TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, dieciocho (18) de enero de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (EXPEDIENTE DIGITAL) DEMANDANTE: URIEL NAVARRO URIBE DEMANDADO: MUNICIPIO DE SAN MARTÍN - CESAR RADICADO: 20-001-33-33-005-2018-00419-01 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA I. ASUNTO. - Procede esta Corporación a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, el día 29 de junio de 2021, por medio de la cual se negó las pretensiones de la demanda.
II.- ANTECEDENTES. - 2.1.- FUNDAMENTOS FÁCTICOS. - Se resumen de la siguiente manera: Manifestó el apoderado judicial del señor URIEL NAVARRO URIBE, que éste se desempeño como apoyo a la gestión administrativa en el marco de la Ley 1448 de 2011 en la administración central del Municipio de San Martín, mediante órdenes de prestación de servicios desde el 16 de marzo de 2012 hasta el 22 de junio de 2015, tiempo durante el cual aduce mantuvo una relación de carácter laboral, como quiera que existían todos los elementos requeridos en ella.
Expresó, que al actor no le fueron canceladas las prestaciones sociales, ni demás emolumentos, motivo por el cual solicitó a través de derecho de petición de fecha 22 de junio de 2018 tales pagos, pero la entidad, a través del Oficio DAM-01-0568, negó las solicitudes incoadas. 2.2.- PRETENSIONES. - Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2018-00419-01 Fallo segunda instancia 2 En la demanda se solicita concretamente lo siguiente: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio DAM-01- 0568 del 2 de agosto de 2018, suscrito por la Oficina Asesora Jurídica por delegación del Alcalde Municipal de San Martín – Cesar, por medio del cual se niega el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás acreencias laborales generadas, por haber prestado sus servicios como “Apoyo a la gestión administrativa en el marco de la Ley 1448 de 2011, en la administración central del Municipio de San Martín – Cesar”.
Que se declara que el actor, ha prestado sus servicios personales, bajo subordinación y dependencia, recibiendo una contraprestación por los mismos, declarándose además, que éste tiene derecho a que se reconozca, liquide y pague las prestaciones sociales y demás derechos laborales generados durante la relación laboral existente. Que como consecuencia de lo anterior, se condene a título de restablecimiento del derecho, al Municipio de San Martín Cesar, a pagar cada una de las prestaciones sociales conforme a las normas salariales para los funcionarios en el mismo cargo del demandante, así como los aportes con destino al Sistema Nacional de Seguridad en pensiones, y, que se ordene el reintegro de los dineros que hubiesen sido descontados al salario, por concepto de retención en la fuente.
De igual forma persigue, que se condene el pago de los intereses, la indexación monetaria, a que la sentencia se cumpla dentro del término de los artículos 189 y 192 del CPACA. Finalmente solicita, que se condene en costas. 2.3.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado del Municipio de San Martín – Cesar, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, pues las pruebas demostraban que aunque el actor sí prestó sus servicios para los años indicados en la demanda, también lo es que no existe evidencia de la impartición de órdenes o llamados de atención que acrediten el elemento de la subordinación, por lo tanto, no le asiste el derecho para solicitar la nulidad del acto acusado ni mucho menos, para solicitar el reconocimiento de prestaciones sociales, al no haberse demostrado la relación laboral pretendida.
Propuso como excepciones: “Falta de causa para pedir e inexistencia de la obligación, inexistencia de la relación laboral y/o ausencia de elementos que configuran una relación laboral, prescripción”. 2.4.- PROVIDENCIA APELADA. - El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar negó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: Luego de un análisis del fundamento legal y jurisprudencial aplicable al caso, y del material probatorio recaudado, el a quo consideró, que aunque en el proceso las Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2018-00419-01 Fallo segunda instancia 3 pruebas demostraban el servicio personal prestado por el actor para el Municipio de San Martín, así como el salario que recibía en atención a los contratos suscritos, dentro del plenario no existía prueba alguna que comprobara la subordinación o dependencia del contratista como para desnaturalizar los contratos suscritos, aduciendo que lo que las pruebas evidenciaban era más una relación de coordinación entre contratante y contratista. 2.5.- RECURSO DE APELACIÓN. - El apoderado judicial de la parte demandante, presenta recurso de apelación persiguiendo que se revoque la sentencia de primera instancia, por cuanto considera, que la juez no realizó una valoración de las pruebas de acuerdo a la sana critica, y, de haberlo hecho, se hubiese percatado que el elemento de la subordinación sí fue acreditado.
Considera, que las mismas cláusulas de los contratos suscritos, denotan el elemento echado de menos por el a quo, como quiera que era palmario que el señor URIEL NAVARRO para llevar a cabo las actividades debía estar necesariamente bajo la dirección y la supervisión permanente como mínimo del Secretario de Gobierno del Municipio de San Martin, pues era indispensable la experiencia profesional de este funcionario, para el manejo de los temas que desarrollaba el actor.
Además, expresa que analizando en forma conjunta los numerales de la cláusula segunda de los contratos de prestación de servicios del señor URIEL NAVARRO al Municipio de San Martin, es evidente que el demandante ejerció sus funciones con cumplimiento de un horario determinado, en el sitio concerniente a la entidad demandada y bajo la supervisión y coordinación del Secretario de Gobierno del Municipio de San Martin – Cesar.
No obstante lo anterior, para el apoderado si los contratos no eran suficientes para comprobar el elemento de la subordinación, éstos deben ser analizados en armonía con la naturaleza de los oficios ejecutados por el demandante, como apoyo a la gestión administrativa en el marco de la Ley 1448 de 2011 en la administración central del Municipio de San Martin, pues aunque el señor Uriel Navarro no era un profesional del derecho o en trabajo social, le bastó para ejecutar y desarrollar a cabalidad las actividades asignadas con la dirección y sujeción del Secretario de Gobierno, además resalta que, sus funciones se cumplieron con normalidad absoluta y de forma satisfactoria, como consta en acta de liquidación de contratación de prestación de servicios No. 026-2015 anexo en el cuerpo de la demanda.
Alega, que las labores desarrolladas por el demandante, las cuales están contenidas en la cláusula segunda de los contratos de prestación de servicios, le imponía el deber diario de atender las directrices impartidas por la entidad demandada, considerando esas labores como una subordinación, pues se desplegaban mediante órdenes directas del Secretario de Gobierno, por lo tanto, a su juicio, ello desvirtúa la figura de la coordinación. Finaliza diciendo, que no era el deber ser aportar los llamados de atención, investigaciones disciplinarias y demás documentos exigidos por el a quo en la providencia, pues el actor siempre fue un buen funcionario que no necesitó de los Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2018-00419-01 Fallo segunda instancia 4 mismos, por lo que exigir estas pruebas en las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, considera puede hacer que los empleados se vuelvan mañosos con el fin de obtener éstas y así poder demandar.
Trae a colación dos precedentes del Consejo de Estado recientes sobre el tema. 2.6.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Sólo presentó alegatos de conclusión la entidad demandada ratificando lo manifestado al momento de contestar la demanda, esto es, que es suficientemente claro, que el actor pretende el reconocimiento de acreencias laborales por prestar sus servicios como contratista en el Municipio de San Martín – Cesar, olvidando que dicho cargo no existe dentro de la estructura y por ende planta de personal del Municipio, así las cosas, considera que no es posible pretender hacer valer una relación laboral, cuando ésta no se armoniza con los postulados constitucionales dispuestos para dichos eventos tales como el articulo 122 y 125 de la Constitución Política de Colombia, los cuales de manera clara y concisa regulan la vinculación al empleo público.
Indica, que la sentencia debe ser confirmada por estar ajustada a derecho, pues como se logró probar en el plenario el municipio sólo sostuvo una relación contractual con el demandante. III.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. - El Procurador no emitió concepto de fondo. IV.- CONSIDERACIONES. - 4.1.- COMPETENCIA. - La Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de conformidad con lo previsto en el numeral 1º del artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1. 4.2.- PROBLEMA JURÍDICO. – El presente asunto se contrae a determinar, si entre el señor URIEL NAVARRO URIBE y el MUNICIPIO DE SAN MARTÍN - CESAR, existió una relación laboral durante el período comprendido del 16 de marzo de 2012 hasta el 22 de junio de 2015, cuando laboraba a través de vinculación por contrato de prestación de servicio con la entidad, y, si como consecuencia de ello, tiene derecho al reconocimiento y 1 “ARTÍCULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2018-00419-01 Fallo segunda instancia 5 pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales reclamados, o si por el contrario, en el sub examine no se acreditó los elementos requeridos para demostrar la relación laboral pretendida, especialmente la subordinación, tal como indicó el a quo. 4.3.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y JURISPRUDENCIALES En lo que se refiere a la posibilidad de demandar ante esta jurisdicción la existencia de una relación laboral, disfrazada mediante la figura del contrato de prestación de servicios, han sido múltiples las posiciones asumidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado, las cuales han ido evolucionando desde una posición restrictiva, en la cual era posible para las entidades públicas realizar dichas contrataciones sin que diera lugar a una relación laboral, hasta una tesis más garantista con base en los postulados constitucionales.
Dicho tránsito ha sido analizado por el Consejo de Estado2 de la siguiente manera: “El tema del contrato realidad ha generado importantes debates judiciales. Uno de ellos se dio con ocasión del examen de exequibilidad que realizó la Corte Constitucional al numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público.
Después de realizar precisiones constitucionales en materia de contratación estatal, de definir las características del contrato de prestación de servicios y de establecer las diferencias con el contrato de trabajo, la Corte estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustada a la Carta Política, siempre y cuando la Administración no la utilice para esconder la existencia de una verdadera relación laboral personal subordinada y dependiente3.
(…) Cuando se logra desvirtuar el contrato de prestación de servicios, inexorablemente conduce al reconocimiento de las prestaciones sociales causadas por el periodo realmente laborado, atendiendo a la causa jurídica que sustenta verdaderamente dicho restablecimiento, que no es otra que la relación laboral encubierta bajo un contrato estatal, en aplicación de los principios de igualdad y de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política respectivamente, superándose de ésta manera la prolongada tesis que prohijaba la figura indemnizatoria como resarcimiento de los derechos laborales conculcados4.
(Sic). En concordancia con la jurisprudencia transcrita, se tiene que para la prosperidad de las pretensiones dentro de las acciones encaminadas a la declaratoria de un contrato realidad con la administración, se hace necesario que se encuentren 2 Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A. Consejero ponente: Dr. GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, diez (10) de febrero de dos mil once (2011) Expediente: 1618-09. 3 Corte Constitucional.
Sentencia C-154-97 M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara. 4 Consejo de Estado. Sección Segunda-Subsección “A”. Sentencia 17 de abril de 2008. Rad No. 2776-05. C.P. Dr. Jaime Moreno García; Sentencia del 17 de abril de 2008. Rad. No. 1694-07. C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; sentencia del 31 de Julio de 2008. C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;
Sentencia del 14 de agosto de 2008. C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2018-00419-01 Fallo segunda instancia 6 configurados los tres elementos de la relación laboral, principalmente lo que hace referencia a la subordinación del supuesto contratista con la entidad demandada.
Adicionalmente el Consejo de Estado ha señalado, que, al analizar la existencia de una posible relación laboral derivada de la celebración de los contratos de prestación de servicios, se debe estudiar lo concerniente a la posible prescripción de los salarios y prestaciones sociales reclamados, así ha dicho esa Corporación: “…aunque a simple vista se pueda concluir que no es posible ordenar el pago de algunos derechos salariales y prestacionales porque estos se encuentran prescritos al no reclamarse oportunamente; el juez de conocimiento debe estudiar la procedencia o no de la declaratoria de la relación laboral, toda vez que de esta se deriva la existencia de derechos pensionales que son imprescriptibles”5.
(Sic). En este mismo sentido ha indicado, que otro de los temas que se deben estudiar al abordar el análisis de la figura del contrato realidad, es la existencia o no de la solución de continuidad en la ejecución de los contratos de prestación de servicio, así: “Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.”6 (Sic, subrayas fuera del texto) Finalmente, en reciente pronunciamiento, el Consejo de Estado7 dictó sentencia de unificación por importancia jurídica en asuntos donde se debata el contrato estatal de prestación de servicios y la relación encubierta o subyacente, analizando la temporalidad, la solución de continuidad, el pago de prestaciones sociales, los aportes al Sistema de Seguridad en Salud, fijándose las siguientes reglas: “167.
La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la 5 Sección Segunda, Subsección “b”, providencia de 4 de febrero de 2016, C.P. Dr. GERARDO ARENAS MONSALVE, Expediente No. 27001-23-31-000-2013-00334-01, Actor: JOSÉ ABAD CAICEDO TORRES. 6 Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, M.P Carmelo Perdomo Cuéter 7 Sección Segunda, Consejo de Estado, providencia de fecha 9 de septiembre de 2021, radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), SUJ-025-CE-S2-2021.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2018-00419-01 Fallo segunda instancia 7 no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169. La tercera regla determina que frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.” (Sic) En ese orden de ideas, procede la Corporación a pronunciarse, teniendo en cuenta el material probatorio recaudado en el proceso, así: - Reclamación administrativa con radicado ALC-EXE20184252 de fecha 19 de junio de 2018, suscrita por el demandante, dirigido al Alcalde Municipal de San Martín – Cesar, por medio de la cual solicitaba el reconocimiento y pago de las prestaciones y demás emolumentos, producto de la relación laboral alegada en la demanda.
(Folios 20 a 26, archivo 01 OneDrive) - Oficio DAM-01-0568 de fecha 2 de agosto de 2018, mediante el cual se da respuesta negativa a la petición anterior. (Folios 27 a 29, archivo 01 OneDrive) - Contratos de prestación de servicios y sus documentos anexos (acta de liquidación bilateral, actas de inicio, registros presupuestales, actas de recibo final, estudios previos), celebrados entre el señor Uriel Navarro Uribe Gutiérrez y el Municipio de San Martín - Cesar (Archivo01, folios 30 a 70 y 144 a 222, archivo 02, folios 1 a 94 expediente digital), así: No. CONTRATO FECHA DURACIÓN OBJETO 033 16 de marzo de 2012 9 meses y 4 días Prestar sus servicios profesionales con autonomía e independencia en el marco de desarrollo de la Ley 1448 de 2011 Ley de Víctimas, en el Municipio de San Martín Cesar. 017 1° de febrero de 2013 Hasta el 30 de junio de 2013 Prestar sus servicios profesionales con autonomía e independencia en el marco de desarrollo de la Ley 1448 de 2011 Ley de Víctimas, en el Municipio de San Martín Cesar.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2018-00419-01 Fallo segunda instancia 8 068 17 de julio de 2013 Hasta el 30 de diciembre de 2013 Prestar sus servicios profesionales con autonomía e independencia en el marco de desarrollo de la Ley 1448 de 2011 Ley de Víctimas, en el Municipio de San Martín Cesar. 028 16 de enero de 2014 Hasta el 15 de julio de 2014 Prestar sus servicios personales de apoyo a la gestión en el marco de desarrollo de la Ley 1448 de 2011, Ley de Víctimas, en el Municipio de San Martín Cesar. 118 1° de agosto de 2014 Hasta el 31 de octubre de 2014 Prestar sus servicios personales de apoyo a la gestión en el marco de desarrollo de la Ley 1448 de 2011, Ley de Víctimas, en el Municipio de San Martín Cesar. 147 4 de noviembre de 2014 Hasta el 31 de diciembre de 2014 Prestar sus servicios personales de apoyo a la gestión en el marco de desarrollo de la Ley 1448 de 2011, Ley de Víctimas, en el Municipio de San Martín Cesar. 024 15 de enero de 2015 Hasta el 22 de junio de 2015 Prestar sus servicios personales de apoyo a la gestión en el marco de desarrollo de la Ley 1448 de 2011, Ley de Víctimas, en el Municipio de San Martín Cesar. - Acta de liquidación del Contrato de Prestación de Servicios No. 026-2015, de fecha 22 de junio de 2015.
(Folios 65 a 67, archivo 01 OneDrive) - Terminación bilateral del contrato de prestación de servicios No. 026 del 15 de enero de 2015, celebrado entre el Municipio de San Martín y el señor Uriel Navarro Uribe. (Folios 68 a 70, archivo 01 OneDrive) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2018-00419-01 Fallo segunda instancia 9 - Estudios previos para los contratos de prestación de servicios profesionales en el marco de la Ley 1448 de 2011, Ley de Víctimas en el Municipio de San Martín. (Folios 126 a 129, archivo 01 OneDrive) - Certificado de disponibilidad presupuestal No. 000218 del 16 de marzo de 2012.
(Folio 131, archivo 01 OneDrive) - Certificación suscrita por la Secretaría de Gobierno y Gestión Administrativa del Municipio de San Martín, en donde se deja constancia que no existía personal suficiente para que prestara los servicios personales en apoyo a la Secretaría de Gobierno y Gestión Administrativa. (Folio 134, archivo 01 OneDrive) - Oficio de fecha 16 de marzo de 2012, dirigida al actor, en el cual la administración le comunicaba que su propuesta de prestación de servicios, era aceptada.
(Folio 135, archivo 01 OneDrive) - Hoja de vida del actor. (Folios 136 a 139, archivo 01 OneDrive) - Oficio de fecha 16 de marzo de 2012, dirigido al Secretario de Gobierno y Gestión Administrativa, en donde se le indicaba que había sido designado para ejercer la supervisión del contrato de prestación de servicios suscrito con el demandante.
(Folio 143, archivo 01 OneDrive) - Declaraciones rendidas a través de despacho comisorio, por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Martín Cesar, por los señores JESÚS ALFONSO DOMINGUEZ JOYA y JIMMY QUINTERO. (Las declaraciones pueden ser escuchadas en el archivo 04 de OneDrive) 4.4.- CASO CONCRETO. - Pues bien, de conformidad con las pruebas recaudadas en el plenario, se infiere, que el aquí demandante pretende obtener el pago de unos salarios, prestaciones sociales, y demás acreencias laborales supuestamente dejadas de percibir en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos con el Municipio de San Martín – Cesar, como apoyo a la gestión en el marco de desarrollo de la Ley 1448 de 2011, Ley de Víctimas, en esa municipalidad, no obstante, para la Sala, tal como encontró el a quo, no se encuentran configurados los elementos para demostrar una verdadera relación laboral, específicamente la subordinación. En primer lugar, se debe precisar, que el sistema jurídico colombiano ha previsto tres formas de vinculación con la administración, las cuales son: legal y reglamentaria, laboral contractual y por contrato de prestación de prestación de servicio, que cuentan con sus propios regímenes, lo que las diferencian entre ellas.
En lo que se refiere a los empleados o funcionarios públicos, son las personas nombradas para ejercer un empleo de la misma naturaleza pública, que se caracteriza por estar vinculadas a la administración a través de una relación legal y reglamentaria, a la cual se accede mediante el acto de nombramiento y posesión, situaciones que se manifiestan a través del nombramiento ordinario, provisional, en período de prueba o encargo; o mediante movimientos de personal, como traslado, ascenso, y encargo.
Y fuera de este concepto, no es procedente realizar un Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2018-00419-01 Fallo segunda instancia 10 nombramiento o movimiento de personal, ya que estas situaciones se hallan previamente reglamentadas. Al respecto ha manifestado el Honorable Consejo de Estado8 lo siguiente: “Un empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo.
Los elementos propios de los empleos estatales que deben concurrir para que se admita que una persona pueda desempeñar un empleo público y pueda obtener los derechos que de ellos se derivan por su ejercicio, es necesario en principio que exista el empleo en la planta de personal de la entidad (art. 122 C.P.) que se determinen las “funciones” propias del cargo ya previsto en la planta de personal y que exista la previsión de los recursos en el presupuesto para el pago de los gastos que demande el empleo.
Entonces, para que una persona natural desempeñe un EMPLEO PUBLICO, en calidad de EMPLEADO PÚBLICO (RELACIÓN LEGAL Y REGLAMENTARIA), es preciso que se realice su ingreso al servicio público, en la forma establecida en nuestro régimen, vale decir, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones del empleo.
Con ello la persona nombrada y posesionada es quien se halla investida de las facultades y debe cumplir sus obligaciones y prestar el servicio correspondiente”. (Sic). Sin embargo, existen situaciones irregulares que generan lo que la jurisprudencia, ha definido como funcionario de facto o de hecho, definiéndolos como aquellos que carecen de investidura o presentan la investidura pero de manera anómala o irregular, los cuales desempeñan las funciones que corresponden efectivamente a un empleo público que ha sido debidamente creado, y que en consecuencia tienen los mismos derechos salariales y prestacionales que tienen los empleados de derecho.
Al respecto la jurisprudencia9 ha expuesto: “Como la noción de funcionario de hecho, no tiene raigambre normativa, es dable afirmar que surge por la precariedad de alguno de los elementos que formalmente se requieren para predicar cabalmente la noción de empleado público; es decir, la figura del funcionario de hecho, nace por defecto o imperfección de una formalidad que no se cumplió”.
(Sic). Lo anterior, en aplicación a los postulados de jerarquía Constitucional que garantizan la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral, de manera que la irregularidad en el nombramiento no puede ir en deterioro de los derechos mínimos del servidor público. De igual manera, la jurisprudencia ha establecido los requisitos esenciales para que se configure el funcionario de hecho, los cuales son: 1) que exista de jure el cargo y 2) que la función ejercida irregularmente, se haga en la misma forma y apariencia como la hubiera desempeñado una persona designada regularmente. 8 Sentencia del 4 de septiembre de 2008.
Consejo de Estado. Sala de lo contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. M.P. Samuel Enrique Coronado Colon. 9Sentencia No. 0896-02 Actor: Walter Manuel Ramos Dona. MP. Alejandro Ordóñez. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2018-00419-01 Fallo segunda instancia 11 Al respecto ha precisado el Máximo órgano de lo Contencioso Administrativo10: “En sentencia de Nov. 30/00 del proceso No. 2888-99 de la Sección 2ª del Consejo de Estado, para le época se unificó la decisión en esta clase de controversias (contrato realidad).
Se concluyó que mientras no existiera empleo que proveer y no se dieran otras circunstancias allí señaladas no era factible considera que con el contrato de prestación de servicios se hubiera querido ocultar una relación de derecho público. Se enfatizó que para adquirir la condición de empleado público (relación legal – reglamentaria del laboral administrativa) y que de éste se deriven derechos que ellos tienen, conforme la legislación es necesario que se verifiquen “otros elementos” propios de esta clase de relación en el derecho público, como son: I) La existencia del empleo en la planta de personal de la entidad, ante la imposibilidad de desempeñar un cargo que no esté creado por la Constitución, ley o reglamento;
II) La determinación de las funciones propias del cargo previsto en la planta de personal; A cerca de este punto se observa que el cumplimiento de labores similares de empleados público no significa que “existan” esas funciones para otra clase de relaciones y que por tal razón se satisfaga esta exigencia; III) La previsión de los recursos en el presupuesto para el pago de los gastos que demande el empleo, los cuales tiene que ver con el salario, prestaciones sociales, etc.;
IV) L a existencia de otros recursos económicos con los cuales se puedan pagar obligaciones de otra naturaleza, v. gr. Las derivadas de contratos estatales, no implica el cumplimiento de la exigencia señalada. (Art. 122 de la C.P.) Además se precisó que el INGESO AL SERVICIO PUBLICO (en relación laboral administrativa) requiere de la designación válida (nombramiento elección) conforme al régimen jurídico, seguida de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones del empleo”.
(Sic). Así las cosas, dentro del plenario se encuentra acreditada la prestación personal del servicio por parte del señor URIEL NAVARRO URIBE, ya que fueron aportados los diferentes contratos de prestación de servicios suscritos con el Municipio de San Martín - Cesar, de cuyo objeto se desprende que su labor era para brindar apoyo a la gestión en el marco de desarrollo de la Ley 1448 de 2011, Ley de Víctimas, además, se aportaron certificaciones y demás documentos que así lo acreditan.
De igual forma, en cuanto al elemento de la remuneración, se percata la Sala que el actor percibió una contraprestación económica por la labor personal que realizó para el ente territorial, tal como se evidencia de las pruebas anteriormente señaladas. Ahora bien, la controversia se genera en la acreditación del elemento subordinación, pues para el recurrente dentro del plenario existe material probatorio, que permiten demostrar la configuración de dicho elemento, no obstante, para el a quo, en las probanzas arrimadas ello no se desprende.
Así las cosas, reitera esta Corporación, en cuanto tiene que ver con la subordinación y dependencia continuada, que comparte los razonamientos expuestos por el a quo porque, en el expediente no obran elementos de prueba para concluir que el señor URIEL NAVARRO URIBE estuvo sometido en subordinación en el ejercicio de su actividad, a la entidad demandada. 10Sentencia Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. 23 de febrero de 2006. M.P. TARSICIO CÁCERES TORO. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2018-00419-01 Fallo segunda instancia 12 En efecto, no puede perderse de vista que la subordinación es el elemento estructural de la relación laboral puesto que lleva implícita la facultad del empleador para imponer órdenes encaminadas a dirigir la relación laboral, y para el empleado conlleva la obligación de acatar las órdenes que le imparta su superior.
Quiere decir ello, que la relación de trabajo no se presume, sino que su demostración resulta necesaria, para lo cual se requiere un papel activo de quien aduce la existencia de la relación laboral, puesto que, una vez probados los elementos de la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración, se infiere la existencia de la relación de trabajo.
Si analizamos el caso concreto, lo primero que observa la Sala de Decisión, es que el plazo estipulado en los contratos de prestación de servicios suscritos, oscilaban entre 4 a 9 meses, lo que de entrada denota que su labor no fue ejercida bajo la continuidad y permanencia en el cargo que se requiere para presumir una relación laboral disfrazada.
Además se destaca, contrario a lo afirmado en el recurso de apelación, que dentro de las funciones consignadas en los contratos de prestación de servicios, el objeto contractual giraba más en un servicio de coordinación para apoyar en la gestión de la Ley de Víctimas en el municipio, servía de enlace entre las víctimas y la administración para el programa respectivo, por lo que no puede entenderse per se, tal como pretende la parte recurrente, que la labor ejercida fuera permanente y subordinada, mucho menos, que fueran del giro ordinario de la entidad estatal, y que por lo tanto la actividad contratada fuese de aquellas que se requerían de manera continua y con sujeción de dependencia. Por el contrario, lo que advierte esta instancia, es que las actividades ejercidas no tenían la connotación de ser del giro de la entidad, además tampoco de ellas se vislumbra la subordinación, aunado al hecho que se comprobó que ese cargo, no existía en la planta de empleo del ente municipal, lo que denota que fue contratado para desempeñar una actividad específica y de conocimientos especializados, tal como es el objeto de los contratos de prestación de servicios, pues no otra cosa fue probada, sin que se pueda vislumbrar se itera, elementos probatorios que revelen la subordinación alegada en el petitum de la demanda, que permita configurar la relación laboral, necesaria para restablecer el derecho.
Cabe resaltar, que si al demandante se le exigía la relación de informes por su trabajo, o que tuviera que consultar a su supervisor, Secretario de Gobierno, ello no significa que había una actividad subordinada, sino más bien, que puede asimilarse a una labor coordinada propia de los contratos estatales la cual “implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación.”11 (Sic) Además de lo anterior, en el proceso no se aportó el manual específico de funciones y competencias de la entidad, con el fin de analizar si las funciones que ejercía el 11 Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, Consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón, primero (1) de septiembre de dos mil catorce (2014).
Radicación número: 20001-23-31-000-2011- 00503- 01(3517-13) Actor: Miguel Jerónimo Pupo Arzuaga, Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2018-00419-01 Fallo segunda instancia 13 demandante, eran similares a labores que realizara algún empleado de planta, lo que sumado al tiempo en el cual se desarrolló las funciones, denota características propias de los contratos estatales, específicamente de los contratos de prestación de servicios, pues éstos se suscriben para realizar actividades específicas y sobre temas especiales que no pueden desempeñar trabajadores de planta, corroborándose aún más la relación netamente contractual entre las partes.
Se destaca, que aunque se indique todo el tiempo que las funciones eran supervisadas por la entidad contratante, específicamente por la Secretaria de Gobierno, ello, se repite, no puede entenderse como prueba del elemento de la subordinación, pues la función de supervisión en un contrato de prestación de servicio es una actividad administrativa propia de la entidad, que se deriva de los deberes de la misma respecto del contratista, funciones que están contempladas en el artículo 4 de la Ley 80 de 1993, necesarias para la consecución de los fines de una entidad estatal.
De igual forma se recalca, que para que el elemento de subordinación sea demostrado en el proceso, es necesario que se observe claramente a través de cualquier medio, la implementación de órdenes, la imposición en el cumplimiento de horario, la imposición de asistencia a reuniones, los llamados de atención, la obligatoriedad a la asistencia a capacitaciones, la solicitud de permisos, el adelantamiento de procesos disciplinarios, entre otros, que demostrarían claramente que la labor ejecutada por el demandante no podía realizarla de manera autónoma e independiente, probanzas que en el sub examine brillan por su ausencia, pues ni siquiera se observa material probatorio que demuestre el horario que supuestamente cumplía, y, si éste fue impuesto por la entidad.
Por el contrario, evidencia esta Corporación, que en el proceso se recibieron a través de despacho comisorio, las declaraciones de los señores JESÚS ALFONSO DOMINGUEZ JOYA Y JIMMY QUINTERO JIMÉNEZ, quienes dieron fé de que las funciones fueron desempeñadas en el Municipio de San Martín - Cesar, en virtud de los contratos de prestación de servicio suscritos con el ente municipal relacionadas con la Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas, y, también dejaron claro que el demandante no cumplía horario porque en los contratos eso no estaba estipulado, además que cumplía con unos informes detallados de su trabajo, tal como se pactó en los contratos.
Lo anterior, ratifica aún más que las labores desempeñadas por el actor, se basaron en cumplimiento a los contratos de prestación de servicios, funciones que no tenían la connotación de estar subordinadas, por el contrario, se repite, tenían que ver con la coordinación que debía existir entre la entidad contratante y el contratista, al servir de enlace en el municipio con el programa de víctimas implementado en la Ley 1448 de 2011.
Así pues, debe recordarse, que cuando el asunto versa sobre la desnaturalización del contrato de prestación de servicios para efectos de reclamar indemnización en virtud de dicha figura, como es del caso, debe acreditarse la prestación personal a favor de la administración, la determinación de las funciones propias del cargo previsto en la planta de personal, la subordinación, lo cual no se avizora con el material allegado.
Y ello es así, dadas las formalidades para acceder a los cargos públicos, pues se exhorta a acreditar una serie de requisitos, adicionales a la prestación efectiva Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2018-00419-01 Fallo segunda instancia 14 subordinada y la remuneración, tales como el acto administrativo de nombramiento, la posesión, el ejercicio de las funciones propias del cargo, la creación del cargo en la planta de personal, permisos, felicitaciones, sanciones, investigación disciplinaria, u otro documento en donde se pueda vislumbrar el elemento de la subordinación, de manera que la condición de empleado público no se logra llanamente acreditando uno de los elementos, pues sólo constituye una parte ínfima de este tipo de vinculación laboral.
Así las cosas, llama la atención a esta instancia la ausencia de material probatorio que permitiera concretar las afirmaciones de que las labores desempeñadas estaban sometidas a subordinación o dependencia de la entidad, pues no puede señalarse de que tan sólo de los contratos suscritos devenga dicho elemento, habida cuenta que el cumplimiento del servicio alegado, llanamente sería una consecuencia legal o contractual del objeto del contrato.
Por lo tanto, al no existir ningún respaldo probatorio que permita advertir el deber del demandante de acogerse a horario alguno o las consecuencias legales o contractuales negativas en caso de su incumplimiento, ello significa que no existe prueba fehaciente de la que se pueda inferir que aquel no tenía la posibilidad de actuar con independencia. Además, tampoco, se demuestró verbi gratia que la labor desarrollada en condiciones de dependencia continuada, debieran ejecutarse en forma diferente a la convenida en los contratos de prestación de servicios, es decir, no hay prueba alguna que permita corroborar que su trabajo debió ser ejecutado en la forma ordenada por otro funcionario de la demandada.
Resulta oportuno traer a colación lo sostenido por la Sala Plena del Consejo de Estado, en decisión adoptada el 18 de noviembre de 2003, radicación IJ-0039, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actora María Zulay Ramírez Orozco, cuando respecto de la coordinación propia de los contratos estatales, manifestó: “6. Es inaceptable el criterio según el cual la labor que se cumple en casos como aquel a que se contrae la litis, consistente en la prestación de servicios bajo la forma contractual, está subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público por no haber diferencia entre los efectos que se derivan del vínculo contractual con la actividad desplegada por empleados públicos, dado que laboran en la misma entidad, desarrollan la misma actividad, cumplen ordenes, horario y servicio que se presta de manera permanente, personal y subordinada.
Y lo es, en primer término, porque por mandato legal, tal convención no tiene otro propósito que el desarrollo de labores “relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad"; lo que significa que la circunstancia de lugar en que se apoya la pretendida identidad de la relación jurídica derivada del contrato (sitio donde se prestó el servicio) con la situación legal y reglamentaria, carece de fundamento válido.
Son las necesidades de la administración las que imponen la celebración de contratos de prestación de servicios con personas naturales cuando se presente una de dos razones: a.) que la actividad no pueda llevarse a cabo con personal de planta; b.) que requiera de conocimientos especializados la labor (art. 32 L. 80/93). Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2018-00419-01 Fallo segunda instancia 15 público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad.
Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita.
Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales”. (Subrayado fuera de texto). Dicha posición, fue reiterada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante providencia de fecha 19 de febrero de 2009, Consejo Ponente, Bertha Lucía Ramírez de Páez, en los siguientes términos: “De acuerdo con lo anterior, en un plano teórico y general, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional.
( ) De acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, la demandante estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios u órdenes de servicios durante los periodos que se encuentran señalados en el acápite de hechos probados. La Sala reconocerá la existencia de una relación laboral por la existencia de una relación de subordinación entre la entidad contratante y la contratista, según se desprende de las cláusulas que a continuación se transcriben, además del ejercicio por parte de ésta de labores propias de un funcionario público: ( ) Las estipulaciones anteriores permiten concluir que cuando la demandante desarrolló su actividad bajo la figura de contratos u órdenes de prestación de servicios lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, pues el cumplimiento de labores encomendadas se llevó a efecto en desarrollo de instrucciones impartidas por sus superiores y debía reportar a estos el desarrollo de la actividad ” Ahora bien, es necesario aclarar que la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista, implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, sin que Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2018-00419-01 Fallo segunda instancia 16 signifique necesariamente la configuración de un elemento de subordinación”.
(Subrayado fuera de texto). En consecuencia, tratándose de unos contratos de prestación de servicios, sólo es dable inferir la realización de una actividad de coordinación, mediante la cual una de las partes se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de horarios, instrucciones, reportes, informes, etc., sin que ello sea considerado como una subordinación, pues resulta ilógico inferir, que los contratistas puedan ejecutar la labor encomendada sin ninguna directriz, bajo su propia cuenta.
En suma, en vista de que no se desvirtuó la autonomía e independencia en la prestación del servicio del demandante, ni la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, se concluye que las pretensiones de la demanda no tenían vocación de prosperidad tal como consideró el a quo, por ende, la sentencia de primera instancia habrá de CONFIRMARSE. 4.5.- CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO, ARTÍCULO 188 DEL CPACA. - Las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho12, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, gastos ordinarios del proceso, y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. De esta manera, el artículo 188 del CPACA establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil.
Al tenor de esa remisión, los artículos 365 y 366 del CGP, regulan la condena y liquidación de las costas, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Seguidamente, se prevé el trámite para la liquidación en cabeza del Secretario que deberá hacerla, para la posterior aprobación por parte del juez.
No obstante, la jurisprudencia del Consejo de Estado13en dicha temática, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del 12 Artículo 361 del Código General del Proceso. 13 Providencia de fecha 21 de enero de 2021, radicado: 25000-23-42-000-2013-04941-01 (3806- 2016), M.P WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2018-00419-01 Fallo segunda instancia 17 artículo 365 del CGP antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. En el caso, la Sala observa que el a quo, no condenó en costas, atendiendo a los criterios ya definidos por la jurisprudencia, esto es, al revisar que las mismas no se habían comprobado, por lo que, este Tribunal, al verificar las actuaciones surtidas en el proceso tampoco observa alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición. En consecuencia, por esos argumentos, la Sala no condenará en costas en esta instancia. DECISIÓN. - Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, de fecha 29 de junio de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue discutida y aprobada en reunión de Sala de Decisión No. 003, efectuada en la fecha. JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS MAGISTRADO MAGISTRADO (Ausente con permiso) DORIS PINZÓN AMADO PRESIDENTE Firmado Por: Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 798b4205d7b4aa94046f283e5c037f304866bc545bc5ce5aa0fd023876c87605 Documento generado en 18/01/2024 10:45:26 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica