70001333300620230016301 · Administrative Court of Sucre

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sincelejo, veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) SALA TERCERA DE DECISIÓN ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP Tema: Derecho a la vida, integridad física y seguridad personal Magistrada Ponente: Tulia Isabel Jarava Cárdenas

1. OBJETO DE DECISIÓN Se decide la impugnación interpuesta por la parte demandada, Unidad Nacional de Protección -UNP, en contra de la Sentencia proferida el 22 de septiembre de 2023 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, mediante la cual se concedió con el amparo deprecado. 2.

ANTECEDENTES. 2.1. La demanda: La accionante, Yinabel Tapia Pájaro, actuando en nombre propio, presentó Acción de Tutela, en contra de la Unidad Nacional de Protección –UNP, para que se proteja y ampare sus derechos fundamentales, a la vida, integridad física y seguridad personal, presuntamente vulnerados por la entidad accionada.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó lo siguiente: “PRIMERO: Se me conceda la medida provisional rogada y se ordene a la Unidad Nacional de Protección mantenga el esquema de seguridad compuesto por dos hombres de protección, un chaleco, y se cambie el vehículo convencional por uno blindado que salvaguarde mi vida, hasta que se realice la revaluación por hechos ocurridos el día 24 de mayo del 2023.

SEGUNDO: Solicito al señor Juez ampare mi derecho fundamental a la vida, integridad y seguridad personal el cual me ha sido vulnerado por parte del accionado al decidir finalizar el esquema de seguridad sin llevar a cabo el estudio de nivel de riesgo o revaluación de nivel de riesgo por hechos de amenaza ocurridos el día 24 de mayo de 2023.

TERCERO: Se ordene a la Unidad Nacional de Protección realice en el término establecido por el señor Juez, la revaluación de riesgos que presento ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 2 actualmente de cara a los hechos del día 24 de mayo de 2023, toda vez que mi vida y la de mi familia está en un riesgo EXTREMO.

CUARTO: Se ordene a la Unidad Nacional de protección me mantenga el esquema de seguridad con los dos hombres de protección, y se cambie el vehículo convencional por uno blindado. Así mismo, que esa protección sea extendida a mi esposo y se salvaguarde la vida de mi mejor hijo.” Como fundamentos fácticos de las pretensiones, narró los siguientes, 2.2.

Hechos: - La señora Yinabel Tapia Pájaro se desempeña como Juez Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Sincelejo, desde el 7 de diciembre de 2016 hasta la fecha. - Debido a varias situaciones de riesgo que se presentaron en su contra como consecuencia del ejercicio de sus funciones, en el año 2018 la UNP le otorgó inicialmente como medida de protección un hombre de protección; después, le asignó dos hombres de protección y un vehículo convencional. - En el año 2020 y el 7 de noviembre de 2021 se presentaron nuevos hechos en contra de la demandante, que ella denunció ante la Fiscalía General de la Nación. - El 24 de mayo de 2023 la accionante atendió dos casos: el radicado No. 7000160010342023000880 y el radicado No.700016001033202300034 ambos por el delito de tráfico, fabricación o porte de estupefacientes. - El primero de esos casos provino de la captura de una persona, que según los informes emitidos por la Fiscalía General de la Nación, es apodado como “Bebito”.

Dicha captura se produjo por la información que se obtuvo de una persona quien adujo que aquél iba a realizar un homicidio y que pertenecía a un grupo armado organizado. La Fiscalía General de la Nación solicitó la medida de aseguramiento en establecimiento carcelario, la cual se le impuso. La audiencia terminó a las 12:21 del 24 de mayo de 2023. - Ese mismo día, a las 9:41p.m., la accionante recibió un mensaje de texto a su número de celular, a través del cual la amenazaron de muerte, le dijeron que la declararon objetivo militar desde esa hora porque envió a la cárcel a alias “Bebito”, y que sabían que su seguridad no dormía con ella; además, en él se indicó que este era dirigido por un comandante de un grupo armado organizado.

ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 3 - La demandante denunció tal hecho ante la Fiscalía General de la Nación, y lo puso en conocimiento del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Sincelejo, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría Provincial, la Procuraduría Regional, el Departamento de Policía de Sucre, la Unidad de Víctimas, la Secretaría de Gobierno Municipal, la Personería Municipal, la Oficina de Asesoría para la Seguridad de la Rama Judicial. - El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Sincelejo y la Procuraduría Regional, le solicitaron a la UNP que de manera urgente reforzara la seguridad de la accionante. - El 31 de mayo de 2023 la UNP mediante la Resolución No. 3815 le finalizó las medidas de protección a la demandante, por considerar que su riesgo no es extraordinario o extremo, sino ordinario.

En esa decisión esa entidad no tuvo cuenta la amenaza que ella recibió el 24 de mayo de 2023, a pesar de que tuvo conocimiento de ella. - Contra esa decisión la accionante presentó recurso de reposición, que se resolvió el 14 de agosto de 2023 mediante la Resolución No. 6310, en la que la UNP decidió mantener la negativa. La resolución se le notificó a la demandante el 6 de septiembre de 2023. - Hasta el momento la UNP no le ha adelantado a la accionante el estudio o reevaluación del riesgo, solo le exigió diligenciar el formulario para inscribirla nuevamente en un plan de protección. - Tanto la accionante como su núcleo familiar se encuentran en riesgo extremo, ya que el grupo que le envió la amenaza conoce que tiene un esquema de seguridad; y, ella conoce de casos en los que están involucrados miembros de dicho grupo armado organizado, de los que advierte el incremento de los homicidios en este municipio que en su mayoría son realizados por sus integrantes.

Como medida provisional pidió: “Respetuosamente le solicito al señor Juez de Tutela que de conformidad al artículo 7° del Decreto 2591de 1991 como medida provisional se ordene a la Unidad Nacional de Protección mantenga el esquema de seguridad que me fue asignado desde el año 2018, el cual se encuentra conformado por dos hombres de protección y un vehículo, hasta tanto no se realice el estudio de nivel de riesgo o la revaluación de nivel de riesgo por el hecho de amenaza de fecha 24 de mayo de 2023 por parte de la organización criminal CLAN DEL GOLFO”. 2.2.

Trámite en Primera Instancia. ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 4 La demanda fue recibida en la Oficina Judicial de la Dirección Seccional de Administración de Justicia el 8 de septiembre de 2023, correspondiendo su conocimiento al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Sincelejo, donde en Auto del 12 de septiembre de la misma anualidad, fue admitida y se ordenó la medida provisional solicitada, así: “3.1.

Ordenar a la Unidad Nacional de Protección-UNP que: - Si todavía no ha retirado el esquema de protección tipo uno (1) que le asignó a la demandante, conformado por un (1) vehículo convencional, dos (2) hombres de protección, y un (1) chaleco blindado, no se lo retire. - Si se lo retiró, se lo restablezca en forma inmediata. 3.2.

Se deja constancia que este auto no se firma electrónicamente porque esta aplicación de la Rama Judicial no funciona en este momento”. 2.3. Contestación de la Demanda. La Unidad Nacional de Protección - UNP en su informe dijo que en cumplimiento de la medida provisional que se ordenó, se le solicitó al Grupo de Notificaciones de la Oficina Asesora Jurídica que no envíen la notificación de la constancia de ejecutoria al Grupo de Desmontes de la Subdirección de Protección, para que así ésta se abstenga de desmontar las medidas.

Sobre los hechos de la demanda manifestó, que le ha garantizado a la accionante sus derechos fundamentales, ya que desde el año 2018 se implementaron medidas de protección por el riesgo extraordinario que arrojó el estudio realizado por el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo-CTAR. Señaló, que para el año 2023 el CTAR le realizó a la demandante un estudio del nivel de riesgo por temporalidad, el cual determinó un riesgo ordinario, por lo cual el CERREM validó ese riesgo y recomendó que se finalizara su esquema de protección; recomendación que se acogió mediante Resolución No. 3815 del 31 de mayo de 2023; contra esa decisión la demandante interpuso recurso de reposición, en el que indicó hechos sobrevinientes al último estudio de nivel de riesgo, el cual se resolvió mediante la Resolución No. 6310 del 14 de agosto de 2014, no reponiendo la decisión. Expresó, que los estudios del nivel de riesgo de la accionante los realizó el CTAR, y tienen como base la matriz de riesgo que arrojó el instrumento estándar de valoración de riesgo; además, que el CERREM quien es el competente para ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 5 determinar si se implementan, se ajustan o se finalizan las medidas de protección con base en tales estudios y no la accionante.

Afirmó, que no es procedente que la accionante solicite medidas de protección específicas, tampoco que por medio de la acción de tutela, estas sean otorgadas, por cuanto ello desconocería la competencia de los delegados que conforman el CERREM como autoridad administrativa competente. Manifestó, que debe reconocerse esa competencia, dado que toda medida de protección debe generarse en el marco de un estudio de nivel de riesgo, que es un estudio técnico y especializado, cuyo fin es conocer el nivel de riesgo, y como consecuencia de ello, recomendar y adoptar medidas de protección idóneas.

Sostuvo, que la acción de tutela no es procedente, ya que la accionante conoce los procedimientos y trámites administrativos que se deben adelantar, por lo que, a través de esta pretende crear una nueva instancia judicial y en ese sentido desconocer lo decidido por la entidad. Además, expresó que si la accionante sufre nuevos hechos amenazantes que no hayan sido evaluados, puede iniciar nuevamente la ruta ordinaria de protección, sin que para ello tenga que acudir a la acción de tutela.

Y por último, solicitó, que se le desvincule del presente trámite; además, que en caso de considerar que la acción de tutela es procedente, ésta se niegue.

3. PROVIDENCIA IMPUGNADA En Sentencia proferida el 22 de septiembre de 2023, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, dispuso: “3.1. Tutela a Yinabel Tapia Pájaro sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, seguridad personal y debido proceso. 3.2. Ordena a la Unidad Nacional de Protección-UNP, que: i. Adelante el procedimiento de valoración de nivel de riesgo a la accionante por los nuevos hechos/amenaza que ella recibió el 24 de mayo de 2023, y decida de fondo sobre si deben implementar a su favor las medidas de protección. En este procedimiento se debe valorar y decidir si dichas medidas se deben extender al hijo y cónyuge del demandante; y si se determina que se debe implementar como medida de protección un vehículo, se debe valorar y decidir la solicitud que la demandante hizo para que el vehículo sea blindado y no convencional. ii.

Le notifique a la demandante la decisión. ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 6 iii. Implemente las medidas de protección necesarias y adecuadas que resulten como consecuencia del procedimiento de valoración del ítem i a favor de la demandante y de su núcleo familiar (cónyuge e hijo).

Para que la UNP cumpla con las órdenes anteriores se le concede el término de treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia. iv. Durante el tiempo de la realización de la evaluación del nivel de riesgo y la implementación de la decisión señalados en el ítem i, la entidad demandada debe mantener a favor de la demandante la continuidad del esquema de protección tipo 1 que le había asignado, conformado por un (1) vehículo convencional, dos (2) hombres de protección, y un (1) chaleco blindado.” Como fundamento de lo anterior, sostuvo: “2.6.

Conclusión: respuesta de los interrogantes que se expresaron para decidir la demanda de tutela. 2.6.1. El juzgado afirma, que la acción de tutela es procedente para resolver la controversia planteada en la demanda relacionada con la decisión de la UNP de finalizar las medidas de protección de la accionante, porque si bien ella cuenta con el medio control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho (art.138 de la Ley 1437 de 2011) para controvertir la legalidad de esa decisión, este mecanismo no es eficaz para que obtenga la protección de los derechos cuya tutela pretende, ante la situación en la que se encuentra por la amenaza a su vida e integridad personal que recibió el 24 de mayo de 2023, debido a la duración del trámite de dicho medio de control, y a que el asunto debe ser resuelto de manera urgente, para evitar que se le cause a la demandante un perjuicio irremediable. 2.6.2.

Por otra parte, se afirma que la UNP le desconoció a la accionante su derecho fundamental al debido proceso, porque decidó (SIC) finalizarle las medidas de protección que se le habían asignado, por cuanto si bien se configuró una causal para su finalización, esto es, que del resultado de la reevaluación de nivel de riesgo por temporalidad que se le realizó se concluyó que estas dejaron de ser necesarias por la disminución del riesgo de la accionante (art.46 del Decreto 4912 de 2011), antes de adoptar esa decisión tuvo conocimiento de la amenaza que la demandante recibió el 24 de mayo de 2023; por lo que debió activar la realización de una nueva valoración de nivel de riesgo.

En efecto, aunque el CERREM sesionó y recomendó la finalización de las medidas el 24 de abril de 2023 antes de que la accionante recibió la amenaza (24 de mayo de 2023), la UNP por los hechos sobrevinientes que la demandante le dio a conocer antes de que adoptara las recomendaciones del CERREM (26 de mayo de 2023) y a pesar de que ya le había reevaluado a la accionante su nivel de riesgo, debió activar una nueva evaluación del riesgo (parágrafo 2 del artículo 40 del Decreto 4912 de 2011), ya que los nuevos hechos podían generar una variación del riesgo, y en ese sentido, conllevar a que se adoptara una decisión diferente, pero, decidió finalizar las medidas de protección, desconociendo su deber de abstenerse de adoptar una decisión que generara o aumentara el riesgo para la accionante, así como el deber de brindarle una respuesta efectiva ante la nueva situación de amenaza.

Además de ello, la UNP al resolver el recurso de reposición que la demandante presentó contra esa decisión, teniendo conocimiento de dicha amenaza no se pronunció sobre esta, sino que decidió no reponer la decisión, por considerar, entre otras cosas, que la demandante “( ) no manifestó alguna nueva situación ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 7 de riesgo y/o vulnerabilidad que eventualmente pudiera afectar su seguridad personal y que dé mérito a iniciar una nueva ruta de protección, ( )”, lo que no fue cierto, dado que le dio a conocer la amenaza el 26 de mayo de 2023, y en la mismo recurso de reposición. La UNP, una vez adoptada la decisión de finalizar las medidas de protección, al advertir que existían nuevos hechos que podían generar una variación del riesgo, debió de manera excepcional, interrumpir el procedimiento de finalización de las medidas de protección – el cual el juzgado entiende que no continuó hasta que se resolviera el recurso y que actualmente no se ha continuado, por el cumplimiento de la medida provisional que se ordenó –, con el fin de evitar daños irreparables y garantizar los derechos a la vida, a la integridad y la seguridad personal de la demandante, y activar una nueva evaluación de riesgo (parágrafo 3 del artículo 2.4.1.2.46. del Decreto 1066 de 2015, modificado por el artículo 19 del Decreto 1139 de 2021).

En este momento no está demostrado que la UNP le está realizando a la accionante una valoración de nivel de riesgo, por la nueva amenaza que ella recibió, y desde que ella se la dio a conocer han transcurrido aproximadamente 4 meses. Tales actuaciones por parte de la UNP, a juicio del juzgado, le amenazan a la demandante sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad y a la integridad personal, dado que esta no ha iniciado el procedimiento para valorar el riesgo que ella enfrenta, por tanto no ha decidido sobre las medidas que la demandante necesita para contrarrestar el riesgo real, demostrado, serio, cierto, importante y extremo – dado que la amenaza recae sobre su vida – y evitar que dicha amenaza se concrete en una vulneración de tales derechos.

Por tanto, atendiendo a ello y a que la UNP es quien tiene la competencia, los recursos humanos y técnicos para determinar el nivel de riesgo de un ciudadano y las medidas de protección a adoptar, siguiendo el procedimiento establecido para ello, se le ordenará a la entidad que le realice una nueva evaluación de nivel de riesgo a la accionante, y le garantice la continuidad de las medidas de protección que se le habían asignado y que todavía no le han sido retiradas en cumplimiento de la medida provisional que se ordenó, mientras decide de manera definitiva si la accionante las requiere o no, con base en el resultado del nuevo estudio del nivel de riesgo que le debe realizar.” 4.

LA IMPUGNACIÓN. Inconforme con la anterior decisión y dentro del término legal, la accionada, Unidad Nacional de Protección, impugnó la sentencia. - Frente al cumplimiento de la orden dada en primera instancia manifestó: “Conforme a lo anterior, es importante que el Despacho tenga en cuenta que, en cumplimiento de la orden judicial, el señor Director General de la UNP, procedió a acatar la orden del Honorable Juez, de la siguiente manera: - Frente a la orden de: “Adelante el procedimiento de valoración de nivel de riesgo a la accionante por los nuevos hechos/amenaza que ella recibió el 24 de mayo de 2023, y decida de fondo sobre si deben implementar a su favor las medidas de protección”, mediante comunicación interna MEM23- 00045961 de fecha 27 de septiembre de 2023 se solicitó a la Subdirección de Evaluación de Riesgo – SER dar cumplimiento inmediato a la orden proferida ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 8 por el Juez Constitucional e informar de todas las actuaciones a esta Oficina Asesora Jurídica (OAJ) con el fin de dar traslado de la misma al Despacho. - Frente a la orden de: “mantener a favor de la demandante la continuidad del esquema de protección tipo 1 que le había asignado, conformado por un (1) vehículo convencional, dos (2) hombres de protección, y un (1) chaleco blindado” mediante comunicación electrónica interna de fecha 28 de septiembre de 2023 se solicitó a la Subdirección de Protección – SP, dar cumplimiento inmediato a la orden proferida por el Juez Constitucional e informar de todas las actuaciones a esta Oficina Asesora Jurídica (OAJ) con el fin de dar traslado de la misma al Despacho.

De igual manera, el señor Director General de la Dirección General de la Unidad Nacional de Protección – UNP emitirá una resolución de cumplimiento a orden judicial de con lo señalado en el artículo 11, numeral 9° Decreto Ley 4065 de 2011, como funciones de la Dirección General de la Unidad Nacional de Protección: “Dar cumplimiento inmediato a las órdenes impartidas en medidas cautelares o providencias judiciales atinentes a la protección de personas, grupos y comunidades, e informar a las autoridades judiciales competentes sobre su cumplimiento real y efectivo”.”.

Luego manifestó: “PRIMERO: FRENTE AL TÉRMINO PARA LA REALIZACIÓN DEL ESTUDIO DE NIVEL DE RIESGO CORRESPONDIENTE A: “treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia” Una vez se activa la orden de trabajo, le es asignada a un profesional Analista del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo - CTAR, quien a su vez es el encargado de dejar por escrito la autorización con el consentimiento para adelantar la revaluación. Ya en terreno, con indagación y solicitud de información de manera formal a las entidades de seguridad del Estado tales como Policía – Ejercito – y otras atinentes al tema como Fiscalía – Defensoría del Pueblo – Personería – Alcaldía – Secretarias de Gobierno – etc., para recolectar los insumos necesarios, se procede a diligenciar el instrumento estándar de valoración del riesgo individual (matriz) el cual fue avalado por la Honorable Corte Constitucional mediante el Auto No. 266 del 01 de septiembre de 2009, es importante resaltar que fue avalada como un instrumento apropiado para esta tarea, el cual tiene en cuenta tres enfoques importantes que son: amenaza, riesgo y vulnerabilidad.

Debemos poner en conocimiento del señor Juez que, por ser un estudio detallado, técnicamente especializado, cuenta con unos términos para su elaboración, validación y ponderación, de tal manera que nuestro marco legal, contempla como plazo máximo para la realización del Estudio de Nivel de Riesgo, en la etapa que le compete al CTAR, UN TÉRMINO DE 30 DÍAS HÁBILES, lo anterior, teniendo en cuenta que se evidencio que este es el término necesario para poder definir idóneamente la situación de riesgo de una persona, por ende, realizar un estudio en un término inferior podría conllevar a cometer imprecisiones y/o determinar medidas de protección poco idóneas para el evaluado y, así, no se garantizaría efectivamente la misionalidad de la Entidad.

Ahora bien, como ya hemos explicado anteriormente, después de surtido el trámite ante el CTAR, el caso debe de ser analizado en el Comité de Evaluación del Riesgo y de Recomendación de Medidas - CERREM, conformado por delegados interinstitucionales de tal manera que ellos también cuentan con un término para estudiar el caso, validar la ponderación del nivel del riesgo y ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 9 recomendar al Director de la UNP implementar o no las medidas de protección idóneas al caso objeto estudio.

Así las cosas, el CERREM-, es un órgano interinstitucional (Arts. 2.4.1.2.36 y 2.4.1.2.37 del Decreto 1066 de 2015), conformado por delegados de diferentes entidades, quienes tienen voz y voto, los cuales tienen como función, analizar el caso, validar la determinación del nivel del riesgo de cada caso en particular y conforme a la decisión tomada por votación llegando a un cuórum deliberatorio, recomiendan al Director de la UNP la implementación, el ajuste o el retiro de medidas de protección; sesionará de manera ordinaria, por lo menos una vez al mes, y de forma extraordinaria, cuando las necesidades de protección lo ameriten, previa convocatoria efectuada por quien lo preside o su secretario técnico.

(…) Por lo anterior, la UNP manifiesta tener en cuenta el término para la realización de dicho estudio, ya que según lo establecido en el Decreto 1066 de 2015, el analista cuenta con un término establecido de 30 días hábiles, para la realización del estudio de nivel de riesgo, más el término con el que cuenta el CERREM, para estudiar el caso, validar la ponderación del nivel del riesgo y recomendar al Director de la UNP implementar o no las medidas de protección idóneas al caso objeto estudio, tal como se indicó.

SEGUNDO: FRENTE A LA ORDEN DE MANTENER MEDIDAS DE PROTECCIÓN QUE NO HAN SIDO RECOMENDADAS POR EL CÓMITE CERREM – RIESGO ORDINARIO Así mismo, es necesario hacer hincapié en que la Unidad Nacional de Protección, depende de un presupuesto que se debe ejecutar con un acervo legal y justificado y no puede incurrir en gestiones que no tengan un título jurídico que las amparen, por lo tanto, es pertinente referirnos a Ley 1260 de 2008, la cual establece: “Artículo 13.

Prohíbase tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. El representante legal y ordenador del gasto o en quienes estos hayan delegado, responderán disciplinaria, fiscal y penalmente por incumplir lo establecido en esta norma”.

Lo anterior sin perjuicio de que dicha orden de imponer a la UNP la carga de brindar medidas de protección, así se les dé el carácter de provisional, exceda no solo la competencia otorgada al Juez de Tutela, como se ha dicho, sino que termina, en los términos del artículo 399 del Código Penal (Ley 599 de 2000), obligando a que quienes fungen al interior de la Unidad como ordenadores del gasto se vean compelidos a destinar recursos para cumplir con objetivos diferentes a los que expresamente han sido fijados en la propia Ley, por fuera del marco presupuestal.

Adicional, se debe indicar que la Honorable Corte Constitucional por medio del Auto No. 266 del 01 de septiembre de 2009 (Magistrado ponente Luis Ernesto Vargas Silva), avaló el instrumento estándar de valoración del riesgo individual, por medio del cual se establece técnicamente la intensidad del riesgo con el objeto de recomendar las medidas de protección especial, adecuadas fácticamente al caso particular, que así mismo, dicha herramienta técnica clasifica el riesgo en los siguientes niveles porcentuales: de 0% a 49% ORDINARIO, de 50% a 79% EXTRAORDINARIO y de 80% a 100% EXTREMO y en la cual se aplican los criterios técnicos y jurisprudenciales emitidos por la Corte Constitucional en lo relacionado con el derecho fundamental a la vida, libertad, integridad y seguridad personal.

ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 10 Por lo cual es preciso indicar que el resultado del instrumento estándar de valoración, en el último estudio de nivel de riesgo realizado por esta Unidad al accionante, dio como resultado una matriz de riesgo de 45,00%, razón por la cual su riesgo fue ponderado como Riesgo ORDINARIO, soporte legal y fáctico por el cual los miembros del CERREM recomendaron la finalización de las medidas de protección. El Decreto 1066 de 2015, modificado por el Decreto 1139 de 2021 en su artículo 2.4.1.2.3, numeral 18, expuso lo siguiente: “18.

Riesgo Ordinario: Es aquel al que están sometidas todas las personas, en igualdad de condiciones, por el hecho de pertenecer a una determinada sociedad; genera para el Estado la obligación de adoptar medidas de seguridad”.

TERCERO: DEL DERECHO DE IGUALDAD FRENTE A LOS DEMÁS BENEFICIARIOS Adicional a lo anteriormente expuesto, con la presente orden judicial se estaría vulnerando el derecho a la igualdad frente a los demás beneficiarios del programa de protección, quienes son evaluados en el marco del Decreto 1066 de 2015 y con base en el estudio de nivel de riesgo, esta Unidad adopta la decisión de implementar, ajustar o finalizar las medidas de protección (…).

Como soporte de lo anteriormente expuesto, es oportuno reiterar que las medidas de protección no son vitalicias ni sempiternas, debido a que las circunstancias que le dieron origen al nivel de riesgo extraordinario varían con el tiempo, por lo cual es preciso citar la sentencia T-719 de 2003, con ponencia del Honorable Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, la cual refiere la evolución del nivel de riesgo: “( ) Como consecuencia de lo anterior, se tiene que el derecho fundamental a la seguridad personal opera para proteger a las personas de los riesgos que se ubican en el nivel de los riesgos extraordinarios, que el individuo no tiene el deber jurídico de soportar-, mientras que los derechos a la vida e integridad personal se aplican para precaver riesgos que sean lo suficientemente intensos como para catalogarse de extremos, por reunir la totalidad de las características indicadas: especificidad, carácter individualizable, concreción, presencia, importancia, seriedad, claridad, discernibilidad, excepcionalidad y desproporción, además de ser graves e inminentes.

En la medida en que una de estas variables vaya perdiendo fuerza en el caso concreto, o esté ausente, el riesgo pasará a la órbita de protección del derecho a la seguridad personal. En ese mismo sentido, si el riesgo no cobra la suficiente intensidad como para reunir alguna de estas características, y ser por lo mismo extraordinario, cesará de operar el citado derecho a la seguridad personal, y el riesgo deberá ser asumido por la persona, en virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas ( )”.

(Subrayado y negrilla fuera de texto) De acuerdo a la Jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional, es claro que los fundamentos que originaron el riesgo NO SON PERPETUOS, esto es, que la especificidad, carácter individualizable, concreción, presencia, importancia, seriedad, claridad, discernibilidad, excepcionalidad y desproporción, además de ser graves e inminentes, están sujetos a variaciones por condiciones de tiempo modo y lugar, razón por la cual estas características propias de los hechos generadores del riesgo son mutables, y en ese sentido las medidas de protección varían ajustándose al caso concreto, razón por la cual también se está transgrediendo el carácter temporal que tienen las medidas de protección implementadas a los beneficiarios.

(…) ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 11 En ese sentido, el principio de temporalidad establecido en el numeral 15 del artículo 2.4.1.2.2., concordante con el parágrafo 2 del artículo 2.4.1.2.40. del decreto 1066 de 2015, establece las medidas de protección tienen carácter temporal y se mantendrán mientras subsista un nivel de riesgo extraordinario o extremo, para ello, la Unidad Nacional de Protección debe revaluar el nivel de riesgo de las personas que hacen parte del Programa de Protección una vez al año, o antes si existen nuevos hechos que puedan generar una variación del riesgo, con el fin de conocer si las circunstancias del riesgo se mantienen o disminuyen y así definir las medidas de protección más idóneas para cada caso, acorde con su situación de riesgo actual”.

Por último, solicitó que se revoque el fallo de primera instancia, argumentando que ellos actuaron conforme a sus competencias, con base en el resultado que arrojó el último estudio de nivel de riesgo realizado a la accionante, esto es, un riesgo ORDINARIO con una matriz de 41.11% y según el Decreto 1066 de 2015 y la Jurisprudencia de la Corte Constitucional éste no comporta la obligación de implementar medidas de protección por parte de la Entidad, por tanto, si la accionante solicita protección, debe poner en conocimiento mediante el trámite establecido para ello, los nuevos hechos de amenaza que se dieron con posterioridad al estudio de nivel de riesgo realizado.

De no ser así, pidió que se modifique el término para adelantar el nuevo estudio de nivel de riesgo.

5. TRÁMITE ANTE LA SEGUNDA INSTANCIA. El expediente de tutela fue repartido al despacho de la Ponente en Acta de fecha 5 de octubre de 2023. Mediante Auto del 9 de octubre de 20231, se admitió la impugnación interpuesta por la accionada, en contra la Sentencia proferida el 22 de septiembre de la misma anualidad. Finalmente, el día 10 de octubre del 2023 el proceso fue pasado al despacho de la Magistrada Ponente para proferir la Sentencia de Segunda Instancia. 6.

CONSIDERACIONES. 6.1. Competencia: 1 Notificado el 10 de octubre de 2023. ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 12 De conformidad con lo establecido en el Art. 32 del Decreto Ley 2591 de 1991, el Tribunal es competente para resolver la impugnación interpuesta. 6.2.

Requisitos de procedencia de la acción de tutela: a) Legitimación Por Activa: De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales que considere amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular.

En la presente acción de tutela resulta satisfecha la legitimación por activa, teniendo en cuenta que la persona respecto de quien se alega la afectación o amenaza de sus derechos fundamentales es la misma que interpone la acción. b) Legitimación Por Pasiva: En cuanto a la legitimidad por pasiva, la misma Corte Constitucional2 ha sostenido que esta se satisface con la correcta identificación de la persona o autoridad responsable de la amenaza o vulneración. También se encuentra satisfecho este requisito, como quiera que fue la Unidad Nacional de Protección (UNP), la que profirió la Resolución No. 3815 con fecha del 31 de mayo de 2023, por medio de la cual se recomendó la finalización del esquema de protección que se le había asignado a la accionante, decisión que se estima vulneradora de sus derechos fundamentales a la vida, integridad física y seguridad personal.

C) Inmediatez: No obstante que la Acción de tutela no cuenta con término de caducidad, se ha establecido que “procede su presentación dentro de un término “razonable” a partir del hecho que originó la vulneración”3. También se encuentra cumplido este requisito, debido a que, el lapso que ha transcurrido entre los hechos que generan la presunta vulneración a los derechos 2 Sentencia T-668 de 2017. 3 Sentencias T-828 de 2011, T-219 de 2012, T-326 de 2012, T-137 de 2017 y T-683 de 2017.

ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 13 fundamentales invocados (31 de mayo de 2023) y la interposición de la presente acción constitucional (08 de septiembre de 2023) se aprecia razonable. d) Subsidiariedad: La acción de tutela es un mecanismo concebido por la Constitución Política para la protección inmediata, oportuna y adecuada de los derechos fundamentales de todas las personas, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos previstos en la ley y; sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

El análisis de la subsidiariedad constituye una condición necesaria para el conocimiento de fondo de las solicitudes de protección de derechos fundamentales, por vía excepcional4. En el presente caso, la accionante pretende que no se le retire el esquema de seguridad del cual gozaba, en virtud de su labor como Jueza Penal, beneficio que se recomendó finalizar mediante Resolución No. 3815 del 31 de mayo de 2023.

A pesar de que la accionante cuenta con otro medio de defensa judicial, en esta situacion en particular existe una procedencia excepcional de la accion de tutela para controvertir actos administrativos, ya que la misma Corte Constitucional5 ha afirmado que la acción de tutela es procedente para la protección de los derechos a la vida, a la seguridad personal, a la integridad física y al debido proceso, pues, si bien los actos administrativos proferidos por la UNP se pueden controvertir a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, donde se pueden solicitar medidas cautelares, tal mecanismo no es eficaz, dado que “( ) resulta irrazonable exigir a estas personas que expongan su caso ante el juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma.”6.

Atendiendo a lo anterior, considera esta Colegiatura que en el caso de marras se encuentra satisfecho el presupuesto en estudio. 4 T-227 de 2010. 5 Sentencias T-399 de 2018, T-123 de 2019, T-439 de 2020, T-015 de 2022, T-040 de 2023, entre otras. 6 Sentencia T-015 de 2022. ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 14 6.3.

Fondo del asunto. En el presente caso, procede la Sala a determinar si la entidad accionada Unidad Nacional de Protección -UNP, vulnera los derechos de la accionante al finalizar las medidas de seguridad asignadas su favor como se recomendó en Resolución No. 3815 del 31 de mayo de 2023. (i) El deber de protección del Estado en relación con la vida y la seguridad de las personas cuando se encuentran en situación de amenaza.

El Estado tiene la obligación de salvaguardar la vida de las personas que se encuentran bajo amenaza, compromiso que tiene fundamento en los artículos 2, 11 y 12 de la C.P. “Estas disposiciones plantean la seguridad como un valor, un derecho colectivo y un derecho individual que se deriva de las múltiples garantías previstas para atender los riesgos extraordinarios a los que las personas pueden estar expuestas.

En estos términos, cuando un habitante del territorio está sometido a esta clase de amenazas insoportables sobre su vida, por acciones de agentes estatales o de terceros, es imperativo que el Estado adopte las medidas tendientes a proteger a la persona, para que estos peligros que se ciernen sobre ella no se materialicen. De lo anterior, se destaca que la titularidad de este derecho depende de un nivel de riesgos extraordinarios que las personas no están jurídicamente obligadas a soportar, por lo cual deben recibir protección especial de las autoridades”7.

Ahora, la jurisprudencia constitucional ha identificado una serie de obligaciones correlativas para la protección del derecho a la seguridad personal que, incluyen, entre otras8: “En primer lugar, el deber de identificación del riesgo extraordinario, el cual implica un elemento de oportunidad y no exige la petición del interesado. En consecuencia, las autoridades deben identificar de forma tempestiva su existencia e informarlo al afectado.

En segundo lugar, el deber de valoración del riesgo, el cual implica un análisis de las características y la fuente del riesgo identificado. Por lo tanto, su examen debe estar sustentado en estudios cuidadosos y técnicos de la situación individual. En tercer lugar, el deber de definir e implementar oportunamente las medidas de protección. Aquellas deben ser específicas, adecuadas y 7 Sentencia T 239 del 26 de julio de 2021.

Magistrada Sustanciadora: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO. 8 Ob. Cita

7. ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 15 suficientes para evitar la materialización del riesgo y brindar protección eficaz. De esta manera, la actuación del Estado implica no sólo la identificación y cualificación del riesgo excepcional que se cierne sobre las personas, sino que también exige, de manera principal, que se adelante una actuación efectiva dirigida evitar que el mismo se materialice.

En cuarto lugar, el deber de evaluar periódicamente el riesgo y las medidas de protección correspondientes. En concreto, con los criterios de oportunidad y suficiencia referidos previamente, las autoridades con competencias en la materia deben revisar periódicamente la situación para establecer la necesidad de adoptar medidas acordes con la evolución del riesgo.

En quinto lugar, el deber de brindar una respuesta efectiva ante situaciones de concreción del riesgo. En efecto, la actuación no se agota con las medidas de protección, sino que, materializadas las situaciones de riesgo, es imperativa la adopción de medidas dirigidas a mitigar sus efectos. En sexto lugar, un deber de abstención en la creación de riesgos.

En particular, la administración no puede adoptar decisiones que generen o aumenten un riesgo extraordinario para las personas. Del mismo modo, la Corte ha explicado que, de acuerdo con las previsiones legales, la competencia para determinar el nivel de riesgo al que está expuesta una persona y las medidas necesarias para protegerla está en cabeza de la Unidad Nacional de Protección. Esta entidad cuenta con los recursos técnicos y administrativos para evaluar en los casos concretos la situación de seguridad de las personas.

El Decreto 4065 de 20119 creó la Unidad Nacional de Protección -UNP, con el objetivo de articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes determine el Gobierno Nacional que por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias o como activistas de derechos humanos, entre otras, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario, y garantizar la oportunidad, eficiencia e idoneidad de las medidas que se otorgan.

Lo anterior, en cumplimiento de las funciones establecidas en el artículo 4 de la referida norma. (iii) Programa de Prevención y Protección a cargo de la Unidad Nacional de Protección – UNP. 9 Modificado por el Decreto 300 de 2017, 'por el cual se modifica la estructura de la Unidad Nacional de Protección (UNP)', publicado en el Diario Oficial No. 50.156 de 23 de febrero de 2017.

ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 16 Como se anunció en párrafos anterior, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 4065 de 2011, creó la Unidad Nacional de Protección -UNP- como una entidad de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del Interior, con carácter de organismo nacional de seguridad (Art. 1).

En el artículo 3 del citado decreto se establece que el objetivo de la UNP es articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas o de género, entre otras, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario.

Seguidamente, el artículo 4 de la referida norma establece dentro de las funciones de la UNP, entre otras: (i) definir las medidas de protección que sean oportunas, eficaces e idóneas, y con enfoque diferencial, atendiendo a los niveles de riesgo identificados; (ii) implementar los programas de protección que determine el Gobierno Nacional, de competencia de la unidad, dirigidos a salvaguardar los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal;

(iii) hacer seguimiento y evaluación a la oportunidad, idoneidad y eficacia de los programas y medidas de protección implementadas, así como al manejo que de las mismas hagan sus beneficiarios y proponer las mejoras a que haya lugar; (iv) brindar de manera especial protección a las poblaciones en situación de riesgo extraordinario o extremo que le señale el Gobierno Nacional o se determine de acuerdo con los estudios de riesgo que realice la entidad; y (v) realizar la evaluación del riesgo a las personas que soliciten protección, dentro del marco de los programas que determine el Gobierno Nacional, de competencia de la unidad, en coordinación con los organismos o entidades competentes.

Concordante con lo anterior, el Decreto 4912 de 2011 -compilado en el Decreto 1066 de 201510- organizó el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en riesgo extraordinario o extremo11. 10 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior. 11 Decreto 4912 de 2011.

Art. 9. Entre otros, este programa se rige por los principios de buena fe, causalidad, complementariedad, concurrencia, consentimiento, coordinación, eficacia, enfoque diferencial, exclusividad, goce efectivo de derechos, idoneidad, oportunidad, reserva legal, subsidiariedad y temporalidad, según lo previsto por el artículo 2 ibídem. ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 17 El artículo 2.10 del Decreto 4912 de 2011 define las medidas de prevención como “acciones que emprende o elementos físicos de que dispone el Estado para el cumplimiento del deber de prevención en lo que se refiere a la promoción del respeto y garantía de los derechos humanos de los sujetos protegidos del programa”, dentro de las cuales prescribe las siguientes: (i) los planes de prevención y de contingencia12;

(ii) los cursos de autoprotección13; (iii) el patrullaje14; y (iv) la revista policial15. Asimismo, precisa que las medidas de protección son “acciones que emprende o elementos físicos de que dispone el Estado con el propósito de prevenir riesgos y proteger los derechos a la vida, integridad, libertad, y seguridad personal de los protegidos” (Art. 3, numeral 916).

Las medidas de protección se clasifican según el nivel de riesgo y según el cargo. En atención al riesgo pueden ser: (i) esquema de protección17; (ii) recursos físicos de soporte a los esquemas de seguridad18; (iii) medio de movilización19; (iv) apoyo de reubicación temporal20; (v) apoyo de trasteo21; (vi) medios de 12 “La Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior con el apoyo de la Unidad Nacional de Protección, los departamentos y los municipios concurrirán en la formulación de los planes de prevención y de contingencia contemplando un enfoque diferencial, que tendrán por objeto contrarrestar las amenazas, disminuir las vulnerabilidades, potenciar las capacidades institucionales y sociales y fortalecer la coordinación institucional y social para la disminución del riesgo.

Los Planes de Prevención y Contingencia determinarán las estrategias y actividades a implementar; las entidades llamadas a desarrollarlas en el marco de sus competencias, así como los diferentes indicadores de gestión, producto e impacto para determinar su oportunidad, idoneidad y eficacia”. 13 “Herramienta pedagógica que tiene el propósito de brindar a las personas, grupos y comunidades en situación de riesgo, contemplando un enfoque diferencial, elementos prácticos que permitan disminuir sus vulnerabilidades e incrementar sus capacidades a fin de realizar una mejor gestión efectiva del mismo”. 14 “Es la actividad desarrollada por la Fuerza Pública.con un enfoque general, encaminada a asegurar la convivencia y seguridad ciudadana y dirigido a identificar, contrarrestar y neutralizar la amenaza”. 15 “Es la actividad desarrollada por la Policía Nacional con un enfoque particular, preventivo y disuasivo, encaminada a establecer una interlocución periódica con el solicitante de la medida”. 16 Corresponde al numeral 9 del artículo 2.4.1.2.3 del Decreto 1066 de 2015. 17 Compuesto por los recursos físicos y humanos otorgados a los protegidos del Programa para su protección. Tipo 1: Esquema individual corriente para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo corriente, 1 conductor y 1 escolta.

Tipo 2: Esquema individual blindado para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo blindado, 1 conductor y 1 escolta. Tipo 3: Esquema individual reforzado con escoltas, para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo corriente o blindado, 1 conductor y 2 escoltas. Tipo 4: Esquema individual reforzado con escoltas y vehículo, para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo blindado, 1 vehículo corriente, 2 conductores y hasta 4 escoltas.

Tipo 5: Esquema colectivo, para brindarle protección a un grupo de 2 o más personas, e incluye: 1 vehículo corriente o blindado, 1 conductor y 2 escoltas. 18 “Son los elementos necesarios para la prestación del servicio de protección de personas y consisten entre otros en vehículos blindados o corrientes, motocicletas, chalecos antibalas, escudos blindados, medios de comunicación y demás que resulten pertinentes para el efecto”. 19 “Modificado por el artículo 2 del Decreto Nacional 567 de 2016.

Es el recurso que se otorga a un protegido en procura de salvaguardar su vida, integridad, libertad y seguridad, durante los desplazamientos. Estos pueden ser de las siguientes clases: Tiquetes aéreos internacionales, tiquetes aéreos nacionales o apoyo de transporte fluvial o marítimo”. 20 “Constituye la asignación y entrega mensual al protegido de una suma de dinero de entre uno (1) y tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, según las particularidades del grupo familiar del caso, para facilitar su asentamiento en un lugar diferente a la zona de riesgo.

Este pago se aprobará hasta por tres (3) meses y el monto se determinará tomando en consideración el número de personas del núcleo familiar con los que se reubica el protegido”. 21 “Consiste en el traslado de muebles y enseres de las personas que en razón de la situación de riesgo extraordinario o extremo deban trasladar su domicilio”.

ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 18 comunicación22; y (vii) blindaje de inmuebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad23. En relación con la estrategia de protección, el Decreto 4912 de 2011 señala que la misma será coordinada por la UNP24, y contempla 2 tipos de procedimientos de protección: (i) en virtud del riesgo y (ii) en razón del cargo.

Frente a las personas en virtud del riesgo, el artículo 40 de la referida norma define un procedimiento ordinario a través de las siguientes etapas: (i) recepción de solicitud de protección y caracterización del solicitante. (ii) verificación de la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y análisis de la existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que desarrolla por parte de la UNP;

(ii) recopilación y análisis de la información en campo sobre la situación de riesgo por parte del CTRAI25, mediante la consulta a diferentes entidades públicas y organismos de seguridad del Estado; (iii) análisis de la situación de riesgo por parte del GVP26, presentada por el CTRAI; (iv) validación del nivel de riesgo determinado a cargo del CERREM, quien profiere las recomendaciones al director de la UNP de las medidas a que haya lugar; y, (v) la adopción de medidas de protección por parte de este último funcionario, la notificación de la decisión, la implementación de las medidas, su seguimiento y su reevaluación27. 22 “Son los equipos de comunicación entregados a los protegidos para permitir su contacto oportuno y efectivo con los organismos del Estado, el Programa de Prevención y Protección, a fin de alertar sobre una situación de emergencia, o para reportarse permanentemente e informar sobre su situación de seguridad”. 23 “Modificado por el Art. 2, Decreto Nacional 567 de 2016.

Consiste en los elementos y equipos de seguridad integral, para el control del acceso a los inmuebles de propiedad de las organizaciones donde se encuentre su sede principal. 95. Según el artículo 6 del Decreto 4912 de 2011 son objeto de protección en razón del riesgo, entre otros, los siguientes sujetos: “1. Dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición. 2.

Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o campesinas. 3. Dirigentes o activistas sindicales. 4. Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones gremiales. 5. Dirigentes, Representantes o miembros de grupos étnicos. 6. Miembros de la Misión Médica. 7.

Testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al Derecho Internacional Humanitario. 8. Periodistas y comunicadores sociales. 9. Víctimas de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, incluyendo dirigentes, lideres, representantes de organizaciones de población desplazada o de reclamantes de tierras en situación de riesgo extraordinario o extremo”.

Por su parte, el artículo 7 ibídem enlista a las personas objeto de protección en razón del cargo: “1. Presidente de la República de Colombia y su núcleo familiar. Los demás familiares que soliciten protección, estarán sujetos al resultado de la evaluación del riesgo. 2. Vicepresidente de la República de Colombia y su núcleo familiar. 3.

Los Ministros del Despacho. 4. Fiscal General de la Nación5. Procurador General de la Nación. 6. Contralor General de la República. 7. Defensor del Pueblo en el orden nacional. 8. Senadores de la República y Representantes a la Cámara. 9. Gobernadores de Departamento. 10. Magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura”. 24 Artículo 25.

Corresponde al artículo 2.4.1.2.25 del Decreto 1066 de 2015. 25 Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información. 26 Grupo de Valoración Preliminar. 27 Cfr. Decreto 4912 de 2011. Art. 43. “Procedimiento para la implementación de las medidas de protección para personas en razón del cargo. Éste será́ adoptado mediante manual y consta de las siguientes etapas, entre otras: Identificación y verificación de la calidad del protegido / Notificación al protegido / Adopción de la medida ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 19 Finalmente, los artículos 44, 45 y 46 del Decreto 4912 de 2011 definen, en su orden, las causales de suspensión de las medidas de protección, el procedimiento para la suspensión y, por último, la finalización de las medidas de protección. El respectivo Comité podrá recomendar la finalización de las medidas de protección, entre otras, (i) “por el resultado de la valoración de nivel de riesgo, si de éste se concluye que la medida de protección ha dejado de ser necesaria o que no la amerita, en atención a la realidad del riesgo que pese sobre el protegido del programa, (ii) cuando se demuestre la falsedad de la información, (iii) cuando el protegido no permita la reevaluación del riesgo, (iv) por solicitud expresa y libre del protegido, (v) por vencimiento del periodo o cargo, (vi) por imposición de medida de aseguramiento o pena privativa de la libertad, (vii) por imposición de sanción de destitución del cargo, y, finalmente, (viii) por muerte del protegido”28.

En todo caso, la UNP determinará el nivel de riesgo, la necesidad y la idoneidad de las medidas según las recomendaciones del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI), del Grupo de Valoración Preliminar (GVP) y del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, cuyas funciones están establecidas en el Decreto 2788 de 200329, “Por el cual se unifica y reglamenta el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos de los Programas de Protección de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia”, entre las cuales se destacan las siguientes:  Evaluar los casos que le sean presentados por la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia y, excepcionalmente, por cualquiera de los miembros del Comité. Dicha evaluación se hará tomando en cuenta las poblaciones objeto de los Programas de Protección y el reglamento aplicable.  Considerar las evaluaciones técnicas de los niveles de riesgo y grado de amenaza y los estudios técnicos de seguridad físicos a instalaciones, de conformidad con la situación particular de cada caso.  Recomendar las medidas de protección que considere pertinentes, y  Hacer seguimiento periódico a la implementación de las medidas de protección y, con base en ese seguimiento, recomendar los ajustes necesarios. y coordinación con Policía Nacional / Supervisión del uso de la medida / Notificación de la finalización de la medida una vez el protegido se separe del cargo”. 28 Sentencia T-411 de 2018. 29 Modificado por los Decretos 4200 de 2004 y 2816 de 2006.

ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 20 6.4 Caso concreto Pues bien, en el proceso está probado que la accionante Yinabel Tapia Pájaro está vinculada a la Rama Judicial desde el 24 de septiembre de 2012 y actualmente desempeña el cargo de Juez Cuarto Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Sincelejo y que, en el año 2018 la UNP le asignó las siguientes medidas de protección: Medidas que fueron finalizadas en virtud de la Resolución No. 3815 del 31 de mayo de 2023 donde se dispuso: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 21 … ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 22 Decisión contra la cual ésta interpuso recurso de reposición, resuelto en Resolución No. 6310 del 14 de agosto de 2023 confirmándola en todas sus partes.

También se encuentra documentado que el día 24 de mayo de 2023 llevó a cabo Audiencia de Legalización de Captura, Formulación de Imputación y Medida de Aseguramiento al Procesado José Luís Monzón Romero, decidiendo imponerle medida de aseguramiento de detención privativa de la libertad intramural, así: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 23 Y, que luego de dicha diligencia recibió la siguiente amenaza: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 24 Lo cual, según se observa fue puesto en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación: Y del Departamento de Policía de Sucre, de las Procuradurías Provincial y Regional de Sucre, Personería de Sincelejo y Defensoría del Pueblo30. 30 Ver Archivo 1 Demanda y Anexos.

ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 25 Así mismo, está probado que la accionante le manifestó al Consejo Superior de la Judicatura el insuceso, quien al respecto le manifestó: Y al Tribunal Superior de Sincelejo, quien solicitó a la UNP extremar las medidas de seguridad asignadas a la accionante: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 26 Igualmente está acreditado que la UNP recomendó a la doctora Yinabel Tapia Pájaro medidas de autoprotección con ocasión de su situación: Pues bien, vistas las pruebas aportadas, considera la Sala que la decisión de la UNP de finalizar el esquema de seguridad de la accionante no atendió el hecho ocurrido el día 24 de mayo de 2023 –puesto en su conocimiento tanto por ella como por el Consejo Superior de la Judicatura y el Tribunal Superior de Sincelejo-, actuación que comporta la violación a sus derechos fundamentales a la vida, integridad y seguridad personal como lo estimó el A quo, pues, como ha quedado demostrado, por el ejercicio de sus funciones como Juez Penal ha recibido amenazas por parte de presuntos miembros de una organización criminal.

Situación que torna en procedente el amparo solicitado por la accionante y la orden de mantener el esquema de seguridad hasta tanto se revalúe su nivel de riesgo, pues, como ha quedado visto, por el actuar de bandas criminales pueden verse comprometidas las mencionadas garantías constitucionales. ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 27 La Sala reitera que la Corte Constitucional en la Sentencia T-124 de 2015 resaltó la importancia de evaluar el contexto en el que se encuentran los ciudadanos al momento de efectuar la valoración del riesgo por parte de la UNP, entidad que no debe delimitarse solamente a la situación subjetiva del solicitante, sino que también debe tener en cuenta: “ la situación específica que rodea al amenazado, tales como ‘el lugar de residencia, la pertenencia a un partido político, la actividad sindical, la situación económica, la actividad profesional, la labor desempeñada como empleado de cierta entidad estatal o empresa privada, los vínculos familiares, ciertas actuaciones realizadas o haberse visto involucrado en acciones adelantadas por grupos armados que actúan por fuera de la ley.

Circunstancias que bien pueden ser motivo de una mayor exposición a una situación de acentuada vulnerabilidad en relación con el resto de la población’31” Lo anterior, en el marco de un proceso administrativo mediante el cual se profiera una decisión sobre la adopción de medidas de protección, su prórroga o retiro. Entenderlo de otro modo, sería desconocer los fines del Estado que obligan a brindar protección a aquellas personas en condiciones excepcionales como puede catalogarse a la Tutelante, pues, es innegable que encuentra expuesta a un nivel considerable de peligro.

Ahora, la UNP solicitó en la impugnación que de no ser procedente la revocatoria de la sentencia, se varíe el término para adelantar el nuevo estudio de nivel de riesgo ordenado. No obstante, dicha orden no será objeto de modificación como quiera que el artículo 2.4.1.2.35 del Decreto 1066 de 201532, contempla: “ARTÍCULO 2.4.1.2.35.

Atribuciones del Grupo de valoración preliminar. Son atribuciones del Grupo de valoración preliminar: (…) 3. Elaborar, en un plazo no mayor de 30 días hábiles, la evaluación y reevaluaciones de nivel riesgo, contados estos a partir del momento en que el solicitante expresa su consentimiento por escrito para tal fin. (…)” En consecuencia, el término otorgado por el A quo es el pertinente para la realización del estudio del nivel de riesgo conforme a la misma normatividad aplicable. 31 Sentencia T-124 de 2015. 32 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior".

ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 28 Y no son de recibo los argumentos referentes a que no es posible darle cumplimiento a la orden dado que implica erogaciones por fuera del marco presupuestal, pues, incluso el artículo 2.4.1.2.46, parágrafo 3, del Decreto 1066 de 2015 dispone: “PARÁGRAFO 3.

El Director de la Unidad Nacional de Protección podrá, de manera excepcional, interrumpir el procedimiento de la finalización de las medidas de protección de un protegido del programa, con el fin de evitar daños irreparables y en aras de salvaguardar el derecho a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad personal del protegido.

Caso en el cual deberá decidirlo mediante acto administrativo motivado y comunicarlo por escrito a las dependencias correspondientes respecto de la interrupción del procedimiento de finalización y la activación de un nuevo estudio de evaluación de riesgo, cuyo resultado deberá ser puesto en conocimiento del CERREM, para que genere la respectiva recomendación.”33 Y en el asunto, lo que se encuentra en juego es precisamente el derecho a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad personal de una persona protegida.

Bajo las anteriores consideraciones, esta Sala CONFIRMARÁ la Sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Sincelejo el 16 de diciembre de 2021. En mérito de lo expuesto el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política, 7.

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia del 22 de septiembre de 2023, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, por lo dicho en la parte motiva.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión, por cualquier medio efectivo, a los interesados en los términos del Art. 30 del Decreto 2591 de 1991 y, envíese copia de la misma al juzgado de origen.

TERCERO: REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con el 32 del Decreto 2591 de 1991. 33 Articulo 2.4.1.2.46, parágrafo 3, Decreto 1066 de 2015. ACCIÓN DE TUTELA Radicación No. 70001-33-33- 006-2023-00163-01 Accionante: Yinabel Tapia Pájaro Accionado: Unidad Nacional de Protección-UNP 29 Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY