ACCIÓN POPULAR / SERVICIO PÚBLICO EN SALUD / MORALIDAD ADMINISTRATIVA – Marco normativo y jurisprudencial / CARENCIA DE OBJETO Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala establecer si se encuentra demostrada la amenaza o vulneración de los derechos colectivos cuya protección pretenden los actores populares. Según lo expresado por las partes, habrá de verificarse si se configuró la carencia actual de objeto.
Extracto: (…) De manera que la acción popular o medio de control de protección de derechos e intereses colectivos procede cuando se prueba una amenaza o vulneración de derechos colectivos producto de una acción u omisión de una autoridad, la cual puede ser ejercida por cualquier persona (acción pública) para proteger intereses colectivos, no intereses de carácter particular.
(…) Bajo este contexto, la prestación eficiente y oportuna de un servicio implica, la capacidad de los miembros de la comunidad de convertirse en usuarios del servicio; y la puesta a disposición del usuario de los recursos necesarios para el logro del propósito cuya respuesta, en su prestación, debe entenderse dentro de un periodo razonable y de modo permanente.
(…) Por lo que, a pesar de que el juez encuentre superada la causa que dio origen a la acción popular, dicha situación no obsta para el estudio de la vulneración o no de los derechos colectivos alegados. (…) Por ello, no queda duda para la Sala que en el caso bajo análisis se configuró la carencia de objeto, toda vez que, luego de la presentación de la demanda y antes de la decisión definitiva de la instancia, la Empresa Prestadora de Salud MEDIMAS fue liquidada, por lo que no sería materialmente posible proferir las ordenes congruentes con lo peticionado en la demanda por los actores populares.
Ello, bajo el entendido que las pretensiones de la demanda se encontraban encaminadas a que los actores populares no fueran trasladados de EPS y en consecuencia, permanecieran como usuarios de la Empresa Promotora de Salud MEDIMAS, la cual consideraban correspondía a la mejor opción ofrecida por el mercado para satisfacer sus necesidades en salud.
(…) No se advierte vulneración a los derechos colectivos de moralidad administrativa y acceso al servicio público en salud en tanto no se probó que la Superintendencia en salud hubiere incurrido en irregularidad o negligencia alguna o que la conducta de los funcionarios competentes hubiera sido motivada por fines ajenos a los principios de la función administrativa o alejados de cumplimiento de sus deberes, así como tampoco se acreditó que el traslado de los usuarios a otras EPS impidiera a los mismos la continuidad y cobertura en salud. 2020 03952 SENTENCIA POPULAR 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEXTA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Medellín, siete (7) de junio de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA RADICADO 05001 33 33 000 2020 03952 00 PROCESO POPULAR ACCIONANTE ANA MARÍA REY ACCIONADO SUPERINTENDENCIA NACIONAL EN SALUD TEMA Servicio público en salud/Moralidad Administrativa/Empresas Prestadoras de Salud/Carencia actual de objeto SENTENCIA N° 123 DECISIÓN Declara hecho superado.
Decide la Sala la demanda que, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos formuló JORGE EDUARDO BETANCUR TRUJILLO, ISLENA MARÍA VÁSQUEZ CIFUENTES, LINA MARCELA HERRERA GALLEGO, JHONNY CABRALES RIVERA, DIANA MARÍA CALLE LADINO, LUISA FERNANDA ALZATE, ELIANA DEL CARMEN VARELA GALE, PAOLA ANDREA BERRÍO PINO, JUAN RAÚL BOLÍVAR VÉLEZ, PABLO MATEO QUINTERO TAPIAS, DIEGO ALEJANDRO CASTAÑEDA, JHON FREDY CARDONA, CLAUDIA PATRICIA BETANCUR ARANGO, BEIBY LILIANA DIAZ LUGO, MARIBEL SILVA GÓMEZ, JOSÉ ASDRÚBAL GRISALES LÓPEZ, RAÚL ALEJANDRO MONÁ HERNÁNDEZ, NICOLÁS GABRIEL SIERRA VÉLEZ, DORA DE LAS MERCEDES MEZA GÓMEZ, GLORIA NANCY ARISMENDI FLÓREZ, PAULA ANDREA MENDOZA, SANDRA MILENA RODAS RIVERA, WILDER ALEXANDER CEBALLOS LEDESMA, LEIDY TATIANA ACEVEDO JARAMILLO, DIANA KATERIN GUTIERREZ LONDOÑO, LINA MARIA PIEDRAHITA SEPULVEDA y JAIR HUMBERTO SÁNCHEZ MORA, en contra de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.
I.
ANTECEDENTES 1.- PRETENSIONES La parte accionante pretende que se ordene a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL EN SALUD la suspensión de la Resolución No. 12877 del 12 de noviembre de 2020 mediante la cual se revocó la habilitación de la Empresa Prestadora de Servicios de Salud MEDIMAS en Antioquia, Nariño, Santander y Valle del Cauca a pesar de la emergencia sanitaria y con la remisión de los usuarios a EPS en peores condiciones. 2020 03952 SENTENCIA POPULAR 3 Solicita que se ordene a la accionada adelantar las acciones necesarias para ajustar los procedimientos administrativos de revocatoria de la habilitación, así como la condena en costas y agencias en derecho. 2.- HECHOS 1.- Indica que los accionantes son usuarios de la EPS MEDIMAS del departamento de Santander, donde han sido atendidos en consideración a las condiciones particulares de salud de los mismos. 2.-Refiere que desde el 12 de marzo de 2020 se declaró por parte del Gobierno Nacional, la emergencia sanitaria con ocasión de la pandemia producida por el Covid-19, emergencia que ha sido prorrogada a través de diversas resoluciones en la cuales se ha subrayado el deber de afiliación de los usuarios a fin de prevenir y mitigar los efectos del Covid -19. 3.-Asegura que a pesar de lo anterior, se expidió por parte de la Superintendencia en Salud la Resolución No. 12877 de 2020 a través de la cual se revocó la habilitación de la EPS MEDIMAS para los departamentos de Antioquia, Nariño, Santander, Valle del Cauca, por lo que más de 700.000 usuarios del régimen contributivo y subsidiado serán trasladados a otras Empresas Prestadoras del Servicio de Salud con peores condiciones o menor especialidad en la labor de aseguramiento en contravía de su derecho a la salud pública. 4.- Señala que, para sustentar el anterior acto administrativo, la Superintendencia en Salud indició que la EPS MEDIMAS era la Entidad Prestadora de Servicios de Salud con peores indicadores técnicos y financieros, situación que asegura no corresponde a la realidad. 5.-Reitera que con la emergencia sanitaria varias de las EPS del país no están en condiciones para recibir a los usuarios, pues estas están dedicadas a la atención del Covid-19. 6. –Puntualiza que con su actuar la Superintendencia en Salud desconoció el derecho a los usuarios de acceso a salud, a escoger libremente la EPS y a la continuidad en la prestación del servicio, en tanto considera que MEDIMAS tiene la mejor atención al usuario que cualquiera de las EPSs restantes, lo cual hace evidente el daño a los derechos colectivos denunciados. 2020 03952 SENTENCIA POPULAR 4 3.-FUNDAMENTOS DE DERECHO.
La parte accionante señala como tal la Ley 472 de 1998 y cita como derechos colectivos vulnerados: la moralidad administrativa y al servicio público a la salud. Refiere que la Superintendencia en Salud al revocar la habilitación de la EPS MEDIMAS cuando existen otras EPS con peores indicadores y por ello objeto de revocatoria, sin hacerse efectiva la misma, vulnera la moralidad administrativa al utilizar sus poderes con el propósito de buscar una finalidad distinta a los intereses públicos y sociales en medio de una emergencia sanitaria, pues obliga al traslado de los usuarios a EPS distintas y con peores indicadores.
Asegura que los usuarios afiliados a MEDIMAS prefieren estar afiliados a dicha Entidad Prestadora de Salud pues debido a las contingencias presentadas es la mejor EPS del mercado y con una mejora en sus indicadores de calidad. Sobre el derecho a la salud indicó que el traslado masivo de usuarios conllevará a una dificultada para los usuarios trasladados y para la EPS que los recibe, pues se generan reprocesos en las autorizaciones, atenciones especializadas, entregas de medicamentos y demás, situación que considera debe ser objeto de intervención. 4.-POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL EN SALUD contestó la demanda1 señalando que los hechos de la demanda no le constan.
Frente a las pretensiones, se opuso a la totalidad de las mismas bajo el indicativo que dicho ente ha actuado en la búsqueda de la protección y garantía del derecho a la salud de los usuarios de MEDIMAS que se han visto amenazados en varias regiones del país. Refirió que la Superintendencia Nacional en Salud es un ente técnico-administrativo que se encarga de inspeccionar, vigilar y controlar el funcionamiento del sistema general de seguridad social en salud para lograr la consecución de los fines del Estado y en virtud de ello se inició y profirió las Resoluciones No. 010258 y 012877 de 2020 en donde se revocó la autorización de funcionamiento de MEDIMAS EPS SAS para los departamentos de Antioquia, Nariño, Santander y Valle del Cauca.
Aseguró que la Resolución No. 12877 de 2020 se tomó como medida de protección para los usuarios del sistema de salud de los cuatro departamentos en relación con las 1 Archivo 013 expediente digital. 2020 03952 SENTENCIA POPULAR 5 evaluaciones del riesgo, a las innumerables tutelas por negación de servicios y en general a los conceptos y hallazgos sobre cada departamento que determinaron el estado de inoperatividad de las EPS en estos territorios y la limitada recuperación de la misma que exponía a graves riesgos a más de 730.000 usuarios.
Señaló que es deber de la superintendencia adelantar las acciones de seguimiento de las condiciones de habilitación y permanencia de las EPS y que desde hace tiempo MEDIMAS EPS se encontraba afectando los derechos fundamentales a la salud y a la vida de sus afiliados de manera grave y reiterada, ello a pesar de la adopción de medidas de vigilancia especial por la Superintendencia desde el año 2017.
Refirió que tal como quedó probado en los antecedentes administrativos de la Resolución No. 012877 de 2020 se logró determinar que MEDIMAS estaba incursa en mora prolongada por los pagos de servicio de la red y el incumplimiento del marco normativo como EPS al no gestionar el riesgo en salud de la población afiliada, no articular los servicios de manera que garantizaran el acceso efectivo y la calidad de los servicios de salud así como el pago oportuno a la red prestadora de servicios, insumos que se convirtieron en la razón para la toma de revocar la habilitación de funcionamiento de la EPS, aunando a que la misma se encontraba en riesgo financiero.
Concluyó que la revocatoria parcial de habilitación o autorización del funcionamiento de la EPS obedeció al debido y riguroso estudio que determinó que la EPS no cumplía en los departamentos de Antioquia, Nariño, Santander y Valle del Cauca, las condiciones de rehabilitación y permanencia establecidas en el Decreto 682 de 2018 y que por el contrario, se encuentra lejos de estar en capacidad de cumplir con las obligaciones de aseguramiento, situación que se refleja en los indicadores que motivaron la decisión. Finalmente, aseguró que ninguna disposición expedida en el estado de emergencia sanitaria prohibió o suspendió la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control ni mucho menos para revocar la autorización del funcionamiento de la EPS. 5.-AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El 21 de septiembre de 2021 se realizó audiencia de pacto de cumplimiento, la cual fue declarada fallida2 2 Archivo 017 expediente digital. 2020 03952 SENTENCIA POPULAR 6 6.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La SUPERINTENDENCIA NACIONAL EN SALUD allega alegatos de conclusión3 reiterando los argumentos expuestos en la contestación a la demanda, de manera específica los antecedentes del acto administrativo cuestionado referentes a las evaluaciones del riesgo, innumerables tutelas por negación de servicios y el concepto financiero que fundamentó la revocatoria de la habilitación de la prestación de servicios de salud.
Aseguró que la EPS MEDIDAS se encontraba afectando los derechos fundamentales a la salud y la vida de sus afiliados de manera grave y retirada, por lo que la Superintendencia actuó en el marco de sus funciones y competencias de inspección vigilancia y control, encaminadas de manera exclusiva a la protección del derecho a la salud y la garantía de la prestación del servicio a todos los habitantes del territorio nacional.
Finalmente refirió el actuar desmedido de la parte actora con la interposición de tutelas y acciones populares sobre el mismo objeto jurídico, soportadas ellas en lo que aseguró falsas afirmaciones sin sustento jurídico que desconocieron los hallazgos encontrados por la entidad que llevaron a tomar la decisión a la Superintendencia en Salud en contra de la EPS MEDIMAS.
La parte demandante presentó alegatos de conclusión4 indicando que tal y como fue informado al Despacho a través de la Resolución N. 2022320000000864-6 de 2022 la Superintendencia Nacional en Salud determinó la liquidación de la EPS MEDIMAS desde el 8 de marzo de 2022, por lo que desiste de la acción presentada en tanto las pretensiones de la demanda estaban encaminadas a que los usuarios continuaran en dicha EPS, careciendo de sentido continuar con la acción impetrada.
II. CONSIDERACIONES 3 Archivo 024 expediente digital. 4 Archivo 025 expediente digital. 2020 03952 SENTENCIA POPULAR 7 1. PROBLEMA JURÍDICO. Corresponde a la Sala establecer si se encuentra demostrada la amenaza o vulneración de los derechos colectivos cuya protección pretenden los actores populares. Según lo expresado por las partes, habrá de verificarse si se configuró la carencia actual de objeto.
2. DE LAS ACCIONES POPULARES. La Carta Política de 1991 brinda una serie de herramientas jurídicas, entre las cuales se encuentran las acciones judiciales de rango constitucional, como es el caso de la acción popular consagrada en su artículo 88, que preceptúa: “Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.” En desarrollo de tal precepto constitucional, la Ley 472 de 1998 señaló en su artículo 2º, que las acciones populares son los “mecanismos procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos” y “se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
Así las cosas, las acciones populares son entendidas como el medio procesal idóneo contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen los derechos e intereses colectivos. La Corte Constitucional en Sentencia C-215 de 1999, M. P. Martha Victoria Sáchica, resaltó que la constitucionalización de las acciones populares surge como necesidad de proteger los derechos colectivos que representan gran importancia en el marco de las relaciones socioeconómicas, en las que el interés que resulta afectado no es sólo particular sino compartido y protegido por una pluralidad de sujetos, los cuales buscan ejercer estos derechos en procura de satisfacer necesidades comunes, cuando en un momento se vean afectadas y como consecuencia de ello se produzca un perjuicio o daño colectivo, por lo que resulta de vital importancia otorgar a dicha colectividad la posibilidad de hacer uso de un mecanismo constitucional para la defensa de sus intereses. 2020 03952 SENTENCIA POPULAR 8 La máxima guardiana de la Constitución hace hincapié además en el carácter público y la naturaleza preventiva de la acción popular, debido a que no es requisito para adelantarla la existencia del daño o perjuicio del derecho colectivo que se aduce afectado, pues es suficiente la amenaza o riesgo del mismo, acentuando que desde su origen en el derecho romano se concibió para prevenir la lesión de bienes y derechos comprendidos dentro del interés general, sin que se requiera esperar la ocurrencia del daño. Además, esta acción persigue el restablecimiento del uso y goce del interés o derecho colectivo, por lo que también puede ostentar carácter correctivo y restitutorio.
La acción popular tiene una naturaleza especial toda vez que en estricto sentido no se suscita una controversia entre partes que propugnan la defensa de sus propios intereses, sino que a través de este mecanismo se defienden los derechos colectivos radicados en cabeza del grupo, cuya titularidad también pertenece a cada uno de los miembros que promueven la acción. Sobre el objeto de las acciones populares, el Consejo de Estado recientemente sostuvo: “De acuerdo con su definición constitucional - artículo 88 de la Constitución Política- y legal -artículo 2, inciso 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley, o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Se trata, según lo dispuesto por el artículo 9 de la precitada ley, de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Por ende, a la luz de lo dispuesto por los artículos 2 y 9 ejusdem, la acción popular se ha calificado como un medio procesal de carácter preventivo, reparativo, correctivo o restitutorio, dependiendo de las particularidades del caso.” Sobre la procedencia de la acción popular o medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el Consejo de Estado de manera reiterada ha señalado: “Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.
(…) 1. La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer 2020 03952 SENTENCIA POPULAR 9 cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
Es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispone el artículo 30 de la Ley 472 y que corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda.”5 De manera que la acción popular o medio de control de protección de derechos e intereses colectivos procede cuando se prueba una amenaza o vulneración de derechos colectivos producto de una acción u omisión de una autoridad, la cual puede ser ejercida por cualquier persona (acción pública) para proteger intereses colectivos, no intereses de carácter particular. 3.DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS 3.1 Los derechos colectivos enunciados se encuentran consagrados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, susceptibles de ser protegidos por medio de la acción popular o medio de control de protección de los derechos colectivos. 3.1.1 El derecho colectivo a la moralidad administrativa está consagrado en el literal b del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
Se consideran inmorales las actuaciones que no respondan al interés general, aquellas que no cumplen los fines del Estado, por la conducta subjetiva del funcionario contraria a sus facultades y por la conducta objetiva de quebrantamiento del ordenamiento jurídico. La moralidad administrativa es, además, un principio de la función administrativa, tal y como lo establece el artículo 209 de la Constitución Política. 5 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Bogotá D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 68001-23-31-000-2012-00091-01(AP) 2020 03952 SENTENCIA POPULAR 10 Sobre el alcance de este derecho colectivo y principio de la función administrativa, el Consejo de Estado recientemente señaló: “La jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo34 de esta Corporación, en sede del mecanismo de revisión eventual, indicó que la delimitación conceptual de la “moralidad administrativa”, como derecho colectivo, no puede depender de la idea subjetiva de quien, frente a la actuación cuestionada, decide sobre la observancia, amenaza o vulneración de dicho derecho, sino que está relacionada con la intención o propósito que influye en esa actuación respecto de la finalidad de la ley.
Dentro del contexto antedicho, la Sala advirtió que, dada la imposibilidad de abarcar rigurosamente los supuestos que podrían presentarse frente a esa intención o propósito, en la determinación de la vulneración o no del derecho en cuestión servía considerar como parámetros la desviación de poder, el favorecimiento de intereses particulares alejados de los principios que fundamentan la función administrativa, la inobservancia grosera, arbitraria y alejada de todo sustento legal, la conducta antijurídica o dolosa –en el entendido de que el servidor tiene la intención manifiesta y deliberada de vulnerar el mandato legal que rige su función–.
La misma Sala subrayó que la moralidad administrativa debe guiar el ejercicio de la función “administrativa”35, lo que implica un ejercicio acorde con el ordenamiento y las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, con total honestidad y transparencia. Asimismo, se refirió a los elementos que, en la medida en que se correlacionen, permiten acreditar la configuración de la amenaza o vulneración del referido derecho colectivo, es decir, de una parte, el quebrantamiento del ordenamiento (elemento objetivo) en cualquiera de sus dos manifestaciones36: conexidad con el principio de legalidad y la violación de los principios generales del derecho y, de otra parte, la inmoralidad de la acción u omisión del funcionario (elemento subjetivo).”3 3.1.2.
Del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, ha sido definido por el Consejo de Estado6, así: “El derecho de acceso a los servicios públicos en este sentido, está esencialmente constituido por la capacidad que detentan los miembros de una comunidad de convertirse en usuarios o receptores o beneficiarios de aquellas actividades susceptibles de catalogarse como servicios públicos.
Esta sola condición, sin embargo, no basta; a esta capacidad debe agregársele el cumplimiento de unos requisitos que deben cumplir los prestadores de estos servicios: eficiencia y oportunidad. Por eficiencia, que como se 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del (19) de abril de dos mil siete (2007).
Radicación número: 54001-23-31-000-2003-00266-01(AP). Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez 2020 03952 SENTENCIA POPULAR 11 anotó es un imperativo constitucional de los servicios públicos, debe entenderse la prestación de estos utilizando y disponiendo del mejor modo posible los instrumentos o recursos necesarios para cumplir los fines propuestos; por oportunidad, en cambio, se debe entender la respuesta dentro de un plazo razonable que debe tener un usuario cuando requiera estos servicios, así como la permanencia de la prestación de los mismos.
La vulneración de este derecho colectivo entonces se manifiesta cuando se lesione el interés subjetivo de la comunidad a que le presten servicios públicos de manera eficiente y oportuna. Para ello se hace necesario una acción o una omisión frente al requerimiento de la comunidad de convertirse en usuaria del respectivo servicio; también acciones precisas pueden atentar contra los atributos de eficiencia y oportunidad que deben caracterizar a los servicios públicos.” Bajo este contexto, la prestación eficiente y oportuna de un servicio implica, la capacidad de los miembros de la comunidad de convertirse en usuarios del servicio; y la puesta a disposición del usuario de los recursos necesarios para el logro del propósito cuya respuesta, en su prestación, debe entenderse dentro de un periodo razonable y de modo permanente. 4.-DEL HECHO SUPERADO.
Sobre la figura del hecho superado en el marco de la acción popular, en un pronunciamiento reciente, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo señaló: “Esta Sección, en sentencia de 20 de noviembre de 20207, precisó que «[…] se configura el instituto de carencia actual de objeto por hecho superado […] [cuando] desaparecen las circunstancias que amenazan o vulneran los derechos colectivos invocados8. […]».
Dicho criterio encuentra fundamento en la sentencia proferida el 4 de septiembre de 2018 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la cual se unificó la jurisprudencia en relación con el referido instituto, en los siguientes términos: «[…] la Sala unifica la jurisprudencia en relación con la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado, dentro de una acción popular, en los siguientes dos sentidos: i) Aun en aquellos casos en que el demandado o, incluso, la autoridad judicial de conocimiento consideren que se ha superado la situación que dio lugar a la interposición de la acción, es necesario verificar el cese de la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos comprometidos, sin que baste con la simple alegación de haberse adelantado alguna actuación enderezada a la superación de la situación; en aquellos casos en que la amenaza a los derechos colectivos subsista no es procedente declarar el hecho superado, aun 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 20 de noviembre de 2020, C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés, Rad.
N.° 63001-23-33-000-2019-00024- 01 (AP). En el mismo sentido ver sentencias de 12 de diciembre de 2019, C.P: Oswaldo Giraldo López, Rad. N.°: 20001-23-33-000-2016-00114-02(AP). 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 1º de marzo de 2018, CP. Oswaldo Giraldo López, número de radicación: 66001-23-31-000-2010-00356- 02(AP). 2020 03952 SENTENCIA POPULAR 12 cuando se verifique que se ha adelantado alguna actuación a fin de cesar la amenaza o vulneración de los mismos. ii) El hecho de que, durante el curso de la acción popular, el juez compruebe la desaparición de la situación que originó la afectación de derechos colectivos, no es óbice para que proceda un análisis de fondo, a fin de establecer el alcance de dichos derechos. […]»9.
De la lectura del criterio jurisprudencial transcrito es claro que, cuando en el plenario está acreditada la terminación de la amenaza o de la vulneración de los derechos colectivos comprometidos, es procedente declarar el hecho superado, sin que sea pertinente proferir órdenes de restablecimiento. Sin embargo, lo anterior no es óbice para que el juez popular efectué un análisis de fondo, a fin de establecer el alcance de dichos derechos.”10 Por lo que, a pesar de que el juez encuentre superada la causa que dio origen a la acción popular, dicha situación no obsta para el estudio de la vulneración o no de los derechos colectivos alegados. 5.-DEL CASO CONCRETO.
Corresponde a la Sala determinar si se encuentra demostrada la amenaza o vulneración de los derechos colectivos cuya protección pretenden los actores populares. Según lo expresado por las partes, habrá de verificarse si se configuró el hecho superado y si procede la condena en costas. 5.1. De la existencia o no del hecho superado. Debe señalarse que este proceso tiene como origen la expedición de la Resolución No. 012877 de 2020 por medio de la cual la Superintendencia Nacional de Salud revocó la autorización de funcionamiento de MEDIMAS EPS SAS en los departamentos de Antioquia, Nariño, Santander y Valle del Cauca, la cual, según la parte actora, vulnera los derechos colectivos a la moralidad administrativa y acceso al servicio público en salud, en tanto durante la emergencia sanitaria generada por el Covid-19 obliga a los usuarios a trasladarse a EPS distintas y con peores indicadores de calidad, lo que generará para los mismos reprocesos en las autorizaciones, atenciones especializadas, entregas de medicamentos y demás, situación que considera debe ser objeto de intervención. Por su parte, asegura la parte actora que la presente acción popular carece de objeto como quiera que se expidió la Resolución No. 20222320000000864-6 de 2022 por medio de la cual se liquidó MEDIMAS EPS. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de septiembre de 2018, C.P.: Stella Conto Díaz del Castillo, Rad.
N.º: 05001-33-31-004-2007-00191-01(AP)SU. 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 66001-23-33-000-2018-00106-01(AP) 2020 03952 SENTENCIA POPULAR 13 Del material probatorio, es importante relacionar: - Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 por medio de la cual el Ministerio de Salud y la Protección Social declaró la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID 19 y se adoptaron medidas para el mismo (Carpeta 005 Anexo 07) - Resolución No. 010258 del 15 de septiembre de 2020 por medio del cual se ordena el inicio de la actuación administrativa de revocatoria parcial de autorización de funcionamiento de MEDIMAS EPS SAS (Carpeta 005 Anexo 07) - Resolución No. 2379 de 2020 por medio de la cual se revoca parcialmente la autorización de funcionamiento de MEDIMAS EPS para los departamentos de Atlántico, Arauca, Bolívar, Cauca, Cundinamarca, Guainía, La Guajira y Magdalena (Carpeta 005 Anexo 10) - Resolución No. 012877 del 12 de noviembre de 2020 por medio de la cual se revoca de manera parcial la autorización de funcionamiento de la EPS MEDIMAS en los departamentos de Antioquia, Nariño, Santander, Valle del Cauca (Carpeta 005 Anexo 012) - Resolución No. 2022320000000864-6 de 2022 por medio de la cual se ordena la toma de posesión inmediata de los viene, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar la EPS MEDIMAS por el término de dos (2) años hasta el 8 de marzo de 2014 (Anexo 022) Como se deriva del marco jurídico de la providencia, para la procedencia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos se requiere la prueba, ya sea de la amenaza o de la vulneración de un derecho de esta naturaleza, esto es, que una acción u omisión sea la causa de una lesión o puesta en peligro de un derecho colectivo.
Pues bien, de lo probado se tiene que, en efecto, (i) la Superintendencia Nacional en Salud revocó la habilitación de la EPS MEDIMAS para los departamentos de Atlántico, Arauca, Bolívar, Cauca, Cundinamarca, Guainía, La Guajira, Magdalena, Antioquia, Nariño, Santander y Valle del Cauca en el año 2020 (ii) la Superintendencia Nacional en salud ordenó los trámites administrativos tendientes para liquidar la EPS MEDIMAS en el año 2022, resolución que se encuentra en firme.
Por ello, no queda duda para la Sala que en el caso bajo análisis se configuró la carencia de objeto, toda vez que, luego de la presentación de la demanda y antes de la decisión 2020 03952 SENTENCIA POPULAR 14 definitiva de la instancia, la Empresa Prestadora de Salud MEDIMAS fue liquidada, por lo que no sería materialmente posible proferir las ordenes congruentes con lo peticionado en la demanda por los actores populares.
Ello, bajo el entendido que las pretensiones de la demanda se encontraban encaminadas a que los actores populares no fueran trasladados de EPS y en consecuencia, permanecieran como usuarios de la Empresa Promotora de Salud MEDIMAS, la cual consideraban correspondía a la mejor opción ofrecida por el mercado para satisfacer sus necesidades en salud.
Lo expuesto, necesariamente permite concluir que, en el caso bajo análisis, se presenta la carencia de objeto, si se tiene en cuenta las pretensiones expuestas, hechos que con la liquidación de la EPS MEDIMAS no es posible concretar, tal como lo aseguró la parte actora en su solicitud de desistimiento y en sus alegatos, en conclusión. 5.2.
De la vulneración de los derechos colectivos. Conforme se deriva del marco jurídico de la presente providencia, la carencia de objeto no exime al juez de un pronunciamiento en torno al alcance de los derechos colectivos invocados, y en este sentido, la declaratoria de carencia de objeto no se contraviene con la declaratoria de vulneración de los derechos colectivos invocados.
La consecuencia de advertir que cesó la vulneración es que no se emiten órdenes para el restablecimiento de los derechos, sin perjuicio del estudio del alcance de los derechos colectivos en disputa. Por tales razones, la Sala hará un pronunciamiento en relación con el alcance de los derechos colectivos, lo que además puede repercutir en la condena en costas dentro del presente proceso.
Al respecto, el primer derecho colectivo está relacionado con la moralidad administrativa y para ello, cabe resaltar que le corresponde a la parte actora acreditar además de los deberes o funciones contempladas en el ordenamiento jurídico, los elementos subjetivos que buscan favorecer el interés particular del funcionario, a partir de lo cual se puedan predicar conductas irregulares que atenten contra el mencionado derecho colectivo.
Para el caso concreto, no se encuentra demostrada la vulneración al derecho de la moralidad administrativa pues no existe prueba alguna que demuestre que la Superintendencia en Salud con la emisión de la resolución que revocó la habilitación de la EPS MEDIMAS se hubiere apartado de las reglas que rigen el principio de la función administrativa. 2020 03952 SENTENCIA POPULAR 15 Lo anterior, en consideración a que de dicha resolución se puede inferir que la revocatoria de la habilitación se produjo como consecuencia a los bajos indicadores de la misma, al no cumplimiento del plan de saneamiento emitido por parte de la superintendencia en el año 2017 e incluso de la insolvencia financiera de aquella, motivos que se encuentran plasmados en el acto administrativo cuestionado, así: ( ) Así pues, en un acto administrativo de extensa motivación se expuso la competencia de la Superintendencia Nacional en salud para revocar el certificado de autorización que se otorga a las empresas promotoras de salud, así como el incumplimiento de los requisitos establecidos para el otorgamiento de la referida autorización y a partir de los elementos fácticos y jurídicos esgrimidos en el acto, en el cual se garantizó el derecho de contradicción a MEDIMAS EPS, concluyendo el incumplimiento a los literales a) y g) del artículo 2.5.2.3.5.3 del Decreto 780 de 2016.
Adicionalmente, tampoco probó la parte actora los móviles subjetivos o el interés particular por parte de los funcionarios de la Superintendencia en Salud, ni mucho menos las irregularidades o mala fe por parte de la administración en desarrollo de dicha función pública. Por su parte, en relación con el derecho colectivo de acceso y prestación eficiente y oportuna del servicio público en salud, al considerar que con el traslado de los usuarios de MEDIMAS EPS se afecta la prestación de los servicios de salud a cada uno de los afiliados, lo que se traduce en ineficiencia en la prestación del servicio, prestación tardía y falta de atención, habrá de indicarse que dichas afirmaciones tiene como único 2020 03952 SENTENCIA POPULAR 16 fundamento sus dichos, pero no están respaldadas en medio probatorio alguno de los que reposan en el plenario.
Por el contrario, como indicó la resolución No. 012877 del 12 de noviembre de 2020 se garantizaría el traslado de los usuarios a la EPS asegurando que ninguno de los mismos perdiera sus derechos como beneficiarios y usuarios del régimen en salud, y de eso da cuenta el hecho que los actores presentaran desistimiento de la demanda, la que, por su característica, no podía terminarse por ese equivalente jurisdiccional.
Nótese como el único medio de convicción allegado resulta ser el acto administrativo por el cual la Superintendencia Nacional en Salud emite sus argumentos para deshabilitar el funcionamiento de la EPS MEDIMAS, en el cual se hace un extenso análisis del régimen contributivo y subsidiado, del componente primario, complementario, de la red de urgencias, de transporte, oncológica, de pacientes renales, con VIH, de la atención domiciliaria, de la red contingente y en general de los procedimientos médicos y administrativos a su cargo.
Por lo que, del escaso material probatorio se puede concluir que MEDIMAS EPS no cumplía con sus obligaciones como Entidad Prestadora de Servicios de Salud, responsable de la calidad, oportunidad y eficiencia de los servicios de salud de sus afiliados, presentando no solo dificultades en la prestación del servicio de salud sino financiera, por lo que las medidas tomadas por la Superintendencia en Salud, entidad accionada, resultan las correspondientes en el marco de sus competencias.
Lo anterior, aunado al hecho de que la Superintendencia Nacional en salud dio cumplimiento a una orden dada en el marco de una acción popular con radicado 25000234100020160131400 por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en donde le ordenó: “ORDÉNASE a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD revocar la habilitación otorgada a MEDIMAS EPS S.A.S. mediante la Resolución No. 0973 de 1994 como EPS del Régimen Contributivo así como la otorgada mediante Resolución No. 1358 de 2008 como EPS del Régimen Subsidiado, de conformidad con la competencia que le confiere el artículo 2.5.5.1.8. del Decreto 780 de 2016.
Dicha revocatoria debe efectuarse de manera progresiva, esto es, en la medida en que se asegure el traslado efectivo de los afiliados de MEDIMAS EPS S.A.S. a las EPS receptoras y, en todo caso, en un plazo no superior a seis (6) meses a partir de la notificación de la presente sentencia. Vencido el plazo la Superintendencia Nacional de Salud tomará las decisiones a que haya lugar”11 11 https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=25000234100 0201601314002500023 2020 03952 SENTENCIA POPULAR 17 Así las cosas, en el presente caso, la Sala no encuentra que se hubiere vulnerado el derecho colectivo a los consumidores o usuarios, por cuanto no se probó que la entidad accionada hubiere incurrido en irregularidad o negligencia alguna, o que la conducta de los funcionarios competentes hubiera sido motivada por fines ajenos a los principios de la función administrativa o alejados del cumplimiento de sus deberes; razones por las cuales se impone denegar las pretensiones de la parte actora.
5. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO. 5.1. En el presente caso se configura la carencia actual de objeto, en tanto la EPS MEDIMAS sobre la cual la parte actora solicitaba no fueran trasladados sus usuarios y permanecer en la misma, fue objeto de liquidación administrativa, mediante acto ejecutoriado, por lo que se hace inmaterialmente posible dar una orden en dicho sentido. 5.2 No se advierte vulneración a los derechos colectivos de moralidad administrativa y acceso al servicio público en salud en tanto no se probó que la Superintendencia en salud hubiere incurrido en irregularidad o negligencia alguna o que la conducta de los funcionarios competentes hubiera sido motivada por fines ajenos a los principios de la función administrativa o alejados de cumplimiento de sus deberes, así como tampoco se acreditó que el trasado de los usuarios a otras EPS impidiera a los mismos la continuidad y cobertura en salud.
6. DE LA CONDENA EN COSTAS. De otro lado, frente a la condena en costas, la Ley 472 de 1998 en su artículo 38 señala: “Artículo 38º.- Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar el demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. (Negrillas fuera del texto legal). En este orden de ideas es claro que la Ley 472 de 1998 autoriza la condena en costas en las acciones populares, pero que parte del supuesto que se haya probado la temeridad o mala fe, la cual no se encuentra probada en esta instancia judicial. 2020 03952 SENTENCIA POPULAR 18 En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA TERCERA DE ORALIDAD- administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: NEGAR la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa y acceso a los servicios públicos en salud por parte de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL EN SALUD.
SEGUNDO: DECLARAR la carencia actual de objeto.
TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
CUARTO: Una vez en firme esta providencia, remítase copia de la presente a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO para lo de su cargo. (Artículo 80 de la Ley 472 de 1998). CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala según acta de la fecha. L O S M A G I S T R A D O S MARTHA NURY VELÀSQUEZ BEDOYA GONZALO ZAMBRANO VELANDIA RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO LD