TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: POPULAR (EXPEDIENTE DIGITAL) DEMANDANTE: PROCURADOR 75 JUDICIAL I y PROCURADOR 47 JUDICIAL II DE ASUNTOS ADMINISTRATIVOS DE VALLEDUPAR DEMANDADO: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR-CESAR y CABILDO INDIGENA KANKUAMO.
RADICADO: 20-001-33-33-006-2021-00138-01 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA I.- ASUNTO. - Procede esta Corporación a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada – Municipio de Valledupar, contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, de fecha 9 de diciembre de 2022, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, así: “PRIMERO. - DECLARAR probada la vulneración de los Derechos Colectivos a la Defensa del Patrimonio Público y a la Moralidad Administrativa, contemplados en los literales b) y e) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, invocados en la Acción Popular de la referencia, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- ORDENAR al doctor MELLO CASTRO GONZALEZ, en su condición de ALCALDE DEL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR-CESAR, que en un término máximo de cuatro (04) meses, adelante las gestiones necesarias para consolidar junto el RESGUARDO INDIGENA KANKUAMO, a través de su Gobernador, una Propuesta Concreta para la puesta en Funcionamiento de la PLANTA DE PROCESAMIENTO DE FRUTALES DEL CENTRO TECNOLOGICO DE FRUTAS Y VERDURAS DEL CORREGIMIENTO DE LA MINA EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, DEPARTAMENTO DEL CESAR, que contemple un Término Perentorio para el inicio de Operación, así como la Apropiación de Recursos requeridos para lograr su Funcionamiento ante el inminente riesgo de pérdida de los Recursos Públicos invertidos en la Infraestructura Física de la Planta de Procesamiento, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta Providencia. Acción Popular Proceso No. 2021-00138-01 Fallo segunda instancia 2 Igualmente, se ORDENA al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, que en el término de UN (1) MES contado a partir de la notificación de la presente Providencia, presente a este Despacho INFORME detallado sobre las gestiones a realizar para lograr el Funcionamiento de la Planta de Procesamiento descrita, resaltando que las Mesas de Trabajo y Reuniones Técnicas que se requieran deben realizarse conjuntamente con el RESGUARDO INDIGENA KANKUAMO, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. TERCERO.- CONFORMAR el COMITÉ DE VERIFICACIÓN de Cumplimiento de la presente Providencia, el cual estará integrado por el suscrito titular de este Despacho, la Parte Demandante doctor ANDY ALEXANDER IBARRA USTARIZ, Procurador 75 Judicial I de Asuntos Administrativos de Valledupar y el doctor JESUS EDUARDO RODRIGUEZ OROZCO, Procurador 47 Judicial II de Asuntos Administrativos de Valledupar, la Parte Demandada, el Alcalde del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR y Gobernador del CABILDO INDIGENA KANKUAMO y la Representante del Ministerio Publico, Procuradora 76 Judicial I para Asuntos Administrativos, con el fin de realizar el seguimiento a la Ejecución de la Sentencia, conforme a lo expuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
CUARTO. -Notifíquese a las Partes de este proveído.
QUINTO. - Si no fuere impugnada la presente providencia Archívese el expediente.”1 (Sic para lo transcrito) II.- ANTECEDENTES. - 2.1.- FUNDAMENTOS FÁCTICOS. - Se resumen de la siguiente manera: Relataron los accionantes, que el Municipio de Valledupar celebró con la empresa AKOTADO S.A.S, el Contrato de Obra No. 1050 del 22 de agosto de 2018, cuyo objeto fue “TERMINAR LA PLANTA DE PROCESAMIENTO DE FRUTALES DEL CENTRO TECNOLOGICO DE FRUTAS Y VERDURAS DEL CORREGIMIENTO DE LA MINA EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR”, con una inversión por parte del ente municipal de $416.667.772.96.
Afirmaron los accionantes, que a través del Oficio VA-SOPM-1233-2020 del 12 de noviembre de 2020, el Municipio de Valledupar dio respuesta sobre la titularidad de la obra aludida y su puesta en funcionamiento, indicando que el predio era de propiedad de la etnia Kankuamo, bajo la dirección del Cabildo Gobernador Kankuamo, y, sobre el servicio que presta, se informó que en la actualidad no estaba en funcionamiento, pero que el compromiso de la administración consistió en la construcción de la infraestructura física únicamente, lo cual ocurrió el 26 de marzo de 2016, con ratificación formal en fecha 30 de mayo de esa anualidad.
A raíz de lo anterior, los actores expusieron, que era evidente la vulneración al derecho colectivo al patrimonio público, en la medida en que el ente territorial apropió y destinó parte de su presupuesto para construir y terminar una infraestructura física para una planta de procesamiento de frutas, que fue entregada pero que no presta servicio alguno, con una inversión de recursos públicos sobre un inmueble cuya titularidad no gravita en el municipio, sin que la administración 1 Archivo “52_ED_37SENTENCIAPRIMERAIN(.pdf) NroActua 37” Samai Acción Popular Proceso No. 2021-00138-01 Fallo segunda instancia 3 municipal haya desplegado actividad alguna para lograr que la infraestructura cumpla su objetivo o finalidad.
Finalmente indicaron, que por vía electrónica, presentaron el día 18 de diciembre de 2020, reclamación administrativa ante las entidades accionadas, para la adopción de medidas para la protección de los derechos colectivos invocados, pero éstas guardaron silencio. 2.2.- PRETENSIONES. - En la demanda se solicita concretamente lo siguiente: Que se amparen los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa y como consecuencia de ello, se ordene al Municipio de Valledupar que adelante las gestiones administrativas, técnicas, presupuestales, contractuales y demás a que hayan lugar, para que entre en funcionamiento o preste sus servicios la Planta de Procesamiento de Frutales del Centro Tecnológico de Frutas y Verduras del Corregimiento de La Mina en el Municipio de Valledupar, cuyo costó fue de $416’667.772,96.
Igualmente solicitan, que se ordene al Municipio de Valledupar y a Cabildo Indígena Kankuamo, que cumplan con los compromisos asumidos que conduzcan a la puesta en funcionamiento de la planta en cita.
2.3. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA. – 2.3.1. El apoderado del Municipio de Valledupar contestó la demanda indicando, que no es la entidad responsable de los derechos colectivos alegados como vulnerados, como quiera que el compromiso que tuvo la administración con el pueblo Kankuamo, consistió en la construcción de la infraestructura física únicamente, y una vez llevada a cabo esta acción, se realizó la entrega física de la obra mediante acta del 26 de marzo de 2019, cuya ratificación formal se dio el 30 de mayo de 2019; y en la que se consignó que el cabildo Kankuamo se hacía cargo de la planta de procesamiento de frutas y verduras.
Ante esta circunstancia precisa, que ese ente municipal no tiene la autoridad sobre los predios ni la infraestructura física de la Planta de Procesamiento de Frutas y Verduras, para ponerla en funcionamiento por su cuenta, máxime, que el resguardo kankuamo tiene una metodología desarrollada en la formulación del plan integral de vida indígena propio.
Concluyó, que le corresponde a las autoridades indígenas kankuamas, poner en funcionamiento y prestar el servicio para el cual fue construido; pues cualquier intervención requiere del aval de dichas autoridades indígenas. Propuso como excepción: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”. 2.3.2.- Por su parte, el representante el Cabildo Indígena del Resguardo Kankuamo contestó aseverando, que han realizado todas las gestiones administrativas, técnicas, presupuestales, contractuales, para poner en funcionamiento la planta, pero los motivos por los cuales no ha sido posible, gira en torno a la falta de apropiación presupuestal suficiente para dicho fin.
Acción Popular Proceso No. 2021-00138-01 Fallo segunda instancia 4 Mencionó, que han realizado diferentes cotizaciones para la adquisición de maquinaria, muebles y equipos para el procesamiento de alimentos, así como también, han participado en el proceso de selección de proyectos que permitan mejorar la situación socio-económica de la población, y han asistido a reuniones con el Municipio de Valledupar, como parte de las gestiones adelantadas para conseguir la puesta en funcionamiento de la planta.
Concluyó, que el no funcionamiento de la planta, obedece repite, a la imposibilidad de conseguir una fuente de financiación viable que posibilite la dotación y funcionalidad con todos los requisitos técnicos para ello.
2.4. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO. - En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, mediante auto se señaló fecha para la celebración de la audiencia especial de que trata el artículo en mención. Dicha audiencia fue declarada fallida, debido a no existir acuerdo entre las partes. 2.5.- PROVIDENCIA APELADA. - El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Valledupar accedió a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: Luego de realizar un recuento sobre la protección a los derechos colectivos invocados, y, analizar el material probatorio allegado, determinó que el Municipio de Valledupar, viene vulnerando los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público y a la moralidad administrativa, como quiera que estaba acreditado en el proceso que se invirtieron recursos públicos en la infraestructura física de la planta de procesamiento frutal, ubicada en la Corregimiento de La Mina, sin que se contara con la debida planeación para ponerla en funcionamiento, siendo evidente, que pese a que terminó la obra física con la inversión de los recursos públicos, no ha sido posible que inicie su operación ante la falta de concertación entre las partes interesadas y la adopción de una estrategia que incluya un plazo perentorio y la apropiación de los recursos requeridos para su puesta en marcha.
El a quo resaltó en la providencia, que pese a que era evidente el compromiso que tenía la administración municipal con el proyecto de la planta de procesamiento, y, el debido acompañamiento del Cabildo Indígena Kankuamo, se requería la consolidación de una propuesta concreta con plazo determinado y con la apropiación de recursos para lograr la operatividad de la planta, teniendo en cuenta que si bien se hizo una inversión pública en la infraestructura física, lo demostrado era que en la actualidad no estaba operando, por lo que era inminente el riesgo de vulneración a los derechos colectivos invocados en el presente asunto.
En virtud de lo narrado, accedió a las pretensiones de la demanda en los términos transcritos al inicio de esta providencia. 2.6.- RECURSO DE APELACIÓN. - El Municipio de Valledupar presentó recurso de apelación persiguiendo que se revoque la sentencia de primera instancia, considerando que el juez no respetó los lineamientos contractuales establecidos para la construcción de la planta de procesamiento frutal, en cuyo contrato quedo determinado que el ente municipal Acción Popular Proceso No. 2021-00138-01 Fallo segunda instancia 5 sólo era responsable de las adecuaciones físicas, mas no de la puesta en funcionamiento de la misma, aspecto que quedó establecido en cabeza de otra entidad.
El apoderado afirma, que el operador judicial no valoró correctamente el material probatorio aportado al proceso, tales como la Resolución No. 00545 del 20 de diciembre de 2021, con la cual se aprueba el cofinanciamiento del proyecto integral de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial de tipo estratégico nacional identificado con el BP No. 3188 denominado: “Fortalecer las capacidades productivas frutícolas con el establecimiento de cultivo de mango Tomy y Dotación de maquinaria y equipos para una planta de procesamiento de pulpa, de la comunidad Kankuamo, Corregimiento de la Mina, Municipio de Valledupar, Departamento del Cesar”, de los cuales se beneficiarían 150 pequeños y medianos productores, así como tampoco, se valoró correctamente el Contrato de Obra No. 1050 de 2018, en donde se definió claramente la obligación del municipio, esto es, la construcción y terminación de la planta de procesamiento, lo que se cumplió a cabalidad. 2.7.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA. – Las partes no emitieron pronunciamiento alguno. III.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. - El Procurador 47 II Judicial Para Asuntos Administrativos, no emitió concepto al respecto.
IV.- CONSIDERACIONES. - 4.1.- COMPETENCIA. - La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte accionada – Municipio de Valledupar, contra la sentencia de fecha 9 de diciembre de 2022, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998.2 4.2.- PRONUNCIAMIENTO SOBRE NULIDADES Y PRESUPUESTOS PROCESALES. - No se encuentran irregularidades procedimentales que conlleven a declarar la nulidad parcial o total de lo actuado.
Avizora cumplidos los presupuestos 2 ARTICULO
37. RECURSO DE APELACION. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente.
La práctica de pruebas durante la segunda instancia se sujetará, también, a la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil; en el auto que admite el recurso se fijará un plazo para la práctica de las pruebas que, en ningún caso, excederá de diez (10) días contados a partir de la notificación de dicho auto; el plazo para resolver el recurso se entenderá ampliado en el término señalado para la práctica de pruebas.
Acción Popular Proceso No. 2021-00138-01 Fallo segunda instancia 6 procesales. En efecto, es este Tribunal el competente en razón de la naturaleza del asunto y el lugar donde ocurrieron los hechos. 4.3.- GENERALIDADES DE LAS ACCIONES POPULARES. - Mediante la consagración constitucional de las acciones populares (artículo 88 inciso primero C.P.) se busca hacer efectivos los cometidos garantistas de la Constitución Política de 1991, protegiendo derechos e intereses colectivos tales como: el patrimonio público, el patrimonio cultural, el espacio público y la salubridad pública; así mismo, se señala como objeto y bienes jurídicos perseguibles y protegidos, la moral administrativa, el medio ambiente y la libre competencia económica; lista no taxativa y que requirió del legislador un desarrollo de los mismos, mediante la Ley 472 de 1.998, artículo 4.
Es así como en concordancia con la filosofía garantista inspiradora de este tipo de acciones, se constituyen en una herramienta determinante para la protección de los derechos e intereses colectivos, bien sea de modo preventivo para evitar el daño contingente, para hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio, o, restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible (artículo 2, Ley 472 de 1998) Cabe resaltar, que estas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado, o amenacen violar derechos o intereses colectivos.
A su vez, vale precisar, que los intereses colectivos suponen la restitución de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado de personas, tal y como lo señaló la Sección Tercera del Consejo de Estado, así: “Los colectivos son intereses de representación difusa, en la medida en que suponen la reivindicación de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que, en potencia, pueden ser, incluso, todos los que integran una comunidad.
Por eso ha dicho la Corte Constitucional que, es imposible enmarcar el interés colectivo en un ámbito meramente subjetivo o particular, pero que cualquier persona perteneciente a un grupo o una comunidad pueden acudir ante los jueces para exigir la defensa de tal colectividad, con lo cual logra simultáneamente proteger su propio interés. Por otra parte, si bien la Constitución, en el artículo 88, menciona algunos intereses colectivos, tal enumeración no es taxativa, pues, la ley o los tratados internacionales pueden calificar como tales otros intereses similares a los contenidos en el artículo 88 de la Carta.
Dicho planteamiento se tiene por fundamento lo dispuesto en inciso final del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, que prevé: Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia.” Lo anterior supone, que si bien no se trata de una enumeración taxativa, sólo pueden considerarse como intereses o derechos colectivos aquellos reconocidos como tales por cualquiera de las normas aludidas y sólo a partir de su Acción Popular Proceso No. 2021-00138-01 Fallo segunda instancia 7 reconocimiento son susceptibles de protegerse por medio de la acción popular, de toda acción u omisión de las autoridades públicas y los particulares que, los amenace o vulnere.
Es decir, que la calidad de derecho colectivo no la ostentan per se, no surge de su propia naturaleza, sino que es necesario que el ordenamiento jurídico los reconozca como tales. De modo que, si bien la Sala ha reiterado ciertas características inherentes a los derechos e intereses colectivos, entre ellas, es menester mencionar el reconocimiento –como tales- hecho por la Constitución Política, la ley, o los tratados internacionales que hayan seguido los trámites de recepción por el ordenamiento interno colombiano. Lo anterior es evidente y, lo ha puesto de presente la Sala, al establecer que si bien un derecho colectivo compromete el interés general, no todo lo que suponga este último configura por esa sola característica, un derecho colectivo, así mismo, el sólo hecho de que una determinada situación, afecte a un número plural de personas, no supone, necesariamente la violación de derechos o intereses colectivos.
Resulta así claro que mientras no se haya producido su reconocimiento legal, no se puede considerar que un interés determinado, así tenga carácter general, revista la naturaleza de colectivo; por consiguiente, sólo será derecho colectivo susceptible de ser amenazado o vulnerado por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares, aquél que, reuniendo las características propias del interés colectivo, esté reconocido como tal por la ley, la constitución o los tratados internacionales”3.
(Sic para lo transcrito) Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 4.4.- PROBLEMA JURÍDICO. - Corresponde a la Sala determinar si las entidades accionadas, han vulnerado los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa, al haberse destinado recursos públicos para la terminación de la Planta de Procesamiento de Frutales del Centro Tecnológico de Frutas y Verduras del Corregimiento de La Mina, jurisdicción del Municipio de Valledupar, por valor de $416.667.772.96, sin que, hasta la fecha, la misma se encuentre en funcionamiento.
Así las cosas, antes de resolver el litigio planteado, es menester analizar las pruebas que obran en el proceso, así: ➢ Oficio No. VA-SOPM-1233-2020 de fecha 12 de noviembre de 2020, suscrito por la Secretaria de Obras Públicas Municipales, como respuesta a la petición incoada por los actores. (Archivo “20_ED_03DEMANDA(.pdf) NroActua 36”, folios 21 y 22 Samai) ➢ Análisis económico del sector para atender las necesidades de obras de construcción que adelantara la Alcaldía del Municipio de Valledupar para la vigencia 2018.
(Archivo “20_ED_03DEMANDA(.pdf) NroActua 36”, folios 23 a 48 Samai) 3 Consejo de Estado, sentencia AP- 527 del 22 de enero de 2003 Acción Popular Proceso No. 2021-00138-01 Fallo segunda instancia 8 ➢ Certificado de priorización primer comité de 2018, suscrita por la Oficina Asesora de Planeación y el Banco de Programas y Proyectos del Municipio de Valledupar.
(Archivo “20_ED_03DEMANDA(.pdf) NroActua 36” folio 49 Samai) ➢ Certificado de disponibilidad presupuestal con vigencia fiscal 2018, para el Contrato No. 1050 de 2018. (Archivo “20_ED_03DEMANDA(.pdf) NroActua 36” folio 50 Samai) ➢ Estudios previos con mira a la celebración del Contrato No. 1050 de 2018. (Archivo “20_ED_03DEMANDA(.pdf) NroActua 36” folios 51 a 95 Samai) ➢ Aviso de convocatoria de selección abreviada de menor cuantía para el desarrollo del proyecto “TERMINACION DE LA PLANTA DE PROCESAMIENTO DE FRUTALES DEL CENTRO TECNOLOGICO DE FRUTAS Y VERDURAS DEL CORREGIENTO DE LA MINA EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR DEPARTAMENTO DEL CESAR.” (Archivo “20_ED_03DEMANDA(.pdf) NroActua 36” folios 96 a 98 Samai) ➢ Proyecto de pliego de condiciones al proyecto “TERMINACION DE LA PLANTA DE PROCESAMIENTO DE FRUTALES DEL CENTRO TECNOLOGICO DE FRUTAS Y VERDURAS DEL CORREGIENTO DE LA MINA EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR DEPARTAMENTO DEL CESAR.” (Archivo “20_ED_03DEMANDA(.pdf) NroActua 36” folios 99 a 223 Samai) ➢ Resolución No. 2024 del 23 de julio de 2018, por medio de la cual se da apertura al proceso de selección abreviada de menor cuantía, para el objeto “TERMINACION DE LA PLANTA DE PROCESAMIENTO DE FRUTALES DEL CENTRO TECNOLOGICO DE FRUTAS Y VERDURAS DEL CORREGIENTO DE LA MINA EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR DEPARTAMENTO DEL CESAR”.
(Archivo “20_ED_03DEMANDA(.pdf) NroActua 36” folios 224 a 226 Samai) ➢ Pliego de condiciones definitivo al proyecto “TERMINACION DE LA PLANTA DE PROCESAMIENTO DE FRUTALES DEL CENTRO TECNOLOGICO DE FRUTAS Y VERDURAS DEL CORREGIENTO DE LA MINA EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR DEPARTAMENTO DEL CESAR.” (Archivo “20_ED_03DEMANDA(.pdf) NroActua 36” folios 227 a 355 Samai) ➢ Evaluación financiera objeto: “TERMINACION DE LA PLANTA DE PROCESAMIENTO DE FRUTALES DEL CENTRO TECNOLOGICO DE FRUTAS Y VERDURAS DEL CORREGIENTO DE LA MINA EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR DEPARTAMENTO DEL CESAR” (Archivo “20_ED_03DEMANDA(.pdf) NroActua 36” folios 362 a 367 Samai) ➢ Resolución No. 2270 del 14 de agosto de 2018, por medio de la cual se adjudicó la selección abreviada de menor cuantía a la empresa AKOTADO S.A.S, para el desarrollo del objeto “TERMINACION DE LA PLANTA DE PROCESAMIENTO DE FRUTALES DEL CENTRO TECNOLOGICO DE FRUTAS Y VERDURAS DEL CORREGIENTO DE LA MINA EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR DEPARTAMENTO DEL CESAR”.
(Archivo “20_ED_03DEMANDA(.pdf) NroActua 36” folio 372 Samai) ➢ Certificado de disponibilidad presupuestal por la suma de $417.156.989.00, par el desarrollo del objeto “TERMINACION DE LA PLANTA DE PROCESAMIENTO DE FRUTALES DEL CENTRO TECNOLOGICO DE FRUTAS Y VERDURAS DEL CORREGIENTO DE LA MINA EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR Acción Popular Proceso No. 2021-00138-01 Fallo segunda instancia 9 DEPARTAMENTO DEL CESAR.” (Archivo “20_ED_03DEMANDA(.pdf) NroActua 36” folio 374 Samai) ➢ Contrato de obra No. 1050 del 22 de agosto de 2018, celebrado entre el Municipio de Valledupar y la empresa AKOTADO S.A.S, cuyo objeto fue “TERMINACION DE LA PLANTA DE PROCESAMIENTO DE FRUTALES DEL CENTRO TECNOLOGICO DE FRUTAS Y VERDURAS DEL CORREGIENTO DE LA MINA EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR DEPARTAMENTO DEL CESAR.” (Archivo “20_ED_03DEMANDA(.pdf) NroActua 36” folios 375 a 382 Samai) ➢ Pólizas y demás documentos para garantizar el contrato de obra.
(Archivo “20_ED_03DEMANDA(.pdf) NroActua 36” folios 385 a 401 Samai) ➢ Acta de inicio, informes de supervisión e interventoría y demás documentos que hacían parte del Contrayo de Obra No. 1050 del 22 de agosto de 2018. (Archivo “20_ED_03DEMANDA(.pdf) NroActua 36” folios 402 a 455 Samai) ➢ Acta modificatoria No. 001 del Contrato de Obra No. 1050 del 22 de agosto de 2018.
(Archivo “20_ED_03DEMANDA(.pdf) NroActua 36” folios 456 a 459 Samai) ➢ Acta de entrega No. 918 del 30 de mayo de 2019, en donde el Secretario de Obras Públicas Municipal oficializa la culminación del proyecto y obras de la Planta de Procesamiento de Frutales del Centro Tecnológico de La Mina, cuya entrega física se había realizado el 26 de marzo de 2019 y hace entrega al Resguardo Kankuamo la obra.
(Archivo “20_ED_03DEMANDA(.pdf) NroActua 36” folio 665 y 666 Samai) ➢ Reclamaciones administrativas presentadas por los actores populares, al Municipio de Valledupar y al Cabildo Indígena Kankuamo, sobre la adopción de medidas para la protección de los derechos colectivos invocados en la demanda. (Archivo “20_ED_03DEMANDA(.pdf) NroActua 36” folios 700 a 713 Samai) ➢ Acta de reunión celebrada el día 21 de junio de 2021 entre el Municipio de Valledupar y el Cabildo Indígena del Resguardo Kankuamo, con el fin de analizar estrategias para la puesta en marcha de la planta de procesamiento frutales.
(Archivo “24_ED_07CONTESTACIONDEMAND(.pdf) NroActua 36” folios 6 a 8 Samai) ➢ Cotizaciones efectuadas por el Resguardo Indígena Kankuamo para la dotación de maquinarias, muebles y equipos para la puesta en marcha de la planta. (Archivo “24_ED_07CONTESTACIONDEMAND(.pdf) NroActua 36” folios 21 a 51) ➢ Informe VA-SOPM575 de fecha 21 de junio de 2022, suscrito por el Secretario de Obras Públicas Municipal, en donde le presenta al juzgado de instancia, todo lo referente al Contrato de Obras No. 1050 de 2018 y referente a la puesta en marcha de la planta.
(Archivo “48_ED_33INFORMECUMPLIMIENT(.pdf) NroActua 37” Samai) ➢ Oficio sin número de fecha 28 de junio de 2022, en donde la Secretaría de Desarrollo Económico, Medio Ambiente y Turismo, dan respuesta al juzgado de instancia sobre los compromisos asumidos para la puesta en marcha de la Planta de Procesamiento de Frutales del Centro Tencológico de Frutas y Verduras del Corregimiento de La Mina, indicando que se han presentado reuniones informales entre las autoridades indígenas del Resguardo Kankuamo, la Gobernación del Acción Popular Proceso No. 2021-00138-01 Fallo segunda instancia 10 Cesar, el Sena y el Municipio de Valledupar a instancias de la Contraloría general de la República, pero hasta la fecha nada ha quedado suscrito en actas, además informa, que para la puesta en funcionamiento de la misma, si bien se invirtieron dineros para la entrega física, se necesita un recurso económico muchísimo mayor, lo que requiere un estudio previo, idóneo y consentido entre las partes involucradas.
(Archivo “50_ED_35MEMORIALAPORTAPRUE(.pdf) NroActua 37” Samai) ➢ Resolución No. 545 del 20 de diciembre de 2021, suscrita por la Agencia de Desarrollo Rural por medio de la cual se “aprueba la cofinanciación del Proyecto Integral de Desarrollo Agropecuario y Rural con enfoque territorial de tipo estratégico nacional identificado con el BP No 3188 denominado: “Fortalecer las capacidades productivas frutícolas con el establecimiento de cultivo de mango Tomy y Dotación de maquinaria y equipos para una planta de procesamiento de pulpa, de la comunidad Kankuamo, Corregimiento de la Mina, Municipio de Valledupar, Departamento del Cesar” (Archivo “50_ED_35MEMORIALAPORTAPRUE(.pdf) NroActua 37) 4.5.- CASO CONCRETO. – En el asunto de autos, los actores populares enfatizan la posible vulneración a los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa por parte del Municipio de Valledupar y el Cabildo Indígena Kankuamo, al haber destinado el ente municipal recursos públicos por la suma de $416.667.772.96, para la suscripción del Contrato de Obra No. 1050 del 22 de agosto de 2018, cuyo objeto fue “TERMINAR LA PLANTA DE PROCESAMIENTO DE FRUTALES DEL CENTRO TECNOLOGICO DE FRUTAS Y VERDURAS DEL CORREGIMIENTO DE LA MINA EN EL MUNICIOIO DE VALLEDUPAR DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR”, cuya obra aunque fue terminada y entregada a satisfacción, a la fecha no se encuentra en funcionamiento.
Así las cosas, lo primero que debe establecer la Sala, es lo relacionado a los derechos colectivos que se encuentran en juego en el presente medio de control, esto es el patrimonio público y la moralidad administrativa, en aras de entender lo que jurisprudencialmente ha señalado el Consejo de Estado, cuando éstos se ven en riesgo inminente de ser vulnerados.
DEL DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO. Sobre la moralidad administrativa, es de resaltar que la Constitución Política en el artículo 88, lo consagra como un derecho colectivo y en el artículo 209 éste es entendido como un principio rector de la administración, señalándose por parte de la jurisprudencia, como un valor constitucional de aplicación directa, esto es, no supeditado a la existencia de definición legal, en consecuencia, le corresponde al juez de la acción popular dotar de contenido y alcance de cara a garantizar su eficacia, conforme con las exigencias del artículo 2 constitucional.
Entre tanto, la jurisprudencia ha señalado, que la eficacia que la Constitución Política exige de este derecho –arts. 2° y 88- constituye uno de los mayores avances en el control al ejercicio del poder, pues la moralidad impone que los deberes de la administración se ubiquen, más allá de las exigencias de la legalidad con que tradicionalmente se ha querido controlar su actividad, en el campo de los valores fundantes de la sociedad y que, en tanto tienen que ver con la diligencia, prudencia, pulcritud, honestidad, rectitud, seriedad y ponderación en lo Acción Popular Proceso No. 2021-00138-01 Fallo segunda instancia 11 discrecional, racionalidad de juicio, respeto y lealtad, en el manejo de lo que interesa a todos y propugnan por una estricta corrección en el obrar que habría de analizarse en cualquier caso, escapan a la posibilidad de que el legislador provea su contenido con antelación; pero que, en todo caso, se encuentran inmersos en lo público, por ser necesarios para que su manejo se encauce estrictamente por los fines que la carta fundamental atribuye al ejercicio del poder, como razón de ser de la organización política y de las garantías civiles.
Así señaló la máxima Corporación: “Establecido que el propósito fundamental de la moralidad administrativa sirve a que las actuaciones de la autoridad pública se enderecen estrictamente a la consecución de los fines esenciales de la organización política, su contenido responde a la sistematización de los valores y principios en que se funda el Estado, en esencia aquellos que concurren a la protección de la dignidad humana y los demás derechos fundamentales y, asimismo, a la organización del poder para su acceso y ejercicio -incluidas las relaciones entre la administración y el administrado-, a los servicios y funciones a su cargo y a la revisión judicial de las actuaciones de la autoridad a través de distintos mecanismos, como una de las diferentes manifestaciones del control del poder.
Eficacia que impone a la administración distintos deberes de conducta. (…) Como se puede percibir, el principio de moralidad exige conductas serias, leales, motivadas y esclarecedoras, aunque no estén previstas en la ley. Por lo tanto, constituyen una violación del principio de moralidad tanto la conducta adoptada sin parámetros objetivos y basada en la voluntad individual del agente, como el acto practicado sin considerar la expectativa creada por la administración. d) Como derecho subjetivo, la moralidad administrativa, en su extremo activo, pese a su titularidad difusa, consiste en la facultad de los ciudadanos para exigir, inclusive individualmente, que la actividad de la administración en sus distintas facetas –actuaciones, operaciones, hechos y contratos- se adecúe al cumplimiento de los fines estatales y se le imponga por la vía judicial, en cada caso concreto, la eficacia del derecho de que se trata; en tanto su aspecto pasivo tiene que ver con el cumplimiento de los deberes de corrección que obligan a la administración trascender, desde las exigencias formales, hasta el campo en el que la actuación se acompase con los valores y principios rectores de la sociedad política.
Quiere decir entonces, que, mientras las funciones se definen en la Constitución, la ley y el reglamento y están sujetas enteramente al principio de legalidad, los deberes de corrección que debe observar la autoridad para materializar esas funciones habrán de responder a los principios y valores inmersos en estas últimas, esto es a la moralidad administrativa.
En ese orden resulta posible afirmar, por ejemplo, que así como la legalidad de la actuación de la administración no puede deducirse de la honestidad, lealtad o los buenos propósitos del funcionario que actuó sin autorización de la ley, también es entendible que esos valores resultan aplicables de cara al juicio de moralidad administrativa, al margen de estar definidos o exigidos expresamente por la ley, pues no se comprende cómo, siendo exigibles en las conductas de todos los asociados, no tengan los funcionarios públicos el deber de acompasar el ejercicio de sus funciones a esos imperativos.
(…) b) La moralidad administrativa es objeto de control judicial directo. De ahí que, más allá de las diferencias ideológicas sobre este valor supremo y de los desacuerdos Acción Popular Proceso No. 2021-00138-01 Fallo segunda instancia 12 que suelen suscitar las decisiones judiciales por cuestiones relativas a los razonamientos de orden jurídico, moral y político en que se fundan, las normas constitucionales sometieron al control judicial el ejercicio del poder público por razones de moralidad y de legalidad, de ahí que resulta contraria a la Constitución Política la insinuación de rehusar el poder de decisión judicial argumentando que no es dable imponer a la administración, en el caso concreto, deberes de corrección fundados en el contenido axiológico de la moralidad y no exclusivamente en la legalidad.
Siendo así, la vinculación entre moralidad y legalidad no es una condición que deslegitime controlar el ejercicio del poder público mediante el juicio directo de moralidad administrativa. c) La moralidad, desde la naturaleza de principio rector de la administración, atribuida por las disposiciones constitucionales –art. 209-, lejos de estar limitada por la legalidad y el alcance de las reglas de orden legal, constituye un punto de partida imperativo para el logro de los fines esenciales del Estado.
Por ende, no es dable poner, con carácter excluyente, la moralidad administrativa en el campo de las reglas legales; por el contrario, la naturaleza que le corresponde constitucionalmente exige que su análisis se aborde a partir del juicio de ponderación propio de la aplicación de los principios, que permita la sistematización de su significado o contenido con los demás valores y principios constitucionales, de cara a la garantía de su eficacia. Establecido que el propósito fundamental de la moralidad administrativa sirve a que las actuaciones de la autoridad pública se enderecen estrictamente a la consecución de los fines esenciales de la organización política, su contenido responde a la sistematización de los valores y principios en que se funda el Estado, en esencia aquellos que concurren a la protección de la dignidad humana y los demás derechos fundamentales y, asimismo, a la organización del poder para su acceso y ejercicio -incluidas las relaciones entre la administración y el administrado-, a los servicios y funciones a su cargo y a la revisión judicial de las actuaciones de la autoridad a través de distintos mecanismos, como una de las diferentes manifestaciones del control del poder.
Eficacia que impone a la administración distintos deberes de conducta.”4 (Subrayas fuera) Ahora bien, en lo que corresponde a la defensa del patrimonio público debe empezar por señalarse que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que aquél se halla integrado por los bienes, derechos y obligaciones de los cuales el Estado es titular.
Así lo ha expresado esa Corporación: “Por patrimonio público debe entenderse la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva; su protección busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales.
La regulación legal de la defensa del patrimonio público tiene una finalidad garantista que asegura la protección normativa de los intereses colectivos, en consecuencia, toda actividad pública está sometida a dicho control, la cual, si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos, podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la acción popular. 4 Sección Tercera, Consejo de Estado, providencia de fecha 27 de marzo de 2014, radicado: 25000- 23-15-000-2010-02404-01(AP), M.P Stella Conto Díaz.
Acción Popular Proceso No. 2021-00138-01 Fallo segunda instancia 13 La protección del patrimonio público busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y transparente, conforme lo dispone el ordenamiento jurídico y en especial las normas presupuestales. Para la Sala, el debido manejo de los recursos públicos, la buena fe y el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, enmarcan el principio de moralidad administrativa, ámbito dentro del cual se debe estudiar el caso concreto.” Adicionalmente, el Consejo de Estado ha precisado en repetidas ocasiones que el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público es susceptible de ser protegido a través de la acción popular con el fin de propender el principio de intangibilidad de los recursos públicos, indicando: “Con estos alcances, se destaca una aproximación indiscutible entre los derechos o intereses colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa.
Esta cercanía sin embargo se evidencia más de éste a aquélla que a la inversa, toda vez que el menoscabo o amenaza al derecho colectivo del patrimonio público se logra en las más de las veces a través de medios contrarios a la moralidad administrativa, mientras que pueden evidenciarse múltiples hipótesis de violación o puesta en riesgo de ésta sin que esto implique un detrimento o un riesgo al patrimonio público (…)”.
(…) Finalmente, vale la pena señalar que dada la especificidad de la dimensión subjetiva que alcanza el patrimonio público con ocasión de su consideración como derecho o interés colectivo, su estudio demanda un riguroso análisis probatorio en cada caso, del que se infiera un efectivo detrimento al patrimonio público con ocasión de una “acción u omisión” de una entidad pública o cuando menos una seria y razonable amenaza del mismo.
Esto implica un deber de diligencia inmenso del actor popular, toda vez que él soporta la carga de la prueba(…)”5 (Subrayas adicionales). Al tenor de lo anterior, con el fin de identificar una posible infracción del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público en sintonía con el derecho a la moralidad administrativa, resulta indispensable para el juez popular, analizar la conducta imputada a la parte accionada, para, de esta manera, verificar si su proceder resulta constitutivo de un manejo irresponsable, negligente o que encarne una destinación diferente de la legalmente establecida respecto de los bienes y derechos de titularidad pública, concepto que incluye el de propiedad pública, pero no se agota en él.6 Así las cosas, tal como se acreditó con la relación probatoria que antecede, en el asunto de autos se encuentra demostrado que el Municipio de Valledupar llevó a cabo un proceso de contratación, con el fin de “TERMINAR LA PLANTA DE PROCESAMIENTO DE FRUTALES DEL CENTRO TECNOLOGICO DE FRUTAS Y VERDURAS DEL CORREGIMIENTO DE LA MINA EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR”.
Una vez surtido el citado procedimiento contractual, el Municipio de Valledupar celebró el Contrato de Obra No. 1050 del 22 de agosto de 2018, con la empresa AKOTADO S.A.S por valor de $416’667.772,96, cuya obra inició el 20 de septiembre de 2018, y, luego de una adición en tiempo, fue entregada el 26 de marzo de 2019, con ratificación formal el 30 de mayo de esa anualidad, tal como se desprende del acta de entrega No. 918 del 30 de mayo de 2019, en donde el Secretario de Obras 5 Sentencia AP-549 de 21 de febrero de 2007. 6 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de febrero de 2007, Exp.
AP-0413. Acción Popular Proceso No. 2021-00138-01 Fallo segunda instancia 14 Públicas Municipal oficializa la culminación del proyecto y obras de la Planta de Procesamiento de Frutales del Centro Tecnológico de La Mina, cuya entrega física se había realizado el 26 de marzo de 2019 y hace entrega al Resguardo Kankuamo la obra.
Ahora bien, pese a que el Municipio de Valledupar entregó la obra sin que se presentaran reparos a la misma, lo cierto es que dentro del expediente se demostró que las instalaciones de la Planta de Procesamiento de Frutales aludida nunca han entrado en funcionamiento, debido a la falta de recursos para la compra de equipos y maquinaria necesarios para ello, de ello da cuenta las diferentes respuestas emitidas por el ente municipal, tanto a los actores populares como en el requerimiento solicitado por el juez obrantes en el caudal probatorio, así: Acción Popular Proceso No. 2021-00138-01 Fallo segunda instancia 15 Para esta Sala, las referidas pruebas documentales demuestran, de manera contundente, la vulneración del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, por cuanto, el Municipio de Valledupar apropió y destinó parte de su presupuesto para la terminación de una planta de procesamiento de frutales en un predio cuya titularidad como se pudo comprobar, no corresponde al ente municipal, además, por cuanto ésta nunca entró en funcionamiento, debido a la escasez de recurso económico para la dotación de equipos y maquinarias necesarias para ello, circunstancia que, a todas luces, constituye un detrimento al erario público, en la medida en que la administración municipal invirtió dineros en una obra pública que finalmente no presta servicio alguno. Debe decirse, que la falta de diligencia de la administración municipal en la actuación administrativa en esta obra, se ve reflejada no sólo a partir del momento en que sin ningún estudio o análisis de mercado adecuado, llevó a cabo una obra pública dejando de lado lo que se requería para que la misma cumpliera su objeto social, preocupándose sólo por las adecuaciones físicas sin incluir los muebles, enseres y demás maquinarias que se necesitaban para que la planta prestara el servicio a la comunidad, que en últimas es el fin mismo para el cual debió adelantarse el proceso contractual.
Acción Popular Proceso No. 2021-00138-01 Fallo segunda instancia 16 Adicionalmente, el material probatorio demuestra, que la administración municipal y el Cabildo del Resguardo Indígena Kankuamo, a la fecha, no tienen un plan o proyecto concreto para la puesta en funcionamiento de la planta, pues los oficios allegados únicamente comprueban que se han adelantado reuniones y cotizaciones informales, sin que a la fecha se acredite un plan estratégico concreto, o un proyecto aterrizado en donde se pueda visualizar por lo menos la puesta en marcha para lograr la contratación requerida, lo que evidencia aún más la falta de diligencia u omisión de las entidades, especialmente del ente municipal por proteger los dineros públicos invertidos del presupuesto estatal, en aquella obra.
Máxime, que la Resolución No. 545 del 20 de diciembre de 2021, suscrita por la Agencia de Desarrollo Rural, por medio de la cual se aprobó la cofinanciación para “Fortalecer las capacidades productivas frutícolas con el establecimiento de cultivo de mango Tomy y Dotación de maquinaria y equipos para una planta de procesamiento de pulpa, de la comunidad Kankuamo, Corregimiento de la Mina, Municipio de Valledupar, Departamento del Cesar”, mencionada por la entidad municipal para fundamentar su recurso de apelación, lejos de evidenciar gestiones por parte de la administración en procura de la inversión de los recursos invertidos en el proyecto de marras, lo que nos comprueba es que la administración no fue precavida al momento de iniciar todo el proceso contractual para la terminación de la planta, como quiera que primero debió propender por obtener los recursos para la cofinanciación íntegra del proyecto en donde se garantizara el funcionamiento de la misma, esto es, consiguiendo inicialmente a los productores de frutas para su procesamiento, realizar un estudio de mercado para la dotación de equipos y luego sí finalizar con la adecuación física del lugar.
Además, de la lectura del acto administrativo en cita, la Sala observa que para que se giren los recursos, la organización beneficiaria de la cofinanciación debe constituir previamente el encargo fiduciario quien administraría los dineros, sin embargo, nada de estos pasos fueron acreditados dentro del plenario, como para comprobar como pretende la entidad apelante, su diligencia en la protección de los recursos públicos ya invertidos.
En tal sentido, este Tribunal, así como consideró el a quo, rechaza la deficiente gestión pública de la administración municipal de Valledupar, que podría causar un menoscabo, perjuicio, detrimento y/o disminución del erario público. Quedando evidenciado con ello, además, la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, en la medida en que ésta, está ligada al ejercicio de la función estatal, la cual debe cumplirse conforme al ordenamiento jurídico, y, de acuerdo con las finalidades propias de la función pública, determinada por la satisfacción del interés general, lo cual no se ha cumplido en este asunto en su totalidad, pues, se reitera, la comunidad no se ha beneficiado en nada con la Planta de Procesamiento de Frutales del Centro Tecnológico de Frutas y Verduras del Corregimiento de La Mina.
Por estos motivos, y los anteriores, se ordenara la compulsa de copias, de todos y cada uno de los documentos relacionados en el acápite de pruebas, y de esta sentencia, a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación, y, a la Contraloría General de la República, o, a la Contraloría Municipal, para que se investiguen las presuntas irregularidades en el proceso de contratación para la terminación de la Planta de Procesamiento de Frutales del Centro Tecnológico de Frutas y Verduras del Corregimiento de La Mina, sin antes haber agotado las etapas preliminares para así poder cumplir con el objetivo social de la misma, esto es, haber estructurado un proyecto integral, en donde se incluyera un estudio de productores agrícolas, así como la materia prima, los costos de maquinaria y equipos, y, la cofinanciación de recursos necesarios para que el proyecto fuera útil y cumpliera con la finalidad del mismo.
Acción Popular Proceso No. 2021-00138-01 Fallo segunda instancia 17 En virtud de lo anterior, la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar debe ser CONFIRMADA en su integridad, adicionándola con la compulsa de copias en cuestión. DECISIÓN. - En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: ADICIONAR la sentencia de fecha 9 de diciembre de 2022, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, en el sentido de incluir la compulsa de copias ordenada en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia apelada.
TERCERO: Sin costas en esta instancia.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Este proyecto fue discutido y aprobado en reunión de Sala de Decisión No. 005, efectuada en la fecha. JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS MAGISTRADO MAGISTRADO DORIS PINZÓN AMADO PRESIDENTE Firmado Por: Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 98ca7d2fcf2ebe741d699659e0b9431cab18290d2ef190fd7260641e7e66be1e Documento generado en 25/01/2024 10:55:25 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica