TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO- APELACIÓN SENTENCIA ACTOR: DRUMMOND LTDA. DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO RADICACIÓN: 20-001-33-33-007-2018-00277-01 MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MARIO ARANGO HOYOS I. ASUNTO Se procede a dar cumplimiento al fallo de tutela de primera instancia, proferido por el H. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, con fecha 11 de diciembre de 2023, dentro de la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000- 2023-06864-00, donde se decidió amparar los derechos fundamentales invocados por el Ministerio del Trabajo, en consecuencia, dejó sin efectos la sentencia del 11 de mayo de 2023 proferida por esta Corporación y ordena al Tribunal que, en el término de diez 10 días contados a partir de la fecha de notificación de la providencia, se profiera una decisión en reemplazo en la cual se tengan en cuenta las consideraciones expuestas en la misma.
En consecuencia, la Sala entra a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia proferida el veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019), por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES PROCESALES 2.1.- HECHOS. - Resumidamente admiten esta presentación: Que mediante Auto No. 0058 del año 2011, el Director Territorial del Ministerio del Trabajo del Cesar ordenó abrir investigación administrativa laboral contra la empresa Drummond Ltd., y se ordenó además la práctica de pruebas, por la supuesta violación al Sistema General de Riesgos Profesionales; lo anterior con fundamento en la investigación adelantada por parte de Colmena Vida y Riesgos Profesionales ante la ocurrencia del accidente mortal del señor Oscar Rodríguez Calderón. Como consecuencia de ello, se solicitó al representante legal de Drummond Ltd.
Que compareciera ante la inspectora designada para llevar a cabo la práctica de pruebas, con el propósito de adelantar la diligencia administrativa laboral, que allegara los documentos soporte de la investigación y se escucharan por parte de la inspectora las declaraciones de los testigos relacionados en el informe del accidente y la de dos ingenieros expertos solicitados por la empresa.
Que una vez terminada la investigación se sancionó a la sociedad Drummond Ltd., con una multa de ciento siete millones ciento veinte mil pesos ($107´120.000), mediante Resolución No. 0390 del 2011. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-007-2018-00277-01 Sentencia de 2ª Instancia 2 Que se presentó el recurso de reposición y en subsidio de apelación; sin embargo, la sanción fue confirmada en ambas instancias por las resoluciones 0031 de 2012 y 4835 de 2016. 2.2.- PRETENSIONES. - El apoderado de los demandantes solicita que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 0390 de fecha 7 de diciembre de 2011 “por medio de la cual se decide una investigación administrativa” y 0031 de fecha 2 de febrero de 2012, “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición” proferidas por el Director Territorial del Ministerio de Trabajo del Cesar, así como de la resolución 4835 de fecha 21 de noviembre de 2016, “por la cual se resuelve un recurso de apelación” proferida por la Directora de Riesgos Laborales del Ministerio de Trabajo.
Que se declare que la sociedad Drummond Ltd., en lo relacionado con el presente caso, cumplió a cabalidad con las obligaciones que impone el Sistema General de Riegos Profesionales. Que, como consecuencia de lo anterior, se condene a la demandada a pagar a la demandante la suma de ciento siete millones ciento veinte mil pesos M/cte ($107´120. 000.oo), o la que se determine dentro del proceso como daño causado, por dar cumplimiento a los actos administrativos demandados y cuya nulidad se solicita.
La anterior suma deberá pagarse debidamente actualizada y con los correspondientes intereses de mora en caso de que a ellos haya lugar. Que se ordene que a la sentencia se le dé cumplimiento en los términos del artículo 192 del CPACA. Y que, se condene en costas a la parte demandada. III.- PROVIDENCIA IMPUGNADA. - El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar, mediante providencia de fecha 28 de agosto de 2019, negó las pretensiones de la demanda, y declaró probadas las excepciones propuestas por la parte demandada.
Se pronunció frente a cada uno de los cargos que formuló la parte demandante, así: Respecto al primero de ellos, esto es, que la Resolución 4835 de 2016 por medio de la cual la Directora de Riesgos Laborales del Ministerio del Trabajo resolvió el recurso de apelación sin tener competencia, para decidir sobre la investigación administrativa adelantada a la fecha ya que había operado la caducidad de la facultad sancionatoria del Estado, sostuvo que, teniendo en cuenta que el régimen jurídico a aplicar en el presente asunto es el contenido en el CCA- Decreto 01 de 1984-, se encuentra que, el Ministerio del Trabajo ejerció la potestad sancionatoria dentro del término de 3 años que consagraba el artículo 38 del CCA, en la medida en que el acto administrativo que agotó la vía gubernativa fue notificado a la parte actora con antelación al vencimiento de dicho plazo.
Además, precisó que la actuación administrativa y la vía gubernativa son dos figuras autónomas, y que el artículo 60 del CCA prevé que los efectos del silencio que opera por la no resolución de los recursos de la entonces denominada vía gubernativa son de carácter negativo. Por estas razones, consideró que el cargo no tiene vocación de prosperidad.
En cuanto al segundo cargo referido a la nulidad de los actos demandados por haber sido expedidos con falsa motivación, observó que, dentro del proceso sancionatorio en cabeza del Ministerio del Trabajo, según la manifestación de los hechos y las pruebas recaudadas según lo consignado en la Resolución No. 390 del 7 de diciembre de 2011, mediante la cual se impuso sanción a la empresa Drummond Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-007-2018-00277-01 Sentencia de 2ª Instancia 3 Ltda., con multa de $107.120.000, por violación de los artículos 1°, 4° y 15° de la Resolución No. 1016 de 1989 por no adoptar un programa de salud ocupacional acorde a la ley, se hizo un recaudo probatorio acorde con la materia de la investigación y se valoró debidamente cada una de las pruebas allegadas al proceso, demostrando la responsabilidad de la Drummond Ltd., en la violación al Sistema General de riesgos Profesionales.
Frente al tercer cargo que hace referencia a la violación por parte del Ministerio del Trabajo de las normas en que debía fundarse el acto sancionatorio, señaló que la Resolución 3676 del 28 de septiembre de 2008 por la cual se establece el Reglamento Técnico del Trabajo en Alturas- vigente para la época de los hechos- prevé en el inciso 2° del artículo 1° que “para efectos de la aplicación de la presente resolución se entenderá por trabajo en alturas toda laboral o desplazamiento que se realice a 1.50 metros o más sobre un nivel inferior” y la labor que desempeñaba el señor Oscar Rodríguez Calderón pese a ser dentro de una cabina, se considera trabajo en alturas pues esta se ubica a una distancia aproximada de 5 o 6 metros sobre el nivel inferior.
Además, dijo que, tal como lo indicó la entidad accionada en el acto sancionatorio No. 390 de 2011, el hecho determinante del accidente fue la ruptura de los tornillos tal como está documentado, contrario a ello no hay certeza que al momento de producirse el accidente y generarse la caída de la cabina del vehículo que operaba el señor Rodríguez este haya hecho uso o no del cinturón de seguridad.
Por último, desestimó el cuarto cargo que hace referencia a la violación del derecho a un debido proceso sancionatorio, en virtud a la valoración que hizo frente a los demás cargos, y a que según lo probado en el proceso, en la apertura del proceso sancionatorio contra Drummond Ltda. no incurrió el Ministerio en violación a las normas en que debía fundarse toda vez que, hasta antes de proferir la decisión, la conducta investigada en materia administrativa sancionatoria es presuntamente constitutiva de vulneración del ordenamiento jurídico.
IV.-RECURSO DE APELACIÓN. - El apoderado de la parte demandante interpone recurso de apelación, solicita que se revoque el fallo de primera instancia, y en su lugar se concedan las pretensiones de la demanda; sostuvo que el juzgado de primera instancia omitió resolver la solicitud de aplicar el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución política, en lo atinente de la aplicación de la ley posterior cuando sea favorable sobre la restrictiva o desfavorable.
Insiste que, pese al material probatorio obrante en el proceso, el juez de instancia se limitó a replicar los argumentos del Ministerio del Trabajo, cuando realiza el proceso que terminó con la sanción impuesta, sin verificar que una cosa fueron las causas del desafortunado accidente que cobró la vida de un trabajador y otra muy distinta es que el mismo se haya dado por incumplimiento de las normas de salud ocupacional.
Afirma que dentro del material probatorio obran documentos que evidencian que efectivamente los programas de salud ocupacional fueron implementados desde antes de la ocurrencia del accidente y se encontraba en pleno funcionamiento. Aduce que el juez erróneamente, sin hacer una análisis de la norma y la labor desempeñada por el operario, llega a la conclusión de que el trabajo ejecutado por el señor Rodríguez es un trabajo en alturas, cuando las pruebas demuestran que el trabajo dentro de una cabina no puede ser considerado como trabajo en alturas, aun cuando la resolución 3673 del 26 de septiembre de 2008 define el trabajo en alturas como “toda labor o desplazamiento que se realice a 1.50 metros o más sobre un nivel inferior”, pues de tomarse literalmente tal interpretación, implicaría que toda Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-007-2018-00277-01 Sentencia de 2ª Instancia 4 persona que trabaja en un segundo piso de una casa o un edificio, camina o se desplaza en una terraza, opera un ascensor, una grúa u opera el metro elevado de un ciudad, está trabajando en alturas.
Explica que, para el caso en comento, olvidó el a quo que el señor Rodríguez se encontraba sentando operando una máquina, en el piso de ésta, con lo cual, su distancia con el nivel inferior (piso de la máquina), era igual o cero, por lo que no puede en momento alguno inferirse que dicha labor comporta un trabajo en alturas. Considera que el juez, en lugar de remitirse al contenido legal normativo para establecer si el accidente ocurrió o no por contrariarse las disposiciones sobre trabajo en alturas, que es lo que se discute como elemento de la legalidad del acto, acude al concepto de caída de niveles superiores, y lo aplica a un contexto ajeno al del trabajo en alturas.
Se refiere en cuanto a la manifestación del a quo relacionada con la falta de certeza del uso del cinturón de seguridad por parte del señor Oscar Rodríguez al momento de la falla mecánica, manifestando que muy por el contrario, la ARP en el documento denominado “Informe de Investigación de Accidente o Incidente”, señala en el ítem de descripción lo siguiente: “La inspección realizada por el equipo investigador de Colmena ARP arroja que el cinturón de seguridad estaba en condiciones operativas por ende se concluye que el operario en el momento del suceso no lo estaba utilizando, la silla no se salió de su base ni sufrió ningún tipo de daño que indique que por esta razón el operador salió de esta”.
Y que, bajo este supuesto, si bien la falla de la pala ocurrió por la rotura del sistema de anclaje con el bastidor, el resultado hubiese sido diferente si el señor Oscar Rodríguez no omite colocarse el cinturón de seguridad. Resalta que, la omisión en la que incurrió el trabajador no puede ser asunto de poca relevancia, toda vez que la transgresión e inobservancia de cualquier medida de seguridad industrial, o protocolo impuesto por la empresa en pro de resguardar la salud y la integridad de sus trabajadores, resulta insuficiente antes estos actos omisivos y descuidados.
Reitera que, el Ministerio incurrió en violación al debido proceso sancionatorio, pues desde la apertura del proceso administrativo señaló una “presunta violación al Sistema General de Riesgos Profesionales”, sin indicar a que normatividad del sistema se refería, para posteriormente sancionar a Drummond por considerar que violó los artículos 1, 4 y 15 de la Resolución 1016 de 1989, sin llegar a argumentar los actos constitutivos de violación por parte de la empresa, actuación que no se ajustaba a la realidad por cuanto determinar que la labor desempeñada por el señor Rodríguez es considerada trabajo en alturas.
Finalmente, le resulta incompresible la conclusión a la que llega el a quo, a quien le reprocha emitir un pronunciamiento sin valorar el material probatorio de donde fácilmente se podría haber evidenciado que la demandante, había cumplido a cabalidad con la normatividad aplicable al SGRP. V.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1 – Alegatos de la parte demandante Hace alusión a lo expuesto en el recurso de apelación, dejando claro que en el presente asunto, debió acudirse al principio de favorabilidad por parte del juez de primera instancia y con ello darle aplicación a las normas de la Ley 1437 de 2011 sobre el Decreto 01 de 1984, el cual se encontraba vigente al momento de los hechos, pues para el recurrente la norma del Nuevo Código Administrativo es favorable cuando indica que al no resolverse los recursos dentro del término de un (1) año se pierde competencia, como en efecto sucedió en este caso.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-007-2018-00277-01 Sentencia de 2ª Instancia 5 Por demás, insiste lo manifestado en la apelación. 5.2. Alegatos parte demandada. El apoderado del Ministerio del Trabajo manifestó que dentro del proceso que terminó con la sanción impuesta al demandante, nunca hubo violación al debido proceso, pues se le aplicaron las normas vigentes en el CCA, que a la Drummond se le brindaron todas las garantías y por ello se resolvieron los recursos dentro de los términos previstos.
Que los actos acusados gozan de legalidad y que aquella no fue desvirtuada en el proceso. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Acotación previa. Este fallo se dicta en cumplimiento de la orden de tutela dada por la Sección Tercera, Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo, identificada al inicio de esta providencia. 6.2.
Problema Jurídico. Corresponde a la Sala determinar si se revoca o no la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, atendiendo los argumentos esbozados por el a-quo en el fallo, en el sentido de indicar que el procedimiento realizado por el Ministerio del Trabajo estuvo acorde con la normatividad prevista para el evento, respetando el debido proceso, o si por el contrario, de acuerdo con los argumentos del recurso presentado, debió el fallador de primera instancia estudiar el principio de favorabilidad y por ello dar aplicación a la Ley 1437 de 2011 como más favorable, en cuanto al término con que contaba la entidad accionada para resolver la apelación interpuesta en la actuación administrativa. 6.3.
Facultad Sancionatoria del Ministerio del Trabajo. De acuerdo al Código Sustantivo del Trabajo el Ministerio del Trabajo se encuentra facultado para ejercer las funciones de vigilancia, control y sanción a quienes incumplan las normas del Sistema de Riesgos Profesionales. “Código Sustantivo del Trabajo: • "Artículo 485. Autoridades que los Ejercitan.
La vigilancia y el control del cumplimiento de las normas de este Código y demás disposiciones sociales se ejercerán por el Ministerio del Trabajo en la forma como el Gobierno, o el mismo Ministerio, lo determinen". • "Artículo 486. Atribuciones y Sanciones. <Artículo subrogado por el artículo 41 del Decreto 2351 de 1965. El nuevo texto es el siguiente> 1. <Numeral modificado por el artículo 20 de la Ley 584 de 2000.
El nuevo texto es el siguiente:> Los funcionarios del Ministerio de Trabajo podrán hacer comparecer a sus respectivos despachos a los empleadores, para exigirles las informaciones pertinentes a su misión, la exhibición de libros, registros, planillas y demás documentos, la obtención de copias o Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-007-2018-00277-01 Sentencia de 2ª Instancia 6 extractos de los mismos.
Así mismo, podrán entrar sin previo aviso, y en cualquier momento mediante su identificación como tales, en toda empresa con el mismo fin y ordenar las medidas preventivas que consideren necesarias, asesorándose de peritos como lo crean conveniente para impedir que se violen las disposiciones relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión y del derecho de libre asociación sindical.
Tales medidas tendrán aplicación inmediata sin perjuicio de los recursos y acciones legales consignadas en ellos. Dichos funcionarios no quedan facultados, sin embargo, para declarar derechos individuales ni definir controversias cuya decisión esté atribuida a los jueces, aunque sí para actuar en esos casos como conciliadores. Los funcionarios del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social tendrán las mismas facultades previstas en el presente numeral respecto de trabajadores, directivos o afiliados a las organizaciones sindicales, siempre y cuando medie solicitud de parte del sindicato y/o de las organizaciones de segundo y tercer grado a las cuales se encuentra afiliada la organización sindical. 2. <Numeral modificado por el artículo 7 de la Ley 1610 de 2013.
El nuevo texto es el siguiente:> Los funcionarios del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social que indique el Gobierno, tendrán el carácter de autoridades de policía para lo relacionado con la vigilancia y control de que trata el numeral anterior y están facultados para imponer cada vez multas equivalentes al monto de uno (1) a cinco mil (5.000) veces el salario mínimo mensual vigente según la gravedad de la infracción y mientras esta subsista, sin perjuicio de las demás sanciones contempladas en la normatividad vigente.
Esta multa se destinará al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA. La imposición de multas, de otras sanciones o de otras medidas propias de su función como autoridades de policía laboral por parle de los funcionarios del Ministerio del Trabajo que cumplan funciones de inspección, vigilancia y control, no implican en ningún caso, la declaratoria de derechos individuales o definición de controversias. 3.
Las resoluciones de multas que impongan los funcionarios del Ministerio del Trabajo prestarán mérito ejecutivo. De estas ejecuciones conocerán los jueces del trabajo conforme al procedimiento especial de que trata el capítulo 16 del Código de Procedimiento del Trabajo." (Subraya fuera de texto). De la misma manera el artículo 68 del Decreto 1295 de 1994, “Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales", plantea: Artículo 68.
Dirección y administración del Sistema. El Sistema General de Riesgos Profesionales es orientado, regulado, supervisado, vigilado y controlado por el Estado, a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Está dirigido e integrado por: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-007-2018-00277-01 Sentencia de 2ª Instancia 7 a) Organismos de dirección, vigilancia y control: 1.
El Consejo Nacional de Riesgos Profesionales. 2. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y de Salud. b) Entidades administradoras del sistema A.R.P.: 1. El Instituto de Seguros Sociales. 2. Las entidades aseguradoras de vida que obtengan autorización de la Superintendencia Bancaria para la explotación del ramo de seguro de riesgos profesionales.
Por su parte el Decreto 205 de 2003 y la Ley 1610 de 2013, respecto de las facultades otorgadas al Ministerio del Trabajo han plasmado en su oportunidad lo siguiente: Decreto 205 de 2003 Artículo 2º. Funciones. El Ministerio de la Protección Social tendrá, además de las funciones que las disposiciones legales vigentes hayan asignado a los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Salud, las siguientes: “…28.
Ejercer, en el marco de sus competencias, la prevención, inspección, control y vigilancia del cumplimiento de las normas sustantivas y procedimentales en materia de trabajo, empleo y seguridad social e imponer las sanciones pertinentes.” Ley 1610 de 2013 Artículo 3°. Funciones principales. Las Inspecciones del Trabajo y Seguridad Social tendrán las siguientes funciones principales: “…2.
Función Coactiva o de Policía Administrativa: Como autoridades de policía del trabajo, la facultad coercitiva se refiere a la posibilidad de requerir o sancionar a los responsables de la inobservancia o violación de una norma del trabajo, aplicando siempre el principio de proporcionalidad.” Decreto 01 de 1984, antiguo Código Contencioso Administrativo.
La facultad sancionatoria que otorgan las leyes antes reseñadas al Ministerio del Trabajo tiene como aspecto principal que sobre las decisiones impuestas en uso de esa prerrogativa existe una caducidad, pues luego de verificada la posible comisión de una falta las autoridades encargadas tenían, desde antes de la vigencia del CPACA, hasta 3 años para imponer las sanciones a que haya lugar, así se plasmó en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, Artículo 38.
Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones, caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas. La norma nada estipulaba con respecto al término para resolver los recursos que se interpusieran contra los actos administrativos dictados dentro de dicha actuación. Por su parte, el Nuevo Código Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011, respecto de la facultad sancionatoria, incluyó en su artículo 2 lo siguiente: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-007-2018-00277-01 Sentencia de 2ª Instancia 8 “Artículo 52.
Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones, caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria.” (Subrayas fuera de texto) Nótese el cambio que introdujo el nuevo código referente a la facultad sancionatoria, pues se incluyó la consecuencia jurídica de la pérdida de competencia, la que se puede dar en dos momentos: i) el primero entendiéndose cuando no se expiden ni notifican los actos administrativos que imponen sanción dentro de los tres (3) años luego de la ocurrencia del hecho generador. ii) Y un segundo momento cuando no se deciden los recursos dentro del término de un (1) año de interpuestos oportunamente.
Por ello, a partir de la vigencia de la Ley 1437 ya no solo la sanción debía ser impuesta dentro de los 3 años siguientes, y entró a operar la figura del silencio administrativo positivo, sino que se fijó un término de un año para resolver los recursos interpuestos, so pena del operar la misma figura (silencio administrativo positivo). 6.4.
Caso concreto. En el sub lite, se debate sobre la nulidad de las Resoluciones No. 0390 de fecha 7 de diciembre de 2011 por medio de la cual se decide una investigación administrativa” y 0031 de fecha 2 de febrero de 2012, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición” proferidas por el Director Territorial del Ministerio de Trabajo del Cesar, así como de la resolución 4835 de fecha 21 de noviembre de 2016, “por la cual se resuelve un recurso de apelación” proferida por la Directora de Riesgos Laborales del Ministerio de Trabajo.
Dicha actuación administrativa se produce por el accidente de fecha 18 de enero de 2011, en donde lamentablemente se produce la muerte del señor Oscar Rodríguez Calderón, quien prestaba sus servicios a la empresa DRUMMON LTD. En esta oportunidad no se revisará lo concerniente al accidente, pues la razón de este proceso y el marco del recurso de apelación, nos llevan al estudio de las Resoluciones atacadas y su posible nulidad.
Dentro de la actuación administrativa llevada a cabo por el Ministerio del Trabajo se profirieron varias resoluciones a saber, • Resolución No. Número 0390 del 7 de diciembre de 2011, por medio de la cual se resuelve una investigación Administrativa Laboral Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-007-2018-00277-01 Sentencia de 2ª Instancia 9 RESUELVE Artículo Primero- SANCIONAR a la empresa DRUMMOND LTDA, identificada con el NIT número 800021308-5 con domicilio en la calle 72 No 10-07 oficina 1302 de la ciudad de Bogotá, con multa de ciento siete millones ciento veinte mil pesos moneda legal (107´120.000=) equivalentes a cincuenta (50) veces el salario mínimo mensual legal vidente con destino a la Fiduprevisora- Fideicomiso Riesgos Profesionales por violación los artículos 1° y 4° y 15° de la resolución 1916 de 1989 por no adoptar un programa de salud ocupacional a la ley.
Esta decisión fue notificada el día 9 de diciembre de 2011, es decir que el Ministerio del Trabajo en este punto resolvió la investigación administrativa dentro del término de los tres (3) años como lo indicaba la norma, pues los hechos tuvieron lugar el 18 de enero de 2011. Contra la anterior resolución se interpuso el recurso de reposición y en subsidio de apelación. • Resolución Número 0031 del 2 de febrero de 2012, por medio del cual se resuelve un recurso de reposición RESUELVE Artículo Primero- ACLARAR el artículo Primero de la resolución 0390 del 7 de diciembre de 2011, en el sentido de que la multa impuesta equivale a doscientos (200) salarios mínimos mensuales vigentes correspondientes a ciento siete millones ciento veinte mil pesos moneda legal (107´120.000. °°).
Artículo Segundo- CONFIRMAR en todas sus partes la resolución 0390 del 7 de diciembre de 2011 en donde se sanciona a la empresa DRUMMOND LTDA, identificada con el NIT número 800021308-5 con domicilio en la calle 72 No 10-07 oficina 1302 de la ciudad de Bogotá, con multa de ciento siete millones ciento veinte mil pesos moneda legal (107´120.000=) equivalentes a doscientos (200) veces el salario mínimo mensual legal vidente con destino a la Fiduprevisora- Fideicomiso Riesgos Profesionales por violación los artículos 1° y 4° y 15° de la resolución 1916 de 1989 por no adoptar un programa de salud ocupacional a la ley.
Acto que fue notificado el día 13 de febrero de 2012. Quedando pendiente la resolución del recurso de apelación. • Resolución Número 4835 del 21 de noviembre de 2016 por la cual se resuelve un recurso de apelación.
RESUELVE
Artículo Primero: CONFIRMAR. En todas y cada una de sus partes la Resolución No. 0390 del 07 de Diciembre de 2011, mediante la cual Dirección Territorial del Cesar resolvió sancionar a la empresa DRUMMOND LTD NIT 800021308-5 con multa de cincuenta salario mínimos legales mensuales vigentes, equivalentes a ciento siete millones ciento veinte mil pesos Mcte ($ 107.120.000 Mcte), y la Resolución No 0031 del 02 de febrero de 2012 proferidas por la Dirección Territorial del Cesar del Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio del Trabajo.
Esta última resolución fue notificada el 21 de febrero de 2017, luego de más de cinco (5) años de proferida la resolución inicial, esto es la Resolución No. 0390 del 07 de diciembre de 2011. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-007-2018-00277-01 Sentencia de 2ª Instancia 10 En mérito de lo expuesto, tenemos que la actuación administrativa tuvo su génesis el día 18 de enero de 2011, y su fin el día 21 de febrero de 2017, con la notificación de la resolución del recurso de apelación que dejó en firme la sanción impuesta con la Resolución 0390 del 7 de diciembre de 2011.
Ahora bien, la actuación iniciada por el Ministerio del Trabajo nació bajo la egida del Decreto 01 de 1984, el cual indicaba que la entidad debía producir la sanción dentro de los 3 años siguientes a la comisión de la falta; empero no mencionaba nada respecto de la resolución de los recursos. Claramente con la expedición de la Ley 1437 de 2011, el legislador buscó ponerle límites a la actuación y para ello en su artículo 52 que ahora se translitera a costa de ser repetitiva esta providencia, estipuló: “Artículo 52.
Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones, caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria.” A voces de la parte impugnante, de acuerdo a la norma trascrita, en el sub judice resulta más favorable la aplicación de la Ley 1437 de 2011, cuando indica que al no resolverse los recursos dentro del término de un (1) año se pierde competencia, como en efecto sucedió, aun cuando la actuación administrativa inició con el Decreto 01 de 1984, esto en virtud del principio de favorabilidad, garantizado expresamente en el artículo 29 de la Constitución Política, el cual omitió aplicar el a quo.
Frente al anterior argumento, sea pertinente, advertir que de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la providencia dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado de fecha 11 de diciembre de 2023, a la cual se le está dando cumplimiento, en este caso concreto no es dable aplicar por “favorabilidad” el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, como se dispuso por esta sala en la decisión objeto de tutela y lo había reseñado el concejo de Estado en la providencia citada en la que ahora se remplaza, porque el artículo 308 de esa misma codificación es expreso sobre el particular y estableció con toda claridad que los procedimientos administrativos iniciados en vigencia de la norma anterior debían seguir rigiéndose por dicha norma.
De acuerdo con los parámetros plasmados en la sentencia ahora por la Sección 3a de la Sala de lo Contencioso Administrativo en sede Constitucional de tutela en mención, al haberse regulado el régimen de transición y vigencia de esa codificación se dejó claro que los procedimientos y actuaciones administrativas que se encontraran en curso en vigencia de esa ley se regirían por la codificación anterior, esto es, el Decreto 01 de 1989, norma que no estableció ningún término perentorio Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-007-2018-00277-01 Sentencia de 2ª Instancia 11 para la resolución de los recursos administrativos ni la configuración del silencio administrativo positivo.
En virtud de lo anterior, concretamente dijo que, el principio de favorabilidad opera en materia laboral en aquellos casos en que existan dos normas vigentes cuyo contenido puede ser similar o distar entre sí, pero una de ellas resulte más favorable, sin que ello haya ocurrido en este caso en los términos del artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo, porque la Ley 1437 de 2011 ni siquiera estaba vigente cuando se adelantó la actuación administrativa.
Finalmente concluyó que, en el presente caso, sin importar que al momento de expedición del acto administrativo que resolviera el recurso de apelación estuviera vigente la Ley 1437 de 2011, lo cierto es que el proceso sancionatorio debió culminar en los términos del CCA, como efectivamente ocurrió, sin que la autoridad judicial demandada pudiera desatender tal circunstancia. Con tales derroteros, esta Sala en cumplimiento del fallo citado, descarta la aplicación a dicho principio y en consecuencia se revisará la actuación del Ministerio del Trabajo, con observación de la norma vigente al momento en que inició la actuación administrativa, es decir, el Decreto Ley 01 de 1984.
Siendo, así las cosas, es menester recalcar que el artículo 38 del CCA disponía que la Caducidad de la facultad sancionadora de la administración opera a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas, sin hacer mención alguna respecto de la resolución de los recursos. En el presente asunto, se tiene que el proceso administrativo sancionatorio inició mediante el Auto 314 del 4 de agosto de 2011 a consecuencia del reporte del accidente mortal que sufrió el trabajador Oscar Rodríguez Calderón el 18 de enero de 2011, actuación que concluyó con la imposición de la sanción de multa para la entidad demandante a través de la Resolución No. 390 del 7 de diciembre de 2011, es decir, dentro del término de 3 años que le otorgaba la ley para que la entidad ejerciera la facultad sancionadora, sin que pueda afirmarse que los actos posteriores que se profirieron y que permitieron a la administración revisar su decisión, fueron los que pusieron fin a la actuación, ni tampoco que, la resolución de los recursos interpuestos tuviera que realizarse dentro de ese mismo tiempo, pues así no estaba contemplado en la norma bajo la cual se regía la actuación. Considera esta Sala que, con los argumentos reseñados con anterioridad, tal como lo consideró el a quo queda desvirtuado el cargo endilgado contra los actos administrativos cuestionados, referente a la pérdida de competencia del Ministerio del Trabajo para pronunciarse sobre los recursos interpuestos contra la resolución sancionatoria.
De igual manera, adentrándose la Sala en los motivos de inconformidad relacionados con la falsa motivación del acto administrativo, violando al debido proceso e infracción en las normas en que debía fundarse, se adelanta desde ya que el recurso tampoco se abrirá paso, en la medida que las circunstancias fácticas y jurídicas vertidas en los actos administrativos demandados no se encuentran alejadas del acontecer procesal sancionatorio, según pasa a exponerse: En este punto, es útil recordar que, la motivación de un acto implica que la manifestación de la Administración tiene una causa que la justifica, y ella debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable.
Contrario sensu, la falsa motivación se suscita cuando el acto administrativo se fundamenta en razones engañosas, simuladas, contrarias a la realidad. Al respecto, el Consejo de Estado en reciente pronunciamiento ha señalado lo siguiente: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-007-2018-00277-01 Sentencia de 2ª Instancia 12 “La falsa motivación como vicio que causa la anulación de los actos administrativos se verifica cuando los fundamentos fácticos y/o jurídicos de la respectiva decisión se apartan de la verdad, como cuando el acto administrativo está apoyado en disposiciones jurídicas que no existen, ya porque no han sido expedidas, ora porque fueron retiradas del ordenamiento jurídico, pues se derogaron, se subrogaron, se abrogaron o se declararon nulas (siendo reglamentos) o inconstitucionales, o cuando ha sido construido con base en hechos que no han ocurrido.
Este vicio afecta el elemento causal del acto administrativo.”1 Ahora, como se ha venido exponiendo, mediante la resolución sancionatoria No. 390 del 7 de diciembre de 2011, la Dirección Territorial Cesar del Ministerio del Trabajo sancionó a la empresa Drummond Ltda., con multa equivalente a 50 veces el salario mínimo legal mensual vigente, por violación de los artículos 1°, 4 y 15 de la Resolución No. 1016 de 1989 al no adoptar un programa de salud ocupacional acorde a la ley.
Para adoptar la decisión anterior, la autoridad plasmó en las consideraciones del acto administrativo demandado, los antecedentes fácticos relacionados con el accidente mortal que sufrió el señor Oscar Rodríguez Calderón mientras desarrollaba las labores para la cual fue contrato por la empresa demandante. Posteriormente se referenciaron se explican los cargos formulados dentro del proceso sancionatorios, que se contrajeron a una “Presunta violación al Sistema General de Riesgos Profesionales, toda vez que, de acuerdo al estudio realizado al programa de salud ocupacional, presentado por la empresa, no se observa las medidas de prevención y protección para trabajo en altura, las cuales son de inmediato y obligatorio cumplimiento, conforme lo establece la Resolución No. 003676 de 28 de septiembre de 2008, pues aun cuando aporta el Programa de Salud Ocupacional y la actualización para el año 2011, la misma no introdujo la Resolución 003676 de 2008, por la cual se establece el reglamento técnico de trabajo seguro en alturas, específicamente lo relacionado con el artículo 01 Inc. 2 “Para los efectos de la presente resolución se entenderá por trabajo en alturas, toda labor o desplazamiento que se realice a 1.50 metros o más sobre un nivel inferior”, y verificados los documentos aportados se cuenta con el Plan Integral de Emergencias con fecha última de actualización mayo 2010, donde se trata el tema de “caída de niveles superiores: todo trabajo que se realice en una altura superior a 1.80 mts y donde no sea posible la utilización de elementos de seguridad…” Con motivo de tales cargos, se ordenó la práctica de unas pruebas tanto documentales como testimoniales, las cuales fueron tenidas en cuenta a fin de determinar la posible o no responsabilidad de la empresa Drummond Ltda. en el mencionado accidente, pues efectivamente dentro de las consideraciones que tuvo a bien hacer el Ministerio del Trabajo para emitir el acto sancionatorio cuestionado se dijo: “Analizadas las pruebas recaudadas, se establece que el señor Oscar Rodríguez Calderón, era trabajador de la empresa Drummond Ltda., contratado para realizar labores de operador de buldócer y su ingreso fue el 26 de abril de 2005, se encontraba al momento del accidente trabajando a una altura de cinco metros aproximadamente de acuerdo a lo manifestado por los testigos presenciales e ingenieros que conocen de la altura de la cabina, es así como en su declaración el señor Augusto Generoso Vanegas al interrogársele “Preguntado: manifiesta al despacho que altura tiene la cabina de la maquina Contestado: Aproximadamente unos cinco metros, sobre el nivel del piso.”, así mismo Huber Corzo;
“Preguntado: manifiesta al despacho que altura tiene la 1 Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Dr. MAURICIO TORRES CUERVO, veintisiete (27) de enero de dos mil once (2011). Radicación número: 11001-03-28-000-2010-00015-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-007-2018-00277-01 Sentencia de 2ª Instancia 13 canina de la maquina Contestado: aproximadamente unos seis metros, no estoy seguro en realidad no sé”.
Lo anterior nos permite concluir que si bien es cierto el trabajador estaba laborando dentro de una cabina, la misma se encontraba a una altura superior a 1.50 mts. Aumentando el riesgo de posibles accidentes. (…) A reglón seguido se analiza la declaración realizada por el representante legal de la empresa Dr. Marco Tulio Castro Castillo quién frente a los hechos investigados manifestó: si bien la causa del accidente fue la ruptura de unos tornillos que sostenía la cabina en la que se encontraba el señor Rodríguez como operador de la pala No. 6176, es de resaltar que el señor Oscar Rodríguez, a pesar de haber sido enterado acerca de la obligatoriedad del uso del cinturón de seguridad al momento de operar la pala no se encontraba haciendo uso del mismo, situación está que permitió el desenlace fatal, de haber estado haciendo uso de este elemento de protección el señor Rodríguez no hubiera sufrido las graves lesiones que le ocasionaron la caída de la cabina…”.
Ahora, adviértase que el Ministerio del Trabajo apoyó su decisión sancionatoria en las pruebas que fueron arrimadas al expediente administrativo sancionatorio, ya que en la decisión atacada en este medio de control se expresó textualmente lo siguiente: “Que Colmena Vida y Riesgos Profesionales, en el informe de accidente estableció como causas del accidente: fallas en el control y seguimiento de los procesos de mantenimiento, fallas de seguimiento a planes de acción establecidos en el caso del año 2003 y como primera causa inmediata la ruptura de los tornillos y planita del sistema de anclaje de la pala No. MO 6176.
Adicional respecto de las evidencias recolectadas inmediatamente después del evento, se establece lo siguiente “se evidencia” que analizadas las pruebas mencionadas, y si bien es cierto la empresa cuenta con Reporte de Mantenimiento pala 6176 realizada el 19 de diciembre de 2010, para el despacho está claro que dicho mantenimiento no fue suficiente para evitar que ocurriera el accidente objeto de esta investigación, más cuando dicha maquina tenía un antecedente de fallas en el sistema de anclaje tal y como lo manifiesta el señor Eulises Cárdenas Pulido…”.
(…) En segundo lugar, como posible causa del accidente el representante legal de la empresa argumenta el hecho de no seguir el procedimiento de uso de cinturón de seguridad, al respecto considera el despacho que analizadas las declaraciones rendidas por los testigos, estas no dan certeza del uso o no del cinturón de seguridad por parte del trabajador, ya que si bien es cierto una vez ocurrido el accidente, al trabajador lo encontraron sin el cinturón, no hay evidencias que el mismo durante la ocurrencia del accidente lo haya usado o no, y que independientemente de este hecho, es el empleador el responsable de garantizar que sus trabajadores utilicen los elementos de seguridad que se les proporciona, a través de todos los mecanismos de control posibles para evitar la ocurrencia de accidentes.” (Subraya fuero de texto).
De manera que, la sanción impuesta se basó en un hecho concreto, esto es, el incumplimiento al Sistema General de Riesgos Profesionales, que derivó en el accidente laboral que la causó la muerte al señor Oscar Rodríguez, lo que impone a la Sala advertir que cualquier omisión de las conductas que involucra dicho sistema, da lugar a la configuración de una conducta enjuiciable en el proceso Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-007-2018-00277-01 Sentencia de 2ª Instancia 14 administrativo sancionatorio, en tanto, al haberse suficientemente explicado por la autoridad del trabajo las omisiones que encontró en el programa de Salud Ocupacional adoptado por la empresa Drummond Ltda., y que de haberse implementado correctamente hubiesen podido cambiar el resultado del insuceso, soportadas en las pruebas previamente referenciadas, hace que el acto demandado se mantenga protegido por la presunción de legalidad que lo cubre.
Así entonces, la Sala puede concluir que no solo la razón invocada para sustentar la falsa motivación no se comprueba, sino además que el análisis de las pruebas aportadas al expediente sancionatorios, no conllevan a establecer que la motivación del acto no existiera o que dicha motivación fuera distorsionada con miras a imponer la sanción, o se le diera un alcance a los hechos verificados distinto al que realmente tenían.
En conclusión, para la Sala, los motivos de inconformidad que plantea la apelación y que pueden ser analizados en esta instancia se limitan exclusivamente a verificar si la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar debe ser revocada por haber valorado en forma inadecuada las pruebas presentadas para demostrar que, en la expedición de los actos atacados en este medio de control, se habían contemplado motivos falsos para sancionar a la demandante.
Como la Sala pudo advertir que efectivamente la sanción impuesta en la Resolución 0390 de diciembre 7 de 2011, se produjo como consecuencia del cargo que se levantara contra la empresa Drummond Ltda., el cual no fue desvirtuado en el procedimiento sancionatorio, y a su vez los hechos que dieron lugar a tal cargo estaban sustentados probatoriamente en el citado procedimiento, no es posible deducir que la resolución, estuviera falsamente motivada.
De otro lado, la Sala concluye también que los demás argumentos de apelación expuestos contra la sentencia proferida por el a quo, no pueden ser dilucidados en el curso de esta segunda instancia, so pena de resquebrajar el principio de independencia judicial, habida cuenta que esos motivos ya fueron desatados coincidentemente en las decisiones de sede judicial y administrativa, con fundamento en las probanzas allegadas al trámite disciplinario que son las mismas que aquí se analizaron, diferente es la situación que plantea la demandante, pues su exposición de motivos se direccionan a cuestionar el análisis que el fallador hizo de ellas, y tal descontento debió ventilarse en desarrollo del proceso disciplinario y no aquí en este medio de control, en el que a pesar de que la parte demandante afirma tener pruebas que conllevan a desvirtuar el cargo endilgada, con las que fueron oportunamente allegadas al proceso, no es posible determinar que dicha sociedad demandante cumplió a cabalidad con el Sistema de Riesgos Profesionales y, no existen otras que contraríe las conclusiones a las que se llegó en esta jurisdicción y en ese disciplinaria.
En relación con la supuesta violación al debido proceso, en desconocimiento al derecho de audiencia y defensa, observa la Sala que el disciplinario siempre fue notificado de las decisiones proferidas, y siempre ejerció su defensa técnica mediante un profesional de derecho, el cual presentó descargos e hizo uso de los recursos que la ley otorga para manifestar su desacuerdo con las providencias.
Todo lo anterior, permite a la Sala concluir que la entidad, en el momento en que expidió los actos acusados, contaba con la convicción y la certeza probatoria que efectivamente le indicada que la empresa Drummond Ltda. incurrió en la falta que se le imputó. En esa medida, la Sala no observa que la autoridad disciplinaria haya tomado la decisión de una manera caprichosa o alejada de las pruebas allegadas al trámite disciplinario y, por el contrario, se advierte que tuvo en cuenta todas ellas y efectuó el respectivo análisis de las mismas.
Se repite que, el hecho de que la interpretación Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-007-2018-00277-01 Sentencia de 2ª Instancia 15 que hiciera de las declaraciones no fuera en el mismo sentido de lo querido por el demandante, no implica que el estudio de las probanzas hubiese sido arbitrario, puesto que, se reitera, este se hizo en conjunto y conforme a las reglas de la sana critica.
Así mismo, se encuentra que en las decisiones disciplinarias se expusieron la razones para imponer la sanción a la demandante por la conducta endilgada, por lo que sí fueron motivadas. En tanto, al no encontrarse probado los cargos endilgados en contra de los actos acusados, la Sala dispondrá la confirmación de la sentencia atacada. Finalmente, no se dispondrá condena en costas, porque el recurso no sale avante.
Y la actividad de la accionada se limitó a replicar lo dicho en la primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la providencia de 28 de agosto de 2019, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que negó las pretensiones de la demanda, por las consideraciones señaladas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión en sesión de la fecha, según Acta No. 003. CARLOS MARIO ARANGO HOYOS DORIS PINZÓN AMADO Magistrado Presidente MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO Magistrado Firmado Por: Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 7153f14c580421f8b8fde7e60fd43c4a3e9034bddf250760803f625284ddb589 Documento generado en 25/01/2024 02:55:11 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica