17-001-33-33-005-2021-00281-02 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA 4ª DE DECISIÓN ORAL Magistrado Ponente: AUGUSTO MORALES VALENCIA Manizales, trece (13) de octubre de dos mil veintitrés (2023) S. 193 La Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, conformada por los Magistrados AUGUSTO MORALES VALENCIA, quien la preside, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN y PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA, procede a dictar sentencia de segundo grado por vía del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia emanada del Juzgado 5º Administrativo de Manizales, dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por la señora LILIANA CONSTANZA ARISTIZÁBAL SERNA contra la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM (en adelante FNPSM) y el MUNICIPIO DE MANIZALES.
ANTECEDENTES PRETENSIONES I) La declaratoria de nulidad del acto ficto o presunto originado ante la falta de respuesta de la petición presentada el 8 de julio de 2021, con el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora por el pago tardío de cesantías. A título de restablecimiento del derecho, solicita: i) Se condene a la demandada al reconocimiento y pago de la referida sanción por mora, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, por el pago tardío de las cesantías reconocidas. ii) Condenar en costas a la entidad accionada. 17-001-33-33-005-2021-00281-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 193 2 CAUSA PETENDI. • El 10 de mayo de 2019 solicitó al FNPSM el reconocimiento y pago de sus cesantías en virtud de su servicio como docente estatal. • Mediante la Resolución Nº 261 de 22 de julio de 2020 le fue reconocida la cesantía deprecada. • Dicha prestación fue cancelada el 14 de septiembre de 2020 a través de entidad bancaria. • Mediante el acto ficto demandado, el FNPSM negó el reconocimiento de la sanción por mora.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN. Se invocan como vulnerados los artículos 1, 2, 6, 25 y 53 de la Constitución Política; Ley 244 de 1995, Ley 1071 de 2006, Código Civil artículo 1614, Código de Comercio artículo 831, Ley 1437 de enero 18 de 2011. Artículos, 1, 3,138. Como juicio de la infracción, expone en suma que las referidas normas disponen que los empleados a que hacen referencia tienen derecho al reconocimiento de la cesantía parcial o definitiva, que la entidad tiene un plazo máximo de 45 días hábiles a partir de la fecha en que quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación para cancelarlas, el cual debió proferirse dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud y que si la entidad demora su trámite más allá de lo dispuesto en los artículos 4 y 5, éstos tienen derecho a que se les reconozca un día de salario por cada día de retardo, hasta cuando se realice el pago.
Explica que la ley no hace diferencia en los términos de reconocimiento de la cesantía y en este aspecto no interesa si se trata de retiro parcial o retiro definitivo, pues para ambos casos el trámite tiene establecidos exactamente los mismos tiempos. 17-001-33-33-005-2021-00281-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 193 3 Finalmente, indica que la vulneración de los anteriores plazos desconoce de contera su derecho constitucional al trabajo, sus derechos adquiridos, y el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades.
CONTESTACIÓN AL LIBELO DEMANDADOR. La NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FNPSM contestó la demanda con el documento digital N°15 del expediente, oponiéndose a las pretensiones formuladas por la parte accionante. Propuso las excepciones denominadas ‘PAGO DE LAS CESANTIAS SE ENTIENDE SATISFECHO EN EL MOMENTO EN QUE SE PRODUCE EL ABONO EN LA CUENTA, INDEPENDIENTEMENTE DEL MOMENTO EN QUE ESTA EL VALOR SE RETIRE POR EL TITULAR DEL DERECHO’, basada en que la entidad accionada se libera de la obligación al poner a disposición del solicitante los dineros productos de las cesantías; ‘DEBIDO A LA INEXISTENCIA DE MORATORIA, CON CORTE A 31 DE DICIEMBRE DE 2019, DEBE OPERAR LA DESVINCULACIÓN DEL PROCESO DE LAS ENTIDADES QUE REPRESENTO’, por el mandato de la Ley 1955 de 2019; ‘INEXISTENCIA ACTUAL DE LA OBLIGACIÓN EN CABEZA DE LAS ENTIDADES QUE REPRESENTO, Y A FAVOR DEL DEMANDANTE. // AUSENCIA ACTUAL DE OBJETO LITIGIOSO, FRENTE A MIS REPRESENTADAS, POR PAGO DE LA OBLIGACION. //COBRO DE LO NO DEBIDO, FRENTE A MIS REPRESENTADAS, PORQUE LA MORATORIA SE GENERÓ EN 2020’, basada en que la totalidad de la sanción deprecada se causó en el año 2020 y la responsabilidad del fondo en el pago de sanción moratoria, se extiende únicamente al31 de diciembre de 2019, por expresa disposición legal; ‘AUSENCIA ACTUAL DE PRESUPUESTOS MATERIALES’, ratificando la inexistencia de lesión del patrimonio del accionante; ‘FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DE LAS ENTIDADES QUE REPRESENTO, PARA ASUMIR DECLARACIONES Y CONDENAS POR SANCION MORA, POSTERIORES AL 31 DE DICIEMBRE DE 2019’ v ‘LEGITIMACION EXCLUSIVA EN LA CAUSA POR PASIVA DEL ENTE TERRITORIAL’, ‘SANCION MORATORIA CAUSADA EN VIGENCIA DEL AÑO 2020 DEBE SER CANCELADA POR EL ENTE TERRITORIAL’ y ‘COBRO DE LO NO DEBIDO, POR MORATORIA GENERADA EN EL AÑO 2020 FRENTE A LAS ENTIDADES QUE REPRESENTO’, iterando que la penalidad causada con posterioridad a 2020 es responsabilidad del ente territorial; ‘IMPROCEDENCIA DE LA INDEXACION DE LA 17-001-33-33-005-2021-00281-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 193 4 SANCION MORATORIA’, toda vez que esta penalidad no encarna un derecho laboral, sino un castigo para la administración; y la ‘GENÉRICA’.
El MUNICIPIO DE MANIZALES también se opuso a las pretensiones de la parte demandante (PDF N°13), anotando que las secretarías de educación de las entidades territoriales únicamente cumplen funciones de trámite en asuntos de reconocimiento de cesantías docentes, de cuyo pago es responsable el MINISTERIO DE EDUCACIÓN a través del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, quien a su vez actúa a través de una entidad fiduciaria.
Frente al caso concreto, dijo que se presentaron circunstancias que impidieron que esa municipalidad radicara ante el fondo la solicitud de la docente de forma oportuna. Explicó que el 10 de mayo de 2019, esa entidad territorial intentó radicar la petición de la accionante en el aplicativo ‘OnBase’, no obstante, la consulta arrojó que no existían nombramientos asociados al ente que hizo la consulta, y al ver que esta situación no se solucionaba, el 4 de junio de 2019 remitió un correo a la administradora fiduciaria del fondo, para que se habilitara la plataforma, anotando que finalmente, esta fue habilitada y solo pudo ser ingresada la información el 12 de julio de 2019, 42 días después. Refiere que el 17 de julio siguiente envió los documentos físicos de la docente demandante al FNPSM, y este, 8 meses después, negó la cesantía reclamada el 18 de marzo de 2020.
Acota que, para entonces, los términos administrativos estaban suspendidos por la emergencia sanitaria generada por el COVID-19, que en el caso del MUNICIPIO DE MANIZALES, tuvo lugar entre el 24 de marzo de 2020 y el 1° de septiembre de 2020, pero que incluso, ante la incertidumbre que generaba la suspensión de términos, el ente territorial dispuso remitir la documentación subsanada al FNPSM el 22 de mayo de 2020, y el FNPSM, aprobó la solicitud el 14 de julio de 2020.
Añade que el 23 de julio de 2020 notificó a la docente el acto administrativo de reconocimiento de cesantías, y el 18 de agosto de 2020 radicó dicho acto administrativo en la plataforma del FNPSM. Por ende, menciona que cumplió los 17-001-33-33-005-2021-00281-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 193 5 términos establecidos en la ley, y que la suspensión de términos por la pandemia, además de la imposibilidad de radicar los documentos ante el ministerio, son circunstancias que no le resultan imputables.
Con base en los anteriores argumentos, formuló las excepciones denominadas ‘FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA’, ‘INEXISTENCIA DEL DERECHO RECLAMADO’, ‘PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO ATACADO DE NULIDAD’, ‘COBRO DE LO NO DEBIDO’, ‘PRESCRIPCIÓN’ y ‘GENÉRICA’. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juez 5° Administrativo de Manizales dictó sentencia accediendo a las pretensiones de la parte actora, fallo que integra el documento 27 del expediente electrónico.
Como razón básica de la decisión, luego de hacer un esbozo sobre las reglas que rigen el reconocimiento de la sanción por mora por el pago tardío de las cesantías, expuso el funcionario judicial que en el caso concreto la parte demandada superó los términos de ley, para el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías, y, con fundamento en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, concluyó que la mora es imputable a ambas entidades.
Con base en ello, declaró nulo el acto demandado, disponiendo en su lugar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria entre el 24 de agosto 2019 y el 28 de agosto de 2020, la cual distribuyó así: la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FNPSM 178 días de mora, mientras que el MUNICIPIO DE MANIZALES 63 días de mora, suma a la que se aplicará la actualización prevista en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
LOS RECURSOS DE SEGUNDO GRADO La NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM apeló la sentencia de primer grado con el escrito que se halla en el archivo electrónico N°30, centrando su 17-001-33-33-005-2021-00281-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 193 6 desacuerdo en la presunta responsabilidad de la entidad territorial, en idénticos términos a la argumentación expuesta en el escrito de contestación de la demanda, insistiendo en que de ser responsable, solo lo sería por 70 días de mora, hasta el 31 de diciembre de 2019, pues de conformidad con lo establecido en la Ley 1755 de ese año, la NACIÓN no responde por las sanciones causadas con posterioridad.
El MUNICIPIO DE MANIZALES hizo lo propio con el escrito de folio 35, con el cual pide que se valoren las razones expuestas al momento de contestar la demanda, pues si bien no expidió el acto de reconocimiento de las cesantías dentro de los 15 días siguientes a la radicación de la solicitud, ello obedeció a razones de fuerza mayor que debieron ser tenidas en cuenta por el funcionario judicial de primera instancia. Explica que, como lo anotó en el escrito de contestación de la demanda, la plataforma ‘OnBase’ en la que se radican los documentos de los educadores no es del municipio, sino de FIDUPREVISORA S.A., por lo que esa entidad territorial se encuentra supeditada a que la plataforma funcionara, y utilizó los canales de comunicación que podía usar.
Además, reitera que debe entenderse que los términos se encontraban suspendidos por la pandemia del COVID-19, y que no se trata de desconocer los derechos de la parte actora, sino de radicar la responsabilidad en quien realmente corresponde. CONSIDERACIONES DE LA SALA DE DECISIÓN Persigue por modo la parte demandante, se declare la nulidad del acto ficto con la cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 a raíz del pago tardío del auxilio de cesantías.
CUESTIÓN PREVIA. Resulta oportuno rememorar que en asuntos análogos al tratado en el sub exámine (relacionados con la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías), 17-001-33-33-005-2021-00281-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 193 7 este órgano colegiado1 ha concluido, en suma, (i) que se aplica, por identidad, el fallo de fecha veintisiete (27) de marzo de 2007 emanado del H. Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo2, en el sentido de que esta jurisdicción ha de asumir el conocimiento de controversias como la aquí instaurada (art. 104 C/CA) a través del medio de control efectivamente ejercido; y (ii), que la Ley 1071 de 2006 se aplica íntegramente al régimen especial de los docentes, de suerte que la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO ha de acatar el mandato allí contenido, alusivo al reconocimiento y pago oportuno de las cesantías parciales y definitivas.
PROBLEMAS JURÍDICOS Con fundamento en lo consignado por modo previo, para esta Sala de Decisión, el fondo del asunto se contrae a la dilucidación de los siguientes problemas jurídicos: • ¿Procede la sanción moratoria contemplada en la Ley 1071/06, en casos de pago extemporáneo de las cesantías? En caso afirmativo, • ¿Qué entidad debe asumir el pago de la sanción? • ¿Desde cuándo se causa la aludida sanción? 1 Tribunal Administrativo de Caldas: Sentencia del 7 de marzo de 2013, Rads. 17001-23-33-000-2012-00012-00 y 17001-23-33-000-2012-00080-00;
Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FNPSM; M.P. William Hernández Gómez. También: Sentencia del 26 de abril de 2013, Rad. 17-001-23-33-000-2012-00011-00; Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FNPSM; M.P. William Hernández Gómez; entre otras. 2 Rad. 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ). Consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante. 17-001-33-33-005-2021-00281-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 193 8 (I) LA SANCIÓN MORATORIA POR EL PAGO EXTEMPORÁNEO DE CESANTÍAS El artículo 4º de la Ley 1071 de 2006, "POR MEDIO DE LA CUAL SE ADICIONA Y MODIFICA LA LEY 244 DE 1995, SE REGULA EL PAGO DE LAS CESANTÍAS DEFINITIVAS O PARCIALES A LOS SERVIDORES PÚBLICOS, SE ESTABLECEN SANCIONES Y SE DAN TÉRMINOS PARA SU CANCELACIÓN", establece a letra: “…Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios (sic), la entidad empleadora o aquella (sic) tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo”. /Resaltado es del texto.
Subrayas son del Tribunal/. De este modo se infiere que la entidad a cargo, dispone de un plazo máximo de quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías, definitivas o parciales, para expedir la resolución correspondiente, claro está, siempre que la petición reúna todos los requisitos determinados en la ley.
Por su parte, el artículo 5º ibídem en su primer inciso prevé que la entidad, para efectuar el pago, dispone de un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles contados a partir de la fecha en que quede en firme el acto administrativo que lo ordena. Ese canon es del siguiente tenor: 17-001-33-33-005-2021-00281-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 193 9 “…Mora en el pago.
La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro…”.
Los dispositivos normativos reproducidos se encuentran dotados de enunciados propios de las normas deónticas o regulativas, estas son, que mandan, permiten, prohíben o castigan. De ahí que, ha sostenido la Sala, la mentada Ley 1071 es una típica regla o norma jurídica de acción, erigida en aras de soslayar ponderación alguna por parte de la administración, por cuanto una vez reunidas las condiciones de aplicación, los términos empleados en la preceptiva legal son concluyentes y perentorios, tal y como acaece en el asunto de reconocimiento y pago oportuno de las cesantías.
Conforme a lo expuesto, se tiene que la Ley 1071 y en consonancia con el precepto 345 de la Carta, prevé un tiempo prudencial, calculado en sesenta (60) días, para hacer las apropiaciones presupuestales de ley y los trámites correspondientes. Por ende, tal situación no se perfila como excusa válida para el reconocimiento y pago tardío de esas prestaciones sociales.
Aunadamente, resalta el Tribunal, la teleología de la norma se contrae a la pronta atención de las solicitudes de liquidación de las cesantías (parciales o definitivas), y no es para menos, en tanto no puede pasarse por alto que las cesantías son ahorros del servidor público, administrados por el Estado-patrono para entregarle a aquel en el momento que lo necesite, bien si queda cesante definitivamente o bien en los eventos que la ley autoriza para el anticipo parcial de las mismas (en esencia, por vivienda o educación).
Así las cosas, concluye este Juez Plural que los términos perentorios contenidos en la Ley 1071, dentro de los cuales debe reconocerse y pagarse las cesantías, deben cumplirse so pena de la sanción moratoria de que trata el parágrafo de su artículo 5º: 17-001-33-33-005-2021-00281-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 193 10 “…En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este…”. Para efectos de la sanción moratoria, en la pluricitada sentencia emanada del H. Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el veintisiete (27) de marzo de 2007, se expuso con suficiencia que de reconocerse y pagarse las cesantías tardíamente, se debe computar el término desde la fecha de presentación de la solicitud de liquidación o anticipo.
Sumado a ello, el Alto Tribunal sostuvo sobre el particular lo siguiente: “…Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995 (léase Ley 1071), el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria… … … 17-001-33-33-005-2021-00281-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 193 11 Para la Sala resulta claro que ante la ausencia de pronunciamiento sobre la liquidación de las cesantías definitivas deben contarse los términos en la forma indicada para que la norma tenga efecto útil y hacer efectiva la capacidad conminatoria de la sanción prevista por la Ley 244 de 1995, pues, de no acudirse a este medio, el cometido proteccionista de los derechos del servidor público que animó a la ley, se vería, paradójicamente, burlado por la propia ley dado que la administración simplemente se abstendría de proferir la resolución de reconocimiento de las cesantías definitivas para no poner en marcha el término para contabilizar la sanción, produciéndose un efecto perverso con una medida instituida para proteger al ex servidor público cesante…” /Anotación entre paréntesis, líneas y resaltado son de la Sala/.
Cabe anotar que el Decreto 1075 de 2015, Único Reglamentario del Sector Educación, modificado por su similar 1272 de 2018 establece lo siguiente: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.26. Remisión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir este acto administrativo inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.27. Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria deberá efectuar los pagos correspondientes”. 17-001-33-33-005-2021-00281-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 193 12 En punto a la notificación del acto administrativo con el cual se reconoce y ordena el pago de cesantías, el H. Consejo de Estado en sentencia datada el 28 de julio de 2018 (Exp. 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-2015), señaló: “97.
Debe partirse de la base que se está ante el acto administrativo escrito que reconoció la cesantía expedido dentro de los 15 días que se tienen para resolver el asunto. Es de considerar, que este acto al ser de naturaleza particular debe ser notificado personalmente en los términos del artículo 67 del CPACA, para lo cual el ente gubernativo tuvo que consultar el contenido de la petición sobre el particular, esto es, sí el peticionario habilitó la notificación por medio de electrónico, en cuyo caso, se surtirá a través de este medio; o si por el contrario deberá acometerse conforme a la norma procesal. 98.
En el primer evento, es decir, cuando se produce la notificación por medio electrónico, habrá de considerar el artículo 56 del CPACA, para concluir que el término de ejecutoria se computará a partir del día siguiente en que la entidad certifique el acceso del peticionario al contenido íntegro del acto que reconoció la cesantía, vía e-mail informado para el efecto en la petición, que en todo caso deberá hacerse a más tardar 12 días después de expedido el acto. 99.
En el segundo evento, el ente gubernativo debió remitir citación al interesado dentro de los 5 días siguientes a la expedición del acto de reconocimiento de la cesantía con el propósito de notificarlo personalmente conforme al artículo 68 del CPACA, y si éste no concurrió dentro de los 5 días posteriores al recibo de la notificación, correspondía hacerlo por aviso remitido a la misma dirección del requerimiento de comparecencia atendiendo la previsión del canon 69 ibidem; en cuyo caso, el acto se 17-001-33-33-005-2021-00281-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 193 13 entendió notificado al día siguiente de su recibo.
Para esta situación, la ejecutoria del acto se computará pasado el día siguiente al de entrega del aviso, o de la notificación personal si el interesado concurrió a ella. 100. Como conclusión a lo anterior, ha de indicar la Sala de Sección que los términos que tiene la administración para llevar al conocimiento del interesado el contenido de su acto administrativo, esto es, para notificarlo, no pueden computarse como días de sanción moratoria, pues es evidente y así lo previó el legislador que la notificación por regla general ocurre después de proferida la decisión, y que además es la circunstancia que refleja el deber de la entidad de informarla a su destinatario.
(…) 102. Siendo prácticos, en casos donde existe acto escrito que reconoce las cesantías, el término de ejecutoria y, por ende, los 45 días hábiles posteriores a ésta para que ocurra su pago efectivo, solo empezarán a correr una vez se verifica la notificación en los estrictos términos señalados” /Resaltados de la Sala/. En el presente asunto, encuentra acreditado el Tribunal que la señora LILIANA CONSTANZA ARISTIZÁBAL SERNA solicitó el reconocimiento y pago del auxilio de cesantía el 10 de mayo de 2019, por lo que el plazo de 15 días para la expedición del acto administrativo de reconocimiento expiraba el 31 de mayo de 2019, y teniendo en cuenta que la prestación fue reconocida con la Resolución N°261 el 2 de julio de 2020, la declaración administrativa fue proferida por fuera de la oportunidad legal (PDF N°2, págs. 29-32).
En la sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 2018 (Exp. 73001-23- 33-000-2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18), el Consejo de Estado determinó las reglas aplicables al cómputo de la sanción moratoria, 17-001-33-33-005-2021-00281-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 193 14 dependiendo de la expedición del acto de reconocimiento y su notificación, y en lo que atañe al caso concreto estableció la siguiente hipótesis: “(…) (…)” En ese orden, el tiempo límite para efectuar el pago expiraba el 23 de agosto de 2019, y teniendo en cuenta que estas fueron canceladas el 29 de agosto de 2020 (PDF N°2, pág. 35), ello da lugar a la sanción moratoria entre el 24 de agosto de 2019 y el 28 de agosto de 2020, tal como lo determinó el juez de primera instancia. (II) RESPONSABILIDAD DEL ENTE TERRITORIAL Conforme se anticipó, el juez de primera instancia determinó que la responsabilidad en la mora en el pago de las cesantías de la demandante es compartida, entre la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM y el MUNICIPIO DE MANIZALES, raciocinio que mereció el reproche de este ente territorial en el recurso de apelación, aduciendo que el funcionario judicial no tuvo en cuenta las razones que, a su juicio, permiten exonerar de responsabilidad a la municipalidad.
El canon 57 de la Ley 1755 de 2019, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 57º. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición 17-001-33-33-005-2021-00281-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 193 15 parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. … … PARÁGRAFO.
La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. /Destaca el Tribunal/ En este sentido, tratándose de una sanción en la que, con la nueva normativa, eventualmente pueden verse inmersas las entidades territoriales, existe un supuesto que debe cumplirse para que pueda ser impuesta, y es que 17-001-33-33-005-2021-00281-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 193 16 necesariamente debe acreditarse que la entidad territorial incumplió los términos legales para la radicación o entrega de la solicitud del docente al FNPSM.
En este caso, el MUNICIPIO DE MANIZALES alega que la mora en el procedimiento y pago de las cesantías de la docente ARISTIZÁBAL SERNA no le resulta imputable, pues respondió a factores externos sobre los que no tiene ninguna incidencia, tesis que, en sentir de esta Sala, acreditó cabalmente la entidad territorial, lo que impone relevarla de la penalidad impuesta en primera instancia. Ya se dijo que, en el caso concreto, el acto administrativo de reconocimiento de cesantías a la educadora LILIANA CONSTANZA ARISTIZÁBAL SERNA fue proferido por fuera del término de 15 días consagrado en la ley, frente a lo cual han de evaluarse algunas circunstancias.
Está acreditado que el 10 de mayo de 2019, la profesora ARISTIZÁBAL SERNA presentó la petición de reconocimiento de las cesantías, y que el MUNICIPIO DE MANIZALES ese mismo día, intentó radicar dicha petición en el aplicativo ‘OnBase’ del FBNPSM, sin embargo, ello no fue posible, debido a que la consulta arrojó el mensaje ‘No hay nombramiento asociado LILIANA CONSTANZA ARISTIZÁBAL’ (PDF N°13, página 15).
Ante la persistencia de esta situación, el 4 de junio de 2019 el MUNICIPIO DE MANIZALES a través del señor Mauricio Colorado Jaramillo, Auxiliar Administrativo de la Secretaría de Educación, remitió un correo a la administradora fiduciaria del fondo (FIDUPREVISORA S.A.), expresando lo siguiente: ‘Comedidamente les solicito me colaboren con la docente LILIANA CONSTANZA ARISTIZABAL, ya que desde el 10 de mayo la señora Aristizábal se acercó a las instalaciones para radicar una solicitud y aparece que "No hay nombramientos asociados al ente que intenta realizar la radicación".
En esa misma fecha una funcionaria les había solicitado habilitarla en el sistema pero hasta el momento no se ha recibido ninguna respuesta. Espero me puedan colaborar lo antes posible’ (pág. 16). 17-001-33-33-005-2021-00281-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 193 17 Según consta en la página 17 del PDF N°13, la plataforma finalmente fue habilitada el 12 de julio de 2019, es decir, 42 días después, siendo radicada la información de la docente con el número 2019-CES774551.
También acreditó el ente municipal que el 17 de julio siguiente, esa entidad territorial envió los documentos físicos de la docente demandante al FNPSM a través del Oficio SEFPSM 909 (pág. 18), mientras que el fondo de prestaciones del magisterio, 8 meses después, revisó los documentos y negó la cesantía reclamada el 18 de marzo de 2020, según consta en la página 19 del mencionado documento digital.
De igual modo, la entidad territorial llamada por pasiva probó que remitió la documentación subsanada al FNPSM el 22 de mayo de 2020 con el Oficio SEFNPSM 492 (págs. 28-19), y el FNPSM, aprobó la solicitud el 14 de julio de 2020 (pág. 30). Luego, el 23 de julio de 2020 notificó a la docente el acto administrativo de reconocimiento de cesantías (pág. 38), y finalmente, el 18 de agosto de 2020, radicó dicho acto administrativo en la plataforma del FNPSM (pág.47).
Cabe anotar que dentro de la labor probatoria desplegada por el MUNICIPIO DE MANIZALES, se acreditó que cuando finalmente el municipio obtuvo la aprobación de la FIDUPREVISORA S.A de la documentación de la accionante, los términos administrativos en este ente territorial se encontraban suspendidos por la emergencia sanitaria generada por el COVID -19, suspensión que tuvo lugar entre el 13 de abril y el 1° de septiembre de 2020.
De ello dan cuenta los Decretos Municipales 046, 325, 366, 381, 455, 480 y 502 de esa anualidad, allegados al proceso por la municipalidad demandada (PDF N°13, páginas 23-27 y 33-46). En conclusión, le asiste razón al MUNICIPIO DE MANIZALES en punto a la existencia de 2 hechos que impiden endilgarle responsabilidad en la mora en el reconocimiento y pago de las cesantías de la educadora ARISTIZÁBAL SERNA.
De un lado, la imposibilidad de acceder a la plataforma tecnológica dispuesta por el fondo del magisterio para radicar los documentos de la peticionaria, y una vez conjurado ese inconveniente, la suspensión de términos administrativos por la emergencia sanitaria del COVID-19. Ambas circunstancias, como se indicó por esta Sala, fueron objeto de oportuna y suficiente acreditación por el MUNICIPIO 17-001-33-33-005-2021-00281-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 193 18 DE MANIZALES, en contraste con la conducta del MINISTERIO DE EDUCACIÓN, quien más allá de las razones genéricas de defensa, no demostró la existencia de especiales situaciones que explicaran la tardanza en la resolución de la situación de la demandante, ni que esta respondió a la conducta del ente territorial.
En virtud de lo expuesto, el Tribunal modificará el ordinal 3° del fallo apelado, indicando que la sanción moratoria será de cargo exclusivo de la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM, por lo que el MUNICIPIO DE MANIZALES queda exonerado de cualquier tipo de responsabilidad por este concepto. COSTAS No habrá condena en costas ni agencias en derecho en esta instancia, por no darse los supuestos previstos en los numerales 3 y 4 del canon 365 del C.G.P. Es por lo discurrido que el Tribunal Administrativo de Caldas, SALA 4ª DE DECISIÓN ORAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA MODIFÍCASE el ordinal 3° de la sentencia emanada del Juzgado 5º Administrativo de Manizales, dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por la señora LILIANA CONSTANZA ARISTIZÁBAL SERNA contra la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM (en adelante FNPSM) y el MUNICIPIO DE MANIZALES, únicamente en el sentido de que la sanción moratoria será de cargo exclusivo de la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM, por lo que el MUNICIPIO DE MANIZALES queda exonerado de cualquier tipo de responsabilidad por este concepto.
CONFÍRMASE en lo demás el fallo apelado. Sin COSTAS ni agencias en derecho en esta instancia. 17-001-33-33-005-2021-00281-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 193 19 Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones del caso en el Programa Justicia Siglo XXI.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del C/CA.
NOTIFÍQUESE Providencia discutida y aprobada en Sala de Decisión celebrada en la fecha, según consta en Acta Nº050 de 2023.