17001-23-33-000-2023-00116-00 · Administrative Court of Caldas

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Especial de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 227 Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez Radicación: 17001-23-33-000-2023-00116-00 Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Concejo Municipal de Manizales Aprobado en Sala Extraordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 068 del 05 de diciembre de 2023 Manizales, cinco (05) de diciembre de dos mil veintitrés (2023).

ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 119 y 121 –numeral 3– del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), en concordancia con el numeral 2 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, corresponde a esta Sala de Decisión, en sede de única instancia, pronunciarse sobre la validez del Acuerdo nº 1137 del 23 de mayo de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Manizales, y con el cual modificó el plan de desarrollo contenido en el Acuerdo nº 1053 de 2020 y dictó otras disposiciones.

Lo anterior, atendiendo la solicitud hecha por la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas, en virtud de la delegación de funciones consagrada en el Decreto nº 0193 del 3 de octubre de 2016 proferido por el señor Gobernador de Caldas (E), y en uso de la facultad prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986.

Debe precisarse que esta providencia la dicta esta Sala de Decisión, teniendo en cuenta que no fue aprobada la ponencia presentada por el Magistrado 1 En adelante, CPACA. Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 2 Augusto Morales Valencia, tal como se informa en constancia visible en el expediente digital2.

ANTECEDENTES La solicitud de invalidez El 26 de junio de 20233, el Departamento de Caldas remitió a este Tribunal el Acuerdo nº 1137 del 23 de mayo de 2023, para que se resuelva sobre su validez, en tanto consideró que con éste, el Concejo Municipal de Manizales vulneró el ordenamiento jurídico superior4. Como fundamento fáctico y jurídico de la solicitud efectuada, el Departamento de Caldas indicó lo que se señala a continuación, precisando que se le dará el orden que se considera necesario para darle mejor entendimiento al asunto: 1.

El Sistema General de Regalías fue creado por el Acto Legislativo nº 5 de 2011, con el cual se modificaron los artículos 360 y 361 de la Constitución Política, y está integrado por el conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones en relación con la explotación de los recursos naturales no renovables. 2.

La organización y funcionamiento de dicho sistema se reguló por la Ley 1530 de 2012. 3. Con el Acto Legislativo nº 5 de 2019, se modificó el artículo 361 de la Constitución Política, y se previó que el régimen de regalías debía ajustarse al nuevo marco constitucional, a través de la expedición de una ley. 4. En desarrollo de ese mandato constitucional se expidió la Ley 2056 de 2020, que reguló la organización y funcionamiento del Sistema General de Regalías, determinando la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, uso eficiente y destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables. 5.

El Municipio de Manizales, en aplicación de lo previsto por el artículo 30 de la Ley 2056 de 2020, y una vez realizado el proceso participativo a 2 Archivo nº 018 del expediente digital. 3 Archivo nº 001 del expediente digital. 4 Páginas 7 a 25 del archivo nº 002 del expediente digital. Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 3 través de mesas públicas de participación ciudadana, definió y priorizó las iniciativas y proyectos de inversión susceptibles de ser financiados con recursos de las asignaciones directas, de la asignación para la inversión local y de la asignación para la inversión regional del Sistema General de Regalías, atendiendo los principios de desarrollo competitivo y productivo del territorio y de los de planeación con el enfoque participativo, democrático y de concentración. 6.

Lo anterior fue incluido y adoptado a través del Decreto nº 0424 de 2021, con el cual se modificó el plan de desarrollo municipal de Manizales en el capítulo independiente de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías. 7. El Concejo Municipal de Manizales profirió el Acuerdo nº 1137 del 23 de mayo de 2023, luego de que se surtieran los dos debates reglamentarios en las sesiones ordinarias del mes de mayo: el primero en comisión el 16 de mayo de 2023, y el segundo en plenaria el 23 de mayo del mismo año. 8.

El citado acuerdo fue sancionado por el alcalde del Municipio de Manizales. 9. El 25 de mayo de 2023, el Acuerdo nº 1137 del 23 de mayo de 2023 fue radicado en la Gobernación de Caldas para la respectiva revisión del señor gobernador, en desarrollo de la competencia establecida por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política. 10.

Revisado el acuerdo, el Departamento de Caldas halló que aquel no se ajusta a derecho por quebrantar disposiciones de orden constitucional y legal, conforme se indica a continuación: ▪ Numerales 1, 3 y 10 del artículo 315 de la Constitución Política. ▪ Parágrafos 1, 2, 4, 5, 6 y transitorio del artículo 30 de la Ley 2056 de 2020. ▪ Artículo 44 del CPACA. 11.

El Acuerdo nº 1137 del 23 de mayo de 2023 adolece de motivación, la cual constituye un elemento esencial de los actos administrativos según la doctrina y la jurisprudencia, que permite constatar si la justificación de la decisión es consecuente con la realidad fáctica y jurídica. La falta de motivación implica la expedición irregular del acto como causal de nulidad. 12.

En efecto, el citado acuerdo sólo enunció el título y las facultades Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 4 constitucionales y legales con base en las cuales el Concejo de Manizales profería el acto, omitiendo la parte considerativa y que constituye un requisito para su expedición. 13. El Municipio de Manizales y el concejo de la misma municipalidad no tenían competencia para modificar y adicionar mediante acuerdo, el capítulo independiente de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías.

Lo anterior, como quiera que, una vez se incorporó el capítulo independiente de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías en el plan de desarrollo municipal, como lo disponía el parágrafo transitorio del artículo 30 de la Ley 2056 de 2020, sólo era posible modificar o adicionar dicho capítulo mediante decreto, y en eventos de caso fortuito o fuerza mayor debidamente comprobados y declarados, atendiendo lo previsto por el parágrafo 1 del artículo 30 de la citada ley; lo cual no ocurrió en este caso. 14.

El ejecutivo y el concejo municipal no acreditaron tener en cuenta lo previsto por los parágrafos 2, 4, 5 y 6 del artículo 30 de la Ley 2056 de 2020, en lo referente al proceso participativo mediante los ejercicios de planeación para las asignaciones directas y la asignación para la inversión local de los recursos del Sistema General de Regalías, a través de mesas públicas de participación ciudadana en las que se definan y prioricen las iniciativas o proyectos de inversión, convocadas por el alcalde local de los diferentes sectores, siendo éstos los delegados de las Juntas Administradoras Locales, del concejo municipal, de las organizaciones de acción comunal, de las organizaciones sociales, y de los principales sectores económicos con presencia en el municipio; los representantes a la cámara de cada departamento y los senadores que hubieran obtenido más del 40% de su votación en la respectiva región; además del apoyo de la Federación Nacional de Departamentos, la Federación Colombiana de Municipios y la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, según corresponda; y en los proyectos de inversión con enfoque de género, en desarrollo de las políticas públicas en pro de la equidad de la mujer, con énfasis en los temas de mujer rural.

Pronunciamientos frente a la solicitud de invalidez Municipio de Manizales5 Frente a la solicitud de invalidez hecha por el Departamento de Caldas, el Municipio de Manizales se opuso, con fundamento en que la entidad territorial no ha infringido el ordenamiento jurídico. 5 Páginas 2 a 7 del archivo nº 010 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 5 Explicó que la Ley 2056 de 2020 en el parágrafo 1 de su artículo 30 autoriza que por decreto se modifique el plan de desarrollo cuando se identifiquen nuevas necesidades por eventos de caso fortuito o fuerza mayor debidamente declarados. Aclaró que como en este asunto no se presenta fuerza mayor o caso fortuito, pero había necesidad de priorizar proyectos en el capítulo independiente de regalías por asignación directa, la administración estimó pertinente acudir directamente ante el concejo municipal, por tratarse del “juez natural” de la discusión, conforme se desprende del artículo 36 de la Ley 2056 de 2020.

Finalmente, reprochó la postura asumida por el departamento, como quiera que en oficio del 9 de junio de 2023, expresó que el acto administrativo se ajustaba a derecho. Concejo Municipal de Manizales6 Por su parte, la corporación municipal se opuso igualmente a la declaratoria de invalidez del acuerdo, precisando que éste fue consecuencia del proyecto presentado a iniciativa del alcalde, tal como lo establece el artículo 71 de la Ley 136 de 1994, y que para su trámite fueron respetados los preceptos legales que lo gobiernan.

Refirió que en Oficio nº SP-1116 de 2023, la Secretaría de Planeación del Departamento de Caldas indicó que el acuerdo objeto de debate se encontraba ajustado a la ley. Insistió en que las circunstancias que rodearon la expedición del acuerdo, su iniciativa, debates realizados, comisión competente y contenido, se encuentran ajustados a los lineamientos normativos que gobiernan la materia, razón por la cual, debe declararse la legalidad del acto.

TRÁMITE PROCESAL El expediente fue repartido a este Tribunal el 26 de junio de 20237 y allegado el 28 del mismo mes y año al Despacho del Magistrado Augusto Morales Valencia8. 6 Páginas 1 a 5 del archivo nº 012 del expediente digital. 7 Archivo nº 001 del expediente digital. 8 Archivo nº 004 del expediente digital. Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 6 La solicitud de validez fue admitida el 24 de julio de 20239, ordenando su fijación en lista, la notificación personal al Ministerio Público, y la comunicación al presidente del Concejo Municipal de Manizales y al alcalde de la ciudad.

Dentro del término de fijación en lista, intervinieron el Municipio de Manizales10 y el concejo de la misma entidad territorial11. A través de providencia del 27 de septiembre de 202312, el Despacho Sustanciador abrió el proceso a pruebas. Según constancia secretarial del 11 de octubre de 202313, en esa fecha el trámite pasó a Despacho para resolver lo pertinente.

En sesiones ordinarias realizadas el 27 de octubre, y el 3, 10, 17 y 24 de noviembre de 2023, la Sala de Decisión no aprobó la discusión del proyecto de sentencia presentado por el Magistrado Augusto Morales Valencia14. Por lo anterior, el 29 de noviembre de 2023, el expediente pasó a Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia, para la elaboración de la nueva ponencia15.

CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Para pronunciarse en el presente asunto son necesarias las siguientes consideraciones: 1. Competencia La revisión de la validez de un acuerdo o decreto municipal por su oposición a la Constitución o a la ley, comporta un trámite judicial que tiene como génesis la potestad conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política al Gobernador del departamento correspondiente, y que se encuentra regulado por los artículos 117 a 121 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), los cuales disponen lo siguiente: 9 Archivo nº 005 del expediente digital. 10 Archivo nº 010 del expediente digital. 11 Archivo nº 012 del expediente digital. 12 Archivo nº 014 del expediente digital. 13 Archivo nº 017 del expediente digital. 14 Archivo nº 018 del expediente digital. 15 Archivo nº 018 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 7 ARTICULO 117. Dentro de los tres (3) días siguientes al de la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al Gobernador del Departamento para su revisión jurídica. La revisión aquí ordenada no suspende los efectos de los acuerdos.

ARTICULO 118. Son atribuciones del Gobernador: 8a. Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez (Artículo 194, ordinal 8o., de la Constitución Política).

ARTICULO 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.

ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.

ARTICULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.

Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.

Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. Por su parte, el numeral 2 del artículo 151 del CPACA, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos para conocer de las observaciones que los gobernadores formulen acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales.

Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 8 Así entonces, vista la competencia asignada a esta Corporación para conocer en única instancia de la presente controversia, establecido el marco legal para su admisión, trámite y decisión, y toda vez que la solicitud de revisión fue presentada por el Departamento de Caldas dentro de los 20 días que contempla la norma16, procede el Tribunal a decidir el presente asunto. 2.

Problema jurídico El problema que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar las siguientes cuestiones: ▪ ¿Los actos administrativos de carácter general y, en particular el Acuerdo nº 1137 del 23 de mayo de 2023 expedido por el Concejo Municipal de Manizales, deben contener una motivación específica o basta la consignación de los fundamentos legales y de su objeto? ▪ ¿El Concejo Municipal de Manizales tenía competencia para modificar el plan de desarrollo del municipio mediante el Acuerdo nº 1137 del 23 de mayo de 2023, específicamente el capítulo independiente de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías? ▪ ¿Para la expedición del acuerdo objeto de análisis, se acreditó haber tenido en cuenta el proceso de participación ciudadana? 3.

El acuerdo sometido a análisis de validez El examen de validez se predica del Acuerdo nº 1137 del 23 de mayo de 2023, cuyo contenido esencial se sintetiza de la siguiente manera. Se indicó que dicho acto se expedía a iniciativa del alcalde de Manizales, y en ejercicio de las facultades constitucionales y legales otorgadas al Concejo Municipal de Manizales, en especial las contenidas en los artículos 313 – numeral 2– y 339 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 32 y siguientes de la Ley 152 de 1994, y con la Ley 136 de 1994, reformada por la Ley 1551 de 2012.

El texto de la parte resolutiva del acuerdo es del siguiente tenor: 16 En tanto el acuerdo objeto de estudio fue radicado en la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas el 25 de mayo de 2023 (página 25 del archivo nº 002 del expediente digital), y la solicitud de revisión fue presentada ante este Tribunal el 26 de junio siguiente.

Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 9 Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 10 4. Marco normativo De conformidad con la solicitud de invalidez presentada por el Departamento de Caldas, las disposiciones que en su criterio vulnera el mencionado acuerdo, son las que se citan a continuación: ▪ Artículo 44 del CPACA:

ARTÍCULO 44. DECISIONES DISCRECIONALES. En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa. ▪ Numerales 1, 3 y 10 del artículo 315 de la Constitución Política:

ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. (…) 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 11 extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.

(…) 10. Las demás que la Constitución y la ley le señalen. ▪ Parágrafos 1, 2, 4, 5, 6 y transitorio del artículo 30 de la Ley 2056 de 2020:

ARTÍCULO

30. EJERCICIOS DE PLANEACIÓN. En el marco del proceso de formulación y aprobación de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, se identificarán y priorizarán las iniciativas o proyectos de inversión susceptibles de ser financiados con recursos de las Asignaciones Directas, la Asignación para la Inversión Local y la Asignación para la Inversión Regional del Sistema General de Regalías, atendiendo los principios de desarrollo competitivo y productivo del territorio y de los de planeación con enfoque participativo, democrático y de concertación. Para ser financiados con recursos del Sistema General de Regalías, los proyectos de inversión deberán incorporarse en el Plan de Desarrollo de las entidades territoriales en un capítulo independiente de inversiones con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías que se denominará “inversiones con cargo al SGR” y sus modificaciones o adiciones.

PARÁGRAFO 1 o. En los eventos en que se identifiquen nuevas necesidades y prioridades de inversiones con ocasión de eventos de caso fortuito o fuerza mayor, debidamente comprobados y declarados, los alcaldes y gobernadores podrán mediante decreto modificar el capítulo “inversiones con cargo al SGR” del plan de desarrollo territorial y sus modificaciones o adiciones.

PARÁGRAFO 2 o. Los ejercicios de planeación para las Asignaciones Directas y la Asignación para la Inversión Local serán liderados por los gobernadores y alcaldes, según corresponda, quienes deberán realizar un proceso participativo a través de mesas públicas de participación ciudadana en las que se definan y prioricen las iniciativas o proyectos de inversión de que trata el presente artículo.

Los gobernadores deberán invitar para que participen en las mesas públicas de participación ciudadana, a delegados de la Asamblea Departamental, de las Organizaciones de Acción Comunal, de las organizaciones sociales, de las Instituciones de Educación Superior y de los principales sectores económicos con presencia en el departamento. Los alcaldes deberán invitar a delegados de las Juntas Administradoras Locales, del Concejo Municipal, de las Organizaciones de Acción Comunal, de las organizaciones sociales, y de los principales sectores económicos con presencia en Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 12 el municipio.

Los ejercicios de planeación podrán contar con el apoyo de la Federación Nacional de Departamentos, la Federación Colombiana de Municipios y la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, según corresponda. Los gobernadores y alcaldes no podrán delegar su participación en las mesas, sin perjuicio de que sea por razones de fuerza mayor.

PARÁGRAFO 3 o. Los ejercicios de planeación para la Asignación de la Inversión Regional serán liderados por los Gobernadores, con el apoyo de las Comisiones Regionales de Competitividad e Innovación y teniendo en cuenta, entre otros, las Agendas Departamentales de Competitividad e Innovación definidas en estas Comisiones; así mismo podrán participar la Federación Nacional de Departamentos, la Federación Colombiana de Municipios y la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, según corresponda, a través de la realización de mesas públicas de participación ciudadana en las que se definan y prioricen las iniciativas o proyectos de inversión regional de que trata el presente parágrafo.

En estos ejercicios podrán participar diferentes actores y esquemas asociativos locales y regionales, entre ellos, las regiones administrativas de planificación.

PARÁGRAFO 4 o. Para los ejercicios de planeación establecidos en el presente artículo el gobernador o el alcalde, según corresponda, deberán invitar a los Representantes a la Cámara de cada departamento y a los Senadores que hayan obtenido más del 40% de su votación en la respectiva región. Los gobernadores y alcaldes no podrán delegar su participación en las mesas, sin perjuicio de que sea por razones de fuerza mayor.

PARÁGRAFO 5 o. Los resultados de estos ejercicios de planeación deberán incorporarse en el plan de desarrollo de las entidades territoriales en un capítulo independiente de inversiones con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías que se denominará “inversiones con cargo al Sistema General de Regalías” y será de obligatorio cumplimiento.

PARÁGRAFO 6 o. Los ejercicios de planeación deberán priorizar en las inversiones, proyectos de inversión con enfoque de género, en desarrollo de las políticas públicas en pro de la equidad de la mujer, con énfasis en los temas de mujer rural.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Los alcaldes y gobernadores deberán dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley y por una única vez, mediante decreto, adoptar las modificaciones o adiciones al respectivo plan de desarrollo vigente, a fin de incorporarle el capítulo independiente de inversiones con cargo al SGR, el cual se elaborará a partir de las mesas públicas de participación ciudadana, según lo establecido en el presente artículo y teniendo en cuenta las metas de desarrollo establecidas en el respectivo plan de desarrollo territorial.

Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 13 5. Examen del caso concreto Pasa esta Sala a analizar cada uno de los cargos de nulidad expuestos en la solicitud hecha por el Departamento de Caldas, así: 5.1 Falta de motivación El primer planteamiento del Departamento de Caldas radica en la supuesta falta de motivación de que adolece el Acuerdo nº 1137 del 23 de mayo de 2023, elemento que, a su juicio, es esencial en la formación de dicho acto.

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa en lo que respecta al debido sustento que deben tener las decisiones administrativas; elemento que varía tratándose de actos administrativos generales. En efecto, en sentencia del 5 de julio de 201817, el Alto Tribunal expuso sobre el particular que: b) Actos administrativos generales.

Respecto de los actos administrativos de carácter general, en razón a su naturaleza y alcance, por regla general es suficiente tener como motivación en ellos la indicación de sus fundamentos legales y de su objeto, salvo que exista una disposición en la ley que ordene una motivación diferente, tal como lo precisado la jurisprudencia de esta Corporación18.

La Sala, reitera que los actos administrativos generales son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica abstracta o impersonal, que no puede vincularse en forma directa e inmediata con una persona determinada o determinable. Uno de los factores que suele asociarse erradamente a la determinación de actos de esta naturaleza es la cantidad de personas que se ven afectadas por la manifestación de voluntad de la administración, sin embargo ello no es característico de los mismos ya que lo que los define es «[…] la abstracción o indeterminación individual de sus destinatarios o de las personas que pueden resultar cobijadas por el acto […]»19. 17 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. Gabriel Valbuena Hernández. Sentencia del 5 de julio de 2018. Radicación número: 11001-03-25-000-2010-00064-00(0685-10). 18 Cita de cita: Entre otros pronunciamientos de esta Corporación que expresan este criterio se encuentran los siguientes: En la Sección Primera, Sentencias de 28 de octubre de 1999 (Exp. 3443, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa); 26 de julio de 2001 (Exp. 6717, C.P. Manuel S. Urueta Ayola); 13 de marzo de 2003 (Exp. 6708-6780, C.P. Manuel S. Urueta Ayola); y 17 de abril de 2008 (Exp. 11001-0324- 000-2004-00202-01, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón).

En la Sección Tercera, Auto de 12 de diciembre de 2004 (Exp. 29.754, C.P. Ruth Stella Correa Palacio). Y en la Sección Cuarta, Sentencia de 29 de mayo de 2003 (Exp. 13104, C.P. Germán Ayala Mantilla). 19 Cita de cita: Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Librería Ediciones del Profesional Ltda. Séptima edición, Bogotá, 2016, p. 144.

Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 14 (…) Con el fin de analizar este punto, es aconsejable resaltar que la motivación de los actos administrativos constituye un elemento necesario para la validez de un acto administrativo. Es condición esencial que existan unos motivos que originen su expedición y que sean el fundamento de la decisión que contienen.

En otras palabras, deben existir unas circunstancias o razones de hecho y de derecho que determinan la expedición del acto y el contenido o sentido de la respectiva decisión. Los motivos son entonces el soporte fáctico y jurídico que justifican la expedición del acto administrativo y el sentido de su declaración y, por lo general, cuando por disposición legal deben ponerse de manifiesto, aparecen en la parte considerativa del acto.

En todo caso, aunque no se mencionen expresamente los motivos, debe existir una realidad fáctica y jurídica que le brinde sustento a la decisión administrativa, que normalmente está contenida en los “antecedentes del acto”, representados por lo general en distintos documentos, como estudios, informes, actas, etc. (Resalta el Tribunal).

Atendiendo lo anterior, esta Sala considera que no le asiste razón al Departamento de Caldas en lo que atañe a la supuesta falta de motivación del acto administrativo, como quiera que al tratarse de un acto general respecto del cual no existe una norma expresa que exija una motivación más específica, basta la consignación de los fundamentos legales y de su objeto, lo que en el caso concreto se halla plenamente satisfecho, según se desprende del texto del acuerdo municipal citado líneas atrás. Agréguese a ello que se presume que los actos de contenido abstracto son expedidos atendiendo a finalidades de interés colectivo.

Conviene así mismo precisar que con la solicitud de pronunciamiento sobre la validez del acuerdo, el Departamento de Caldas aportó la exposición de motivos del que, para entonces, era el Proyecto de Acuerdo nº 099 de 202320, en los que además de las consideraciones de orden jurídico, se consignaron sus objetivos, condiciones de pertinencia y viabilidad, sostenibilidad, impacto, la articulación con planes y políticas nacionales, así como el impacto fiscal esperado.

Por lo expuesto, se despachará desfavorablemente este primer cargo de nulidad. 20 Páginas 31 a 46 del archivo nº 002 del expediente digital. Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 15 5.2 Modificación del capítulo de regalías del plan de desarrollo municipal El segundo cuestionamiento que hace el Departamento de Caldas alude a la presunta falta de competencia que tenían, no sólo el Concejo Municipal de Manizales, sino también el municipio, para modificar y adicionar, mediante acuerdo, el capítulo independiente de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías.

Esta Sala concuerda con la observación hecha por la entidad accionante, por lo siguiente. De conformidad con lo dispuesto por la Ley 152 de 199421 y la Ley 2056 de 202022, el plan de desarrollo sólo puede modificarse en tres situaciones, cuales son: ▪ Durante el proceso de aprobación por parte de la corporación político- administrativa competente, previa aceptación del alcalde o gobernador (artículo 40 de la Ley 152 de 199423). ▪ Durante la ejecución, cuando al establecerse nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, el alcalde o gobernador considera que deben realizarse ajustes al plan plurianual de inversiones, con el fin de hacerlo consistente con el plan de mayor nivel jerárquico.

En este caso, debe presentar el proyecto para la aprobación del concejo municipal o asamblea departamental (artículo 45 de la Ley 152 de 199424). ▪ Cuando el alcalde o gobernador identifiquen nuevas necesidades y prioridades de inversiones con ocasión de eventos de caso fortuito o fuerza mayor, debidamente comprobados y declarados, caso en el cual podrán, mediante decreto, modificar únicamente el capítulo de 21 “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”. 22 “Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías”. 23 “ARTÍCULO 40.

APROBACIÓN. Los planes serán sometidos a la consideración de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del Gobernador o Alcalde para su aprobación. La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el Gobernador o Alcalde podrá adoptarlos mediante decreto.

Para estos efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo Gobernador o Alcalde convocará a sesiones extraordinarias a la correspondiente Asamblea o Concejo. Toda modificación que pretenda introducir la Asamblea o Concejo, debe contar con la aceptación previa y por escrito del Gobernador o Alcalde, según sea el caso” (líneas fuera de texto). 24 “ARTÍCULO 45.

ARTICULACIÓN Y AJUSTE DE LOS PLANES. Los planes de las entidades territoriales de los diversos niveles, entre sí y con respecto al Plan Nacional, tendrán en cuenta las políticas, estrategias y programas que son de interés mutuo y le dan coherencia a las acciones gubernamentales. Si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, el respectivo mandatario podrá presentar para la aprobación de la Asamblea o del Concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones, para hacerlo consistente con aquéllos” (se subraya).

Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 16 inversiones con cargo al sistema general de regalías de su respectivo plan (parágrafo 1º del artículo 30 de la Ley 2056 de 202025). Además de las tres situaciones mencionadas, la misma Ley 2056 de 2020 (parágrafo transitorio del artículo 3026) contempló un evento especial y transitorio, con base en el cual los alcaldes y gobernadores debían adoptar mediante decreto y dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de dicha norma, y por una única vez, las modificaciones o adiciones al respectivo plan de desarrollo vigente, a fin de incorporarle el capítulo independiente de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías.

Los planes de desarrollo se encuentran plenamente regulados a través de una ley orgánica que, como lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C- 538 de 1995 en la que analizó la constitucionalidad del artículo 40 (parcial) de la Ley 152 de 1994, no sólo prevalece sobre otras disposiciones de menor jerarquía, sino que además regula el ejercicio legislativo sobre la materia y condiciona con su normatividad la actuación administrativa.

En esa medida, si en dicha ley orgánica no se contempló la posibilidad de introducir modificaciones a los planes de desarrollo en las oportunidades que se considerara necesario, sino sólo en los eventos ya referidos, a los cuales se suma el que previó la ley que reguló el Sistema General de Regalías, esta Sala considera que es únicamente en aquellos casos en los que válidamente puede modificarse el respectivo plan de desarrollo. 25 “ARTÍCULO

(…)” (líneas fuera de texto). 26 “PARÁGRAFO TRANSITORIO. Los alcaldes y gobernadores deberán dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley y por una única vez, mediante decreto, adoptar las modificaciones o adiciones al respectivo plan de desarrollo vigente, a fin de incorporarle el capítulo independiente de inversiones con cargo al SGR, el cual se elaborará a partir de las mesas públicas de participación ciudadana, según lo establecido en el presente artículo y teniendo en cuenta las metas de desarrollo establecidas en el respectivo plan de desarrollo territorial” (se subraya).

Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 17 Adicionalmente, debe precisarse que aunque podría entenderse que el artículo 22 de la Ley 152 de 199427 autoriza la introducción de modificaciones en la parte de inversiones públicas del plan de desarrollo en cualquier momento siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero, lo cierto es que, al analizar en detalle dicha norma, se observa que la misma se refiere a los cambios que se estimen pertinentes durante el trámite legislativo adelantado para la aprobación del respectivo plan, lo cual en todo caso requerirá la aprobación por escrito del Gobierno Nacional.

En consecuencia, ese artículo 22 exige la concurrencia de tres condiciones, referidas al equilibrio financiero, a la oportunidad para hacer las modificaciones (trámite de adopción inicial del plan de desarrollo), así como a la aprobación por escrito del Gobierno correspondiente, por supuesto en el ámbito municipal, por parte del alcalde.

Para el asunto sometido a examen, se advierte que las modificaciones de que trata el Acuerdo Municipal nº 1137 del 23 de marzo de 2023 no están referidas a ninguno de los eventos ya mencionados, pues es evidente que: i) el plan de desarrollo ya no se encuentra en el proceso de aprobación; ii) no existe un plan de desarrollo de mayor nivel jerárquico que conlleve a la realización de ajustes al plan plurianual de inversiones, con el fin de hacerlo consistente con aquel; iii) no se encuentran nuevas necesidades y prioridades de inversiones con ocasión de eventos de caso fortuito o fuerza mayor, debidamente comprobados y declarados que autoricen la modificación del capítulo de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías; y iv) ya transcurrieron los seis meses de que trata el parágrafo transitorio de la Ley 2056 de 2020 que imponía al alcalde el deber de modificar o adicionar el respectivo plan de desarrollo vigente, a fin de incorporarle el capítulo independiente de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías.

De hecho, recuérdese que el Municipio de Manizales ya agotó la facultad que le otorgó el parágrafo transitorio del artículo 30 de la Ley 2056 de 2020, pues a través del Decreto nº 0424 del 28 de junio de 202128, modificó el plan de desarrollo municipal de Manizales para incluir el capítulo independiente de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías. 5.3 Proceso participativo en la modificación del plan de desarrollo municipal 27 “ARTÍCULO

22. MODIFICACIONES POR PARTE DEL CONGRESO. En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.

(…)”. 28 Páginas 47 a 57 del archivo nº 002 del expediente digital. Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 18 La jurisprudencia constitucional ha establecido que el plan de desarrollo “(…) sirve de base y provee los lineamientos estratégicos de las políticas públicas formuladas por el presidente de la República [gobernador o alcalde], por medio de su equipo de gobierno (…)”29.

A su vez, en relación con su naturaleza, ha advertido que se trata de “(…) un instrumento formal y legal a través del cual se trazan los objetivos del Gobierno, permitiendo la subsecuente evaluación de su gestión”30; y del “(…) principal instrumento de planeación en Colombia, al radicar su importancia en que define y prioriza la dirección, los objetivos y las principales políticas [económicas, sociales, culturales y ambientales] del Gobierno de turno”31.

Constituye igualmente una de las herramientas con que cuenta el Estado para el ejercicio de la función de dirección general de la economía, en los términos del artículo 334 de la CP, conforme al modelo de Estado Social de Derecho diseñado por el Constituyente32. Por mandato constitucional, el proceso de elaboración de los planes de desarrollo es de carácter participativo, conforme se desprende de las siguientes disposiciones: El artículo 34033 de la Constitución Política establece que habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, el cual tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo.

A nivel territorial, se encuentran los Consejos Territoriales de Planeación, que “(…) estarán integrados por las personas que designe el Gobernador o el Alcalde de las ternas que presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, de acuerdo con la composición que definan las Asambleas o Concejos, según sea el caso” (artículos 33 y 34 de la Ley 152 de 1994). 29 Sentencia C-415 de 2020 (párrafo 50). 30 Ídem. 31 Ibid., párrafo 30. 32 Sentencia C-016 de 2016 (párrafo 3.1.4). 33 “ARTICULO 340.

Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo. Los miembros del Consejo Nacional serán designados por el Presidente de la República de listas que le presenten las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior, quienes deberán estar o haber estado vinculados a dichas actividades.

Su período será de ocho años y cada cuatro se renovará parcialmente en la forma que establezca la ley. En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación, según lo determine la ley. El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación”. Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 19 Por su parte, el artículo 34134 de la Carta Política dispone que el gobierno: i) elaborará el plan de desarrollo con participación de las autoridades de planeación y otras autoridades; ii) someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo de Planeación; y iii) efectuará las enmiendas que considere pertinentes luego de oída la opinión del Consejo de Planeación. A su vez, el artículo 34235 de la Constitución Política señala que la ley orgánica de planeación determinará los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo y en las modificaciones correspondientes.

Con el Acto Legislativo 5 de 2019 y el artículo 30 de la Ley 2056 de 2020 que crearon en el plan de desarrollo el capítulo independiente de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías, se estableció igualmente un procedimiento participativo riguroso para la aprobación de los proyectos a financiarse con regalías. En efecto, el Acto Legislativo 5 de 2019 modificó el artículo 361 de la Constitución Política para articular el Sistema General de Regalías con los planes de desarrollo; al tiempo que previno que la ley “(…) regulará los procesos e instancias de decisión que participarán en la definición de los proyectos de inversión, la cual deberá atender el principio de planeación con enfoque participativo, 34 “ARTICULO 341.

El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo.

Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada corporación discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria. Los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia. No obstante, cuando el gobierno decida modificar la parte general del plan deberá seguir el procedimiento indicado en el artículo siguiente.

El Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan.

Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley. El Congreso podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional”. 35 “ARTICULO 342.

La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución”.

Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 20 democrático y de concertación. (…)”. En desarrollo del Acto Legislativo, el artículo 30 de la Ley 2056 de 2020 dispuso: i) la coordinación del Sistema de Regalías con el sistema de planeación; y ii) la realización de ejercicios de planeación. En todo el trámite legislativo de la Ley 2056 de 2020, las ponencias de debates señalaron que los proyectos de inversión se escogerían con la realización de ejercicios de planeación rigurosa36: “Para este efecto, los proyectos de inversión deberán ser viabilizados, registrados, priorizados y aprobados según las normas previstas en el presente proyecto de Ley, para lo cual se prevé la realización de ejercicios de planeación rigurosa, identificación y priorización de proyectos de inversión susceptibles de ser financiados con recursos de regalías, que hayan facilitado la participación de diferentes actores locales y regionales que, tratándose de asignaciones directas y asignación para la inversión local, serán liderados por los gobernadores y alcaldes, y podrán contar con el apoyo de la Federación Nacional de Departamentos, Federación Colombiana de Municipios y la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, a través de realización de mesas de participación ciudadana en las que se prioricen los proyectos de inversión” (resalta la Sala).

Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española37, riguroso es, entre otras definiciones, muy severo, cruel; estrecho, austero, rígido; exacto, preciso, minucioso. Y sus sinónimos son: estricto, duro, austero, inflexible, severo, implacable, recio, preciso, exacto, minucioso. Como se indicó anteriormente, en desarrollo del Acto Legislativo 5 de 2019, el artículo 30 de la Ley 2056 de 2020 conectó el Sistema General de Regalías con el sistema de planeación, en la medida en que dispuso que los proyectos de inversión a financiarse con cargo a los recursos de regalías, “(…) deberán incorporarse en el Plan de Desarrollo de las entidades territoriales en un capítulo independiente de inversiones con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías que se denominará “inversiones con cargo al SGR” y sus modificaciones o adiciones”.

Para la incorporación de dichos proyectos de inversión al plan de desarrollo, se precisó que “Los ejercicios de planeación para las Asignaciones Directas y la Asignación para la Inversión Local serán liderados por los gobernadores y alcaldes, según corresponda, quienes deberán realizar un proceso participativo a través de mesas públicas de participación ciudadana en las que se definan y prioricen las iniciativas o proyectos de inversión de que trata el presente artículo” (subraya la Sala). 36 Gacetas 706, 708, 770 y 772. 37 https://dle.rae.es/riguroso?m=form&m=form&wq=riguroso Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 21 Tratándose de los planes de desarrollo municipales, la norma en comento estableció que “Los alcaldes deberán invitar a delegados de las Juntas Administradoras Locales, del Concejo Municipal, de las Organizaciones de Acción Comunal, de las organizaciones sociales, y de los principales sectores económicos con presencia en el municipio”; y que “Los ejercicios de planeación podrán contar con el apoyo de la Federación Nacional de Departamentos, la Federación Colombiana de Municipios y la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, según corresponda.

Los gobernadores y alcaldes no podrán delegar su participación en las mesas, sin perjuicio de que sea por razones de fuerza mayor”. Adicionalmente, el artículo 30 de la Ley 2056 de 2020 contempló que: “Para los ejercicios de planeación establecidos en el presente artículo el gobernador o el alcalde, según corresponda, deberán invitar a los Representantes a la Cámara de cada departamento y a los Senadores que hayan obtenido más del 40% de su votación en la respectiva región. Los gobernadores y alcaldes no podrán delegar su participación en las mesas, sin perjuicio de que sea por razones de fuerza mayor”.

Finalmente, la norma dispuso que los resultados de esos ejercicios de planeación, que debían incorporarse en el capítulo independiente del que se ha hablado, serían de obligatorio cumplimiento. En el contexto anterior, el parágrafo transitorio del artículo 30 de la Ley 2056 de 2020 confirió a los gobernadores y alcaldes el término de seis meses siguientes a la entrada en vigencia de dicha norma, para que por una única vez y mediante decreto, adoptaran las modificaciones o adiciones al respectivo plan de desarrollo vigente, a fin de incorporarle el capítulo independiente de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías.

Descendiendo al caso que convoca la atención de esta Sala, se advierte que en el expediente no hay prueba alguna que permita establecer que para la modificación introducida por el Concejo Municipal de Manizales al plan de desarrollo de la ciudad, específicamente en lo que respecta al capítulo independiente de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías, se hubiera hecho uso de los ejercicios participativos rigurosos que contempla el artículo 30 de la Ley 2056 de 2020.

Recuérdese que, dada la importancia de la inversión en regalías, la Ley 2056 de 2020 prevé la participación de congresistas, mesas públicas, delegados de las asambleas, organizaciones de acción comunal, sociales, instituciones de educación superior y los principales sectores económicos, con la presencia indelegable del alcalde. En ese sentido, le asiste razón al Departamento de Caldas al observar que para Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 22 la expedición del acto sometido a examen, no se cumplieron los procedimientos de participación rigurosa que exige el artículo 30 de la Ley 2056 de 2020 para la incorporación y priorización de los nuevos proyectos de inversión. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLÁRASE la invalidez del Acuerdo nº 1137 del 23 de mayo de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Manizales, y con el cual modificó el plan de desarrollo contenido en el Acuerdo nº 1053 de 2020 y dictó otras disposiciones Segundo.

COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al señor Alcalde del Municipio de Manizales, al señor Presidente del Concejo Municipal de Manizales, así como al señor Agente del Ministerio Público. Tercero. Contra la presente decisión, no procede recurso alguno. Cuarto. Por la Secretaría de esta Corporación, HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.

Notifíquese y cúmplase Exp. 17001-23-33-000-2023-00116-00 23 Salva el voto TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS NOTIFICACIÓN POR ESTADO No. 217 FECHA: 06/12/2023 Vilma Patricia Rodríguez Cárdenas Secretaria