17001-33-39-006-2020-00242-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia 238 Segunda Instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, siete (07) de diciembre de dos mil veintitrés (2023). PROCESO No. 17001-33-39-006-2020-00242-02 CLASE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES DEMANDADO NESTOR CARMONA VALENCIA Procede la Sala Primera de Decisión el Tribunal Administrativo de Caldas, conforme al artículo 18 de la Ley 446 de 1998, a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el fallo que negó pretensiones, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales el día 18 de julio de 2022.
PRETENSIONES 1. Que se declare la nulidad parcial del acto administrativo VPB 12612 del 13 de febrero de 2015, emitido por la entidad demandante, mediante el cual se resolvió un recurso de apelación que ordenó revocar en todas y cada una de sus partes la Resolución GNR 212510 del 24 de agosto de 2013, y en consecuencia reconoció una pensión de vejez bajo las consignas del Decreto 758 de 1990, teniendo en cuenta un total de 1.588 semanas cotizadas, con tasa de reemplazo del 75% y en cuantía inicial de $1.986.695 y efectividad a la misma fecha. 2.
A título de restablecimiento del derecho, ordenar al señor Néstor Carmona Valencia reintegrar las sumas de dinero canceladas por concepto de reconocimiento y pago de una pensión de vejez, retroactivo, mesadas pensionales y aportes a salud, a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados hasta que cese el pago o se declare la suspensión provisional, valorado en la suma de $82.249.396, conforme certificado de nómina expedido por la entidad. 17001-33-39-006-2020-00242-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia 238 Segunda Instancia 2 3.
Que sean indexadas las sumas de dinero reconocidas a favor de Colpensiones y al pago de intereses a que hubiere lugar, como consecuencia de los pagos realizados en virtud del reconocimiento pensional al señor Carmona Valencia. 4. Que se ordene al demandado el reintegro de las sumas de dinero canceladas por concepto de aportes a salud que ascienden a la suma de $8.270.300 girados por Colpensiones de acuerdo con certificado de nómina expedido por la entidad. 5.
Que sean indexadas las sumas de dinero reconocidas a favor de Colpensiones, y al pago de intereses a los que hubiera lugar, como consecuencia de los pagos realizados en virtud de la pensión de vejez que fue reconocida al demandado sin el lleno de los requisitos. 6. Que se condene en costas a la parte demandada en el presente proceso.
HECHOS - El señor Néstor Carmona Valencia solicitó el 29 de agosto de 2011 ante el Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento de una pensión de vejez. - Mediante Resolución GNR 212510 del 24 de agosto de 2013 se decidió negar el reconocimiento y pago de una pensión de vejez solicitada por el actor, por no acreditar el requisito de la edad mínima. - Contra el anterior acto administrativo se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación; el primero desatado mediante Resolución GNR 125857 del 11 de abril de 2014, confirmando la decisión; y el recurso de apelación se resolvió mediante Resolución VPB 12612 del 13 de febrero de 2015, revocando el acto primigenio y reconociendo una pensión de vejez bajo las consignas del Decreto 758 de 1990, teniendo en cuenta un total de 1588 semanas cotizadas, una tasa de reemplazo del 75%, en cuantía inicial de $1.986.695 con estatus al 26 de enero de 2015 y efectividad a la misma fecha. - Mediante auto de pruebas APDPE124 del 20 de septiembre de 2019 Colpensiones solicitó autorización al demandado para revocar la Resolución 12612 de 2015, que reconoció una pensión. 17001-33-39-006-2020-00242-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia 238 Segunda Instancia 3 - Que revisado el expediente pensional, la entidad pudo establecer, al analizar el artículo 12 del Decreto 758 de 1990, que las cotizaciones realizadas por el demandado no eran exclusivamente a Colpensiones; y que no contaba con la edad mínima a 31 de diciembre de 2014; aspectos que impedían otorgarle la pensión bajo esa norma, pero sí era procedente hacerlo con los postulados de la Ley 33 de 1985 y la Ley 797 de 2003, siendo más favorable la primera.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó el Acto Legislativo 01 de 2005; el Decreto 758 de 1990; jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado; y la Ley 100 de 1993. Resaltó que el acto administrativo demandado no se ajusta a los preceptos legales que consagran o regulan la materia objeto de debate, para este caso, la pensión de vejez, ya que el reconocimiento de la prestación en indebida forma vulneró de manera directa la constitución y la ley.
Citó el artículo 12 del Decreto 758 de 1990 y sostuvo que el reconocimiento de la pensión de vejez no se ajustó a dicha norma, ya que al analizar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativo al régimen de transición, se advierte que el actor acreditaba 39 años y 1000 semanas de cotización, lo que denota que, en principio, era beneficiario de la transición. Que el Acto Legislativo 01 de 2005 consagró que el régimen de transición no podía extenderse más allá del 31 de julio de 2010, excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen además tuvieran cotizadas 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del acto legislativo mencionado, los cuales se mantendrían hasta el año 2014.
Que el afiliado al 25 de julio de 2005 tenía cotizadas un total de semanas superior al exigido en la norma, por lo que según el acto legislativo era posible mantener el régimen de precedente hasta el 31 de diciembre de 2014. Que al analizar el estudio de la prestación bajo los parámetros del Decreto 758 de 1990, se evidenció que el solicitante no contaba con el mínimo de edad al 31 de diciembre de 2014, por lo que no procedía el reconocimiento de la prestación. Y citando el artículo 7 de la Ley 71 de 1988, resaltó que el actor no contaba con el mínimo de edad al 31 de diciembre de 2014. 17001-33-39-006-2020-00242-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia 238 Segunda Instancia 4 Que al analizar los tiempos públicos acreditados válidamente, se encontraron 1085 semanas, superior a lo exigido por la Ley 33 de 1985, y que además acreditaba la edad al 26 de enero de 2010, por lo que la norma aplicable en su caso era la del año 1985 y no el Decreto 758 de 1990, como erróneamente se hizo, lo que conlleva declarar la nulidad de los actos administrativos demandados.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Comenzó por oponerse a la prosperidad de las pretensiones; y en relación con los hechos indicó de su mayoría que eran ciertos. Propuso las excepciones de: - Inepta demanda: en relación con las pretensiones 2, 3 y 5, y haciendo alusión a los numerales 4 y 5 del artículo 162 del CPACA, sostuvo que el único fundamento de la demanda es la violación del artículo 12 del Decreto 758 de 1990, pero a la vez se acepta que el demandado tiene derecho a una pensión de vejez bajo la Ley 33 de 1985, sin embargo, se incluyeron numerosas pretensiones relativas a reintegros de dinero, lo que denota que el libelo petitorio no contiene hechos ni fundamentos de derecho que las sustenten. - Caducidad de la acción: precisó que la resolución VPB 12612 data del 13 de febrero de 2015 y la demanda fue presentada el 25 de agosto de 2020, lo que denota que el medio de control se presentó por fuera de término establecido en la ley. - Buena fe y presunción de legalidad de los actos administrativos: indicó que sea cual sea la decisión adoptada por el operador judicial respecto a la legalidad del acto administrativo demandado y respecto al régimen pensional del cual sea beneficiario el demandado, en todo caso este no debe devolver ninguno de los valores reclamados en reintegro por parte de Colpensiones en la demanda, en atención a los principios de buena fe, legalidad del acto administrativo y la imposibilidad en que se encuentra Colpensiones de alegar su propia culpa a su favor. - Improcedencia de la condena en costas: al estar en un medio de control de lesividad no procede la condena en costas, ya que en este tipo de procesos no puede afirmarse que el titular de los recursos económicos sea la parte vencida. 17001-33-39-006-2020-00242-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia 238 Segunda Instancia 5 FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia que data del 18 de julio de 2022, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales accedió parcialmente a las pretensiones, luego de plantearse como problema jurídico determinar, si el demandado tenía derecho a que se le reconociera pensión de vejez conforme lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990; y en caso de no tener derecho a la pensión, si el señor Carmona Valencia estaba en la obligación de reintegrar los valores pagados por Colpensiones en virtud de las resoluciones demandadas.
En primer lugar relacionó el material probatorio, y seguidamente analizó la normativa relativa a la pensión de vejez y el régimen de transición, así como la naturaleza y campo de aplicación del Decreto 758 de 1990, para aducir que, el señor Carmona Valencia laboró tanto en el sector público como privado, por lo que debía entonces verificarse si, los 20 años de servicios necesarios para acceder al derecho pensional los laboró al servicio del Estado, o los completó con el servicio a un empleador particular, al precisar que cuando los 20 años son como empleado público la normatividad aplicable es la Ley 33 de 1985, y en el caso en que para completar el tiempo sea necesario sumar tiempos laborados en los sectores público y privado la norma aplicable era la Ley 71 de 1988.
Al descender al caso concreto, encontró acreditado que el señor Néstor Carmona Valencia nació el 26 de enero de 1955, contando para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 con más de 750 semanas cotizadas, encontrándose cobijado entonces por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, condición que adujo no era objeto de reproche por las partes.
Que también estaba probado que, la entidad demandante le reconoció pensión de vejez al señor Néstor Carmona Valencia a partir del 26 de enero de 2015 en cuantía de $1.986.695 pesos, teniendo en cuenta 1.588 semanas derivadas de los aportes efectuados para pensión en razón a su vínculo con entidades públicas y privadas como se describía en la historia laboral, aplicando las disposiciones del artículo 12 del Decreto 758 de 1990, lo que llevó a considerar que al reconocer la pensión se desconocieron situaciones como la edad del solicitante, pues no se contempló que el Acto Legislativo 01 del 25 de julio 2005 delimitó la causación de prestaciones en virtud del régimen de transición hasta máximo el 31 de diciembre de 2014, y reconoció la prestación con cumplimiento de requisitos al 26 de enero de 2015 (cuando cumplió 60 años de edad); además que las semanas cotizadas debían ser exclusivas de Colpensiones y se encontró que en el periodo que trabajó para la Contraloría General de Caldas se efectuaron cotizaciones a la UGPP. 17001-33-39-006-2020-00242-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia 238 Segunda Instancia 6 Conforme lo anterior, estableció que, le asistía razón a la entidad demandante en cuanto al error en la manera como fue reconocida la pensión de vejez al señor Néstor Carmona Valencia, por lo que así, el acto administrativo demandado era manifiestamente contrario a la normativa vigente, toda vez que, el demandado no cumplió con los preceptos normativos enmarcados en el Decreto 758 de 1990.
Que la anterior situación generaba una clara y manifiesta oposición a la ley, lo que conducía a concluir que la Resolución VPB 12612 del 13 de febrero de 2015 debía ser declarado nula de forma parcial, esto es, solo en lo atinente a las semanas tenidas en cuenta y al índice base de liquidación, pues era claro que el derecho pensional no estaba en discusión. En conclusión, y de acuerdo con lo señalado, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del acto administrativo acusado en lo que tenía que ver con la liquidación y monto de la prestación periódica reconocida; y como consecuencia, ordenó a la Administradora Colombiana de Pensiones realizar nuevamente la liquidación de la mesada pensional teniendo en cuenta como tasa de reemplazo del IBL el 75% de lo devengado por el señor Carmona Valencia, y conforme los factores devengados por este y enlistados en el Decreto 1158 de 1994; lo anterior, al ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.
Declaró que la entidad accionante quedaba exenta de la obligación de continuar pagando al señor Néstor Carmona Valencia cualquier mesada, retroactivo y aportes a la seguridad social que procedieran conforme a la resolución mencionada, y en su lugar ordenó expedir un nuevo acto administrativo reconociendo la pensión de vejez al señor Néstor Carmona Valencia conforme a lo reglado en la Ley 33 de 1985.
Finalmente, indicó que no había lugar a la devolución de dineros reconocidos, al no estar acreditado que para el reconocimiento de la pensión el demandado hubiera utilizado maniobras fraudulentas para inducir en error a la entidad, o hubiera allegado documentos falsos para obtener la pensión de vejez; contrario a ello, evidenció la existencia de un error administrativo que originó el pago de unas mesadas pensionales que fueron recibidas por el demandante de buena fe.
Se plasmó en la parte resolutiva: 17001-33-39-006-2020-00242-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia 238 Segunda Instancia 7 PRIMERO: DECLÁRASE LA NULIDAD de la Resolución Nro. VPB 12612 del 13 de febrero de 2015 expedida por Colpensiones “Por la cual se resolvió un recurso de apelación el cual ordena revocar en todas y cada una de sus partes la Resolución GNR No. 212510 del 24 de agosto de 2013, y en consecuencia reconoce una pensión de vejez bajo las consignas del Decreto 758 de 1990, teniendo en cuenta un total de 1.588 semanas cotizadas, con una tasa de remplazo del 75% y en cuantía inicial de $1,986,695 con estatus al 26 de enero de 2015 y efectividad a la misma fecha.”, conforme las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: ORDÉNASE a COLPENSIONES expedir una nueva resolución reconociendo la pensión de vejez al señor NESTOR CARMONA VALENCIA, conforme a las reglado en la Ley 33 de 1985.
TERCERO: NIÉGANSE las demás pretensiones de la entidad demandante.
CUARTO: Sin costas por lo considerado RECURSO DE APELACIÓN La parte accionante presentó recurso de alzada de forma oportuna, mediante memorial que reposa en el archivo #065 del expediente de primera instancia. El recurso se presentó frente al ordinal tercero, específicamente en lo atinente a la improcedencia de reintegro de los dineros pagados en virtud del acto demandado, al afirmar que Colpensiones solicitó al señor Carmona Valencia autorización para revocar parcialmente la Resolución VPB 12612 de 2015, que reconoció una pensión de vejez, sin que el mismo se pronunciara al respecto.
Aunado a ello, señaló que consta en los hechos que estructuran el medio de control, con los actos administrativos que se expidieron en el procedimiento administrativo, la lesividad presentada en el acto administrativo enjuiciado, por lo tanto, los efectos jurídicos que aún está produciendo, los cuales afectan el equilibrio financiero del sistema de pensiones, representado en el caso de estudio por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones-.
Que los estudios de la reliquidación de la mesada pensional, los actos administrativos y las notificaciones practicadas a la parte demandada acreditan la existencia del error en la liquidación de la pensión reconocida, por tal razón la procedencia de la declaratoria de 17001-33-39-006-2020-00242-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia 238 Segunda Instancia 8 nulidad del acto administrativo acusado en este medio de control.
Y que en el mismo sentido, se cumplió con el procedimiento administrativo que por imperio de la ley se debe tramitar a efectos de declarar revocatoria directa o nulidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto, abriendo paso para que el afiliado, en este caso el demandado, ejerciera el derecho de defensa y contradicción a fin de salvaguardar su derecho pensional, pero que en este caso el accionado guardó silencio, conducta que sin duda alguna es dilatoria cuando se tiene pleno conocimiento de la intención de la revocatoria del acto administrativo que reconoce el derecho pensional con error en la liquidación de la mesada; conducta que puede llamarse de mala fe, en el sentido de conocer la procedencia de la nulidad del acto acusado, empero en el trasegar del tiempo seguir gozando del derecho con una mesada pensional superior a la que le corresponde, causando un desequilibrio financiero al sistema de pensiones.
Que lo anterior, prueba la mala fe del demandado en el sentido de haber hecho incurrir en error a Colpensiones al momento del reconocimiento de la prestación económica pensional, y desde cuando se notificó el acto administrativo denominado auto de prueba en el cual se desprende la reliquidación de la mesada pensional, la cual disminuye la percibida en el momento de la notificación, por lo que el demandado no hizo uso del derecho para autorizar y acreditar su buena fe, reconociendo el error para ajustar la reliquidación sin causa a pagar o devolver los dineros entregados productos del error inmersos en el principio de la buena de ambas partes, sin que se produjeran efectos Ex nunc, con la expedición del nuevo administrativo.
Destacó, además, que el pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales atenta igualmente contra el principio de estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, establecido por el Acto Legislativo 001 de 2005, como una obligación del Estado, entendido como el manejo eficiente de los recursos asignados a dicho sistema con el objetivo de garantizar a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social, procurando que las decisiones que afecten dicho sistema, como el reconocimiento de prestaciones, se adopten teniendo en cuenta que está conformado por recursos limitados, que se distribuyen de acuerdo con las necesidades de la población, con el objetivo de que los derechos adquiridos se hagan efectivos.
Pidió entonces se revoque el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, y se ordene al demandado la devolución de los dineros a favor de Colpensiones. 17001-33-39-006-2020-00242-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia 238 Segunda Instancia 9 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Parte demandante: Guardó silencio.
Parte demandada: Guardó silencio. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. No presentó concepto de fondo. CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven a decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis. Problema jurídico • ¿Hay lugar a que el señor Néstor Carmona Valencia reintegre las sumas de dinero que le fueron canceladas por concepto de mesada pensional al habérsele reconocido la prestación periódica con fundamento en el Decreto 758 de 1990 sin tener derecho a ella? Lo probado 1.
A través de Resolución nro. 212510 del 24 de agosto de 2013 se negó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez al señor Néstor Carmona Valencia. 2. Mediante Resolución nro. GNR 125857 del 11 de abril de 2014 se resolvió un recurso de reposición interpuesto en contra del anterior acto administrativo confirmando la decisión. 3.
Con Resolución nro. VPB 12612 del 13 de febrero de 2015 que resolvió un recurso de apelación y se revocó en todas y cada una de sus partes la Resolución nro. 212510 del 24 de agosto de 2013, y se ordenó reconocer y pagar a favor del señor Carmona Valencia una pensión de vejez a partir del 26 de enero de 2015, en cuantía de $1.986.695. 17001-33-39-006-2020-00242-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia 238 Segunda Instancia 10 4.
Mediante auto de pruebas nro. APDPE 124 del 20 de septiembre de 2019 se dio apertura a un término probatorio en el trámite de prestaciones económicas, ordenando requerir al señor Néstor Carmona valencia para que en el término de un mes allegara autorización para revocar el acto administrativo que le reconoció una pensión de vejez al considerar la entidad demandante que no tenía derecho a ella. 5.
Con Resolución nro. DPE 3709 del 4 de marzo de 2020 se dio alcance a la Resolución VPB 12612 del 13 de febrero de 2015, por medio de la cual se resolvió un recurso de apelación; y se ordenó remitir el acto administrativo a la Dirección de Procesos Judiciales de la entidad a fin de iniciar las acciones legales. Solución al problema jurídico ¿Hay lugar a que el señor Néstor Carmona Valencia reintegre las sumas de dinero que le fueron canceladas por concepto de mesada pensional al habérsele reconocido la prestación periódica con fundamento en el Decreto 758 de 1990 sin tener derecho a ella? Tesis: La Sala defenderá la tesis que, al tratarse de pagos recibidos de buena fe, no hay lugar a ordenar el reintegro de suma alguna de dinero percibida como mesada pensional, máxime cuando no se probó mala fe en el actuar del señor Néstor Carmona Valencia. Argumentó la parte demandante que el señor Carmona Valencia debe reintegrar los dineros que recibió por concepto de pensión de vejez, al considerar que actuó de mala fe al haber guardado silencio cuando se le requirió para que se pronunciara sobre la revocatoria directa del acto administrativo; sumado a que percibir esa mesada pensional sin tener derecho a ella afecta la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones.
Para resolver el meollo del asunto, debe indicarse que, aunque es cierto que, en primera instancia se declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, lo que significa que la pensión de vejez reconocida bajo el amparo del Decreto 758 de 1990 no era procedente por no cumplirse requisitos, y que lo pertinente era otorgarla bajo los postulados de la Ley 33 de 1985, este Tribunal no encuentra pruebas que conlleven a revocar la decisión relativa a la improcedencia de la devolución de los dineros percibidos, por lo siguiente.
El artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 preceptúa. La demanda deberá ser presentada: 17001-33-39-006-2020-00242-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia 238 Segunda Instancia 11 1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código; b) El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables; c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. De acuerdo a lo anterior, por disposición legal no hay lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, ya que este se trata de un principio consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política1 que debe ser protegido, y que solo puede ser inaplicado cuando se demuestre la mala fe con la que se actuó, lo cual no ocurrió en el sub lite, pues no hay una sola prueba que dé cuenta de un actuar fraudulento o engañoso del demandado.
Para esta Sala, además, no son de recibo los argumentos planteados por Colpensiones relativos a que como el pensionado guardó silencio al momento de solicitársele su autorización para proceder a la revocatoria directa del acto administrativo que ahora es demandado incurrió en maniobras dilatorias para así esperar que en sede judicial se resolviera sobre su legalidad, máxime cuando ya conocía las razones para revocar la resolución, pues dentro del trámite de revocatoria directa el particular está en la posibilidad de otorgar su consentimiento o no, sin que esto pueda interpretarse como mala fe, y ya quedará la entidad en la posibilidad de demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, quien incluso podría tomar una decisión contraria a los intereses de la entidad accionante.
Y, además, tampoco está probado de ninguna manera que el accionado al momento de solicitar la pensión haya actuado de mala fe por haber incurrido en maniobras fraudulentas; la decisión que tomó Colpensiones se derivó del análisis jurídico que realizó del caso planteado por el particular en su solicitud de reconocimiento pensional. Aunado a lo anterior, tampoco puede desconocerse que la resolución que reajustó la pensión estuvo arropada desde su expedición por la presunción de legalidad y por el principio de buena fe, tanto en la administración como en el beneficiario, por tanto, debía 1 “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. 17001-33-39-006-2020-00242-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia 238 Segunda Instancia 12 ser cumplida, lo que generaba como consecuencia que el señor Carmona Valencia debiera percibir su pensión en la cuantía allí determinada.
Y es que también sobre este tópico de la devolución de dineros en proceso de lesividad, el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre el deber de probar la mala fe, y a modo de ejemplo se referencia providencia de la Sección Segunda – Subsección A, del 22 de septiembre de 2022, radicado 25000-23-42-000-2018-00276-02 (3218-2021) que determinó lo siguiente: Ahora bien, en el escrito de alzada, la actora sostiene que, contrario a lo afirmado por el Tribunal de instancia, el demandado sí actuó contrario al postulado de la buena fe, puesto que «tenía pleno conocimiento que estaba percibiendo una prestación económica a la cual no tenía derecho […]», lo que significó que los recursos del sistema general de seguridad social en pensiones se vieran menguados.
Sobre este aspecto, sea lo primero precisar que al tenor del artículo 832 de la Constitución Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-131 de 20043, definió el principio general de buena fe, así: En relación con el principio de la buena fe cabe recordar que es uno de los principios generales del derecho4, consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano. En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, 2 «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 3 M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 4 Ver al respecto, A. Jeanneau, “Les principes généraux du droit dans la jurisprudence administrative”, París, LGDJ, 1954 y Ch.
Letourneur, «Les principes généraux du droit dans la jurisprudence du Conseil d’Etat», París, LGDJ, 1980. 17001-33-39-006-2020-00242-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia 238 Segunda Instancia 13 siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.
Igualmente, la Corte Constitucional5 ha reiterado: [E]l artículo 83 de la Constitución Política incluye un mandato de actuación conforme a la buena fe para los particulares y para las autoridades públicas6, aunque que se presume que se actúa de esta manera en las gestiones que los particulares realicen ante las autoridades del Estado, como contrapeso de la posición de superioridad de la que gozan las autoridades públicas, en razón de las prerrogativas propias de sus funciones, en particular, de la presunción de legalidad de la que se benefician los actos administrativos que éstas expiden7.
Esto quiere decir que el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen (ii) los particulares8 ante las autoridades públicas9, por lo que su ámbito de aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas entre particulares10.
Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos11.
Esta 5 Sentencia C-225 de 20 de abril de 2017. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 6 El mandato de actuación de buena fe “exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)””: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08. 7 “la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado-administrados hace las veces de contrapeso institucional de cara a los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos”: Corte Constitucional, sentencia C-840/01. 8 “En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe.
Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos”: Corte Constitucional, sentencia C-840/01. 9 “(…) conforme con la jurisprudencia constitucional, del artículo 83 superior se infiere una presunción de buena fe para los particulares cuando quiera que ellos adelanten actuaciones ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas (…) del citado precepto constitucional no se desprende una presunción general de buena fe en las actuaciones entre particulares”: Corte Constitucional, sentencia C1194/08 10 Por esta razón fue declarado exequible el inciso final del artículo 768 del Código Civil, que incluye una presunción de mala fe en la posesión de un bien y que la demanda consideraba que desconocía la presunción constitucional de buena fe, al considerar que “en tanto la buena fe es un postulado constitucional, irradia las relaciones jurídicas entre particulares, y por ello la ley también pueda establecer, en casos específicos, esta presunción en las relaciones que entre ellos se desarrollen”, pero esto no implica que si el legislador presume la mala fe en las relaciones entre particulares, la norma sea inconstitucional: Corte Constitucional, sentencia C1194/08. 11 “(…) la buena fe se concibe como un principio inherente a las relaciones que se desarrollan dentro del ámbito jurídico, destinado a la reivindicación por el exceso de la formalidad en todas las actuaciones de los particulares”: Corte 17001-33-39-006-2020-00242-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia 238 Segunda Instancia 14 presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella.
(se subraya). Por otra parte, la letra c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA preceptúa que los «[…] actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas» podrán demandarse en cualquier tiempo, «Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe» (destaca la Sala). Con base en lo anterior, para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido o mantenido una prestación social sin tener derecho a ella o por un monto mayor al que correspondía, en el proceso deberá estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.
En ese sentido, se pronunció esta Sala el 23 de marzo de 201712, al estimar que «[…] la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno», dado que «[e]l concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.
Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta». Derrotero jurisprudencial reiterado por esta subsección el 16 de agosto de 201813, al considerar que «[…] la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega.
Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, acreditar que el demandado, no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener el reconocimiento prestacional».
Constitucional, sentencia C-527/13. 12 Expediente: 19001-23-31-000-2012-00251-01 (2036-2015), actora: UGPP, demandado: Antonio Claret Pérez Cárdenas, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez 13 Expediente: 54001-23-33-000-2013-00047-01 (258-2017), actora: UGPP, demandada: Martha Rondón Duarte, C. P. César Palomino Cortés. Véase también sentencia de 7 de septiembre de 2018, expediente: 25000- 23-42-000-2014-03257-01 (4792- 2017), C. P. César Palomino Cortés. 17001-33-39-006-2020-00242-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia 238 Segunda Instancia 15 Así las cosas, en lo que se refiere al reintegro de los valores recibidos por el demandado, la Sala concluye que le asiste razón al a quo al negar tal pretensión, pues en el proceso no se encuentra acreditada la mala fe con que pudo actuar para obtener el reconocimiento pensional otorgado, toda vez que no existe prueba que demuestre fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a obtenerlo, es decir, Colpensiones no acreditó una aptitud inmoral o ilegal del pensionado.
Lo anterior, dado que, para acceder al citado pedimento, no basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento pensional, sino que era necesario que se acreditara todo el material probatorio tendiente a demostrar que la conducta del accionado se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, lo que se echa de menos dentro del expediente.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, en cuanto negó el reintegro de las sumas sufragadas al accionado por concepto de la pensión de jubilación otorgada, dado que no se desvirtuó la buena fe con la que se presume actuó ante la Administración. Esta Sala comparte los razonamientos expuestos por el Consejo de Estado en la anterior providencia, y los aplica al presente proceso para así determinar la no procedencia de la devolución de los dineros percibidos por el señor Néstor Carmona Valencia en virtud de la Resolución nro.
VPB 12612 del 13 de febrero de 2015. Conclusión de segunda instancia Al no haberse probado de ninguna manera la mala fe con la que supuestamente actuó el señor Néstor Carmona Valencia para obtener el reconocimiento de su pensión, esta Sala confirmará la providencia de primera instancia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales el 18 de julio de 2022.
Costas En el presente asunto, pese a lo señalado en el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no se condena en costas toda vez que no existió actuación de las partes en esta instancia. 17001-33-39-006-2020-00242-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia 238 Segunda Instancia 16 En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el día 18 de julio de 2022 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, dentro de proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia, por lo brevemente expuesto.
TERCERO: ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen; háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala realizada el 07 de diciembre de 2023, conforme acta nro. 080 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS ESTADO ELECTRÓNICO Notificación por Estado Electrónico nro. 220 del 12 de diciembre de 2023.