TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE -SALA SEGUNDA DE DECISIÓN- Sincelejo, veinticuatro (24) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Acción: Tutela Expediente: 70-001-33-33-005-2023-00157-01 Accionante: Heberth Rafael Gamarra Manjarres Accionado: Colpensiones1 Magistrado ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Tema: Acción de tutela – Procedencia excepcional para el cumplimiento de providencias judiciales / acción de tutela –improcedente por ausencia de prueba de la amenaza y vulneración del mínimo vital o perjuicio irremediable / acción de tutela-ausencia de vulneración de los derechos fundamentales de petición y debido proceso.
Se decide la impugnación presentada por la parte accionada, contra la sentencia proferida el día 13 de septiembre de 2023, por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, que accedió parcialmente al amparo constitucional pretendido. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de tutela. El señor HEBERTH RAFAEL GAMARRA MANJARRES, presentó acción de tutela en contra de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES- COLPENSIONES, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales de petición y debido proceso. En amparo de dichos derechos, solicitó: se le ordene a la Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones, resuelva de fondo, clara, precisa y de manera congruente lo solicitado en petición de fecha 2 de agosto de 2023, a efectos de dar cumplimiento a las sentencias de fechas 10 de agosto de 2022 y 14 de junio de 2023, proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre.
Como fundamentos fácticos, el accionante narró en su escrito de tutela, que: Mediante sentencia de fecha 10 de agosto de 2022, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, condenó a Colpensiones a reconocer una pensión de jubilación al señor Herberth Rafael Gamarra 1 Administradora Colombiana de Pensiones. Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-005-2023-00157-01 Manjarres, decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Sucre, a través de sentencia de fecha 14 de junio de 2023.
El 2 de agosto de 2023, elevó petición ante Colpensiones, solicitando el cumplimiento de las sentencias de fechas 10 de agosto de 2022 y 14 de junio de 2023, y, por tanto, se procediera a reconocer una pensión de jubilación, a partir del 19 de mayo de 2006, con una tasa de reemplazo del 75%. A la fecha de presentación de la acción de tutela, la petición presentada no ha sido resuelta. 1.2.
Actuación procesal en primera instancia. Informes de las entidades accionadas. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, admitió la tutela mediante auto de 31 de julio de 2023 y ordenó notificar como demandada a Colpensiones. 1.2.1. Informe de Colpensiones. Señala la entidad, frente al caso en particular que, en efecto, verificados los sistemas de información de la entidad, se puede corroborar que el accionante radicó solicitud de cumplimiento de sentencia con radicado 70001333300720170010200.
Solicitud que se encuentra en trámite. Con el fin de dar cumplimiento al fallo proferido dentro del Proceso Ordinario señalado bajo el radicado de la referencia, la Administradora a través de sus áreas se encuentra realizando todos los trámites pertinentes para emitir resolución frente a la pensión de vejez. A Colpensiones se le notifican en promedio 6.851 sentencias condenatorias mensualmente, generadas dentro de procesos ordinarios o contenciosos administrativos, para cuyo cumplimiento deben surtirse varios trámites internos, en sujeción a las normas presupuestales, el principio de planeación y legalidad que cobija a las entidades públicas, las instrucciones impartidas por los entes de control, como la Resolución 116 de 2017 de la Contaduría General de la Nación, las auditorías de calidad y seguridad, además de los controles orientados a prevenir dentro del marco nacional de lucha contra la corrupción. El tiempo que se ha tomado la entidad encuentre respaldo en las gestiones preparatorias y de ejecución para garantizar el cumplimiento de la decisión y la protección de los recursos del sistema.
Por lo anterior, ha de tenerse en cuenta que el cumplimiento de una decisión judicial debe atenderse bajo las exigencias legales de carácter normativo, presupuestal y contable, así, como las consecuencias que en materia litigiosa y patrimonial representa para la autoridad estatal un término restringido de ejecución, por lo que apelamos a su buen juicio, para que ello sea tenido en cuenta, en la media que la entidad previo a Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-005-2023-00157-01 emitir el acto administrativo de cumplimiento debe adelantar acciones que conlleven a la valoración del expediente pensional, corrección de la historia laboral, validaciones en algunos casos del CETIL, cobros por mora, cálculos actuariales entre otros, lo que hace que el termino de cumplimiento sea prudencial respecto de las gestiones que se deben adelantar.
Por otro lado, la acción de tutela no es el medio idóneo para discutir el cumplimiento de este tipo de disposiciones judiciales, toda vez que se desnaturaliza una acción caracterizada por su carácter subsidiario y residual, la cual no procede ante la existencia de otros mecanismos de defensa, como para el caso concreto, la acción ejecutiva, de la cual no obra prueba alguna de haber sido adelantada por el accionante en pro de su derecho, razón por la cual, el resolver lo deprecado, desborda el ámbito de las competencias propias del Juez de Tutela.
Razón por la cual, se solicita que se declare improcedente el amparo solicitado. 1.3. La sentencia impugnada. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, en sentencia del 13 de septiembre de 2023, resolvió conceder parcialmente el amparo pretendido. “PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social del Sr. Heberth Rafael Gamarra Manjarres, conforme a las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: En consecuencia, se ORDENA a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, que en el término de 10 días hábiles, contados a partir de la notificación de este fallo, previo a las validaciones correspondientes, elabore el acto administrativo por medio del cual proceda a dar cumplimiento a la orden judicial emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, de fecha 10 de agosto de 2022, decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Sucre, disponiendo la inclusión en la nómina de pensionados al Sr. Heberth Rafael Gamarra Manjarres.
TERCERO: NIEGUENSE las demás pretensiones invocadas”. Fundamentó el A-Quo: “(…) Pues bien, en el asunto se encuentra acreditado lo siguiente: l. El señor Heberth Gamarra Manjarres tiene en la actualidad 72 años de edad, siendo sujeto de especial protección constitucional ubicado en el grupo poblacional del adulto mayor. 2. El actor tiene a su favor una sentencia emitida por la jurisdicción contenciosa administrativa, en donde se destacan dos órdenes: la primera relacionada al reconocimiento de la pensión de jubilación (obligación de hacer), la segunda referida al pago de las mesadas causadas a partir del 27 de septiembre de 2013 (obligación de dar); 3.
Según se lee de los antecedentes de la sentencia emitida por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, la cual fue aportada con el escrito de tutela, el Sr. Heberth Gamarra solicitó ante la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación desde el día 27 de septiembre de 2016.
Es decir, que, desde esa fecha hasta el reconocimiento realizado por vía judicial, el actor ha esperado aproximadamente 7 años para poder acceder a su derecho. Teniendo en cuenta lo anterior, al estar en presencia de una persona que tiene la condición de sujeto de especial protección constitucional, existir una sentencia con una obligación de hacer y haber esperado el actor aproximadamente 7 años para que se reconociera el derecho, resulta ser procedente la acción propuesta.
Debe aclararse que, el término para el cumplimiento de la sentencia dictada por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en contra de COLPENSIONES, según lo dispuesto Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-005-2023-00157-01 en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011,es de hasta 10 meses, sin embargo, atendiendo el tipo de orden (obligación de hacer) y las circunstancias especiales del sujeto, puede ordenarse que el cumplimiento de la decisión sea antes de la llegada de los 10 meses, en aplicación al principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.
Se insiste, en que nos encontramos en presencia de un adulto mayor, que luego de un largo proceso judicial logró salir vencedor para obtener el premio a su esfuerzo laboral, esto es, su pensión de jubilación. De este modo, no estaríamos en presencia de la vulneración del derecho de petición pues la entidad aún se encuentra en término para dar cumplimiento al fallo, pero si existiría vulneración al debido proceso y a la seguridad social del actor, al desconocerse por la entidad el precedente constitucional”. 1.4.
La impugnación. Inconforme con la sentencia de primera instancia, Colpensiones la impugnó, solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia, reiterando en integridad los argumentos de defensa expuestos en el escrito de contestación de la acción de la tutela. Haciendo énfasis, en que la tutela no cumple con los requisitos de procedibilidad del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, así como tampoco se demostró que Colpensiones haya vulnerado los derechos reclamados por el accionante ya que está actuando conforme a derecho, por lo tanto, la acción de tutela es abiertamente improcedente.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Competencia. El Tribunal a través de esta sala de decisión es competente para resolver la impugnación interpuesta en la presente acción de tutela, según lo establecido por el Decreto Ley 2591 de 1991 en su artículo 32. 2.2. Generalidades de la acción de tutela. Requisitos para su procedencia. Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley; acción que sólo procede, cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia2 ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional, su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta, sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental, cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aun existiendo otro medio de protección ordinario3, sea necesario decretar el 2 Ver entre otras, Corte Constitucional, sentencias C-543 de 1992, T-331 de 1997, T 106 de 1996 y T 119 de 1997. 3 CORREA HENAO, Néstor Raúl. Derecho procesal de la acción de tutela.
Editorial, ediciones jurídicas Ibáñez, Tercera edición 2009. Pág. 84. Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-005-2023-00157-01 amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso4. 2.4. Estudio de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso.
Subsidiariedad no superada. El accionante está legitimada por activa, porque es la persona que presenta la solicitud y de cuya ausencia de respuesta, considera vulnera el derecho fundamental que pretende le sea amparado, aunado, lo hace por conducto de apoderado judicial, debidamente acreditado. Respecto de la legitimación por pasiva, el artículo 86 de la C. P., establece que la tutela tiene por objeto la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o por el actuar de los particulares, en los casos previstos en la Constitución y en la ley.
En este caso, la autoridad accionada está legitimada, por cuanto es una entidad del orden público y es a quien supuestamente fue dirigida la solicitud, y por ende a quien en principio se le endilga la vulneración de los derechos del accionante. Respecto a la inmediatez, la jurisprudencia constitucional5 ha establecido que la acción de tutela debe interponerse en un término prudencial contado a partir de la acción u omisión que amenaza o genera una afectación a los derechos fundamentales.
La Corte Constitucional ha planteado, que no obstante la inmediatez que exige la interposición de la acción de tutela, también se ha reconocido que la aplicación de este presupuesto no es absoluta, debido a la existencia de situaciones de excepción como las que se presentan cuando “se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual”6.
En el presente asunto no hay un extenso lapso transcurrido entre el momento de presentación de la solicitud7 y el de la radicación de la acción 4 Véase, Sentencia T-010 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos. Presupuestos de procedencia de la acción de tutela. (i)legitimación por activa; (ii)legitimación por pasiva; (iii) trascendencia iusfundamental del asunto;
(iv)agotamiento de los mecanismos judiciales disponibles, salvo la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad) y (v) la evidente afectación actual de un derecho fundamental (inmediatez). 5 La sentencia SU-961 de 1999 estimó que: “la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.
La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto”. En el mismo sentido la sentencia SU-391 de 2016 señaló que: “[n]o existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable”. 6 Sentencia T-792 de 2007 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 7 2 de agosto de 2023.
Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-005-2023-00157-01 de la tutela8, razón suficiente para encontrar satisfecho el requisito de inmediatez. En relación con la subsidiariedad, considera la Sala que en el caso sub examine NO SE ENCUENTRA SUPERADA, por las razones que se exponen a continuación. El ya citado artículo 86 de la Constitución Política, señala que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Esto significa, que la acción de tutela tiene un carácter residual o subsidiario, por virtud del cual procede de manera excepcional para el amparo de los derechos fundamentales vulnerados. De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema jurídico permite a las personas valerse de diversos medios de defensa que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos9, ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales.
Por ello, en atención a la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, la misma no está llamada a prosperar cuando a través de su uso se pretenda sustituir los medios ordinarios de defensa judicial. Al respecto, la H. Corte Constitucional ha señalado que: “no es propio de la acción de tutela el [de ser un] medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales”10.
Ahora bien, respecto de la procedencia de la acción constitucional para obtener el cumplimiento de una providencia judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que: “desde el punto de vista de la obligación que se impone, dos tipos de órdenes: cuando se trata de una obligación de hacer o versa sobre una obligación de dar.
En relación con la primera, la Corte ha considerado que la acción tutelar emerge como el mecanismo 8 30 de agosto de 2023. 9Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-301 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. 10 Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Igual doctrina se encuentra en las sentencias T-203 de 1993, T-483 de 1993 y T-016 de 1995.
Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-005-2023-00157-01 adecuado para hacerla cumplir, pues los mecanismos consagrados en el ordenamiento jurídico no siempre tienen la idoneidad suficiente para proteger los derechos fundamentales que puedan verse afectados con el incumplimiento, pero si la orden consiste en una obligación de dar el instrumento idóneo para alcanzar tal fin es el proceso ejecutivo, toda vez que su correcta utilización garantiza el forzoso cumplimiento de la obligación eludida, en la medida en que se pueden pedir medidas cautelares, como el embargo y secuestro de los bienes del deudor y su posterior remate con el fin de asegurar el pago.
No obstante, lo anterior, para la Corte, si el incumplimiento de una obligación de dar, impuesta en una sentencia judicial, se traduce en la vulneración de derechos fundamentales, la acción de tutela será procedente porque se considera que la vía ejecutiva no cuenta con la virtualidad de tener la misma efectividad del mecanismo constitucional11.” (Subrayas de la Sala).
En la sentencia T-261 de 2018, la Corte Constitucional reiteró que hay una distinción entre las obligaciones de hacer y las de dar, con el ánimo de precisar la eventual intervención del juez constitucional, en los siguientes términos: “(…) la Corte ha distinguido entre obligaciones de hacer y de dar. Esta distinción no constituye una simple aclaración de la Corte o un criterio eventual para el juicio de procedibilidad, sino que se instituye como un límite a la actuación de juez constitucional, que deberá ceñirse a determinar la idoneidad y eficacia del medio ordinario, a partir del tipo de obligación que se exige constitucionalmente.
De esta manera, el Tribunal se ha encargado de desarrollar el alcance de las obligaciones de hacer, sosteniendo que es preciso sopesar la idoneidad del medio ordinario. Es decir, valorar la capacidad que realmente tiene el juez ordinario para exigirle a la parte vencida el desarrollo de una conducta específica ordenada judicialmente. Ello, por cuanto el proceso ejecutivo no propicia las mismas garantías respecto de esta clase de obligaciones que frente a otro tipo de condenas, como serían las monetarias.
Ante esta circunstancia, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la acción de tutela resulta procedente para exigir el acatamiento de obligaciones de hacer, en los casos que se solicita, por ejemplo: i) el reintegro del actor al cargo público que venía desempeñando, ii) la nivelación a un puesto equivalente o superior al momento del retiro injustificado o, iii) el respeto de los derechos laborales fijados en una convención colectiva, que se decidió judicialmente su vigencia. Contrario a lo anterior, la Corte ha puntualizado que el proceso ejecutivo sí constituye el mecanismo idóneo para reclamar obligaciones de dar, especialmente las de contenido económico, pues su naturaleza coactiva y el conjunto de medidas fijadas en la legislación, aseguran el cumplimiento de este tipo de condenas, ya sea a cargo del demandado, a expensas de otro e, inclusive, por medio del secuestro y entrega de bienes.
Por ello, esta Corporación se ha negado a declarar la procedencia de la acción de tutela en los eventos que el actor pretende: i) el pago de la indemnizaciones ordenadas por la autoridad judicial, ii) la entrega de intereses moratorios reconocidos judicialmente, iii) la cancelación de los salarios dejados de percibir[31] y iv) sumas debidas a raíz del reajuste pensional.
Con lo anterior, es posible concluir que en tratándose de obligaciones de hacer la acción constitucional resulta procedente en los eventos indicados, en todo caso, sopesando la idoneidad del medio ordinario para exigir el cumplimiento de una sentencia judicial. Ello, por cuanto el proceso ejecutivo no propicia las mismas garantías respecto de esta clase de obligaciones que respecto de otro tipo de condenas, como serían las monetarias.
No obstante, en relación con la obligación de dar, como en los eventos en lo que se pretende el pago de indemnizaciones, intereses moratorios, salarios dejados de percibir y temas pensionales ordenados por la autoridad judicial, la jurisprudencia ha negado su procedencia como quiera que el proceso ejecutivo es idóneo para reclamar tales obligaciones. 11 Véanse, Sentencias T-498 de 2005, T-714 de 2005 y T-073 de 2011.
Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-005-2023-00157-01 En todo caso, cuando la autoridad encargada de cumplir una sentencia no lo hace, el legislador dispuso el proceso ejecutivo como mecanismo de defensa judicial idóneo y efectivo para lograr tal fin consagrado en el artículo 426 de la Ley 1564 de 2012. Este razonamiento parte de reconocer que dicho proceso establecido en el artículo 305 de la Ley 1564 de 2012, es una herramienta judicial para exigir la ejecución de providencia. De tal manera que, para el pago de lo ordenado por medio de la sentencia judicial, el interesado puede solicitar medidas cautelares, entre estas el embargo y el secuestro y las sanciones que se pueden imponer en caso de que persista el incumplimiento.
No obstante existir un mecanismo legal para el cumplimiento de sentencias que reconocen pensiones, la Corte Constitucional ha reiterado que resulta procedente la tutela si está de por medio la amenaza y vulneración del mínimo vital y, con este, la dignidad humana. En tal sentido, dicha Corporación señaló que: “los jueces y tribunales deben adoptar medidas necesarias y adecuadas para garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales de las personas involucradas.
Así, en caso de que se requiera el pago efectivo de la pensión de vejez, se ha determinado que resulta procedente ordenar que el derecho reconocido se ejecute, lo que se traduce en “ordenar la inclusión en nómina12”. Amen de lo anterior, en tratándose de las obligaciones de “hacer”, la Corte Constitucional en sentencia T-005 de 15 de enero de 2015, indicó que la naturaleza de la tutela siempre prevalece pese a que la obligación de la orden judicial sea de hacer, de tal suerte que el juez constitucional debe constatar que existe un riesgo cierto para los derechos fundamentales del accionante o el posible acaecimiento de un perjuicio irremediable, al respecto es preciso resaltar: “De esta manera, se puede concluir que el primer estudio que debe llevar a cabo el juez constitucional cuando resuelva una tutela cuya pretensión principal radique en el cumplimiento de una providencia judicial, es determinar el tipo de obligación que consagra la orden del fallo.
Ahora bien, lo anterior no significa que la acción de tutela siempre proceda para ordenar el cumplimiento de una sentencia que contiene una obligación de hacer; la naturaleza subsidiaria de la acción constitucional siempre prevalece y, por esa razón, además de la naturaleza de la obligación, debe constatarse que existe un riesgo cierto para los derechos fundamentales del accionante o el posible acaecimiento de un perjuicio irremediable.
Aceptar una tesis distinta implicaría admitir que la tutela opera como un mecanismo ordinario dentro de los procesos judiciales, desnaturalizando así la acción. Este postulado cobra mayor fuerza cuando la obligación de hacer que se pretende hacer cumplir, tiene un carácter netamente monetario; en estos casos la Corte no puede admitir la procedencia automática de la acción de tutela, toda vez que hacerlo desnaturalizaría la acción. En consecuencia, al igual que en cualquier otra circunstancia puesta en conocimiento del juez constitucional, es menester realizar un estudio para determinar la real afectación de los derechos”.
(Resaltado fuera del texto) Así las cosas, consignando las anteriores premisas jurisprudenciales al caso concreto, tenemos que la parte actora pretende que Colpensiones 12 Sentencia T-404 de 2018. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-005-2023-00157-01 le otorgue respuesta material y de fondo frente a la petición radicada el 2 de agosto de 2023, la cual tiene que ver estrictamente con el cumplimiento de las sentencias proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, en fecha 10 de agosto de 2022, confirmada por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 14 de junio de 202313.
El A-quo, consideró procedente la acción de tutela bajo dos argumentos concretos, primero, porque se trataba de una obligación de hacer (elaboración y expedición del acto administrativo que ordena inclusión den nómina) y, segundo, porque el accionante es una persona de 72 años, perteneciente a la tercera edad, y por ende, sujeto de especial protección constitucional por tal motivo, si bien Colpensiones contaba con el término de 10 meses para dar cumplimiento a las sentencias, las circunstancias especiales detalladas daban lugar a priorizar la expedición del acto administrativo de reconocimiento.
En este orden, este Tribunal una vez estudiado el caso a la luz del material probatorio aportado al expediente y las premisas jurisprudenciales que anteceden, considera que la presente acción de tutela es improcedente, y se explica: Si bien la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que, tratándose del cumplimiento de una sentencia judicial, que impone una obligación de hacer, la acción de tutela es en principio procedente, esto per se, no es absoluto, pues existen ocasiones en que esa obligación de “hacer” también lleva implícito una obligación de “dar”, tal es el caso de los actos administrativos que ordenan el cumplimiento de un derecho pensional, como precisamente ocurre en este caso.
Amen que, tal y como se explicó en los considerados precedentes, para que proceda la acción en estos casos, debe existir prueba del perjuicio irremediable, y, acreditación de la amenaza y vulneración del mínimo vital, lo cual no se observa en este caso. El concepto del mínimo vital de subsistencia14, debe ser evaluado desde el punto de vista de la satisfacción de las necesidades mínimas del individuo, siendo necesario realizar una evaluación de las circunstancias de cada caso concreto, haciendo una valoración encaminada más hacia lo cualitativo que lo cuantitativo, verificándose que quien alega su vulneración tenga las posibilidades de disfrutar de la satisfacción de necesidades como la alimentación, vestuario, salud, educación, vivienda y recreación como mecanismos para hacer realidad su derecho a la dignidad humana.
En este orden, al plenario no se aportaron pruebas de la afectación del derecho al mínimo vital del accionante, o de alguna circunstancia especial y/o excepcional que impusiera una medida urgente para conjurar un 13 Expediente. 70001333300720170010203. Magistrada ponente. Dra. Viviana Mercedes López Ramos. 14 Sentencia T-581 A de 2011.
Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-005-2023-00157-01 posible perjuicio irremediable, que permita la sustitución de los remedios ordinarios legales establecidos para el efecto. Si bien uno de los rasgos características de la acción de tutela es la informalidad, la Corte Constitucional ha señalado que: “el juez tiene el deber de corroborar los hechos que dan cuenta de la violación de un derecho fundamental, para lo cual ha de ejercer las facultades que le permiten constatar la veracidad de las afirmaciones, cuando sea del caso15” En igual sentido, ha manifestado que: “un juez no puede conceder una tutela si en el respectivo proceso no existe prueba, al menos sumaria, de la violación concreta de un derecho fundamental, pues el objetivo de la acción constitucional es garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, cuya trasgresión o amenaza opone la intervención del juez dentro de un procedimiento preferente y sumario16.” Así las cosas, los hechos afirmados por el accionante en el trámite de una acción de tutela, deben ser probados al menos sumariamente, como una carga mínima necesaria y razonable a fin de que el juez pueda inferir con plena certeza la verdad material que subyace con la solicitud de amparo constitucional.
La Corte en Sentencia T-131 de 2007, se pronunció sobre el tema de la carga de la prueba en sede de tutela, afirmando el principio “onus probandi incumbit actori” que rige en esta materia, y según el cual, la carga de la prueba incumbe al actor. Así, quien pretenda el amparo de un derecho fundamental debe demostrar los hechos en que se funda su pretensión, a fin de que la determinación del juez, obedezca a la certeza y convicción de que se ha violado o amenazado el derecho.
Ahora bien, el juez de la primera instancia tomó como criterio para conceder el amparo, el hecho de que el accionante tuviese actualmente 72 años de edad, lo que lo convierte en una persona de la tercera edad y por consiguiente, con protección constitucional reforzada. No obstante, en cuanto a la edad, es claro que el accionante tiene 72 años, sin embargo, no puede tenerse como una persona de la tercera edad y por ende sujeto de protección reforzada, ello por cuanto la jurisprudencia constitucional ha señalado que, para efecto de precisar a qué edad una persona puede catalogarse en la tercera edad, debe acudirse a la esperanza de vida certificada por el DANE17.
Luego, la tercera edad inicia cuando la persona supera la expectativa de vida fijada por aquel organismo público, misma que varía periódicamente. A esta se le conoce como la tesis de la vida probable. Durante el período comprendido entre 2015 y 2020, conforme el documento titulado “Indicadores Demográficos Según Departamento 15 Entre otras, ver al respecto las sentencias T-760 de 2008 (MP.
Mauricio González Cuervo), T- 819 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) y T-846 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño). 16 Sentencia T-702 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero). 17 Sentencia T-047 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo. Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-005-2023-00157-01 1985-2020. Conciliación Censal 1985-2005 y Proyecciones de Población 2005-2020” emitido por el DANE18, la esperanza de vida al nacer para la totalidad de la población en Colombia (sin distinguir entre hombres y mujeres), se encuentra estimada en los 76 años.
Por lo tanto, una persona será considerada de la tercera edad solo cuando supere esa edad, o aquella que certifique el DANE para cada periodo específico. Al respecto, la Corte Constitucional ha expuesto que, “flexibilizar el análisis del principio de subsidiariedad por el solo hecho de la edad del accionante implicaría “concluir que todas las peticiones de vejez que ellos hagan a través de la acción de tutela son procedentes”19; perspectiva que terminaría por hacer que las vías ordinarias de defensa judicial en esa materia queden inoperantes y de paso trastocaría la naturaleza excepcional de la acción de tutela.
Se itera, tampoco existe prueba de que el accionante se encuentre en una situación de extrema vulnerabilidad socioeconómica que haga necesaria la intervención del juez de tutela para conjurar la eventual afectación de sus derechos. Así pues, como lo indica la Corte Constitucional, “para ordenar el cumplimiento de una sentencia que contiene una obligación de hacer; la naturaleza subsidiaria de la acción constitucional siempre prevalece”20 y, por esa razón, además de la naturaleza de la obligación, debe constatarse que existe un riesgo cierto para los derechos fundamentales del accionante o el posible acaecimiento de un perjuicio irremediable, lo cual no se encontró demostrado en el sub examine.
Por otro lado, no pasa por alto la Sala, que de conformidad con el artículo 192 del CPACA21, las entidades públicas a quienes se les condene en sede judicial, tienen 10 meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, para dar cumplimiento. En el caso sub examine, la sentencia condenatoria que reconoce una pensión de jubilación, fue proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, el 10 de agosto de 2022 y confirmada por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 14 de junio de 2023.
Y si bien no se aportó a este expediente copia de la constancia de ejecutoria, es posible inferirse que Colpensiones se encuentra dentro del término de los diez (10) meses para dar cumplimiento a la sentencia, máxime si tiene en cuenta que el auto de 18 En: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/poblacion/series /proyecc3.xls 19 Corte Constitucional, Sentencia T-015 de 2019. 20 Sentencia T-005 de 15 de enero de 2015. 21“ARTÍCULO 192.
CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O CONCILIACIONES POR PARTE DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.
Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada(…)”. Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-005-2023-00157-01 obedecer y cumplir proferido por el juzgado, data del 25 de agosto de 2023.
Por ello, obligar a Colpensiones mediante la acción de tutela a expedir el acto de reconocimiento pensional sin existir circunstancia excepcionales en cabeza del accionante, y sin estar fenecidos los términos legalmente establecidos, no solo desnaturaliza este medio de amparo constitucional, que como se sabe es meramente residual y subsidiario, sino también conllevaría a que el juez de tutela invada la orbita de la autoridad administrativa, y vaya en contravía de los procedimientos administrativos establecidos para tal fin.
Ahora, en cuanto al derecho de petición, y teniendo en cuenta que se trata de un tema pensional, precisa la Sala, que la Corte Constitucional señaló en providencia de unificación de los fallos de tutela SU-975 de 2003, lo atinente a términos de resolución de peticiones en materia pensional, lo siguiente: “(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal; (iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial de pensiones como los pedidos en el presente proceso.”22 Así, la H. Corte Constitucional, atendiendo al vacío normativo que presenta el cumplimiento de una solicitud en materia pensional, quiso prever tal circunstancia y fijar las pautas para tener un término en cual sean resueltas tales peticiones, como quiera que este tema por ser de tanta relevancia jurídica, puede conllevar a la vulneración de varios derechos fundamentales, no solo del derecho de petición, toda vez que es allí en la simple solicitud donde se origina el reconocimiento del ellos y por ende una inobservancia del mismo, vulneraria los demás derechos fundamentales y legales que le asisten a la persona.
Visto lo anterior, para la Sala no existe vulneración, pues según lo establecido por la jurisprudencia constitucional, la entidad tiene 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a la solicitud, y teniendo en cuenta que lo pretendido por el actor es el cumplimiento de una sentencia 22Corte Constitucional, sentencia SU-975 de 2003.
Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-005-2023-00157-01 judicial que reconoció la pensión jubilación, es decir, la expedición del acto de reconocimiento pensional, dicho plazo no ha fenecido. Ello es así, por cuanto la petición se presentó el 2 de agosto de 2023, es decir, Colpensiones aún está dentro del término de los cuatro (4) meses para emitir respuesta.
Conforme lo anterior, valga la pena precisar, que el objeto de la acción de tutela es la protección efectiva, inmediata, concreta y subsidiaria de los derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991.
Así pues, se desprende que el mecanismo de amparo constitucional se torna procedente en su amparo, entre otras causas, cuando existe una actuación u omisión del agente accionado a la que se le pueda endilgar la supuesta amenaza o vulneración de las garantías fundamentales en cuestión En las sentencias SU-975 de 2003 y T-883 de 2008, la Corte Constitucional expuso que “partiendo de una interpretación sistemática, tanto de la Constitución, como de los artículos 5º y 6º del [Decreto 2591 de 1991], se deduce que la acción u omisión cometida por los particulares o por la autoridad pública que vulnere o amenace los derechos fundamentales es un requisito lógico-jurídico para la procedencia de la acción tuitiva de derechos fundamentales ( ) En suma, para que la acción de tutela sea procedente requiere como presupuesto necesario de orden lógico-jurídico, que las acciones u omisiones que amenacen o vulneren los derechos fundamentales existan (…)”, ya que “sin la existencia de un acto concreto de vulneración a un derecho fundamental no hay conducta específica activa u omisiva de la cual proteger al interesado (…)” Para la Corte Constitucional, lo anterior obedece a que si se permite que las personas acudan al mecanismo de amparo constitucional sobre la base de acciones u omisiones inexistentes, presuntas o hipotéticas, y que por tanto no se hayan concretado en el mundo material y jurídico, “ello resultaría violatorio del debido proceso de los sujetos pasivos de la acción, atentaría contra el principio de la seguridad jurídica y, en ciertos eventos, podría constituir un indebido ejercicio de la tutela, ya que se permitiría que el peticionario pretermitiera los trámites y procedimientos que señala el ordenamiento jurídico como los adecuados para la obtención de determinados objetivos específicos, para acudir directamente al mecanismo de amparo constitucional en procura de sus derechos”23. 23 Sentencia T-013 de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil. // En similares términos la sentencia T-066 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, refiriéndose a la acción de tutela dirigida contra autoridades públicas, afirmó que “No se puede llegar al absurdo de acudir a la acción de tutela sobre la base de actos que no se han proferido, esto no solo viola el debido proceso de las entidades públicas, que, valga repetirlo, también lo tienen, sino que, atentaría contra uno de los fines esenciales del Estado, cual es el de asegurar la vigencia de un orden justo.” En este orden de ideas, en aquella providencia la Sala de Revisión consideró que no podía entrar a decidir sobre la discriminación alegada por el accionante, toda vez que la vulneración del derecho a la igualdad invocado por el apoderado del actor “resulta ser incierta e hipotética, no se ha dado y, como se señaló, según lo Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-005-2023-00157-01 Así pues, cuando el juez constitucional no encuentre ninguna conducta atribuible al accionado respecto de la cual se pueda determinar la presunta amenaza o violación de un derecho fundamental, debe declarar la improcedencia de la acción de tutela o en su defecto, atendiendo a circunstancias específicas, negar al amparo.
En ese orden, revisado el expediente, no existe prueba alguna que indique o dé certeza de alguna situación o condición especial del accionante que lo convierta en sujeto de especial protección constitucional, o de un hecho grave e inminente que sugiera la ocurrencia de un perjuicio irremediable, por lo tanto, atendiendo el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, le corresponde a la actora agotar los medios ordinarios que tiene a su disposición como lo es el proceso ejecutivo, si lo que pretende es el cumplimiento material de la sentencia. Así las cosas, se REVOCARÁ la sentencia impugnada, y en su lugar, se DECLARARÁ IMPROCEDENTE la acción de tutela para ordenar el cumplimiento de la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, el 10 de agosto de 2022, confirmada por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 14 de junio de 2023.
Y a su vez, se NEGARÁ el amparo de los derechos de petición y debido proceso. 3. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia impugnada, en su lugar, se DECLARARÁ IMPROCEDENTE la acción de tutela para ordenar el cumplimiento de la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, el 10 de agosto de 2022, confirmada por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 14 de junio de 2023.
Asimismo, se NIEGA el amparo constitucional pretendido respecto de los derechos fundamentales de petición y debido proceso.
SEGUNDO: NOTIFICAR personalmente o por cualquier medio efectivo, a los interesados en los términos del artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela requiere como presupuesto necesario de orden lógico-jurídico la vulneración al demandante de un derecho fundamental o, por lo menos, la amenaza seria y actual de su vulneración, circunstancia que en el caso concreto hasta ahora no se ha presentado.”.
Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-005-2023-00157-01 TERCERO: ENVIAR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de ésta providencia.
CUARTO: De manera oficiosa, por conducto de la Secretaría de este Tribunal, ENVIAR copia de la presente decisión al Juzgado de origen.
QUINTO: En firme este fallo, CANCELAR su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Samai. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia, fue discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, CESÁR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS