MADRES COMUNITARIAS DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - En atención a las circunstancias de ausencia de remuneración, voluntariedad y gratuidad que por virtud de la Ley enmarcaban hasta antes de 2014 su oficio, no había lugar a entender que tales sujetos eran particulares que desempeñaban funciones públicas, ni que se tratara de alguno de los eventos de descentralización por colaboración, en los que resulta procedente la acción de repetición por la calidad del sujeto implicado / CALIDAD DE AGENTE ESTATAL EN EL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – Falta de configuración de este elemento en el caso concreto, por tratarse de una madre comunitaria del ICBF vinculada antes del año 2014 / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA EN ACCIÓN DE REPETICIÓN - Configuración en caso de madre comunitaria vinculada antes del 2014.
En criterio del a quo, para la época de los hechos la demandante no ostentaba relación laboral o vinculación legal o contractual con el ICBF. La labor de madre comunitaria generó una relación de carácter laboral solo a partir del año 2014, por virtud de la reglamentación expedida por el gobierno nacional. En oposición, el ICBF alegó que, pese a que no era una servidora pública, para efectos de la repetición, la accionada debía ser tratada como particular que ejercía labores inherentes a la materialización de los fines esenciales del Estado, tales como la protección de la niñez e infancia. Según lo acreditado, para el día del deceso del menor -10 de septiembre de 2012-, Carmen Muñoz Rodríguez ejercía la actividad de madre comunitaria en el hogar infantil donde fue dejado bajo su cuidado.
Sobre dicha labor, la Ley 89 de 1988 estableció el Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar como “(…)Posteriormente, el Decreto 2019 de 1989, determinó que el programa de hogares comunitarios sería ejecutado directamente por la comunidad, a través de Asociaciones de Padres de Familia, las cuales administrarían los recursos asignados por el Gobierno y los aportes provenientes de la comunidad, mediante su vinculación a los programas de autogestión comunitaria para el cuidado de los niños y demás actividades propias del programa.
Dicha normativa señaló que la esencia de los programas radicaba en el trabajo solidario de la comunidad y la familia, con apoyo de becas otorgadas por el ICBF para la atención de las necesidades básicas de nutrición, salud, protección y desarrollo individual y social de los niños de estratos sociales pobres del país. Esto fue ratificado más adelante por el Decreto 1340 de 1995, con arreglo al cual: (…).
Así, el ICBF profirió el Acuerdo 021 de 1996, en el que, en cuanto a la forma en que se ejecutarían los programas de hogares comunitarios señaló que podrían materializarse a través de Asociaciones de padres de familia reconocidas con personería jurídica, quienes para la administración de recursos públicos celebrarían contratos de aporte con el ICBF y serían los encargados de designar a las madres comunitarias mediante “(…) su vinculación al programa como un trabajo solidario y voluntario.”.
Con posterioridad a la ocurrencia de los hechos, en el año 2014 se expidieron la Ley 1607 de 26 de diciembre de 2012 y el Decreto 289 de 2014, a partir de los cuales se concibió que las madres comunitarias tendrían una vinculación laboral formal, sin que ello implicara otorgarles la calidad de funcionarias públicas. Jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional había sostenido que la relación de las madres comunitarias con el ICBF se enmarcaba dentro del conocido contrato realidad, por cuya configuración se generaba el derecho al pago de prestaciones sociales.
Sin embargo, en sentencia SU-079 de 2018, el Tribunal Constitucional expuso frente a la naturaleza de la vinculación de las madres comunitarias lo siguiente: (…). Conforme a lo expuesto en precedencia, y teniendo en cuenta que la labor de madre comunitaria es concebida como un trabajo solidario de carácter voluntario por virtud del cual no se genera vínculo laboral ni contractual con el Estado, se advierte que la demandada Carmen Muñoz Rodríguez no puede ser considerada como agente estatal, servidor o ex servidor público, ni como particular en ejercicio de funciones públicas.
Sobre este último aspecto conviene resaltar que el artículo 123 de la Constitución Política señaló que “(…) La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.”. En este caso, dadas las condiciones en que se ha catalogado el oficio de madre comunitaria, se echa de menos en el ordenamiento jurídico disposición expresa que haya dispuesto que la labor en comento constituye ejercicio de función pública por particulares.
Luego, en atención a las circunstancias de ausencia de remuneración, voluntariedad y gratuidad que por virtud de la Ley enmarcaban hasta antes de 2014 el oficio de madre comunitaria, no hay lugar a entender que tales sujetos eran particulares que desempeñaban funciones públicas ni que se tratara de alguno de los eventos de descentralización por colaboración, en los que resulta procedente la acción de repetición por la calidad del sujeto implicado.
Luego, mal haría la Sala en considerar que la madre comunitaria demandada fungió como particular en ejercicio de funciones públicas, cuando la Ley -vigente hasta la ocurrencia de los hechos: 2012- no le otorgó dicho carácter. Recuérdese que fue a partir del año 2014, con la Ley 1607 y el Decreto 289 que se contempló que las madres comunitarias se desempeñarían mediante contrato de trabajo -que no otorga calidad de servidor público-.
Por lo que, desde fueron consideradas como particulares contratistas y solo en dicho escenario -que no se configuró en el caso de marras- podrían ser tratadas jurídicamente en sede de repetición como particulares en ejercicio temporal de funciones públicas. Como quiera que a la demandada Carmen Muñoz Rodríguez no se asignó por mandato legal, en virtud de una relación orgánica o funcional, ni en cumplimiento de una obligación de orden contractual el ejercicio de funciones públicas, no podía ser accionada vía repetición. Por lo que carece de legitimación material en la causa por pasiva, tal como lo ha determinado este Tribunal en otras ocasiones como la expuesta en sentencia de 6 de abril de 2022, proferida por la Sala de Decisión No. 2 dentro del expediente 1569333330012013-00072-01, y según criterio emanado de la Sección Tercera del Consejo de Estado, contenido en sentencia de 11 de octubre de 2021, en la que se anotó que “(…)”En línea con lo expuesto, la Sala confirmará parcialmente la sentencia en cuanto a la negativa de las pretensiones enervadas en contra de la ASOPADRES SIACHOQUE y, de oficio, declarará probada la excepción de falta de legitimación material en la causa por pasiva frente a Carmen Muñoz Rodríguez.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.
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RADICACION: 15001 33 33 004 2016 00104 01 =========================================== Se decide la apelación interpuesta por el ICBF, contra la sentencia de 22 de marzo de 2018, mediante la cual, el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.- LA DEMANDA. El ICBF demandó en repetición a la ASOPADRES SIACHOQUE y a Carmen Muñoz Rodríguez. Solicitó se les declare patrimonialmente responsables de los perjuicios que le fueron causados con el pago de una condena cancelada en el marco de una conciliación extrajudicial aprobada por el Juzgado Primero Administrativo de Tunja por valor de $141.310.120, en la que se ventiló la responsabilidad extracontractual del ICBF por la muerte de un menor de edad mientras se encontraba bajo cuidado en un hogar comunitario a cargo de los demandados.
En consecuencia, reclamó se condene a los accionados a la devolución de la suma pagada, junto con los respectivos intereses de mora. En sustento, narró como hechos relevantes que: A partir de junio de 2012, el menor BAOC fue inscrito en el programa de madres comunitarias del ICBF y asistía al Hogar Infantil Pioneros, ubicado en el municipio de Siachoque.
El Hogar Infantil se encontraba a cargo de la demandada Carmen Muñoz Rodríguez. El 10 de septiembre de 2012 a las 08:00 am, el menor BAOC fue dejado por sus padres al cuidado del Hogar Infantil. Sin embargo, hacia las 11:00 am despareció y fue hallado por la cuidadora, en estado de ahogamiento en una laguna cercana. El menor fue trasladado a la ESE Centro de Salud de Siachoque, donde falleció el mismo día. El 8 de septiembre de 2014, los parientes de la víctima directa presentaron solicitud de conciliación prejudicial, en la que convocaron al ICBF como entidad demandada y responsable del fallecimiento del menor.
El 28 de octubre de 2014, se celebró audiencia de conciliación ante la Procuraduría 68 Judicial I para asuntos administrativos. En la diligencia, la parte convocante aceptó la propuesta económica presentada por el ICBF, por valor total de $140.000.000. El anterior acuerdo fue aprobado por el Juzgado Primero Administrativo de Tunja, mediante auto de 9 de julio de 2015.
Mediante Resoluciones No. 9186 y 9405 de noviembre de 2015, el ICBF ordenó el pago total de $141.310.120 en favor de los beneficiarios. La suma equivalía a $140.000.000 de capital y $1.310.120 de intereses de mora. El 21 de octubre de 2015, el ICBF efectuó en la cuenta bancaria informada por los beneficiarios, el depósito del total de la condena $141.310.120-.
La entidad demandante sostuvo que la conducta de los demandados transgredió el contenido de los artículos 2º, 6º y 207 de la Constitución Política. El extravío y fallecimiento del menor configuró un comportamiento doloso o culposo que conllevó al pago de una suma dineraria a los afectados y que, resulta exigible de los causantes vía acción de repetición en los términos del artículo 90 superior y 2º de la Ley 678 de 2001. 2.- DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. El a quo negó las pretensiones de la causa.
Adujo que, no era viable estudiar la presunta responsabilidad de la ASOPADRES SIACHOQUE porque se trataba de una persona jurídica que “(…) carece de voluntad y autodeterminación en las actuaciones que despliega (…)” y, además, la acción procede frente a servidores o ex servidores públicos cuya acción u omisión haya generado una condena dineraria en contra del Estado.
En cuanto a la demandada Carmen Muñoz Rodríguez argumentó que i) no se logró determinar su calidad de agente estatal, bajo el entendido que, para la época de los hechos que dieron origen al pago de los perjuicios -2012-, el ordenamiento jurídico no contemplaba que el ejercicio de la labor de madre comunitaria fuera inherente al servicio público estatal, pues conforme a lo regulado en el Decreto 289 de 2014 “(…) fue a partir de febrero de 2014, que se consolida una vinculación laboral entre las madres comunitarias y el ICBF.”, ii) no se demostró que la demandante hubiera efectuado el pago de la condena.
No se adjuntó documento proveniente del deudor que demostrara el recibo del dinero, y iii) la particular demandada no incurrió en actuar doloso o gravemente culposo. Atendiendo a las circunstancias en que ocurrió la desaparición y deceso del menor, no se probó que el comportamiento de la accionada hubiera sido negligente, pues para entonces cuidaba 13 menores asignados por el ICBF, a quienes debía proporcionar atención, alimentación y recreación en óptimas condiciones.
Además, para el ejercicio del oficio no recibió apoyo asistencial, supervisión ni capacitación alguna por parte de la entidad demandante. 3.- RECURSO DE APELACIÓN. En oposición a lo decidido, el ICBF solicitó revocar la sentencia y acceder a las pretensiones invocadas en contra de la particular Carmen Muñoz Rodríguez, en quien recaía el deber de cuidado de la víctima.
Anotó que, si bien las madres comunitarias no son servidoras públicas, según lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia T-639 de 2017, son particulares que desempeñan actividades en desarrollo de los fines esenciales del Estado, como la protección de la niñez e infancia. Luego, no era exigible la presencia de una vinculación laboral formal.
De otro lado, como quiera que el ICBF no efectuó llamado de atención al hogar comunitario y debido a la experiencia -superior a 18 años- de la demandada en el ejercicio de la actividad, no es dable entender que los hechos hubieran acaecido por falta de instalaciones, capacitación o personal idóneo. En tal sentido, la demandada actuó imprudentemente al no solicitar apoyo asistencial para el cuidado de los menores al ICBF.
Añadió que fueron aportados los documentos que acreditan el pago de la condena. 4.- ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Surtido el traslado de alegatos, las partes guardaron silencio. El Ministerio Público solicitó confirmar la de sentencia. Expresó que la acción no era procedente en contra de la ASOPADRES SIACHOQUE por tratarse de una persona jurídica.
Adicionalmente, para la época del suceso, la señora Carmen Muñoz no ostentaba la calidad de agente estatal ni relación laboral con el ICBF, pues su trabajo era catalogado por el artículo 4º del Decreto 1340 de 1995, como de carácter voluntario. Tampoco se demostró que hubiera incurrido en actuar doloso o gravemente culposo. CONSIDERACIONES DE LA SALA Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la discusión, la Sala abordará, en su orden: i) lo que se debate en segunda instancia y la formulación del problema jurídico, y ii) el estudio y solución del caso en concreto. 1.- LO DEBATIDO EN SEGUNDA INSTANCIA Y PROBLEMA JURÍDICO.
Tesis del juez de primera instancia. Negó las súplicas de la demanda porque la acción de repetición no es procedente en contra de personas jurídicas -ASOPADRES SIACHOQUE-. Respecto de Carmen Muñoz Rodríguez no se demostró la calidad de agente estatal, el pago de la condena, ni que hubiera actuado de manera dolosa o gravemente culposa. Es así que, para la fecha del suceso, la accionada no ostentaba una vinculación legal o contractual con el ICBF, quien no aportó documento proveniente del beneficiario de la condena, que certificara el pago del monto pactado en el acuerdo conciliatorio.
Además, se demostró que la labor de madre comunitaria fue prestada por la demandante en condiciones de alta exigencia de su parte, por tratarse del cuidado autónomo de más de una decena de niños a los que debía proporcionar atención, alimentación y recreación, pese a que no había sido capacitada para dichas tareas. Tesis de la apelación. En criterio del ICBF, la demandada Carmen Muñoz Rodríguez debe ser declarada patrimonialmente responsable del pago de la condena.
Es así que, se trataba de una particular que ejercía labores inherentes a la materialización de los fines esenciales del Estado y se acreditó debidamente el pago de la condena. Además, el fallecimiento del menor no tuvo lugar por conducta imputable a la institución, sino a la madre comunitaria, quien pese a contar con amplia experiencia en el cuidado de menores, omitió solicitar apoyo asistencial al ICBF y prestar la atención adecuada a la víctima.
Lo que denota su actuar doloso o gravemente culposo. Planteamiento del problema jurídico y tesis de la Sala. Atendiendo al marco jurídico de la apelación, corresponde a la Sala determinar si ¿Carmen Muñoz Rodríguez debe ser declarada patrimonialmente responsable, por el pago de la condena sufragada por el ICBF en favor de los parientes del menor fallecido en el hogar comunitario que se encontraba bajo su responsabilidad? Para el efecto, deberá establecerse si se reúnen los presupuestos objetivos y subjetivos exigibles para la prosperidad de la acción de repetición. Especialmente, por ser objeto de debate en sede alzada i) la calidad de agente estatal -servidor o ex servidor público- o particular que desempeña funciones públicas, ii) el pago efectivo de la condena, y iii) el actuar doloso o gravemente culposo.
La Sala confirmará parcialmente la sentencia apelada en cuanto negó las pretensiones de la causa, toda vez que la entidad demandante no acreditó con suficiencia los elementos necesarios para la prosperidad de la acción de repetición. En atención al marco jurídico de la apelación y al límite competencial del ad quem, se encuentra que no es procedente declarar la responsabilidad patrimonial de la demandada Carmen Muñoz Rodríguez porque, en la medida que no se trata de un agente estatal ni de un particular que cumple o haya cumplido funciones públicas, carece de legitimación material en la causa por pasiva.
De oficio, así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia. 2.- ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. Caducidad del medio de control. Conforme a lo previsto en el literal l) del numeral segundo del artículo 164 del CPACA -vigente al tiempo de la ejecutoria de la providencia que aprobó el acuerdo conciliatorio-, el término de caducidad de la acción de repetición será de dos (2) años “(…) contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código.”.
En este caso, como el pago se realizó dentro del término legal el 12 de noviembre de 2015, y la demanda se radicó el 19 de agosto de 2016 (fl. 10), fue presentada oportunamente. Noción, naturaleza y presupuestos de la acción de repetición. El diccionario de la Real Academia Española define el vocablo “repetir” como la acción de “(…) reclamar contra tercero, a consecuencia de evicción, pago o quebranto que padeció el reclamante.”.
Esta definición se adecua al concepto jurídico que encierra la obligación de repetir contenida en el inciso 2º del artículo 90 de la Constitución Política. Esto es, el reclamo, por vía judicial, del pago dado por el Estado a título de reparación patrimonial del daño antijurídico producido por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo.
Este postulado constitucional fue regulado inicialmente por la Ley 678 de 2001, que contempló el deber de repetir mediante acción autónoma o a través del llamamiento en garantía invocado al interior del proceso declarativo. En su artículo 2º, se definió la acción de repetición como “(…) una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.”.
También deberá ejercerse en contra del particular que, en las mismas condiciones haya causado la reparación patrimonial. Posteriormente, el artículo 142 del CPACA consagró el medio de control de repetición en similares condiciones, así: “Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública. Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.”.
A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha caracterizado a la acción de repetición como “(…) el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena (…) por los daños antijurídicos que les haya causado.”.
En punto a su naturaleza, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han resaltado su carácter indemnizatorio, toda vez que por medio de ella el Estado pretende el reintegro de los dineros cancelados a título de indemnización pagada en virtud de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. Por ello, se ha sostenido que la acción puede ser entendida como una herramienta para preservar la moralidad administrativa y la eficiencia de la función pública, así como medio preventivo sobre el actuar de los servidores públicos, que comporta a la vez un fin retributivo tendiente a la recuperación de los dineros que el Estado ha sufragado por la conducta gravemente culposa o dolosa de sus agentes.
Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que “La finalidad de la acción de repetición está encaminada, en general, a “garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella”. Así, el artículo 3º de la Ley 678 de 2001 consagra dos clases de finalidades.
Una, que se puede denominar directa o sustancial, y otra, indirecta. En efecto, la retribución y prevención son finalidades directas de la acción de repetición, mientras que, la moralidad y la eficiencia son finalidades indirectas. Lo anterior, si bien podría ser insignificante, constituye un importante parámetro de interpretación judicial, pues corresponde al juez armonizar tales finalidades, con el propósito de hacerlas ejecutables.
Sobre el particular, la Corte Constitucional expresó que: “(…) es importante resaltar que la acción de repetición tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo señala el artículo 2 de la Constitución Política.
Si el legislador no hubiese creado mecanismos procesales para poder vincular a los funcionarios con el objeto de determinar si su conducta dolosa o gravemente culposa es la causa de la condena impuesta por el juez a la entidad, el Estado se encontraría sin herramientas para la defensa de la integridad de su patrimonio y para preservar la moralidad pública.” (Resalta la Sala).
Los presupuestos para la prosperidad de la acción se han catalogado como objetivos y subjetivo. Dentro de los primeros, es necesario demostrar i) la existencia de una providencia judicial, conciliación, transacción u otra forma de terminación de un conflicto, que condene a la reparación patrimonial de un daño antijurídico, y ii) el pago efectivo de la condena.
El presupuesto subjetivo refiere a la exigencia de demostración de una conducta calificable a título de culpa grave o dolo que, por parte del agente estatal haya dado lugar al pago de la condena. En cumplimiento de la regla de carga de la prueba, estos requisitos deben ser demostrados mediante prueba idónea por quien los alega. En este caso, la entidad pública demandante.
Jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado se ha referido a los elementos de procedencia de la acción de repetición así: “Elementos para la procedencia de la acción de repetición. La Sección Tercera ha explicado en abundantes providencias los elementos que determinan la prosperidad de las pretensiones de repetición que formula el Estado contra sus agentes.
Ha considerado que los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda; en tanto que el último de ellos es de carácter subjetivo y está sometido a la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado que generó el pago a su cargo y por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición. Los elementos necesarios y concurrentes definidos para la declaratoria de repetición son los siguientes: La calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena La calidad y la actuación u omisión de los agentes del Estado debe ser materia de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionario del demandado y de su participación en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina, determinante de la responsabilidad del Estado.
La existencia de una condena judicial, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado. La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto.
El pago efectivo realizado por el Estado. La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación. La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa.
La entidad demandante debe probar que la conducta del agente o ex agente del Estado fue dolosa o gravemente culposa conforme a las normas que para el momento de los hechos sean aplicables.”. A su turno, en sentencia de unificación SU-354 de 2020, la Corte Constitucional se refirió a los presupuestos constitucionales que deben ser acreditados en cada caso concreto, así como al marco que gobierna la actuación del juez que conoce de la repetición. En consonancia con los criterios sentados por el Consejo de Estado, el Tribunal Constitucional reiteró que, además de los anteriores presupuestos, al momento de analizar el requisito subjetivo, debe estudiarse lo siguiente: “- Presupuesto 2: La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente, a título de dolo o culpa grave, implica probar ante el juez contencioso administrativo que, al margen del análisis efectuado en la providencia de responsabilidad del Estado: El daño antijurídico haya tenido su origen en una acción u omisión del demandado; y Que tal actuación, conforme a la normatividad vigente para la época en que se presentó el daño antijurídico: (a) estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado” (dolo), o (b) es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones” (culpa grave). - Presupuesto 3: Las presunciones legales de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001: No relevan a la entidad actora de probar ante el juez contencioso administrativo que (a) el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, y que (b) tal actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales (i.e. desviación de poder o infracción manifiesta e inexcusable de una norma de derecho); y Ante la demostración de que la actuación del agente se enmarca en alguno de los supuestos legales, eximen a la entidad de acreditar que la acción u omisión estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado”, o es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Presupuesto 4: A efectos de garantizar el derecho al debido proceso, en el trámite de repetición la valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe realizarse de manera integral, y para determinar la responsabilidad del agente, está excluida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del agente que puedan estar contenidas en la providencia condenatoria a la administración. Por consiguiente, el juez contencioso debe examinar todos los elementos de juicio allegados al proceso de repetición y realizar un análisis totalmente independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa.
Presupuesto 5: A fin de determinar si el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, así como si dicha actuación fue dolosa o gravemente culposa, el juez de lo contencioso administrativo debe valorar los aspectos propios de la gestión pública, tales como: (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea exigible al servidor en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica por los servicios prestados.
Presupuesto 6: Una vez constatada la responsabilidad patrimonial del agente, el juez de lo contencioso administrativo deberá determinar el monto a reintegrar al Estado por parte del servidor, adoptando las previsiones respectivas para que la condena de repetición no se convierta en una decisión que, en razón de su desproporción, vulnere los derechos fundamentales por resultar una obligación excesiva, irredimible o contraria a la distribución de las cargas públicas.
Con tal propósito, sin entrar a analizar las condiciones subjetivas del funcionario, el operador jurídico debe: Valorar el grado de participación del demandado en los hechos que dieron lugar al daño y las circunstancias objetivas de las relaciones entre los funcionarios y la administración, pues puede ocurrir que: (a) la responsabilidad sea atribuible a múltiples personas debido a la distribución de funciones y jerarquías dentro de la institución pública;
(b) el perjuicio causado se derive en parte del riesgo inherente a la actividad de la entidad; o (c) el menoscabo se origine, entre otras razones, por fallas estructurales en los diseños de los procesos misionales de la administración; Tener en cuenta circunstancias atenuantes que, a pesar de no tener la entidad para modificar la calificación de la actuación del agente como dolosa o gravemente culposa, sí influyen en el monto del reintegro que debe efectuar el servidor, como sucede en los casos en que las acciones u omisiones que causaron el daño persiguieron un fin legítimo y no se realizaron de mala fe;
Precaver que el monto a reintegrar no sea mayor a la obligación impuesta al Estado, con lo cual, por ejemplo, el funcionario no debe asumir los intereses que se causen desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria hasta su efectivo pago por parte de la administración; e Identificar el verdadero valor del daño atribuible al agente, ya que, en algunas ocasiones, la condena al Estado puede verse seriamente incrementada por factores ajenos a la voluntad del servidor y que, por ello, no le resultan imputables.
Por consiguiente, debe evitarse que el servidor asuma: (a) las consecuencias de la demora en la resolución del proceso judicial en el que se determinó la responsabilidad de la administración; o (b) el pago de elementos de la reparación que tengan un objetivo mayor al resarcimiento del perjuicio concreto que causó el agente, como ocurre con medidas de no repetición dirigidas a superar problemáticas institucionales.
Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que no siempre todo el valor del daño es susceptible de trasladarse al agente responsable a título de dolo o culpa grave, atendiendo a criterios de proporcionalidad en el ejercicio de la función pública y a la responsabilidad que cabe a quienes actúan a nombre del Estado. - Presupuesto 7: En casos en los que existan dudas en torno a la forma en la que deba realizarse la imputación de la responsabilidad patrimonial al agente del Estado o en relación con la fijación del monto de la condena, la administración, a fin de determinar si promueve la pretensión de regreso, y el juez contencioso administrativo, al momento de resolver el caso, deben tener como criterios orientadores de su actuación que la acción de repetición tiene: (i) una naturaleza subsidiaria, subjetiva y sujeta a criterios de proporcionalidad, y (ii) una triple funcionalidad, a saber: resarcitoria, preventiva, y retributiva.
(…)” (Resalta la Sala). La jurisprudencia en cita efectúa entonces un estudio amplio y detallado de los requisitos que marcan la procedencia y la prosperidad de la acción de repetición desde una perspectiva constitucional y legal. A su vez, hace especial énfasis en la atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente y orienta la forma en que fallador debe verificar la ocurrencia de una conducta dolosa o gravemente culposa por parte del agente estatal o particular que cumplía funciones públicas.
Al igual, explica que el agente o particular que resulte condenado en sede de repetición no puede ser sometido a asumir las consecuencias económicas ocasionadas por la demora en que incurrió la entidad para dar fin al proceso judicial objeto de repetición y define criterios para determinar el monto de la condena a reintegrar, como sucede en los eventos en que intervinieron en la causación del daño varios sujetos. 3.- ANÁLISIS DE LA SALA.
Para lo que importa a la resolución del debate en sede de apelación, se encuentran acreditados los siguientes hechos relevantes que, valga señalar, fueron tenidos como tales por el a quo y no fueron controvertidos por el ICBF en el recurso de alzada: Carmen Muñoz Rodríguez se desempeñaba como madre comunitaria al servicio del Hogar Infantil Pioneros, ubicado en el municipio de Siachoque.
El 10 de septiembre de 2012, un menor de edad fue dejado al cuidado de la señora Muñoz Rodríguez en el citado hogar infantil. Aproximadamente a las 11:00 am, el menor despareció y fue hallado en estado de ahogamiento en una laguna cercana. Cuenta de ello dan las pruebas testimoniales y el Informe Policial rendido en la fecha mediante minuta suscrita por Patrullero de la Policía Nacional.
El 8 de septiembre de 2014, como requisito previo a la interposición de una demanda de reparación directa en la que se reclamaría el pago de los perjuicios causados por el fallecimiento del menor, los familiares de la víctima convocaron al ICBF en sede de conciliación prejudicial. El trámite conciliatorio fue adelantado ante la Procuraduría 68 Judicial I para asuntos administrativos.
En diligencia de 28 de octubre de 2014, las partes pactaron como acuerdo que pondría fin al litigo, el pago total de $140.000.000 junto con intereses moratorios. El acuerdo fue avalado por el Juzgado Primero Administrativo de Tunja, mediante auto de 9 de julio de 2015, que cobró ejecutoria el 24 de julio siguiente. Mediante Resoluciones No. 9186 de 5 de noviembre y No. 9405 de 10 de noviembre de 2015, el ICBF ordenó el pago total de $141.310.120 en favor de los beneficiarios del acuerdo conciliatorio.
La suma equivalía a $140.000.000 de capital y $1.310.120 de intereses de mora. Según Certificación expedida por el Coordinador del Grupo Financiero de la Dirección General del ICBF y Comprobante de Orden de Pago Presupuestal de gastos, el 12 de noviembre de 2015, el ICBF efectuó el pago de la condena por valor de $141.310.120. En audiencia de pruebas celebrada el 9 de noviembre de 2017, se recibieron las siguientes declaraciones: CARMEN MUÑÓZ RODRÍGUEZ, quien en su condición de demandada hizo las siguientes manifestaciones reseñadas por el a quo: “Dice que laboró como madre comunitaria los años 2010, 2011 y 2012, у previamente durante 18 años le había colaborado a su hermana quien era madre comunitaria.
Laboró en el municipio de Siachoque en la vereda Guaticha en el Hogar Pioneros y tenía a cargo 13 niños. El Hogar estaba constituido por un salón, una cocina, un baño, habitaciones y había dos patios, uno que estaba encerrado. Considera que el hogar estaba en buenas condiciones. Para el año 2012 el niño BAOC estaba al cuidado del Hogar Pioneros.
El 10 de septiembre de 2012 recibió a los niños, les hizo una actividad y les repartió comida, luego fue a la cocina para preparar el almuerzo y luego se dirigió al lugar donde estaban los niños y no encontró al menor Brayan. Empezó a buscarlo por todas las zonas de la casa, luego alrededor de la vivienda y después lo encontró en un pozo cercano a la casa.
Considera que transcurrió casi media hora entre el momento en que desapareció el niño, hasta la hora que fue encontrado. El hogar estaba encerrado, tenía dos portones. Sobre los protocolos a seguir, indica que el ICBF nunca le explico cómo proceder en la atención primaria en los casos en que resultan afectados los niños. Señala que el día del fallecimiento del menor estaba sola, no tenía colaboradora.
El horario en que trabaja en el Hogar es de 8 de la mañana a 4 de la tarde. Dijo que la distancia entre la casa y la poceta es de 100 metros aproximadamente. Nunca fue citada para acudir a la conciliación entre el ICBF y los familiares del menor. Ella pagaba de su dinero a la persona que le colaboraba en el cuidado de los niños. Ganaba $300.000 pesos.
Para el bienestar de los menores, el ICBF únicamente suministraba los alimentos, no aportaba elementos de aseo. Los padres de familia de los niños no ayudaban en el cuidado de los mismos. No recibió pago de prestaciones por parte del ICBF. No se recibió pago de arrendamiento por el uso de la vivienda en donde funcionaba el hogar.” - DORA MIREYA LEANDRO TENZA – Representante Legal de ASOPADRES SIACHOQUE, quien según reseña extraída por el a quo declaró que: “La asociación de padres recibe unos recursos del ICBF, que deben ser utilizados con las directrices de la entidad.
Para el año 2012, las madres comunitarias recibían un aporte de los padres de familia, dicho aporte a veces no era cancelado periódicamente. La atención de los niños solo lo hace la madre comunitaria de 8:00 am a 4:00 pm o hasta las 6 de la tarde. Las condiciones de la vivienda para la instalación de un nuevo hogar están a cargo de la asociación de padres.
Hace dos años existe un protocolo de cuidado y emergencias. El pago al sistema de seguridad social de las madres comunitarias le corresponde a la asociación de padres. Considera que las madres comunitarias tienen muchas obligaciones, con una responsabilidad muy grande y están muy mal renumeradas para todas las actividades que deben realizar.
Cree que las madres comunitarias requieren de una auxiliar para poder atender a todos los niños. La asociación de padres no paga renta por el uso de las viviendas, solo pagan un salario a la madre comunitaria. Recuerda que el día del deceso, vio a Carmen Muñoz totalmente mojada y embarrada por tratar de auxiliar al menor. Dice que Carmen Muñoz cumplía de buena manera sus funciones.” - MARÍA ANA BELÉN MUÑOZ RODRÍGUEZ, hermana de la demandada declaró que: “(…) es hermana de Carmen Muñoz y que el día deceso ella no se encontraba en el hogar, no le consta las circunstancias que enmarcaron la muerte del menor.
(…) fue madre comunitaria por cerca de 18 años, tiempo en el cual recibió ayuda en su labor por parte de Carmen Muñoz. La señora Carmen Muñoz es madre de tres hijos, no tiene trabajo ni casa. Para el año 2012 el salario de una madre comunitaria era de $300.000 pesos. (…) de lo que recibía como salario le pagaba algo como remuneración. El ICBF no le paga a quienes les colaboran a las madres comunitarias.”.
De acuerdo con las inconformidades expuestas en el recurso de apelación y de cara a la competencia limitada del juez de segunda instancia, corresponde a la Sala determinar si ¿Carmen Muñoz Rodríguez debe ser declarada patrimonialmente responsable, por el pago de la condena sufragada por el ICBF en favor de los parientes del menor fallecido en el hogar comunitario que se encontraba bajo su responsabilidad? Para el efecto, deberá establecerse si se reúnen los presupuestos objetivos y subjetivo exigibles para la prosperidad de la acción de repetición frente a la citada accionada, en tanto que, en la apelación no se cuestionó la negativa de las pretensiones en relación con la ASOPADRES SIACHOQUE.
Especialmente, los que fueron controvertidos en sede alzada: i) la calidad de agente estatal -servidor o ex servidor público- o particular que desempeña funciones públicas, ii) el pago efectivo de la condena, y iii) el actuar doloso o gravemente culposo. Conviene precisar que, como los hechos a los que el ICBF atribuyó la ocurrencia de una conducta dolosa o gravemente culposa tuvieron ocurrencia en el año 2012, el régimen jurídico aplicable al caso es el contenido en la Ley 678 de 2001.
También ha de resaltarse que, no hay controversia en punto al presupuesto objetivo relativo a la existencia de una sentencia judicial, conciliación u otro mecanismo de terminación de los conflictos que contenga la condena objeto de repetición. En efecto, así se encuentra acreditado con el acta de conciliación suscrita por las partes el 28 de octubre de 2014, y el auto aprobatorio ejecutoriado el 24 de julio de 2015.
Por tal motivo, este tópico no merece análisis adicional en esta instancia. Como se dijo, las inconformidades expuestas en el recurso de apelación gravitan en torno a sostener que, contrario a lo concluido por el a quo, i) la demandada Carmen Muñoz Rodríguez sí ostentaba la calidad de particular que desempeñaba función pública, ii) se acreditó con suficiencia el pago de la condena, y iii) la demandada Carmen Muñoz Rodríguez actuó con dolo o culpa grave.
A verificar la acreditación de tales requisitos la Sala dedicará su atención, bajo la advertencia que, en observancia de la regla de carga de la prueba era obligación de la demandante aportar todos los elementos necesarios para la prosperidad de la acción de repetición. De la calidad de agente estatal o particular en ejercicio de funciones públicas.
En criterio del a quo, para la época de los hechos la demandante no ostentaba relación laboral o vinculación legal o contractual con el ICBF. La labor de madre comunitaria generó una relación de carácter laboral solo a partir del año 2014, por virtud de la reglamentación expedida por el gobierno nacional. En oposición, el ICBF alegó que, pese a que no era una servidora pública, para efectos de la repetición, la accionada debía ser tratada como particular que ejercía labores inherentes a la materialización de los fines esenciales del Estado, tales como la protección de la niñez e infancia. Según lo acreditado, para el día del deceso del menor -10 de septiembre de 2012-, Carmen Muñoz Rodríguez ejercía la actividad de madre comunitaria en el hogar infantil donde fue dejado bajo su cuidado.
Sobre dicha labor, la Ley 89 de 1988 estableció el Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar como “(…) aquellos que se constituyen a través de becas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- a las familias con miras a que en acción mancomunada con sus vecinos y utilizando un alto contenido de recursos locales, atiendan las necesidades básicas de nutrición, salud, protección y desarrollo individual y social de los niños de los estratos sociales pobres del país.”.
Posteriormente, el Decreto 2019 de 1989, determinó que el programa de hogares comunitarios sería ejecutado directamente por la comunidad, a través de Asociaciones de Padres de Familia, las cuales administrarían los recursos asignados por el Gobierno y los aportes provenientes de la comunidad, mediante su vinculación a los programas de autogestión comunitaria para el cuidado de los niños y demás actividades propias del programa.
Dicha normativa señaló que la esencia de los programas radicaba en el trabajo solidario de la comunidad y la familia, con apoyo de becas otorgadas por el ICBF para la atención de las necesidades básicas de nutrición, salud, protección y desarrollo individual y social de los niños de estratos sociales pobres del país. Esto fue ratificado más adelante por el Decreto 1340 de 1995, con arreglo al cual: “La vinculación de las madres comunitarias, así como la de las demás personas y organismos de la comunidad, que participen en el programa de "Hogares de Bienestar", mediante su trabajo solidario, constituye contribución voluntaria, por cuanto la obligación de asistir y proteger a los niños, corresponde a los miembros de la sociedad y la familia; por consiguiente, dicha vinculación no implica relación laboral con las asociaciones u organizaciones comunitarias administradoras del mismo, ni con las entidades públicas que en él participen.” (Resalta la Sala).
Así, el ICBF profirió el Acuerdo 021 de 1996, en el que, en cuanto a la forma en que se ejecutarían los programas de hogares comunitarios señaló que podrían materializarse a través de Asociaciones de padres de familia reconocidas con personería jurídica, quienes para la administración de recursos públicos celebrarían contratos de aporte con el ICBF y serían los encargados de designar a las madres comunitarias mediante “(…) su vinculación al programa como un trabajo solidario y voluntario.”.
Con posterioridad a la ocurrencia de los hechos, en el año 2014 se expidieron la Ley 1607 de 26 de diciembre de 2012 y el Decreto 289 de 2014, a partir de los cuales se concibió que las madres comunitarias tendrían una vinculación laboral formal, sin que ello implicara otorgarles la calidad de funcionarias públicas. Jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional había sostenido que la relación de las madres comunitarias con el ICBF se enmarcaba dentro del conocido contrato realidad, por cuya configuración se generaba el derecho al pago de prestaciones sociales.
Sin embargo, en sentencia SU-079 de 2018, el Tribunal Constitucional expuso frente a la naturaleza de la vinculación de las madres comunitarias lo siguiente: “«26. En punto a la relación jurídica entre las madres comunitarias, el ICBF y las entidades administradoras u operadoras del Programa Hogares Comunitarios, con anterioridad a la Ley 1607 de 2012 y el Decreto 289 de 2014, como atrás se indicó, el artículo 4º del Decreto 1340 de 1995 estableció que la vinculación de las madres comunitarias en dicho programa “no implica relación laboral con las asociaciones que para tal efecto se organicen, ni con las entidades públicas que participen en el mismo.” (Destaca la Sala).
Asimismo, el artículo 16 del Decreto 1137 de 1999, señaló que la participación de la comunidad en el desarrollo de los programas adelantados por el ICBF “en ningún caso implicarán una relación laboral con los organismos o entidades responsables por la ejecución de los programas”, pues dicha participación se trata de un trabajo solidario y una contribución voluntaria brindada por ésta (…) En efecto, para el caso de las madres comunitarias, su participación en dicho programa suponía una labor solidaria y una contribución voluntaria en beneficio de los menores objeto del mismo, que responde a la obligación de la familia, la sociedad y el Estado de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos, de acuerdo con el artículo 44 superior.
En esa medida, el artículo 4º del Decreto 1340 de 1995 expresamente previó que la vinculación de las madres al aludido programa “no implica relación laboral con las asociaciones que para tal efecto se organicen, ni con las entidades públicas que participen en el mismo” (Destaca la Sala). En el mismo sentido, el artículo 16 del Decreto 1137 de 1999, precisó que la participación de la comunidad en el desarrollo de los programas adelantados por el ICBF “en ningún caso implicarán una relación laboral con los organismos o entidades responsables por la ejecución de los programas”.
En igual dirección, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la relación entre las madres comunitarias y los entes vinculados al Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, es de orden contractual civil y de allí “no se desprende una vinculación de carácter laboral”, en los términos de la sentencia SU 224 de 1998. Esta consideración fue justamente la que tuvo en cuenta la Sala en el Auto 186 de 2017 para declarar la nulidad parcial de la sentencia T-480 de 2016, por cambio de jurisprudencia y no atenerse a la línea en vigor, al haber determinado dicho fallo de revisión que entre el ICBF y las madres comunitarias accionantes había existido un contrato de trabajo realidad, (…).
(…) En suma, la actividad ejercida tanto por las madres comunitarias (hasta el 12 de febrero de 2014) como por las sustitutas en sus respectivos programas, no supuso una relación de carácter laboral con el ICBF, toda vez que su participación voluntaria en los mismos respondía a una manifestación de la solidaridad y corresponsabilidad que convoca al Estado, la familia y la sociedad para asegurar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
Por tanto, al no poderse legalmente estructurar una relación de trabajo entre las accionantes y el ICBF, para la Corte no existía obligación alguna en cabeza de la entidad accionada de reconocerla y de pagar las prestaciones sociales inherentes a la misma como tampoco el pago de aportes parafiscales en favor de aquellas.”. (Resalta la Sala).
Conforme a lo expuesto en precedencia, y teniendo en cuenta que la labor de madre comunitaria es concebida como un trabajo solidario de carácter voluntario por virtud del cual no se genera vínculo laboral ni contractual con el Estado, se advierte que la demandada Carmen Muñoz Rodríguez no puede ser considerada como agente estatal, servidor o ex servidor público, ni como particular en ejercicio de funciones públicas.
Sobre este último aspecto conviene resaltar que el artículo 123 de la Constitución Política señaló que “(…) La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.”. En este caso, dadas las condiciones en que se ha catalogado el oficio de madre comunitaria, se echa de menos en el ordenamiento jurídico disposición expresa que haya dispuesto que la labor en comento constituye ejercicio de función pública por particulares.
Luego, en atención a las circunstancias de ausencia de remuneración, voluntariedad y gratuidad que por virtud de la Ley enmarcaban hasta antes de 2014 el oficio de madre comunitaria, no hay lugar a entender que tales sujetos eran particulares que desempeñaban funciones públicas ni que se tratara de alguno de los eventos de descentralización por colaboración, en los que resulta procedente la acción de repetición por la calidad del sujeto implicado.
Luego, mal haría la Sala en considerar que la madre comunitaria demandada fungió como particular en ejercicio de funciones públicas, cuando la Ley -vigente hasta la ocurrencia de los hechos: 2012- no le otorgó dicho carácter. Recuérdese que fue a partir del año 2014, con la Ley 1607 y el Decreto 289 que se contempló que las madres comunitarias se desempeñarían mediante contrato de trabajo -que no otorga calidad de servidor público-.
Por lo que, desde fueron consideradas como particulares contratistas y solo en dicho escenario -que no se configuró en el caso de marras- podrían ser tratadas jurídicamente en sede de repetición como particulares en ejercicio temporal de funciones públicas. Como quiera que a la demandada Carmen Muñoz Rodríguez no se asignó por mandato legal, en virtud de una relación orgánica o funcional, ni en cumplimiento de una obligación de orden contractual el ejercicio de funciones públicas, no podía ser accionada vía repetición. Por lo que carece de legitimación material en la causa por pasiva, tal como lo ha determinado este Tribunal en otras ocasiones como la expuesta en sentencia de 6 de abril de 2022, proferida por la Sala de Decisión No. 2 dentro del expediente 1569333330012013-00072-01, y según criterio emanado de la Sección Tercera del Consejo de Estado, contenido en sentencia de 11 de octubre de 2021, en la que se anotó que “(…) quienes fueron demandados como trabajadores de COOMULTREVV ESP CT, encuentra la Sala que no les asiste legitimación en la causa por pasiva por cuanto estos no tenían vínculo con la entidad demandante por ser estos empleados del mencionado contratista, de manera que no es posible dirigir directamente contra ellos la acción de repetición.”.
En línea con lo expuesto, la Sala confirmará parcialmente la sentencia en cuanto a la negativa de las pretensiones enervadas en contra de la ASOPADRES SIACHOQUE y, de oficio, declarará probada la excepción de falta de legitimación material en la causa por pasiva frente a Carmen Muñoz Rodríguez. Recuérdese que, como lo dispone el artículo 187 del CPACA “En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.”.
Luego, la Sala ostenta competencia para emitir dicha declaratoria. 4.- De las costas procesales. En atención a que el medio de control de repetición persigue un interés público, como es la protección del patrimonio público, encaja dentro de la excepción del artículo 188 del CPACA, que prevé: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
En consecuencia, de conformidad con la sentencia C-832 de 2001, la acción de repetición está excluida de la fijación de costas y agencias en derecho por tratarse de aquellos procesos en los cuales se encuentra en disputa un interés de índole público. Luego, no habrá lugar a condenar en costas en esta instancia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO. - CONFIRMAR parcialmente el numeral primero de la sentencia de 22 de marzo de 2018, en cuanto negó las pretensiones en contra de la Asociación de Padres de Familia Hogares Comunitarios de Bienestar Sector de Cormechoque de Siachoque, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja, según lo expuesto.
SEGUNDO. - DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación material en la causa por pasiva respecto de Carmen Muñoz Rodríguez, según lo expuesto.
TERCERO. - Sin costas en esta instancia.
CUARTO. - Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Déjese registro en SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado