15001233300020230037900 · Administrative Court of Boyacá

DECLARATORIA DE INVALIDEZ DE ACUERDO QUE CONTIENE EL PRESUPUESTO MUNICIPAL - Lo jurídicamente procedente es ‘repetir’ el presupuesto del año anterior de acuerdo con las normas” previstas en el EOP. Como se indicó, la Gobernación de Boyacá pretende que se declare la invalidez del Acuerdo 014/23, debido a que desconoció que ejecutoriada la sentencia que declaró la invalidez del Acuerdo que había adoptado el presupuesto general de ingresos y gastos del municipio para la vigencia fiscal 2023, no existe presupuesto alguno que deba o pueda ser objeto de adición o modificación. Sumado a que, el Concejo no es el competente para actuar a posteriori con respecto a la decisión adoptada por el Tribunal.

Argumentos de los que discrepó el municipio de Jericó, sosteniendo que, en virtud del artículo 114 del Decreto 111 de 1996, adoptó el presupuesto del año 2022 a través del Decreto 045 de 8 de septiembre de 2023. Sin embargo, era necesario realizar una adición presupuestal, que permitiera armonizar lo concerniente al balance entre el erario y sus respectivos gastos para el presente año. Luego, lo que se buscó fue armonizar la vigencia del año 2023 con la del 2022; para así adoptar el presupuesto de este último año, con el fin de homologar los rubros presupuestales y los saldos que se encontraban disponibles para, finalmente, poder ejecutar un proyecto de Acuerdo en el que se pudiese adicionar el presupuesto requerido.

A efecto de abordar el fondo del asunto se advierte de la parte considerativa del Acuerdo censurado las siguientes motivaciones: (…). De donde se puede inferir -al igual que de la contestación de la demanda- que el municipio de Jericó no cuenta con una norma orgánica propia; por lo que, la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto se sujeta a lo establecido en la legislación orgánica de orden nacional -EOP-.

Conforme con la cual, tratándose de los casos en los cuales el presupuesto es declarado totalmente nulo o inválido, el artículo 114 del citado Decreto 111 de 1996 previó: (…). De manera que, al producirse la declaratoria de nulidad o invalidez total del acuerdo que contiene el presupuesto municipal, lo jurídicamente procedente es ‘repetir’ el presupuesto del año anterior de acuerdo con las normas” previstas en el EOP. Conforme con las cuales, ello se traduce en la expedición de un decreto emitido por el ejecutivo del respectivo orden territorial, el cual debe tener en cuenta ciertos factores y condicionamientos.

Sobre el particular el Decreto 111 de 1996 señala: (…). Evidentemente, no hay duda de que el procedimiento que conlleva la declaratoria de invalidez del Acuerdo que establecía el presupuesto es la ‘repetición’ del presupuesto del año anterior. Figura prevista por la ley para superar este tipo de eventos anormales. DECLARATORIA DE INVALIDEZ DE ACUERDO QUE CONTIENE EL PRESUPUESTO MUNICIPAL – Pasos que se deben seguir para preparar el decreto de repetición / DECLARATORIA DE INVALIDEZ DE ACUERDO QUE CONTIENE EL PRESUPUESTO MUNICIPAL - El EOP prevé la posibilidad de abrir créditos adicionales para evitar que, como consecuencia de la repetición del presupuesto, se paralice la actividad del municipio / DECLARATORIA DE INVALIDEZ DE ACUERDO QUE CONTIENE EL PRESUPUESTO MUNICIPAL- Declarado inválido el Acuerdo que aprobó el presupuesto y repetido el presupuesto del año anterior mediante decreto del ejecutivo, lo procedente para incluir nuevas rentas o recursos de capital que hayan de causarse en el año fiscal, cuando estas no figuran o figuran de manera diferente en el presupuesto repetido, es abrir créditos adicionales.

Ahora, de las normas en comento se desprende que para la preparación del Decreto de repetición: i) la secretaria de hacienda es la responsable de calcular y estimar los ingresos y recursos disponibles para el nuevo año fiscal, ii) si, después de hacer los ajustes, los ingresos no cubren los gastos, el alcalde puede reducir los gastos, suprimir y refundir los empleos hasta la cuantía de los ingresos calculados.

Esto significa que, si los ingresos estimados no son suficientes para cubrir todos los gastos presupuestados, el alcalde tiene la facultad de tomar medidas para ajustar el presupuesto y iii) el presupuesto de inversión se repetirá hasta por su cuantía total, y el ejecutivo puede distribuir los ingresos calculados de acuerdo con el Plan Operativo Anual de Inversiones.

Esto indica que, en el caso del presupuesto de inversión, si no se pueden cubrir todos los gastos con los ingresos estimados, se permite repetir el presupuesto de inversión en su totalidad. Además, el ejecutivo tiene la facultad de distribuir los ingresos calculados de acuerdo con el Plan Operativo Anual de Inversiones, lo que significa que se pueden priorizar ciertas inversiones de acuerdo con las necesidades y objetivos establecidos en ese plan.

Por su parte, el artículo 66 en comento también estableció que si el decreto de repetición del presupuesto no incluye nuevas fuentes de ingresos o recursos de capital que deben generarse en el año fiscal en cuestión porque no estaban presentes en el presupuesto original o porque estaban representados de manera diferente, es posible crear créditos adicionales basados en estas fuentes de ingresos.

Entonces, ante el hecho de que el decreto de repetición del presupuesto de la vigencia 2022 – contenido en el Decreto 045 de 8 de septiembre de 2023- no incorporara la totalidad de las fuentes de ingresos o recursos de capital que deben generarse en el año fiscal 2023, porque no estaban presentes en el presupuesto original o porque estaban representados de manera diferente; lo procedente era abrir, con base en ellos, créditos adicionales basados en esas fuentes de ingresos.

Bajo este entendido, es claro que el EOP prevé la posibilidad de abrir créditos adicionales para evitar que, como consecuencia de la repetición del presupuesto, se paralice la actividad del municipio. Por lo tanto, la armonización presupuestal que se implementó con el Acuerdo acusado con el fin de llevar a saldos de apropiación definitiva que presenta el presupuesto para la vigencia 2023, no es el mecanismo establecido en el EOP para solucionar la situación por la que atraviesa la entidad territorial.

Si bien, según lo señaló la apoderada del municipio, era necesario realizar una adición presupuestal, que permitiera armonizar lo concerniente al balance entre el erario y sus respectivos gastos para el presente año. Razón por la que se buscó armonizar la vigencia del año 2023 con la del 2022; para así adoptar el presupuesto de este último año, con el fin de homologar los rubros presupuestales y los saldos que se encontraban disponibles para, finalmente, poder ejecutar un proyecto de Acuerdo en el que se pudiese adicionar el presupuesto requerido.

Como viene de verse, en atención a los mandatos establecidos en el EOP, una vez declarado inválido el Acuerdo que aprobó el presupuesto y repetido el presupuesto del año anterior mediante decreto del ejecutivo, lo procedente para incluir nuevas rentas o recursos de capital que hayan de causarse en el año fiscal, cuando estas no figuran o figuran de manera diferente en el presupuesto repetido, es abrir créditos adicionales.

Y, de otro lado, porque era jurídicamente imposible expedir un acto administrativo para regular lo que ‘restaba de vigencia’ del año fiscal, en la medida que no existía un Acuerdo válido que soportara el presupuesto de los meses anteriores a su expedición ―pues el mismo fue declarado inválido por este Tribunal― ARMONIZACIÓN PRESUPUETAL – Noción. No es mecanismo que se debe ejecutar ante la repetición del presupuesto para incluir nuevas rentas o recursos de capital que hayan de causarse en el año fiscal cuando estas no figuran o figuran de manera diferente en el presupuesto repetido y que refiere a la posibilidad de abrir créditos adicionales.

La figura de la armonización presupuestal, conforme lo establece el artículo 44 de la ley 152 de 1994 y lo ha interpretado el Departamento Nacional de planeación, es el proceso mediante el cual se lleva a cabo la transición entre la administración saliente y la entrante y con el que se busca unir la ejecución presupuestal del plan de desarrollo de la administración saliente, que abarca el primer semestre del año, con el plan de desarrollo de la administración entrante, que comienza en el segundo semestre, todo dentro de la misma vigencia presupuestal.

Situación que difiere de la ocurrida en el municipio de Jericó. En este orden, en aras de dar cumplimiento al mandato del artículo 114 del Decreto 111 de 1996, respecto del mecanismo que se debe ejecutar ante la repetición del presupuesto para incluir nuevas rentas o recursos de capital que hayan de causarse en el año fiscal, cuando estas no figuran o figuran de manera diferente en el presupuesto repetido y que refiere a la posibilidad de abrir créditos adicionales y no a la armonización presupuestal implementado en el Acuerdo censurado-; se tiene que, el mecanismo utilizado contraviene la norma que dictamina la regulación de la situación que presenta la entidad territorial, lo que hace que sea inválido.

NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.

Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIAS VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE JERICÓ RADICACIÓN: 150012333 000 2023 00379 00 =================================== No encontrándose causal alguna que pueda anular lo actuado, agotadas las etapas previas y verificados los presupuestos procesales del medio de control, la Sala procede a dictar en derecho la SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA en el proceso de validez de Acuerdo Municipal de la referencia.

ANTECEDENTES I.1 LA DEMANDA. Pretensiones. La Gobernación de Boyacá pretende se declare la invalidez del Acuerdo No 014 del 18 de septiembre de 2023 (en adelante Acuerdo 014/23), "por el cual se realiza una adición al presupuesto del municipio de Jericó para la vigencia fiscal 2023”, expedido por el concejo municipal de Jericó. Normas violadas y concepto de violación. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: De orden constitucional: artículos 6, 121, 346, 347, 348, 349, 352 y 353.

De orden legal: Decreto 111 de 1996, artículos 12, 14, 15, 47, 64, 65, 66, 104, 109 y 114; Ley 136 de 1994, artículo 41 y 35. Precisó que: i) El Concejo municipal de Jericó a través del Acuerdo No 016 del 27 de noviembre de 2022 (en adelante 016/22), adoptó el presupuesto general de ingresos y gastos del municipio para la vigencia fiscal comprendida entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2023, ii) El Gobernador de Boyacá en virtud del artículo 305-10 de la Constitución, remitió dicho Acuerdo a esta Corporación por encontrar que no se ajustaba a la Constitución y la ley; iii) el 9 de agosto de 2023, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá mediante sentencia de única instancia declaró la invalidez del Acuerdo 016/22, iv) en tal razón, el 9 de septiembre de 2023, la alcaldesa de Jericó, presentó al Concejo el proyecto de Acuerdo No 014 del 18 de septiembre de 2023, a través del cual se realiza una adición al presupuesto del municipio para la vigencia fiscal 2023.

Lo anterior, desconoció que una vez ejecutoriada la sentencia proferida por el Tribunal, no existe presupuesto alguno, que deba o pueda ser objeto de adición o modificación; además, de hacer caso omiso del procedimiento de carácter legal y reglamentario, que para estos eventos prevé la ley orgánica del presupuesto (art. 64, 65, 66 y 114), aplicable a las entidades territoriales por mandato de los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996.

Además, a pesar de que el Concejo no es el competente para actuar a posteriori y de forma inmediata con respecto a la decisión adoptada por el Tribunal, aceptó darle tramite al proyecto de Acuerdo presentado por la Alcaldesa, para luego de su estudio y debate respectivo, expedir el Acuerdo 014/23. Situación que vulnera los principios de anualidad y universalidad previstos en los artículos 14 y 15 de la Ley 0rgánica de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) y en los artículos 346 y ss de la Constitución. De manera que, el Concejo de Jericó, al modificar el presupuesto de ingresos, gastos e inversiones del municipio para la vigencia restante del 2023, a través del Acuerdo 014/23, se arrogó una función que no le correspondía; pues de conformidad con el artículo 114 del Decreto 111 de 1996, una vez declarado inexequible el presupuesto, ha debido entrar a regir el de la vigencia anterior, en cuyo caso no es posible modificar el presupuesto 2023 pues este no tiene validez jurídica alguna.

Destacó que el presupuesto vigente para el periodo 2023 es el que se debió repetir del periodo anterior según los términos previstos en los artículos 64, 65 y 66 ibidem, mediante decreto municipal; siendo esta una facultad del alcalde. I.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. La apoderada del municipio de Jericó se opuso a las pretensiones de la demanda.

Aludió que, la expedición del Acuerdo No. 014/23, se realizó en los términos establecidos por ley y sin desconocer la decisión judicial que declaró la invalidez del Acuerdo 016/22. Así, al revisar el expediente del trámite y desarrollo del Acuerdo No. 014/23 este cumplió con todas y cada una de las etapas legales requeridas para su expedición. Precisó que una vez expedida la sentencia que declaró la invalidez del Acuerdo No 016/23, el municipio desarrolló las siguientes actuaciones: homologó el presupuesto: en virtud del artículo 114 del Decreto 111 de 1996, adoptó el presupuesto del año 2022 a través del Decreto 045 de 8 de septiembre de 2023 “por medio del cual se adopta el presupuesto de la vigencia 2022 para la vigencia fiscal 2023 en el Municipio de Jericó – Boyacá”.

De manera que, las actuaciones adelantadas por el municipio se encuentran revestidas de legalidad, ya que, acató la normatividad sobre el presupuesto, así como lo ordenado dentro del proceso 150012-333-000-2023-000-2200, realizando en debida forma la homologación del presupuesto con el fin de adoptar el presupuesto del año anterior, a la vigencia actual.

Sin embargo, era necesario presentar un Acuerdo municipal, para realizar una adición presupuestal, que permitiera armonizar lo concerniente al balance entre el erario y sus respectivos gastos para el presente año. la proyección del nuevo Acuerdo: Sostuvo que, para realizar la adición presupuestal, el municipio primero tuvo que realizar un proceso de armonización presupuestal, que es una modificación al presupuesto de la vigencia fiscal 2023, que implica realizar movimientos que pueden dar lugar a homologar y reducir los rubros presupuestales actuales.

Con la finalidad que los valores aprobados por el Concejo para la vigencia 2023 queden acorde a las apropiaciones aprobadas en la vigencia 2022 y así aparezcan en el presupuesto definitivo de la vigencia 2023 los recursos definitivos a aprobar. Luego, con el actuar de la administración lo que se buscó fue armonizar la vigencia del año 2023 con la del 2022; para así adoptar el presupuesto de este último año, con el fin de homologar los rubros presupuestales y los saldos que se encontraban disponibles para, finalmente, poder ejecutar un proyecto de Acuerdo en el que se pudiese adicionar el presupuesto requerido.

Resaltó que el Acuerdo estuvo precedido de la convocatoria del Consejo de Política Fiscal – COMFIS, quien dejó claro la necesidad de realizar una armonización presupuestal, previo a la adición del presupuesto. En consecuencia, una vez realizada la verificación de saldos, fue posible plasmar y establecer los valores a adicionar. I.3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 1.

El agente del Ministerio Público con funciones de intervención ante esta Corporación no emitió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2. Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, lo que se debate y el problema jurídico y, finalmente, el estudio en concreto del problema jurídico.

II.1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO 3. La Gobernación de Boyacá pretende la invalidez del Acuerdo 014/23 expedido por el Concejo municipal de Jericó, que en su parte resolutiva señaló: (…) II. 2. - LO DEBATIDO Y PROBLEMA JURÍDICO. La Gobernación de Boyacá sostuvo que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 014/23 expedido por el Concejo municipal de Jericó, debido a que desconoció que: i) una vez ejecutoriada la sentencia que declaró la invalidez del Acuerdo que había adoptado el presupuesto general de ingresos y gastos del municipio para la vigencia fiscal 2023, no existe presupuesto alguno que deba o pueda ser objeto de adición o modificación y ii) no es el competente para actuar a posteriori con respecto a la decisión adoptada por el Tribunal.

Consideraciones de las que discrepó el municipio de Jericó, quien señaló que en virtud del artículo 114 del Decreto 111 de 1996, adoptó el presupuesto del año 2022 a través del Decreto 045 de 8 de septiembre de 2023 “por medio del cual se adopta el presupuesto de la vigencia 2022 para la vigencia fiscal 2023 en el Municipio de Jericó – Boyacá”.

Sin embargo, era necesario realizar una adición presupuestal, que permitiera armonizar lo concerniente al balance entre el erario y sus respectivos gastos para el presente año. Luego, lo que se buscó fue armonizar la vigencia del año 2023 con la del 2022; para así adoptar el presupuesto de este último año, con el fin de homologar los rubros presupuestales y los saldos que se encontraban disponibles para, finalmente, poder ejecutar un proyecto de Acuerdo en el que se pudiese adicionar el presupuesto requerido.

Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar si con la expedición del Acuerdo 014/23 el concejo municipal de Jericó desconoció el procedimiento establecido en la norma orgánica presupuestal para incluir nuevas rentas o recursos de capital que hayan de causarse en el año fiscal vigente como consecuencia de la repetición del presupuesto del año anterior.

II.3.- LA SOLUCIÓN EN CONCRETO DEL PROBLEMA JURÍDICO Para la Sala de Decisión, las pretensiones de la demanda sí tienen vocación de prosperar, puesto que, tal como a continuación se justifica, y dado lo probado en el proceso, en atención a los mandatos establecidos en el Estatuto orgánico presupuestal (en adelante EOP), una vez declarado inválido el Acuerdo que aprobó el presupuesto municipal y repetido el presupuesto del año anterior, lo procedente para incluir nuevas rentas o recursos de capital que hayan de causarse en el año fiscal vigente, cuando estas no figuran o figuran de manera diferente en el presupuesto repetido, es abrir créditos adicionales.

Siendo que la figura de la armonización presupuestal -utilizada en el Acuerdo acusado- no corresponde al proceso por el que atraviesa la entidad territorial. II.4. Marco jurídico de los cargos formulados y resolución del caso concreto. Teniendo en cuenta el planteamiento del problema jurídico y el contenido del Acuerdo acusado, la Sala expondrá, antes de abordar el caso concreto, el marco jurídico relacionado con el proceso de armonización presupuestal y la autonomía de las entidades territoriales en materia presupuestal, para finalmente, abordar el caso concreto. 4.1.

Proceso de armonización presupuestal El artículo 342 de la Constitución establece que la ley orgánica correspondiente regulará los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de planes de desarrollo; así como los mecanismos para armonizarlos y vincularlos a los presupuestos oficiales. Por su parte, el artículo 345 ibidem hace referencia al principio de legalidad del presupuesto, razón por la cual establece que “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. A la luz de este principio del gasto público, en voces de la Corte Constitucional, “corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático y de la forma republicana de gobierno. En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la ley sino que, además deben ser apropiadas por la Ley de presupuesto para poder ser efectivamente realizadas”.

Luego, se impone la carga al Congreso de la República -en este caso Concejo municipal- de concertar con el gobierno todo gasto que se pretenda hacer incluir en la ley anual de presupuesto, así como también se impone la obligación al ejecutivo de seguir, en cuanto a la destinación del gasto, las asignaciones que finalmente sean definidas por la ley expedida en el Congreso.

De otra parte, el artículo 346 ibidem, establece que el gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, el cual deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. Lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura. Posteriormente, los artículos 3484 y 3495 de la Constitución Política complementan la fundamentación de la importancia de la aprobación del presupuesto por parte del Congreso de la república, resaltando la iniciativa del Gobierno y la importancia de presentar el proyecto en los términos previstos.

Ahora, no puede perderse de vista que los principios presupuestales son preceptos generales que sirven de orientación para la formulación, elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto. Estos, están establecidos en el artículo 12 del Decreto 111 de 1996, en el que se contemplan: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programaciónintegral, la especialización, inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la sostenibilidad y estabilidad fiscal.

En relación con estos, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-357 de 1994, expresó: “ los principios consagrados en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo. No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la Ley orgánica y determinantes de la Ley Anual de Presupuesto”, en este caso, del acuerdo u ordenanza de presupuesto.

Para lo que a este asunto interesa, el principio de planeación sigue los lineamientos de los artículos 346 y 3526 de la Constitución, al considerar que siendo el plan desarrollo un instrumento que fija metas y programas del gobierno, y el presupuesto de rentas y apropiaciones un instrumento para el manejo financiero y presupuestal es de suponer que debe haber coherencia en el contenido de ambos para evitar contradicciones y permitir la materialización de los objetivos estipulados.

Este principio busca la integración entre los sistemas presupuestal y de planeación. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.” 4 “ARTÍCULO 348. Si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno dentro de los términos del artículo precedente; si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de dicho plazo, regirá el del año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio.” 5 “ARTÍCULO 349.

Durante los tres primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la Ley Orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones. Los cómputos de las rentas, de los recursos del crédito y los provenientes del balance del Tesoro, no podrán aumentarse por el Congreso sino con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo.” 6 “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” Por su parte, el principio de anualidad está definido por el artículo 14 del Decreto 111 de 1996, que establece: “El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (Ley 38/89, artículo 10).”.

De donde se desprende que tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales solamente aprueban el presupuesto para una vigencia. De allí también se desprende que la vigencia fiscal del presupuesto de rentas y apropiaciones en todos sus niveles es de un año. El principio de universalidad - definido en el artículo 15 del Decreto 111 de 1996- establece que el presupuesto contendrá todos los gastos públicos que se espera realizar durante la vigencia. Por lo tanto, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro público nacional o departamental o transferir crédito alguno que no figuren en el presupuesto.

Este principio no se refiere a que en el presupuesto deban estar incorporados todos los ingresos, pero sí todos los gastos. Ahora, el artículo 44 de la Ley 152 de 1994, establece que, en los presupuestos anuales, es necesario incluir el plan plurianual de inversión. Las Asambleas y Concejos son responsables de establecer los procedimientos mediante los cuales los planes territoriales se sincronizarán o armonizarán con los presupuestos correspondientes.

Expresamente indica la norma:

ARTÍCULO

44. ARMONIZACIÓN CON LOS PRESUPUESTOS. En los presupuestos anuales se debe reflejar el plan plurianual de inversión. Las Asambleas y Concejos definirán los procedimientos a través de los cuales los Planes Territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos. De acuerdo con ello, el Departamento Nacional de Planeación, describe la armonización presupuestal como un proceso mediante el cual se lleva a cabo la transición entre la administración saliente y la entrante.

Implica la revisión y ajuste del presupuesto de la vigencia fiscal en la que se inicia una nueva administración. Durante este proceso, se busca unir la ejecución presupuestal del plan de desarrollo de la administración saliente, que abarca el primer semestre del año, con el plan de desarrollo de la administración entrante, que comienza en el segundo semestre, todo dentro de la misma vigencia presupuestal.

En la práctica, el proceso de armonización presupuestal es una modificación del presupuesto en el año en que comienza una nueva administración. Esto implica ajustes, como adiciones y traslados presupuestales, que cambian los valores aprobados por la Asamblea o el Concejo. Estos cambios son necesarios para asignar recursos a nuevos gastos, utilizando las apropiaciones liberadas al eliminar objetos de gasto que no se ejecutarán. En tal sentido, los valores no utilizados de los programas, subprogramas y proyectos del plan de desarrollo anterior se consideran "disponibilidades presupuestales" que respaldan la ejecución del nuevo plan de desarrollo durante el primer año de gobierno. Este proceso se realiza una sola vez durante el primer año de gobierno, después de la aprobación y promulgación del nuevo Plan de Desarrollo Territorial (PDT).

A partir de ese momento, las asignaciones presupuestales se aplican al nuevo PDT. 4.2. La autonomía de las entidades territoriales en materia presupuestal En cuanto a las reglas de elaboración del presupuesto en el ámbito territorial, el artículo 353 de la Constitucional señala que los principios y las disposiciones en materia presupuestal definidas en la Constitución Política se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.

Por su parte, el artículo 313.5 ibidem establece las competencias de los concejos para expedir las normas orgánicas de elaboración del presupuesto municipal, así como para expedir los presupuestos anuales de rentas y gastos. Finalmente, debe considerarse que de conformidad con los artículos 104 y 109 del EOP, las entidades territoriales se encuentran facultadas para expedir sus normas orgánicas de presupuesto y, en ese sentido, deben sujetarse a los procedimientos que ellas contemplen en el ciclo presupuestal.

No obstante, en virtud del principio de unidad presupuestal, dichas disposiciones deben tener como parámetro, en lo pertinente, los principios y reglas constitucionales, así como las regulaciones del EOP. Con fundamento en las normas descritas, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las entidades territoriales están supeditadas, en lo pertinente, tanto a los principios constitucionales que regulan la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación, como a la LOP. De manera que “no existe una autonomía absoluta de las entidades territoriales en la definición de las normas presupuestales y, por lo tanto, la injerencia de lo nacional en esta materia es mayor”.

Las razones de esta afirmación fueron expuestas en la sentencia C-036 de 2023, así: Primero, de acuerdo con la Constitución Política de 1991, Colombia es un Estado social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizado y con autonomía de las entidades territoriales. En concordancia con esta organización, el artículo 287 superior reconoce la autonomía territorial “dentro de los límites de la Constitución y de la ley”.

Segundo, el artículo 334 superior le confiere al Estado la dirección general de la economía y le otorga al legislador la competencia para la definición de las políticas macroeconómicas de la Nación. Tercero, el artículo 352 de la Carta Política señala que la Ley Orgánica del Presupuesto regula lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo.

Por lo tanto, la Ley Orgánica del Presupuesto es única para los niveles nacional y territorial. Cuarto, el estatuto orgánico del presupuesto reconoce la competencia de las entidades territoriales para proferir las normas orgánicas de elaboración de sus presupuestos. Sin embargo, precisa que esa regulación debe ajustarse a las normas constitucionales, las disposiciones de esa misma ley orgánica y a las condiciones de cada entidad territorial.

Es decir, que tanto las disposiciones constitucionales que regulan el Presupuesto General de la Nación, como la ley orgánica del presupuesto, resultan aplicables en lo pertinente a los presupuestos territoriales. De manera que, la lectura sistemática de las referidas disposiciones, ponen de relieve la intención del Constituyente de salvaguardar la unidad jurídica y económica de la Nación, evidenciada en el diseño de un modelo fundado en el principio de unidad presupuestal que propende por una hacienda pública coherente y coordinada en todos los niveles del Estado, en la que los procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación, ejecución y control de este respondan a patrones comunes y se enmarquen dentro de las metas y la política macroeconómica y los planes financiamiento estatal.

Así, la LOP, fue uno de los instrumentos que se estableció para alcanzar esa finalidad. Esta ley debe ser adoptada como pauta en los procesos presupuestales de las entidades territoriales. Según la jurisprudencia constitucional, dicha disposición tiene características constitucionales que hacen de ella una norma superior a otras leyes y la constituyen como un elemento unificador poderoso.

Pues todas las leyes anuales de presupuesto tendrán forzosamente un parámetro común en lo sustantivo y en lo formal. Además, por disposición expresa del artículo 352 Constitucional, ese poder homologador de la ley orgánica se extiende a los demás presupuestos, como los que adopten las entidades territoriales, siendo entonces “una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador”.

De modo que, las disposiciones de la LOP deben ser seguidas por las entidades territoriales al expedir sus propias normas orgánicas presupuestales, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Ahora, si las normas orgánicas presupuestales no han sido expedidas por las entidades territoriales, éstas deberán aplicar, en lo pertinente, la legislación orgánica de orden nacional. 5.

Análisis y solución del caso concreto. Como se indicó, la Gobernación de Boyacá pretende que se declare la invalidez del Acuerdo 014/23, debido a que desconoció que ejecutoriada la sentencia que declaró la invalidez del Acuerdo que había adoptado el presupuesto general de ingresos y gastos del municipio para la vigencia fiscal 2023, no existe presupuesto alguno que deba o pueda ser objeto de adición o modificación. Sumado a que, el Concejo no es el competente para actuar a posteriori con respecto a la decisión adoptada por el Tribunal.

A efecto de abordar el fondo del asunto se advierte de la parte considerativa del Acuerdo censurado las siguientes motivaciones: De donde se puede inferir -al igual que de la contestación de la demanda- que el municipio de Jericó no cuenta con una norma orgánica propia; por lo que, la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto se sujeta a lo establecido en la legislación orgánica de orden nacional -EOP-.

Conforme con la cual, tratándose de los casos en los cuales el presupuesto es declarado totalmente nulo o inválido, el artículo 114 del citado Decreto 111 de 1996 previó: “Artículo 114. Si la Corte Constitucional declarare inexequible la ley que aprueba el Presupuesto General de la Nación en su conjunto, continuará rigiendo el presupuesto del año anterior, repetido de acuerdo con las normas del presente estatuto”.

De manera que, al producirse la declaratoria de nulidad o invalidez total del acuerdo que contiene el presupuesto municipal, lo jurídicamente procedente es ‘repetir’ el presupuesto del año anterior de acuerdo con las normas” previstas en el EOP. Conforme con las cuales, ello se traduce en la expedición de un decreto emitido por el ejecutivo del respectivo orden territorial, el cual debe tener en cuenta ciertos factores y condicionamientos.

Sobre el particular el Decreto 111 de 1996 señala: “Artículo 64. Si el Proyecto de Presupuesto General de la Nación no hubiere sido presentado en los primeros diez días de sesiones ordinarias, el Gobierno Nacional expedirá el decreto de repetición antes del 1° de diciembre de conformidad con lo dispuesto en el artículo 348 de la Constitución Política.

Para su expedición el Gobierno podrá reducir gastos y en consecuencia suprimir o refundir empleos cuando así lo considere necesario teniendo en cuenta los cálculos de rentas e ingresos del año fiscal. En la preparación del decreto de repetición el Gobierno tomará en cuenta: Por presupuesto del año anterior se entiende, el sancionado o adoptado por el Gobierno y liquidado para el año fiscal en curso.

Los créditos adicionales debidamente aprobados para el año fiscal en curso. Los traslados de apropiaciones efectuadas al presupuesto para el año fiscal en curso. Artículo 65. Según lo dispone el artículo 348 de la Constitución Política, la Dirección General del Presupuesto Nacional hará las estimaciones de las rentas y recursos de capital para el nuevo año fiscal.

Si efectuados los ajustes, las rentas y recursos de capital, no alcanzan a cubrir el total de los gastos, podrá el Gobierno, en uso de la facultad constitucional, reducir los gastos y suprimir o refundir empleos hasta la cuantía del cálculo de las rentas y recursos de capital del nuevo año fiscal. El Presupuesto de Inversión se repetirá por su cuantía total, quedando el Gobierno facultado para distribuir el monto de los ingresos calculados, de acuerdo con los requerimientos del Plan Operativo Anual de Inversiones.

Artículo 66. Cuando no se incluyan en el decreto de repetición del presupuesto nuevas rentas o recursos de capital que hayan de causarse en el respectivo año fiscal por no figurar en el presupuesto de cuya repetición se trata, o por figurar en forma diferente, podrán abrirse, con base en ellos, los créditos adicionales”. Evidentemente, no hay duda de que el procedimiento que conlleva la declaratoria de invalidez del Acuerdo que establecía el presupuesto es la ‘repetición’ del presupuesto del año anterior.

Figura prevista por la ley para superar este tipo de eventos anormales. Ahora, de las normas en comento se desprende que para la preparación del Decreto de repetición: i) la secretaria de hacienda es la responsable de calcular y estimar los ingresos y recursos disponibles para el nuevo año fiscal, ii) si, después de hacer los ajustes, los ingresos no cubren los gastos, el alcalde puede reducir los gastos, suprimir y refundir los empleos hasta la cuantía de los ingresos calculados.

Y, de otro lado, porque era jurídicamente imposible expedir un acto administrativo para regular lo que ‘restaba de vigencia’ del año fiscal, en la medida que no existía un Acuerdo válido que soportara el presupuesto de los meses anteriores a su expedición ―pues el mismo fue declarado inválido por este Tribunal― La figura de la armonización presupuestal, conforme lo establece el artículo 44 de la ley 152 de 1994 y lo ha interpretado el Departamento Nacional de planeación, es el proceso mediante el cual se lleva a cabo la transición entre la administración saliente y la entrante y con el que se busca unir la ejecución presupuestal del plan de desarrollo de la administración saliente, que abarca el primer semestre del año, con el plan de desarrollo de la administración entrante, que comienza en el segundo semestre, todo dentro de la misma vigencia presupuestal.

Efectos en el tiempo del fallo de invalidez. Como se declara la invalidez del Acuerdo acusado, es procedente señalar los efectos en el tiempo de las disposiciones declaradas inconstitucionales. Si bien el artículo 189 del CPACA no señala ningún efecto en el tiempo y que deba dársele a este tipo de decisiones, el tema ha sido abordado por la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de los efectos de los fallos que declaran la nulidad de actos administrativos de carácter general.

Así, se ha considerado que la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria que implica que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc18 ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior.

No obstante, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. Entre tanto, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc19.

En efecto, la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de diciembre de 201820, indicó: En esas condiciones, se considera que la unificación más adecuada, de cara a lo expuesto, es indicar que ambas tesis son complementarias, como lo ha esbozado la Sección Cuarta desde la siguiente consideración: "El fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos ex nunc, pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son ex tunc, por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos".

El alcance de dicho predicado jurisprudencial no es otro que los efectos de un fallo de nulidad del acto general son ex nunc, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas. En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio.

En consecuencia, es dable concluir que los efectos de los fallos que declaran la invalidez de un Acuerdo son hacía el pasado, esto es ex tunc, pues no es suficiente con que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio.

No obstante, dicho efecto únicamente abarca aquellas situaciones jurídicas que no están consolidadas. Puesto que, en tratándose de situaciones en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo; sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita” «desde el origen» o «desde siempre». «en adelante» o «desde ahora» Expediente 66001-33-31-002-2007-00107-01, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez consolidadas, respecto de las cuales el fallo ya no las puede afectar, los efectos deben ser ex nunc, desde la expedición de la decisión. 56.

De acuerdo con ello, no corresponde al Juez del proceso del control abstracto definir o identificar las situaciones jurídicas particulares para determinar los efectos del fallo de invalidez respecto de cada una de ellas, pues dicha labor escapa de su competencia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- DECLARAR LA INVALIDEZ por ilegalidad del Acuerdo 014/23 "por el cual se realiza una adición al presupuesto del municipio de Jericó para la vigencia fiscal 2023”, expedido por el concejo municipal de Jericó. SEGUNDO.- Ordenar que por Secretaría se comunique esta determinación a la Gobernación de Boyacá, al Presidente del Concejo, al Alcalde y al Personero municipal de Jericó. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso.

El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado