15001333301220170014401 · Administrative Court of Boyacá

PROPIEDAD DEL SUBSUELO Y EXPLOTACIÓN DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES - El hecho de que los recursos naturales constitucionalmente pertenezcan al Estado, no quiere decir que los municipios no tengan la competencia para regularlos / CONCEJOS MUNICIPALES – No tienen competencia para decidir de forma unilateral el aprovechamiento y explotación del subsuelo.

La competencia para regular su explotación y la de los recursos naturales no renovables radica en el gobierno central y los concejos municipales o entidades territoriales no tienen la facultad de excluir ni prohibir dichas actividades en su territorio. Así las cosas, para la Corte es posible constitucionalmente que una entidad del orden local pueda regular la explotación de recursos del subsuelo y la protección de las cuencas hídricas de los ecosistemas, ello en virtud de la autonomía de las entidades territoriales para desempeñar sus funciones de planeación y ordenamiento territorial, competencias que como bien lo dijo el a quo, son inherentes al Municipio de Gachantivá en virtud de su autonomía. Ciertamente, el contenido del Acuerdo Municipal 006 del 19 de marzo de 2015, por el cual se crea el Sistema Municipal de Áreas Protegidas (SIMAP) y el Comité Municipal (COMAP) en el Municipio de Gachantivá, no se aparta de los preceptos concebidos en la Constitución Política y en la propia ley, en atención a que el Concejo Municipal tenía las competencias legales para expedir dicha reglamentación, además esta se realizó con base en los estudios técnicos efectuados por Corpoboyacá como máxima autoridad ambiental.

Precisamente, la declaración rendida por el señor Hugo Armando Díaz Suarez, Coordinador del Sistema Regional de Áreas Protegidas de Corpoboyacá en el proceso de planificación ambiental territorial de la subdirección de planeación y sistemas, y el concepto técnico expedido por Corpoboyacá dejan ver claramente que la reglamentación expedida por el Concejo Municipal de Gachantivá tuvo un apoyo técnico de parte de la entidad ambiental.

(…). Así las cosas, lo que buscó el Concejo Municipal de Gachantivá con la expedición del Acuerdo Municipal No. 006 del 19 de marzo de 2015 fue crear el Sistema Municipal de Áreas Protegidas y el Comité Municipal, para lo cual tenía competencia, y no impedir a la empresa demandante desarrollar su actividad minera en el Municipio de Gachantivá, pues en ningún aparte se establece expresamente tal prohibición. En ese sentido, cabe advertir que, el hecho de que los recursos naturales constitucionalmente pertenezcan al Estado, no quiere decir que los municipios no tengan la competencia para regularlos.

Al respecto, la sentencia C-221 de 1997 determinó: (…) Cabe entonces precisar que, otro asunto se debatiría si existiese un acuerdo municipal en el cual se prohibiera la explotación minera, ya que en virtud de lo señalado en la sentencia SU-095 de 2018, el subsuelo y los recursos naturales no renovables son propiedad del Estado, y por ello los municipios no tendrían facultad o competencia para decidir de forma unilateral el aprovechamiento y explotación del subsuelo, pues tal como lo sostuvo la Corte Constitucional, la competencia para regular su explotación y la de los recursos naturales no renovables radica en el gobierno central, posición reiterada en la sentencia de tutela T-342 de 2019 donde se enfatizó que los concejos municipales o entidades territoriales no tienen la facultad de excluir ni prohibir dichas actividades en su territorio.

La anterior postura ha sido expresada en providencia del 9 de octubre de 2019 proferida por este Honorable Tribunal Administrativo, así: “(…)”. ACUERDO MUNICIPAL QUE CREA EL SISTEMA MUNICIPAL DE ÁREAS PROTEGIDAS (SIMAP) Y EL COMITÉ MUNICIPAL (COMAP) - El Concejo Municipal de Gachantivá tenía competencia para expedirlo. Por tal razón, es posible concluir que el Acuerdo Municipal No. 006 del 19 de marzo de 2015, expedido por el Concejo Municipal de Gachantivá, por el cual se crea el Sistema Municipal de Áreas Protegidas (SIMAP) y el Comité Municipal (COMAP) en el Municipio de Gachantivá, guarda relación con la competencia que tienen los concejos municipales de conformidad con lo establecido en los artículos 1, 311, 313.7 y 287 y su desarrollo en la Ley 388 de 1997 artículos 1, 3, 6 y 8.

Entonces, el Sistema Municipal de Áreas Protegidas adoptado por el Municipio de Gachantivá basado en estudios técnicos desarrollados por Corpoboyacá está claramente dentro del ámbito de competencias del municipio relacionadas con el uso del suelo y la protección del medio ambiente. En ese sentido, se confirmará el fallo del 25 de marzo de 2021 proferido por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja que negó las pretensiones de la demanda.

NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.

Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 2 Tunja, 13 de diciembre de 2023 Medio de control: Nulidad Demandante: Cementos Tequendama S.A. Demandado: Municipio de Gachantivá Expediente: 15001-33-33-012-2017-00144-01 Magistrado ponente: Luís Ernesto Arciniegas Triana Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante, contra la sentencia del 25 de marzo de 2021, proferida por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La empresa Cementos Tequendama S.A., mediante apoderado judicial instauró demanda de nulidad contra el Municipio de Gachantivá, para que se acojan las siguientes pretensiones: Que se declare la nulidad del Acuerdo Municipal No. 006 del 19 de marzo de 2015, expedido por el Concejo Municipal de Gachantivá, por el cual se crea el Sistema Municipal de Áreas Protegidas (SIMAP) y el Comité Municipal (COMAP) en el Municipio de Gachantivá - Boyacá. Así mismo, que se declare que el CONCEJO MUNICIPAL DE CHANTIVA carece de las competencias para establecer el uso del subsuelo en el área del municipio de GACHANTIVÁ. II.

FUNDAMENTOS 1. De orden fáctico Como hechos relevantes la demanda indicó los siguientes: Adujo el apoderado de la entidad demandante que la empresa Cementos Tequendama SAS es titular del expediente minero 1366-15 ante la Agencia Nacional de Minería, título que se ubica en el Municipio de Gachantivá, cuyo objeto es la exploración y explotación de caliza.

Manifestó que el Concejo Municipal de Gachantivá expidió el Acuerdo 006 de 2015 “POR EL CUAL SE CREA EL SISTEMA MUNICIPAL DE ÁREAS PROTEGIDAS (SIMAP) y el COMITÉ MUNICIPAL (COMAP) en el Municipio De Gachantivá. – BOYACA”, impidiéndole a la empresa demandante desarrollar su actividad minera en el Municipio de Gachantivá. 2. Normas violadas y concepto de violación Constitucionales: Señaló como normas violadas el Preámbulo de la Constitución, y los artículos 2, 13, 25, 29, 58, 83, 209, 230, 311, 313 y 332 de la Constitución Política.

Legales: Mencionó los artículos 3° de la Ley 136 de 1994; 8° de la Ley 338 de 1997; 4, 20, 38, 39 y 40 del Decreto 2372 de 2010 y artículo 2.2.2.1.5.3. del Decreto 1076 de 2015. 3. Vinculación del coadyuvante Mediante auto de fecha 27 de septiembre de 2018, se vinculó al proceso en calidad de coadyuvante del demandado Municipio de Gachantivá al señor LUIS ENRIQUE ORDUZ VALENCIA y en providencia del 4 de abril de 2019, se vinculó en calidad de coadyuvante de la empresa demandante Cementos Tequendama SAS, al señor JUAN CAMILO MELO ALFONSO.

III. ACTUACIÓN PROCESAL La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Boyacá; posteriormente se remitió por competencia a los Juzgados Administrativos de Tunja (f. 90). El proceso fue asignado al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, quien mediante providencia del 16 de noviembre de 2017 admitió la demanda, ordenando notificar a las demandadas y al Ministerio Público conforme a lo previsto en los artículos 199 y 612 del CPACA (fs. 129 y 130). 1.

Contestación de la demanda 1.1. Municipio de Gachantivá (fs. 189 a 201) El apoderado del municipio dijo que se oponía a las pretensiones de la demanda. Propuso como excepciones: -Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto: Aduce que actualmente cursa acción popular en el Tribunal Administrativo de Boyacá, radicada con el No. 2017-449, en la cual fungen como demandados, entre otros, la Empresa Cementos Tequendama S.A.S., el Municipio de Gachantivá y la Corporación Autónoma de Boyacá, cuyas pretensiones son: “-Suspender la licencia ambiental otorgada a través de la resolución No. 646 del 09 de agosto de 2007, para la explotación de un yacimiento de caliza ubicado en la vereda La Hoya del municipio de Gachantivá. -Se ordene a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – Corpoboyacá, realizar las caracterizaciones y estudios necesarios para determinar las características del humedal existente en la zona, su límite funcional y su zona de recarga. -Que se ordene a la autoridad competente (Corpoboyacá y al municipio de Gachantivá), a adoptar las disposiciones administrativas y legales pertinentes para la declaratoria y protección del humedal existente en la zona, su límite funcional y su zona de recarga, entre otras pretensiones”.

Pretensiones que el actor popular sustentó con la presencia de acuíferos y ecosistemas protegidos en la zona de influencia de la licencia ambiental, y que además la empresa Cementos Tequendama no ha satisfecho los requerimientos técnicos exigidos por la corporación ambiental a través de auto 1100 del 18 de noviembre de 2013, situación que no le ha permitido a la fecha iniciar sus actividades de explotación minera.

Refirió que la pretensión principal del actor popular va avocada a la suspensión de la licencia ambiental que la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ, en otrora expidió a favor de la empresa CEMENTOS TEQUENDAMA SAS para la explotación y exploración minera en la zona de la vereda la Hoya jurisdicción de Gachantivá, y que hoy, es alegada en el presente medio de control.

Señaló que se tiene identidad de partes, en las dos acciones, que cualquier decisión que se tome al interior de la acción constitucional, en aras de la protección de los derechos colectivos, de una comunidad guarda directa e íntima relación con lo que se decida al interior del presente medio de control, pues en las dos acciones lo que se está buscando es la protección de los recursos naturales del municipio de Gachantivá. -Inexistencia del derecho conculcado: Refirió que la licencia minera otorgada a la empresa demandante se encuentra suspendida por parte de la Corporación Regional Autónoma, por no acreditar los requerimientos señalados en el auto No. 1100 del 18 de noviembre de 2013, motivo por el cual no ha ejecutado actividad minera, por lo que no puede predicar que con la expedición del acto administrativo demandado ha sufrido deterioro a sus finanzas, así como las de sus trabajadores.

Manifestó que se ha demostrado con los fundamentos de hecho y de derecho del acto administrativo acusado que el mismo nació a la vida jurídica en legal forma, que no transgredió ninguna norma en materia de ordenamiento territorial o de actividad minera; que en ninguno de los apartes del acto demandado se ha limitado o reglamentado uso del subsuelo, ni prohibido la actividad minera, simplemente se delimitó algunos lugares y/o espacios del municipio en los que se encuentran ecosistemas de gran importancia y que merecen ser protegidos y que además el estudio que se adelantó para caracterizar y reglamentar estos sistemas municipales de especial protección ecológica no fueron un acto de apremio y/o apuro del Concejo Municipal, sino fue el resultado de un estudio serio realizado por Corpoboyacá. -Genérica: Solicitó se decrete de oficio cualquier excepción que se advierta o que resulte probada al interior del proceso. 1.2 Luis Enrique Orduz Valencia - Coadyuvante Municipio de Gachantivá Refirió que en la demanda se incluyeron temas de reglamentación minera que nada tienen que ver con el objeto y finalidad de la expedición del acuerdo municipal demandado que se limita al establecimiento de unas zonas para la conservación, restauración y protección del patrimonio natural de la Nación, razón por la cual los argumentos de la accionante no son procedentes, necesarios, pertinentes ni conducentes.

Manifestó que el acuerdo municipal demandado cumple con las competencias constitucionales, legales y jurisprudenciales y que además desarrolla el principio de rigor subsidiario, principio que robustece la normatividad ambiental y de protección del patrimonio natural de la Nación, tal como lo ha establecido en amplia jurisprudencia la Corte Constitucional.

Citó apartes de sentencias de la Corte Constitucional para concluir que el Concejo Municipal como base del poder legislativo puede, en razón de la especial protección que merece el patrimonio natural, el agua y la biodiversidad, entre otros, y en concordancia con la imperiosa necesidad de su protección, establecer normas no solo que concuerden con lo establecido por el Congreso de la República, sino además normas que pueden tener un grado de mayor restricción, protección y conservación que las emitidas por el Congreso.

Dijo que el ordenamiento territorial atañe a aspectos que resultan esenciales para la vida de los pobladores del Municipio de Gachantivá y cuya función es determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en comunidad y llegan a determinar el modelo de desarrollo y por consiguiente las condiciones de vida en aspectos como económico, social, cultural y ambiental entre otros.

Señaló que la jurisprudencia constitucional ha sido clara respecto del alcance y sentido del articulo 80 superior en lo relacionado con el deber del Estado de planificar el manejo de los recursos naturales a fin de garantizar su desarrollo sostenible haciendo referencia no solo a la Nación sino al conjunto de autoridades públicas, y que en igual medida el artículo 313 señala que los Concejos deben dictar las normas necesarias para garantizar el control la preservación y defensa del patrimonio ecológico municipal y el articulo 300 atribuye a las asambleas competencia para expedir las disposiciones relacionadas con el ambiente, por ello, el alto tribunal ha establecido que en materia ambiental en general las competencias ambientales entre los distintos niveles territoriales son en general concurrentes y no exclusivas.

Concluyó afirmando que la Constitución Política de Colombia faculta a los entes administrativos, a través de los concejos municipales, para que expidan normas concernientes a la reglamentación del uso de suelo dentro de sus jurisdicciones y que dicho ordenamiento debe responder a la preservación del medio ambiente, a las condiciones demográficas y ecosistémicos, así como a los patrones culturales y sociológicos de la población. IV.

FALLO RECURRIDO El Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, mediante fallo proferido el 25 de marzo de 2021, resolvió: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda incoadas por la empresa CEMENOS TEQUENDAMA S.A. contra el MUNICIPIO DE GACHANTIVA, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR PROBADA la excepción denominada inexistencia del derecho conculcado propuesta por el apoderado del ente territorial demandado Municipio de Gachantivá, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: CONDENAR en costas a la parte demandante, conforme se expuso en la parte motiva de esta providencia. Por Secretaría, Liquídense.

CUARTO: En firme esta providencia archívense las diligencias, déjense constancias y anotaciones de rigor. Si existe excedente de gastos procesales devuélvase al interesado. El problema jurídico planteado por el a quo se contrajo a determinar si el Concejo Municipal de Gachantivá tenía competencia para expedir el Acuerdo municipal No. 006 del 19 de marzo de 2015 por el cual se creó el Sistema Municipal de Áreas Protegidas y el Comité Municipal.

De la misma manera, establecer si el mencionado acuerdo fue expedido con el cumplimiento de la normatividad vigente para la creación del Sistema Municipal de Áreas protegidas y el Comité Municipal. El a quo negó las pretensiones de la demanda, toda vez que en su sentir la Constitución y la ley les asignan funciones a los concejos municipales en la reglamentación de los usos del suelo; y en igual medida, a dictar las normas necesarias para garantizar el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico municipal, así como para regular diversos temas ambientales en pro de la defensa del patrimonio ecológico y cultural de los entes territoriales.

Así entonces, el Sistema Municipal de Áreas Protegidas adoptado por el Municipio de Gachantivá, basado en estudios técnicos desarrollados por Corpoboyacá, está claramente dentro del ámbito de competencias del municipio relacionados con el uso del suelo y la protección del medio ambiente. Que es claro que la minería evidentemente es una actividad que afecta ámbitos de competencia de los municipios, como la regulación de los usos del suelo, la protección de las cuencas hídricas, de los ecosistemas, la salud de su población y la supervivencia de las generaciones presentes y futuras; que como lo señaló la sentencia C-123 de 2014, los municipios sí tienen competencia para participar en estas decisiones; que en esta medida, entonces, el Sistema Municipal de Áreas Protegidas adoptado por el Municipio de Gachantivá basado en estudios técnicos desarrollados por Corpoboyacá está claramente dentro del ámbito de competencias del municipio relacionados con el uso del suelo y la protección del medio ambiente.

V. SUSTENTACIÓN DE LA APELACIÓN Dentro de la oportunidad procesal para ello, la apoderada judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia del 25 de marzo de 2021 proferida por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja que negó las pretensiones de la demanda. Qué la sentencia emitida por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, no es coherente con lo señalado en la Ley 388 de 1997, por cuanto lo que enuncia esta ley en el artículo 8 numeral 1 difiere de lo que manifiesta el juez a quo en la providencia, por cuanto, un Ecosistema de Importancia Ambiental es diferente de lo que es un Sistema Municipal de Áreas Protegidas -SIMAP-, y plasma algo que no es cierto en lo que tiene que ver con la Mesa de Trabajo de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá del 17 de febrero de 2017 y lo que se consignó en el Acuerdo No. 006 de 2015 (19 de marzo de 2015); que la autoridad ambiental según lo aportado por la parte demandada no es un concepto técnico, es la respuesta a una solicitud formulada por el apoderado judicial del municipio de Gachantivá, Departamento de Boyacá. Hizo mención al testimonio rendido por el ingeniero HUGO ARMANDO SUÁREZ, Coordinador del Sistema Regional de Áreas Protegidas de Corpoboyacá en el Proceso de Planificación Ambiental Territorial de la Subdirección de Planeación y Sistemas, quien manifestó que hay un acercamiento con el municipio de Gachantivá para hacer un diagnóstico ambiental, más no para la creación de un Sistema Municipal de Áreas Protegidas para Gachantivá; que la autoridad ambiental regional lo que hizo fue estar presente en un proceso de asesoría y orientación con el fin de definir e identificar las áreas de estructura ecológica principal; que el a quo no hace un discurrimiento de las preguntas que fueron generadas por la parte demandante, obvia, lo que este testigo indica sobre el tema de que no hay una norma que soporte la creación de un Sistema Municipal de Áreas Protegidas para Gachantivá. Dijo que la incongruencia del fallo apelado se ratifica en la omisión del fallador de instancia al dejar de proferir valoración alguna sobre las vulneraciones del Acuerdo 006 de 2015 de las normas constitucionales y legales enunciadas en el concepto de la violación a saber, artículo 58 de la Constitución Política, Decreto 2372 de 2010 y la Ley 388 de 1997.

Indicó que la declaratoria de la actividad minera como de utilidad pública, la hace única y exclusivamente el legislador; que la Ley 685 de 2001 consagra en el artículo 13 “En desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declarase de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases.” Que el Acuerdo 006 del 19 de marzo de 2015 expedido por el Concejo Municipal de Gachantivá, se aparta de la Constitución, y de la propia ley; que dicha Corporación carecía de las competencias legales para reglamentar el uso del subsuelo minero, yendo en contravía de las normas constitucionales y legales, que le entregan dicha competencia al legislador nacional (Congreso), quien mediante la expedición de la Ley 388 de 1997 y la Ley 685 de 2001, regularon el uso del suelo y el subsuelo urbano y rural; que el fallo del a quo es incongruente al desconocer los preceptos legales flagelados por el concejo municipal y omitir pronunciarse al respecto, incontrovertible argumento para solicitar revocar la sentencia proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja, y en su lugar acceder a todas y cada una de las pretensiones de la demanda.

VI. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante Auto del 19 de julio de 2021 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 25 de marzo de 2021 proferida por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, en los términos establecidos en el artículo 247 numeral 3 del C.P.A.C.A, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

VII. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, la Sala es competente para resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia proferida el 25 de marzo de 2021 por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, que negó las pretensiones de la demanda. 2.

Problema jurídico En términos del recurso de apelación corresponde a esta Sala determinar si el Concejo Municipal de Gachantivá tenía competencia para expedir el Acuerdo Municipal No. 006 del 19 de marzo de 2015 por el cual se creó el Sistema Municipal de Áreas Protegidas (SIMAP) y el Comité Municipal (COMAP). De la misma manera, establecer si el mencionado acuerdo fue expedido con el cumplimiento de la normatividad vigente para la creación del Sistema Municipal de Áreas Protegidas y el Comité Municipal. 3.

Tesis argumentativa de la Sala La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, toda vez que el Acuerdo Municipal No. 006 del 19 de marzo de 2015, expedido por el Concejo Municipal de Gachantivá, por el cual se creó el Sistema Municipal de Áreas Protegidas (SIMAP) y el Comité Municipal (COMAP) en el Municipio de Gachantivá – Boyacá, guarda relación con la competencia que tienen los concejos municipales de conformidad con lo establecido en los artículos 1, 311, 313.7 y 287 de la Constitución Política y su desarrollo en la Ley 388 de 1997, artículos 1, 3, 6 y 8. 4.

Estado Unitario y Autonomía Territorial La definición de Estado unitario se traduce en la centralización política que implica “unidad en la legislación, existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional.

Del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad.” El artículo 1° Superior reconoce que el modelo de organización política es descentralizado, con autonomía de sus entidades territoriales.

En ese sentido, la Carta Política ha optado por la asignación de un grado de autonomía a favor de las entidades territoriales. En ese orden, para garantizar una armonización entre el principio del Estado unitario y el de autonomía territorial la Constitución dispone de forma expresa: (i) las facultades de las entidades territoriales, (ii) la asignación de competencia al Congreso para regular el grado de autonomía de las entidades territoriales, y (iii) los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y los entes territoriales.

De acuerdo con el modelo de estructuración territorial consagrado en la Carta Política, el Estado unitario permite la existencia de parámetros generales que deben seguirse en todo el territorio nacional, mientras que la autonomía territorial exige la salvaguarda de un espacio de decisión propia a las autoridades territoriales. La jurisprudencia constitucional ha diferenciado los conceptos de descentralización y autonomía de la siguiente manera: (i) la descentralización ha sido caracterizada como una técnica de administración en virtud de la cual se produce un traspaso de funciones y atribuciones del poder central a entidades periféricas, para que las ejerzan con un amplio grado de libertad.

Su finalidad es la eficiencia de la administración y su objeto son las funciones de naturaleza administrativa en cabeza de los entes territoriales; y (ii) la autonomía ha sido identificada como un auténtico poder de dirección política que se radica en cabeza de las comunidades locales, por su puesto con sujeción a la Constitución y la ley.

Esto supone que las entidades territoriales son las primeras llamadas a establecer sus prioridades de desarrollo e impulsarlas. Además, aunque la Constitución permite que varios aspectos de la organización territorial sean regulados por el Legislador, éste último no puede vaciar el núcleo de la autonomía y debe sujetarse a otras exigencias constitucionales.

La Corte Constitucional ha sido amplia en el estudio del principio de autonomía territorial. En la Sentencia C-127 de 20027 se indicó que: “La territorialidad y la unidad nacional son dos elementos teleológicamente inescindibles, ontológicamente diferenciables a partir de su materialidad geográfica, con unos destinatarios comunes -los habitantes del país-, y por entero, instancias orgánicas y funcionales de un mismo mecanismo estatal: el de la República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista”.

De esta manera, la autonomía actúa como un principio jurídico en materia de organización competencial, el cual debe realizarse en la mayor medida posible teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos. Adicionalmente, tiene un carácter vinculante y obligatorio, por lo que las responsabilidades de las entidades territoriales deben ser asumidas por ellas mismas, sin desconocerse el apoyo que les puedan brindar las autoridades nacionales.

En la misma línea, además del artículo 1° la Constitución Política contempla varias disposiciones orientadas a garantizar y desarrollar el principio de la autonomía de las entidades territoriales. Los artículos 285 y siguientes desarrollan el régimen territorial colombiano y son recurrentes al conceder facultades a los departamentos, distritos y municipios para ejercer adecuadamente la prestación de los servicios públicos y la satisfacción de las necesidades sociales de sus habitantes.

Específicamente, el artículo 287 Superior establece que las entidades territoriales puedan gestionar de forma autónoma sus intereses, para lo cual se les garantizan los siguientes derechos: (i) gobernarse por autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que les correspondan, por lo que la intervención del poder central en los asuntos locales debe estar plenamente justificada;

(iii) administrar sus recursos y establecer tributos que permitan el cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales. En el contexto de tales particularidades y competencias otorgadas a las entidades territoriales, el artículo 311 señala que al municipio, como entidad fundamental de la división político - administrativa del Estado, le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes, es decir, es encargado de las responsabilidades más relevantes en materia de servicios y promoción del desarrollo en el territorio.

Así, la autonomía de las entidades territoriales implica un grado de independencia, ejercida por medio del autogobierno y de la administración de los asuntos que más conciernen a dichas entidades. Una de las formas en las que se materializa la autonomía territorial en los municipios es la facultad que estos tienen, a través de los Concejos Municipales, de reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la Ley, dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.

Sin embargo, teniendo en cuenta el contexto constitucional señalado en precedencia, esta Corporación ha identificado que a la hora de materializar el principio de la autonomía territorial, surgen diversos retos, más aún cuando su ejercicio interfiere con la realización de ciertas competencias en cabeza de entidades del nivel central, generando una tensión entre ésta y aquélla, sobre todo cuando se trata de temas catalogados como de interés general, como lo concerniente al orden público o a actividades de trascendencia económica, en donde el ejercicio de estas funciones desde un nivel central desplaza a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad.

La Corte Constitucional ha señalado que a pesar de la importancia de los dos principios (unitario y de autonomía), ninguno se puede aplicar de forma absoluta en perjuicio del otro, estando los dos en un sistema de limitaciones recíprocas, en donde el concepto de autonomía territorial se encuentra restringido por el de unidad, y desde otra perspectiva la unidad se encuentra circunscrita por el núcleo esencial de la autonomía de los territorios.16 La coexistencia de los principios de Estado unitario y autonomía territorial genera en su aplicación tensiones permanentes que hacen necesario en cada caso estudiar concretamente las situaciones de hecho y el uso de herramientas que permitan hacer una interpretación armónica del sistema jurídico constitucional para definir una posición frente a la aplicación de uno de estos dos principios, o de la confluencia de los mismos en caso de ser necesario.

En este orden, es el mismo ordenamiento constitucional el que dispone que en estos casos para resolver las tensiones se dará aplicación los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. 5. De la propiedad del subsuelo y la explotación de recursos naturales no renovables De conformidad con lo establecido en el artículo 288 de la Constitución Política, la distribución de competencias entre el nivel central y el territorial debe establecerse por ley orgánica y las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser ejercidas con sujeción a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, atendiendo a los lineamientos constitucionales y legales.

Respecto del principio de coordinación, la Corte Constitucional ha señalado que este parte de: “la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal.

Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas.” Adicionalmente, la sentencia C-035 de 2016 indicó que con el fin de garantizar el principio de colaboración armónica entre la nación y las entidades territoriales es esencial que la acción de los diferentes órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines del Estado lo que implica que ésta debe estar enfocada a alcanzar objetivos comunes, complementarios, o que por lo menos no resulten incompatibles.

El principio de concurrencia parte de la consideración de que existen una serie de fines del Estado cuya realización requiere de la participación tanto de las autoridades del Estado a nivel nacional, como de las entidades del nivel territorial. Para garantizar el principio de colaboración, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, que el legislador debe distribuir las competencias de las entidades nacionales y territoriales garantizando a cada orden el ámbito de su autonomía constitucional.

Para preservar la eficacia del principio de coordinación es necesario que la ley garantice que el ejercicio de las facultades legales otorgadas a unas autoridades no termine por impedir el ejercicio de las facultades y competencias constitucionales de la otra. La sentencia C-123 de 2014 sobre el particular, precisó: “De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad”.

En desarrollo del artículo 288 se expidieron las Leyes 388 de 1997 y 1454 de 2011 que regulan todo lo relacionado con el ordenamiento territorial siendo éste el marco normativo que indica los principios rectores que deben ser tenidos en cuenta por el Legislador, para acciones que involucren a los departamentos, distritos, municipios y entidades territoriales indígenas o para la expedición de normas que afecten, modifiquen o reformen la organización político-administrativa del Estado22.

La Ley 1454 de 2011, “por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial”, establece en su artículo 2 el concepto de ordenamiento territorial, como aquel instrumento de planificación y gestión de las entidades territoriales, que tiene como finalidad lograr una adecuada organización político - administrativa del Estado, incentivando el desarrollo institucional, la identidad cultural y el desarrollo económico, social, ambiental y fiscal.

El ordenamiento territorial busca promover la capacidad de descentralización, el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia los de nivel territorial, asignándoles recursos para tales efectos. Por su parte, el artículo 29 de la Ley 1454 de 2011 señala la distribución de las competencias entre la Nación, los departamentos, los distritos y los municipios.

Como competencias de la Nación dispone la de “establecer la política general de ordenamiento del territorio en asuntos de interés nacional y definir los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán cumplir los departamentos, los distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, en coordinación con los demás entes territoriales.

Por otra parte, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial define como competencias de los municipios las de “reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.” Finalmente cabe señalar, que con la expedición de la Constitución de 1991 se estableció que la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables está en cabeza del Estado de acuerdo con lo estipulado en los ya mencionados artículos 80, 332, 334, 360 y 361.

En desarrollo de la norma constitucional, la Ley 685 de 2001 - Código de Minas - estableció en el artículo 5 que los minerales de cualquier clase y ubicación, yacentes en el suelo o el subsuelo, en cualquier estado físico natural, son de la exclusiva propiedad del Estado, y que ésta es inalienable e imprescriptible. De lo expuesto, se concluye que en vigencia de la Constitución Política de 1991 la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables es del Estado, lo que hace relevante para esta Sala analizar el concepto de Estado y así definir su alcance. 6.

El concepto de Estado y su relación con la propiedad del subsuelo La doctrina reconoce que la aproximación al concepto de Estado se da “a partir de una caracterización jurídico constitucional de sus tres elementos: territorio, población y gobierno” y que, si bien los términos nación, país, patria y república no son sinónimos de Estado, este último concepto los reúne a todos ya que en él “concurren los elementos humano, territorial, anímico, político y jurídico”.

Así, desde la Asamblea Nacional Constituyente se pretendió con el concepto de Estado involucrar diversos niveles como el nacional y los territoriales, por lo que en la sentencia C-983 de 2010 - postura reiterada en la sentencia C-389 de 2016- se afirmó que la denominación de Estado “comprende el conjunto de todas las autoridades públicas, a todos los colombianos y a todas las entidades territoriales, y que con esta expresión el constituyente quiso evitar la centralización nacional de los recursos provenientes de la explotación de los recursos naturales, los cuales deben beneficiar a todos los colombianos”.

De los argumentos expuestos se deduce que los artículos constitucionales que definen competencias en materia de recursos naturales no renovables al referirse al concepto de Estado hacen alusión a su concepción en sentido amplio y en consecuencia a facultades concedidas tanto a entidades e instituciones del nivel nacional como de los niveles territoriales en forma conjunta.

En consecuencia, la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables está en cabeza de las autoridades estatales de los distintos órdenes territoriales y también de la población colombiana como componentes y elementos estructurales del Estado. 7. Análisis y solución del caso concreto 7.1. De los hechos probados En el curso del presente medio de control fueron allegados los siguientes elementos de pruebas, útiles a efectos de resolver el problema jurídico planteado: Acta de visita, mesa de trabajo No. 1 del 17 de febrero de 2017 expedida por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, sobre el proyecto de revisión general del esquema de ordenamiento territorial del Municipio de Gachantivá (fs. 39 a 47).

Concepto Técnico expedido por Corpoboyacá, de donde se extrae que “el sistema municipal de áreas protegidas SIMAP de Gachantivá fue declarado por el Concejo Municipal mediante acuerdo 006 el cual tuvo un apoyo técnico por parte de la Corporación para la elaboración del estudio biofísico y socioeconómico que identifico las zonas de valor ecosistémico las delimito y definió unos usos para contribuir a su preservación, restauración y uso sostenible” (fs. 202-203).

Estado para hablar del conjunto de autoridades de los distintos niveles territoriales, deberá mostrarse por qué en determinada disposición esa palabra puede ser considerada un sinónimo de Nación. Corte Constitucional, sentencia C- 221 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero. CD que contiene estudio del SIMAP de Gachantivá (f. 201). Certificación del estado actual de la licencia ambiental otorgada a la empresa CEMENTOS TEQUENDAMA SAS, a través de la Resolución No. 646 del 9 de agosto de 2007 (fs. 316 a 317).

TESTIMONIO del señor HUGO ARMANDO DÍAZ SUAREZ, Coordinador del Sistema Regional de Áreas Protegidas de Corpoboyacá en el proceso de planificación ambiental territorial de la subdirección de planeación y sistemas, rendido en audiencia de pruebas celebrada el 30 de noviembre de 2020 minuto 16:45 a 1:53:25. Dentro de su declaración vale la pena traer a contexto lo siguiente: “PREGUNTADO: Infórmele al Despacho si Usted tiene o tuvo algún vínculo laboral con el Municipio de Gachantivá. CONTESTÓ: No señora.

PREGUNTADO: Dentro de las funciones que usted desempeña dentro de la corporación conoce de esas prácticas para la elaboración del SIMAP. CONTESTÓ: si señora como coordinador del sistema regional de áreas protegidas de Corpoboyacá mi papel es hacer acompañamiento asesoría y orientación técnica a los municipios en cuanto a los estudios técnicos la conformación y declaratoria de los sistemas de áreas protegidas en la jurisdicción de Corpoboyacá. PREGUNTADO: usted colaboró con la asesoría de la elaboración del SIMAP de Gachantivá. CONTESTÓ: si señora, en el año 2013 se hace acercamiento con la alcaldía de Gachantivá para hacer un diagnóstico ecosistémico, posterior a ello, se presentan unos procesos de delimitación y finalmente proponer acciones de manejo, para que los municipios definan su estructura ecológica principal, el papel de la corporación era orientar e identificar áreas y poder acompañar en el documento de construcción, solo dentro del proceso de asesoría y la orientación ellos ya en el marco de competencias y niveles de presupuesto defienden una estrategia de sostenibilidad financiera.

PREGUNTADO: Como se armoniza cuando están involucrados algunos aspectos específicos de exploración o explotación en dichas zonas que se catalogan como reservas, pero por esos usos específicos tendrá intromisión el suelo. CONTESTÓ: En principio hay que tener en cuenta que los parques naturales regionales, ecosistemas delimitados como son los páramos y humedales están excluidos como zona de minería las demás áreas cuentan con situación diferente es que no son zonas que se pueden excluir de la minería, razón por la cual lo que hace el municipio cuando declara su SIMAP es generar argumentos técnicos de hecho a nivel ecosistémico a nivel biológico que permitan al momento de generar una licencia ambiental cualquier persona que tenga un título minero puede solicitar una licencia ambiental y la Corporación deberá analizar los estudios que allegue el interesado titular pero también deberá tener en cuenta los estudios realizados por la misma corporación por institutos de investigación o por municipios donde se presente cual es la importancia ambiental y deberá tenerlo en cuenta y más aún estrategias de conservación como son los SIMAP.

(…)” Alude la parte recurrente que el Acuerdo Municipal 006 del 19 de marzo de 2015 expedido por el Concejo Municipal de Gachantivá, se aparta de los preceptos concebidos en la Constitución Política y en la propia ley, en atención a que dicha Corporación carecía de las competencias legales para reglamentar el uso del subsuelo minero, yendo así en contravía de las normas constitucionales y legales, las cuáles disponen que dicha competencia radica en el legislador nacional (Congreso), quien mediante la expedición de la Ley 388 de 1997 y la Ley 685 de 2001, reglamentaron el uso del suelo y el subsuelo urbano y rural.

Aduce que existe un desconocimiento de los derechos adquiridos, en atención a que CEMENTOS TEQUENDAMA S.A. suscribió el contrato de concesión minera número 1366 -15, con la Agencia Nacional de Minería, para la exploración y explotación de caliza dentro del polígono descrito allí; a su vez señaló que existe un desconocimiento por parte del Municipio de Gachantivá y el Concejo Municipal sobre el procedimiento legal para declarar un área natural protegida municipal.

El acto que aquí se pretende declarar nulo determinó: “ACUERDA ARTICULO 1. Creación y Definición. Crease el Sistema Municipal de Áreas Protegidas (SIMAP), entendido este, como el conjunto de áreas públicas y privadas que integran la estructura Ecológica Principal las cuales brindan la capacidad de soporte para el bienestar y aportan al desarrollo socioeconómico del Municipio de Gachantivá (Boy) y de las poblaciones aledañas, que su creación se sustenta en la participación de distintos actores comunitarios e institucionales (públicos y privados), organizados en un Comité Municipal de Áreas Protegidas (COMAP), el cual acompañará al Municipio en la definición de estrategias de gestión para la protección y conservación, de las áreas naturales y protegidas en beneficio del desarrollo local y regional.

ARTICULO 2. Área protegida, Definición. De acuerdo la ley 165 de 1994, se entiende como un área definida geográficamente que haya sido designada, regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos específicos de conservación.

ARTICULO 3. Objetivos del Sistema Municipal de Áreas Protegidas (SIMAP): Son objetivos generales del Sistema Municipal de Áreas Protegidas del Municipio de Gachantivá (Boy): Fomentar la participación de la Sociedad Civil en la disposición de áreas de importancia ambiental como aporte al SIMAP. Incentivar la participación de la comunidad en actividades de manejo y administración de los recursos naturales que posee el Municipio.

Inducir a la comunidad al cuidado del medio ambiente por medio de programas de educación ambiental. Mantener áreas estratégicas que brinden servicios ambientales y en especial que aporten a la regulación hídrica. Mantener la Conectividad con sistemas de importancia ambiental como es el Santuario de Flora y Fauna Iguaque (Boy) y La Serranía del peligro.

Proteger el patrimonio de importancia ecológica del municipio de los Boyacense y de Gachantivá (Boy) por medio de la creación de Sistema Municipal de Áreas Protegidas SIMAP-Gachantivá (Boy). Proteger hábitats y poblaciones de especies endémicas y en cualquier categoría de riesgo. Recobrar zonas naturales donde se presenten signos de degradación ambiental.

ARTICULO 4. Figuras de Conservación: Considérese como figuras de conservación para la conformación del SIMAP del municipio de Gachantivá (Boy) las áreas de importancia estratégica adquiridas para la conservación del recurso hídrico que surte de agua los acueductos, predios de propiedad privada dedicados a la conservación como reservas naturales campesinas, áreas comunitarias destinadas a la conservación, reservas naturales de la sociedad civil y demás figuras de iniciativa pública y/o particular que conlleve a la conservación de la diversidad biológica, de la cultura y de los servicios ambientales presentes en el área.

ARTICULO

5. OBJETIVOS DE LA CONSERVACION. i. Preservar en su estado natural muestras que representan en su integridad los ecosistemas o combinaciones de estos en el municipio. ii. Proteger espacios que son esenciales para la perpetuación de especies silvestres que presenten características particulares de distribución, estatus poblacional, requerimientos de hábitat o endemismo. iii.

Mantener las coberturas vegetales necesarias para regular la oferta hídrica, así como para prevenir y controlar la erosión y la sedimentación masiva. Conservar la capacidad productiva de los ecosistemas para el uso sostenible de los recursos de fauna y flora terrestre del municipio y la región. Promover espacios naturales para la investigación, el deleite, la recreación y la educación para la conservación. Conservar vestigios arqueológicos y sitios de valor histórico y cultural asociados a ecosistemas naturales.

ARTICULO 6. Categorías de Manejo: Se define como categoría de manejo a la unidad de clasificación a la cual se asigna un área protegida para cumplir determinados objetivos de conservación, teniendo en cuenta sus características naturales específicas.

ARTICULO 7. De la Conformidad del Sistema Municipal de Áreas Protegidas. El SIMAP del municipio de Gachantivá (Boy) estará constituido principalmente por los siguientes tipos de áreas naturales protegidas: Reserva Natural Municipal o Local: Son zonas o áreas ocupadas por un paisaje o una comunidad natural, animal o vegetal, ya sea en estado primario o que está evolucionando naturalmente y que se encuentre en proceso de recuperación. Área Natura Municipal para la Protección del Paisaje y la Cultural: Áreas delimitadas y reglamentadas con el objetivo principal de proteger los recursos paisajísticos, escénicos y culturales naturales y proteger la biodiversidad en sus diferentes manifestaciones.

Reserva Natural Campesina: Son zonas, áreas o fincas en el cual se desarrollan sistemas sostenibles y sustentables integrales que permitan la preservación, regeneración o restauración de los ecosistemas naturales especialmente el edáfico y el hídrico. Además, permita la rehabilitación y conservación de paisaje y la cultura local. d) Reserva Natural de la Sociedad Civil: Tiene como objetivo el manejo integrado bajo criterios de sustentabilidad que garantice la conservación, preservación, regeneración o restauración de los ecosistemas naturales contenidos en ellas y que permita la generación de bienes y servicios ambientales.

Áreas de recreación. Espacio geográfico en los que los paisajes y ecosistemas estratégicos en la escala regional, mantienen la función, aunque su estructura y composición hayan sido modificadas, con potencial significativo de recuperación y cuyos valores naturales y culturales asociados, se ponen al alcance de la población humana para destinarlos a su restauración, uso sostenible, conocimiento y disfrute.

Núcleo de Ordenamiento Ambiental Territorial: Garantizar la protección ambiental del territorio por medio del uso sostenible de los recursos naturales. Esta se aplicará para integrar diferentes categorías de manejo de orden local o regional con diversas formas de tenencia de tierra, dispuestas de tal manera que contribuyan a la consolidación de corredores de conservación. Parágrafo: Podrán adoptarse otras categorías de manejo cuyos objetivos no estén reflejados en las ya propuestas y estén debidamente sustentadas técnica, conceptual y socialmente.

ARTICULO 8. Zonificación de las Categorías de Manejo de Áreas de Reserva Natural del Orden Local o Municipal. Las categorías de zonificación propuestas para las áreas protegidas de carácter local o municipal serán contempladas hacia el interior de la reserva y hacia el exterior inmediato o zona de amortiguación y serán concertadas mediante un plan de manejo participativo.

ARTICULO 9. Registro de Áreas de Carácter Local al SIMAP: El registro de las áreas protegidas de carácter local al SIMAP, se realizará mediante solicitud por escrito, dirigida a la Administración Municipal por parte de las personas naturales o jurídicas, de orden privado, comunitario o público con injerencia sobre las áreas. Para este efecto se deberá acompañar la solicitud, del diligenciamiento de una ficha técnica de registro que contendrá entre otros aspectos, información básica del área relacionada con su ubicación, descripción de uso y actividades a los cuales se destinará el área de protección. La revisión técnica de la ficha estará a cargo de la Secretaría Técnica del Comité Municipal de Áreas Protegidas – COMAP- quien verificará el lleno de los requisitos y el correcto diligenciamiento de la ficha técnica de registro.

Con base en su concepto favorable, la Administración Municipal procederá a emitir un oficio mediante el cual se registra el área. Parágrafo: Para las reservas naturales de la sociedad civil, el registro emitido por la Administración Municipal no reemplaza o exime el trámite que el propietario de ésta debe adelantar ante el Ministerio de Ambiente y desarrollo sostenible, como se establece en el Decreto 1996 de 1999.

ARTICULO 10. Adopción de la Categoría de Manejo de Orden Local: Posterior al registro del área y para proceder a la adopción de la categoría de manejo de orden local más apropiada, se requerirá de un documento técnico que justifique la categoría propuesta conforme a las creadas en el presente acuerdo y un plan de acción que deberá contener el esquema de administración del área, el objeto de conservación y las actividades para cumplir con éste o en su defecto un plan de manejo cuando así lo amerite.

Para tal efecto el alcalde Municipal emitirá el Decreto correspondiente.

ARTICULO 11. Plan de Manejo - Definición: Son documentos técnicos guías desarrollados para las áreas naturales protegidas elaborados por profesionales, organizaciones responsables y las comunidades que las habitan, en los cuales se caracterizan social, económica y ambientalmente las áreas, orientando acerca de sus potencialidades de uso sin detrimento ecológico y estableciendo pautas para su manejo y administración, con el fin de alcanzar los objetivos propuestos para estas.

El proceso de elaboración del plan debe desarrollar una estrategia participativa, que involucre y asegure la intervención de las comunidades locales, así como de las diferentes organizaciones o instituciones sean estas públicas o privadas.” Lo que se refiere a la organización del suelo, se encuentra contenido en las siguientes disposiciones de la Constitución Política: “ARTÍCULO 1.

Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizadas, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. (…)

ARTÍCULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: Gobernarse por autoridades propias Ejercer las competencias que les corresponden. (…)

ARTICULO 311. Al municipio como entidad fundamental de la división políticoadministrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.

ARTICULO 313. Corresponde a los Concejos: (…) 7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”. Resaltado fuera de texto En armonía con las anteriores normas superiores, existe un marco general que rige a nivel nacional que constituye el régimen en el que habrán de apoyarse las entidades territoriales para ejercer las competencias constitucionales que le han sido atribuidas, con particular énfasis a los concejos municipales o distritales.

Para la Sala resultan relevantes los postulados constitucionales en materia de ordenamiento territorial y regulación del suelo, contenidos principalmente en los artículos 1, 311, 313.7 y 287 y su desarrollo en los artículos 1, 3, 6 y 8 de la Ley 388 de 1997. Allí se ha entendido el ordenamiento territorial como un instrumento de planificación y gestión de las entidades territoriales, que tiene como finalidad lograr una adecuada organización político-administrativa del Estado, incentivando el desarrollo institucional, la identidad cultural y el desarrollo económico, social, ambiental y físico.

En igual sentido, dichos artículos de la Constitución Política establecen la competencia de los municipios y determinan su facultad de reglamentar el uso del suelo de su territorio, incluyendo zonas de actividad agrícola o industrial. De igual forma, se deben analizar los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en el ordenamiento territorial, lo cual implica desde el punto de vista de la Corte Constitucional, que las autoridades de distintos niveles y la ciudadanía realice un proceso de concertación. Por ello, en sentencia C-123 de 2014 respecto de del principio de autonomía territorial se precisó lo siguiente: “(i) Excluir a los concejos municipales del proceso de regulación y reglamentación de las mismas desconoce los principios de concurrencia y coordinación que deben inspirar la repartición de competencias entre los entes territoriales y las entidades del nivel nacional.

La disposición acusada (se refiere al artículo 37 del código de minas) elimina por completo la competencia de concejos municipales y distritales para excluir zonas de su territorio de las actividades de exploración y explotación minera, lo cual afecta el derecho de los municipios y distritos de gobernarse por autoridades propias. En efecto, la imposibilidad de excluir zonas del territorio municipal de la exploración y explotación minera, priva a las autoridades locales de la posibilidad de decidir sobre la realización o no de una actividad que tiene gran impacto en muy distintos aspectos, todos ellos principales, de la vida de sus habitantes y, en consecuencia, no es una limitación que pueda considerarse como accesoria o irrelevante para la competencia de reglamentación de los usos del suelo en el territorio municipal o distrital.

De esta forma, cercenar en absoluto las competencias de reglamentación que los concejos municipales tienen respecto de la exclusión de la actividad minera, no es algo accesorio o intrascendente respecto de la competencia general que la Constitución les reconoce en los tantas veces mencionados artículos 311 y 313.” En similares términos se pronunció la Corte Constitucional en sentencia C-035 de 2016 respecto de la regulación de explotación de recursos mineros.

En relación a esto señaló: “En el presente caso es claro que la selección de áreas de reserva minera no excluye la realización de actividades agrícolas, entre otras. Más aun, la organización del territorio a partir de su potencial minero, por sí mismo, corresponde al ejercicio de una actividad propia de la administración nacional, que se ajusta al carácter unitario del Estado.

Sin embargo, el ejercicio de esta actividad de ordenación del territorio de manera exclusiva por una entidad del nivel central sí puede tener un impacto significativo sobre la autonomía de las autoridades municipales para planificar y ordenar sus territorios. La extracción de recursos naturales no renovables no sólo afecta la disponibilidad de recursos en el subsuelo, sino también modifica la vocación general del territorio, y en particular, la capacidad que tienen las autoridades territoriales para llevar a cabo un ordenamiento territorial autónomo.

En esa medida, tiene que existir un mecanismo que permita la realización del principio de coordinación entre las competencias de la Nación para regular y ordenar lo atinente a la extracción de recursos naturales no renovables y la competencia de las autoridades municipales para planificar, gestionar sus intereses y ordenar su territorio, con criterios de autonomía.” Así las cosas, para la Corte es posible constitucionalmente que una entidad del orden local pueda regular la explotación de recursos del subsuelo y la protección de las cuencas hídricas de los ecosistemas, ello en virtud de la autonomía de las entidades territoriales para desempeñar sus funciones de planeación y ordenamiento territorial, competencias que como bien lo dijo el a quo, son inherentes al Municipio de Gachantivá en virtud de su autonomía. Ciertamente, el contenido del Acuerdo Municipal 006 del 19 de marzo de 2015, por el cual se crea el Sistema Municipal de Áreas Protegidas (SIMAP) y el Comité Municipal (COMAP) en el Municipio de Gachantivá, no se aparta de los preceptos concebidos en la Constitución Política y en la propia ley, en atención a que el Concejo Municipal tenía las competencias legales para expedir dicha reglamentación, además esta se realizó con base en los estudios técnicos efectuados por Corpoboyacá como máxima autoridad ambiental.

En efecto, el testigo indicó que “el sistema municipal de áreas protegidas SIMAP de Gachantivá fue declarado por el Concejo Municipal mediante acuerdo 006 el cual tuvo un apoyo técnico por parte de la Corporación para la elaboración del estudio biofísico y socioeconómico que identificó las zonas de valor ecosistémico las delimito y definió unos usos para contribuir a su preservación, restauración y uso sostenible” (fs. 202 y 203).

Así las cosas, lo que buscó el Concejo Municipal de Gachantivá con la expedición del Acuerdo Municipal No. 006 del 19 de marzo de 2015 fue crear el Sistema Municipal de Áreas Protegidas y el Comité Municipal, para lo cual tenía competencia, y no impedir a la empresa demandante desarrollar su actividad minera en el Municipio de Gachantivá, pues en ningún aparte se establece expresamente tal prohibición. En ese sentido, cabe advertir que, el hecho de que los recursos naturales constitucionalmente pertenezcan al Estado, no quiere decir que los municipios no tengan la competencia para regularlos.

Al respecto, la sentencia C-221 de 1997 determinó: “El uso de la palabra Estado, en vez de la palabra Nación, no parece casual, ya que, durante la vigencia de la Constitución derogada, la jurisprudencia había interpretado el artículo 202 de la Constitución de 1886 como una norma que establecía la propiedad de la Nación sobre el subsuelo y todas aquellas minas que no fueran de propiedad privada.

Así, según la Corte Suprema de Justicia, estas minas “subsisten como una riqueza yacente que pertenece a la Nación”, mientras que el Consejo de Estado consideraba que “por medio del artículo 202 se regresó a la nacionalización total de las minas que pertenecían a los Estados soberanos.” La Corte analizó entonces los antecedentes de los artículos 332 y 360 y pudo entonces constatar que la utilización de la palabra Estado en estas normas no es una inadvertencia de los constituyentes, sino que tiene una finalidad específica profunda.

Así, en varias ocasiones los miembros de la Asamblea indicaron explícitamente que la palabra Estado no es un sinónimo de Nación, sino que es un concepto más general que engloba a todos los niveles territoriales” Cabe entonces precisar que, otro asunto se debatiría si existiese un acuerdo municipal en el cual se prohibiera la explotación minera, ya que en virtud de lo señalado en la sentencia SU-095 de 2018, el subsuelo y los recursos naturales no renovables son propiedad del Estado, y por ello los municipios no tendrían facultad o competencia para decidir de forma unilateral el aprovechamiento y explotación del subsuelo, pues tal como lo sostuvo la Corte Constitucional, la competencia para regular su explotación y la de los recursos naturales no renovables radica en el gobierno central, posición reiterada en la sentencia de tutela T-342 de 2019 donde se enfatizó que los concejos municipales o entidades territoriales no tienen la facultad de excluir ni prohibir dichas actividades en su territorio.

La anterior postura ha sido expresada en providencia del 9 de octubre de 2019 proferida por este Honorable Tribunal Administrativo, así: “De la sentencia de unificación SU- 095 de 2018 (…) Afirma que la entidad territorial no tiene la competencia para prohibir unilateralmente actividades de exploración y explotación de los recursos naturales no renovables en sus territorios y que conforme a lo expuesto en el fallo de unificación SU-095 del 2018 proferido por la Corte Constitucional, si bien los entes territoriales hacen parte del Estado, ello no les concede la facultad constitucional o legal para representar al Estado Colombiano en su totalidad, ni siquiera en relación con su territorio, de forma que las decisiones administrativas materializadas por los entes territoriales en actos administrativos, no puede trascender ámbitos que no les competen.

El fallo de la Corte Constitucional es enfático al señalar que, si bien la Constitución reconoce en cabeza de las entidades territoriales la competencia para establecer el uso del suelo, esta función propia debe ejercerse de manera coordinada con las competencias de la Nación, y que, si el Gobierno central tiene competencias sobre esos recursos, entonces las autoridades territoriales no pueden vetar la explotación de los recursos naturales no renovables.

Así, se entiende que en el trámite de permiso o prohibición de explotación minera deben intervenir los dos niveles de administración, con la participación de las personas que puedan ver afectado su derecho a disfrutar de un ambiente sano, todo, en el marco de los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad.” Por tal razón, es posible concluir que el Acuerdo Municipal No. 006 del 19 de marzo de 2015, expedido por el Concejo Municipal de Gachantivá, por el cual se crea el Sistema Municipal de Áreas Protegidas (SIMAP) y el Comité Municipal (COMAP) en el Municipio de Gachantivá, guarda relación con la competencia que tienen los concejos municipales de conformidad con lo establecido en los artículos 1, 311, 313.7 y 287 y su desarrollo en la Ley 388 de 1997 artículos 1, 3, 6 y 8.

VII. DE LAS COSTAS El artículo 361 del Código General del Proceso, prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso de un proceso y por las agencias en derecho. Ha dicho la doctrina lo siguiente: “LAS AGENCIAS EN DERECHO Y LA LIQUIDACIÓN DE COSTAS. Se ha destacado que dentro del concepto de costas está incluido el de agencias en derecho, que constituye la cantidad que debe el juez ordenar para el favorecido con la condena en costas con el fin de resarcirle de los gastos que tuvo que afrontar para pagar los honorarios de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a esta actividad.

Esa fijación de agencias en derecho es privativa del juez, quien no goza, como pudiera pensarse, de una amplia libertad en materia de su señalamiento, debido a que debe él orientarse por los criterios contenidos en el numeral 3° del artículo 393 que le imponen el deber de guiarse por “las tarifas establecidas con aprobación del Ministerio de Justicia, por el Colegio de Abogados del respectivo distrito, o de otro si allí no existiere” ”11 Resaltado fuera de texto.

A efectos de determinar si procede la condena en costas, la Sala advierte que, en sentencia del 22 de febrero de 2018, la Sección Segunda del H. Consejo de Estado Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B”. CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez, expediente con Radicación 2500023-42-000-2012-00561-02(0372-17), se recoge las posiciones anteriores adoptadas por las Subsecciones A y B de esa Corporación y señala que para determinar las costas se debe adoptar un criterio objetivo valorativo, pues el artículo 188 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) impone al juez la facultad de disponer sobre la condena respecto de éstas, “(…) lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso.” Por su parte, en la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2018 por la Subsección "A" con ponencia del Consejero Doctor William Hernández Gómez, dentro del expediente con Radicación número: 20001-23-33-000-2012 00222-01(1160-15), se lee lo siguiente: "(…) Por lo anterior, se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que, tratándose de costas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la sentencia, el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público (…)" Resaltado fuera de texto No obstante, en sentencia de la misma fecha, la Subsección "B" con ponencia de la Consejera Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, en el expediente con Radicación número: 68001-23-33-000-2014-00988-01(3301-17), se expuso: "(…) Finalmente observa la Sala que el tribunal de primera instancia condenó en costas a la entidad demandada aplicando una tesis objetiva -pues no se refirió a la conducta desplegada por la demandada en el curso del proceso judicial-, por lo cual se precisa que esta no puede ser impuesta por el simple hecho de resultar vencida una parte dentro de un proceso judicial adelantado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, toda vez que para adoptar esa decisión, se debe establecer y estar comprobado en el proceso, que la parte vencida realizó conductas temerarias o de mala fe que conduzcan a dicha condena.

Además, las costas deben estar probadas en el proceso, lo que quiere decir, que no pueden ser impuestas de manera automática, esto es, sin que se realice un debido análisis que conduzca determinar su ocurrencia.” Luego en sentencia proferida el 22 de octubre de 2018 por Subsección "B" de la Sección Segunda, C.P. Doctor Carmelo Perdomo Cueter, expediente con Radicación número: 05001-23-33-000-2014-00063-02(1074-15) Actor: UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA, se precisó: "(…) Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas (…)" Resaltado fuera de texto Más recientemente, en sentencia proferida por la misma Sección Subsección "A", con ponencia del Consejero Doctor Gabriel Valbuena Hernández el 29 de agosto de 2019, en el proceso Radicado No. 15001-23-33-000-2014-191-01 (2002-2015), actora María Ofelia Leguízamo Carranza, se acudió al régimen objetivo sin atención al criterio de temeridad.

Nótese que las citadas providencias plantean criterios opuestos, de manera que, evidenciada tal circunstancia, debe atenderse la postura que resulta más favorable a la parte vencida, pues al no existir en esa Corporación un pronunciamiento consistente y unificado en materia de costas, no puede hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial, es decir tal circunstancia faculta al juzgador para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho.

En ese sentido no se impondrán costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR el fallo del 25 de marzo de 2021 proferido por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia.

SEGUNDO. Sin costas en esta instancia.

TERCERO. Una vez en firme la presente providencia, por secretaría envíese el expediente al despacho de origen. Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Las anteriores firmas hacen parte del proceso radicado No. 15001-33-33-012-2017-00144-01