mencionada en la relación fáctica pero que no encuentra respaldo en ningún elemento probatorio aportado, pues la prueba testimonial que podría haber respaldado ello, no se recaudó por la no comparecencia de los testigos, prescindiéndose así de la misma.
Así pues, debe recordarse, que cuando el asunto versa sobre la desnaturalización del contrato de prestación de servicios para efectos de reclamar indemnización en virtud de dicha figura, como es del caso, debe acreditarse la prestación personal a favor de la administración, la determinación de las funciones propias del cargo previsto en la planta de personal, la subordinación, lo cual no se avizora con el material allegado.
Y ello es así, dadas las formalidades para acceder a los cargos públicos, pues se exhorta a acreditar una serie de requisitos, adicionales a la prestación efectiva subordinada y la remuneración, tales como el acto administrativo de nombramiento, la posesión, el ejercicio de las funciones propias del cargo, la creación del cargo en la planta de personal, permisos, felicitaciones, sanciones, investigación disciplinaria, u otro documento en donde se pueda vislumbrar el elemento de la subordinación, de manera que la condición de empleado público no se logra llanamente Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2013-00276-01 Fallo segunda instancia 13 acreditando uno de los elementos, pues sólo constituye una parte ínfima de este tipo de vinculación laboral.
Así las cosas, llama la atención a esta instancia la ausencia de material probatorio que permitiera concretar las afirmaciones de que las labores desempeñadas estaban sometidas a subordinación o dependencia de la entidad, pues no puede señalarse de que tan sólo de los contratos suscritos devenga dicho elemento, habida cuenta que el cumplimiento del servicio alegado, llanamente sería una consecuencia legal o contractual del objeto del contrato.
Por lo tanto, al no existir ningún respaldo probatorio que permita advertir el deber de la demandante de acogerse a horario alguno o las consecuencias legales o contractuales negativas en caso de su incumplimiento, ello significa que no existe prueba fehaciente de la que se pueda inferir que aquella no tenía la posibilidad de actuar con independencia. Además, tampoco, se demuestró verbi gratia que la labor desarrollada en condiciones de dependencia continuada, debieran ejecutarse en forma diferente a la convenida en los contratos de prestación de servicios, es decir, no hay prueba alguna que permita corroborar que su trabajo debió ser ejecutado en la forma ordenada por otro funcionario de la demandada.
Con todo y lo anterior, es oportuno traer a colación lo sostenido por la Sala Plena del Consejo de Estado, en decisión adoptada el 18 de noviembre de 2003, radicación IJ-0039, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actora María Zulay Ramírez Orozco, cuando respecto de la coordinación propia de los contratos estatales, manifestó: “6.
Es inaceptable el criterio según el cual la labor que se cumple en casos como aquel a que se contrae la litis, consistente en la prestación de servicios bajo la forma contractual, está subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público por no haber diferencia entre los efectos que se derivan del vínculo contractual con la actividad desplegada por empleados públicos, dado que laboran en la misma entidad, desarrollan la misma actividad, cumplen ordenes, horario y servicio que se presta de manera permanente, personal y subordinada.
Y lo es, en primer término, porque por mandato legal, tal convención no tiene otro propósito que el desarrollo de labores “relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad"; lo que significa que la circunstancia de lugar en que se apoya la pretendida identidad de la relación jurídica derivada del contrato (sitio donde se prestó el servicio) con la situación legal y reglamentaria, carece de fundamento válido.
Son las necesidades de la administración las que imponen la celebración de contratos de prestación de servicios con personas naturales cuando se presente una de dos razones: a.) que la actividad no pueda llevarse a cabo con personal de planta; b.) que requiera de conocimientos especializados la labor (art. 32 L. 80/93). Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad.
Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2013-00276-01 Fallo segunda instancia 14 que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita.
Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales”. (Subrayado fuera de texto). Dicha posición, fue reiterada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante providencia de fecha 19 de febrero de 2009, Consejo Ponente, Bertha Lucía Ramírez de Páez, en los siguientes términos: “De acuerdo con lo anterior, en un plano teórico y general, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional.
( ) De acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, la demandante estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios u órdenes de servicios durante los periodos que se encuentran señalados en el acápite de hechos probados. La Sala reconocerá la existencia de una relación laboral por la existencia de una relación de subordinación entre la entidad contratante y la contratista, según se desprende de las cláusulas que a continuación se transcriben, además del ejercicio por parte de ésta de labores propias de un funcionario público: ( ) Las estipulaciones anteriores permiten concluir que cuando la demandante desarrolló su actividad bajo la figura de contratos u órdenes de prestación de servicios lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, pues el cumplimiento de labores encomendadas se llevó a efecto en desarrollo de instrucciones impartidas por sus superiores y debía reportar a estos el desarrollo de la actividad ” Ahora bien, es necesario aclarar que la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista, implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, sin que signifique necesariamente la configuración de un elemento de subordinación”.
(Subrayado fuera de texto). En consecuencia, tratándose de unos contratos de prestación de servicios, sólo es dable inferir la realización de una actividad de coordinación, mediante la cual una de las partes se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2013-00276-01 Fallo segunda instancia 15 la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de horarios, instrucciones, reportes, informes, etc., sin que ello sea considerado como una subordinación, pues resulta ilógico inferir, que los contratistas puedan ejecutar la labor encomendada sin ninguna directriz, bajo su propia cuenta.
En suma, en vista de que no se desvirtuó la autonomía e independencia en la prestación del servicio de la demandante, ni la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, se concluye que las pretensiones de la demanda no tenían vocación de prosperidad tal como consideró el a quo, por ende, la sentencia de primera instancia habrá de CONFIRMARSE. 4.5.- CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO, ARTÍCULO 188 DEL CPACA. - Las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho12, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, gastos ordinarios del proceso, y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. De esta manera, el artículo 188 del CPACA establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil.
Al tenor de esa remisión, los artículos 365 y 366 del CGP, regulan la condena y liquidación de las costas, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Seguidamente, se prevé el trámite para la liquidación en cabeza del Secretario que deberá hacerla, para la posterior aprobación por parte del juez.
No obstante, la jurisprudencia del Consejo de Estado13en dicha temática, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
En el caso, la Sala observa que el a quo, no condenó en costas, atendiendo a los criterios ya definidos por la jurisprudencia, esto es, al revisar que las mismas no se habían comprobado, por lo que, este Tribunal, al verificar las actuaciones surtidas 12 Artículo 361 del Código General del Proceso. 13 Providencia de fecha 21 de enero de 2021, radicado: 25000-23-42-000-2013-04941-01 (3806- 2016), M.P WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2013-00276-01 Fallo segunda instancia 16 en el proceso tampoco observa alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición. En consecuencia, por esos argumentos, la Sala no condenará en costas en esta instancia. DECISIÓN. - Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, de fecha 11 de marzo de 2020, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue discutida y aprobada en reunión de Sala de Decisión No. 008, efectuada en la fecha. JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS MAGISTRADO MAGISTRADO MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO PRESIDENTE Firmado Por: Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 4e984c1f8a5562ebc7a8e8212e303f4b309ab0f002b776cf7ae84f6841977609 Documento generado en 01/02/2024 10:58:37 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica