17-001-33-33-002-2019-00306-02 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA 4ª DE DECISIÓN ORAL Magistrado Ponente: AUGUSTO MORALES VALENCIA Manizales, veintidós (22) de SEPTIEMBRE de dos mil veintitrés (2023) S. 173 La Sala 4ª de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Caldas, conformada por los Magistrados AUGUSTO MORALES VALENCIA, quien la preside, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN y PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA, procede a dictar sentencia de segundo grado por vía del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado 2º Administrativo de Manizales, con la cual accedió a las pretensiones formuladas por la señora DORA CECILIA HERNÁNDEZ GUZMÁN dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO por ella promovido contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (en adelante FNPSM) y el DEPARTAMENTO DE CALDAS.
ANTECEDENTES PRETENSIONES I) La declaratoria de nulidad del acto ficto o presunto originado ante la falta de respuesta de la petición presentada el 31 de octubre de 2018, con el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora desde los 70 días siguientes a la radicación de la solicitud de auxilio de cesantías, y hasta la fecha del pago total de dicho auxilio.
A título de restablecimiento del derecho, solicita: i) Se condene a la demandada al reconocimiento y pago de la referida sanción por mora, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la 17-001-33-33-002-2019-00306-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 173 2 cesantía ante la entidad y hasta la fecha del pago total de las cesantías reconocidas. ii) Condenar en costas a la entidad accionada.
CAUSA PETENDI. • El 30 de abril de 2018 solicitó al FNPSM el reconocimiento y pago de sus cesantías en virtud de su servicio como docente estatal. • Mediante la Resolución Nº 6676-6 de 30 de julio de 2018 le fue reconocida la cesantía deprecada. • Dicha prestación fue cancelada el 11 de noviembre de 2018 a través de entidad bancaria. • Mediante el acto ficto demandado, el FNPSM negó el reconocimiento de la sanción por mora.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN. Se invocan: la Ley 91 de 1989, arts. 5º y 15; la Ley 244 de 1995, arts. 1º y 2º; la Ley 1071 de 2006, arts. 4º y 5º; y Ley 224 de 1995, arts. 1 y 2. En suma, refiere que las leyes 244/95 y 1071/06 regularon el pago de las cesantías parciales y definitivas a los servidores públicos, determinando un término de quince (15) días para su reconocimiento, contado a partir de la radicación de la solicitud, y cuarenta y cinco (45) días para su pago, una vez se expida el acto administrativo correspondiente.
Con todo, rememora, la jurisprudencia ha interpretado que el reconocimiento y pago no debe superar los setenta (70) días hábiles después de haberse radicado la petición, y no obstante, añade, el FNPSM cancela por fuera de ese término, acarreándole con ello una sanción equivalente a un (1) día de salario del docente, contado a partir de aquel lapso hasta el momento en que cancela la prestación deprecada. 17-001-33-33-002-2019-00306-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 173 3 Para brindarle sustento a lo argüido, reproduce amplios apartes de múltiples providencias proferidas por el H. Consejo de Estado, insistiendo de este modo se acceda a las súplicas formuladas en el sub lite.
CONTESTACIÓN AL LIBELO DEMANDADOR. El DEPARTAMENTO DE CALDAS se pronunció con el escrito que milita en el documento digital N° 7, en oposición a las pretensiones de la parte demandante, anotando que la entidad territorial cumplió con los términos a su cargo en el trámite de las cesantías docentes, además, que la demanda está dirigida exclusivamente contra la NACIÓN, por lo que el departamento no puede resultar condenado, so pena de desbordar los linderos del litigio.
Propuso como excepciones las de ‘FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA’, basada en que la competencia para reconocer y pagar derechos prestacionales de los docentes está en cabeza exclusiva del FNPSM; ‘INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN CON FUNDAMENTO EN LA LEY’, pregonando la inaplicabilidad de la Ley 1071 de 2006 al gremio docente, pues esta norma gobierna la situación de los servidores públicos en general; ‘BUENA FE’, en tanto ha actuado apegado a sus funciones legales; ‘PRESCRIPCIÓN’, de acuerdo con los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969.
La NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FNPSM no contestó la demanda según consta en el documento PDF N°21, página
3. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Jueza 2ª Administrativa de Manizales dictó sentencia accediendo a las pretensiones de la parte actora, fallo que integra el documento 27 del expediente electrónico. Como razón básica de la decisión, luego de hacer un esbozo sobre las reglas que rigen el reconocimiento de la sanción por mora por el pago tardío de las cesantías, expuso la funcionaria judicial que en el caso concreto la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM superó los términos de ley, y siguiendo la 17-001-33-33-002-2019-00306-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 173 4 pauta trazada por la jurisprudencia del Consejo de Estado declaró nulo el acto demandado, disponiendo en su lugar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria entre el 16 de agosto y el 27 de septiembre de 2018, suma a la que se aplicará la actualización prevista en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
EL RECURSO DE SEGUNDO GRADO. La NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM apeló la sentencia de primer grado con el escrito que se halla en el archivo electrónico N°29, anotando que la sanción moratoria pretendida ya fue cancelada en su integridad en virtud de contrato de transacción, por un valor de $ 4’356.916. De otro lado, centra su desacuerdo en la presunta responsabilidad de la entidad territorial, en idénticos términos a la argumentación expuesta en el escrito de contestación de la demanda, para lo cual reprodujo de forma íntegra la argumentación que sustentó la excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario, insistiendo en que no fue esa entidad la causante de la mora que se demanda en el sub lite, por tratarse de un periodo de mora posterior a la expedición de la Ley 1755 de 2020.
Así mismo, reitera que la entidad territorial es la responsable del pago de la sanción por mora reclamada, por la expedición tardía del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, lo que deriva en su responsabilidad en los términos del artículo 57 parágrafo de la Ley 1955 de 2019, que también prohíbe el uso de los recursos del fondo de prestaciones del magisterio para pagar las sanciones por el pago tardío de prestaciones sociales.
Insiste que con base en dicha norma, no hay lugar a dudas en que las sanciones moratorias causadas con posterioridad al 1° de enero de 2020 corresponden a la entidad territorial y no al FNPSM, por lo que considera que el juez de primera instancia incurrió en un error trascendente. Finalmente, estima que no procede la indexación de la sanción moratoria ni la condena en costas, que a su juicio, no procede de forma automática. 17-001-33-33-002-2019-00306-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 173 5 CONSIDERACIONES DE LA SALA DE DECISIÓN Persigue por modo la parte demandante, se declare la nulidad del acto ficto con la cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 a raíz del pago tardío del auxilio de cesantías.
CUESTIÓN PREVIA. Resulta oportuno rememorar que en asuntos análogos al tratado en el sub exámine (relacionados con la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías), este órgano colegiado1 ha concluido, en suma, (i) que se aplica, por identidad, el fallo de fecha veintisiete (27) de marzo de 2007 emanado del H. Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo2, en el sentido de que esta jurisdicción ha de asumir el conocimiento de controversias como la aquí instaurada (art. 104 C/CA) a través del medio de control efectivamente ejercido; y (ii), que la Ley 1071 de 2006 se aplica íntegramente al régimen especial de los docentes, de suerte que la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO ha de acatar el mandato allí contenido, alusivo al reconocimiento y pago oportuno de las cesantías parciales y definitivas.
PROBLEMAS JURÍDICOS Con fundamento en lo consignado por modo previo, para esta Sala de Decisión, el fondo del asunto se contrae a la dilucidación de los siguientes problemas jurídicos: • ¿Procede la sanción moratoria contemplada en la Ley 1071/06, en casos de pago extemporáneo de las cesantías? 1 Tribunal Administrativo de Caldas: Sentencia del 7 de marzo de 2013, Rads. 17001-23-33-000-2012-00012-00 y 17001-23-33-000-2012-00080-00;
Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FNPSM; M.P. William Hernández Gómez. También: Sentencia del 26 de abril de 2013, Rad. 17-001-23-33-000-2012-00011-00; Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FNPSM; M.P. William Hernández Gómez; entre otras. 2 Rad. 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ). Consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante. 17-001-33-33-002-2019-00306-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 173 6 En caso afirmativo, • ¿Qué entidad debe asumir el pago de la sanción? • ¿Desde cuándo se causa la aludida sanción? (I) LA SANCIÓN MORATORIA POR EL PAGO EXTEMPORÁNEO DE CESANTÍAS El artículo 4º de la Ley 1071 de 2006, "POR MEDIO DE LA CUAL SE ADICIONA Y MODIFICA LA LEY 244 DE 1995, SE REGULA EL PAGO DE LAS CESANTÍAS DEFINITIVAS O PARCIALES A LOS SERVIDORES PÚBLICOS, SE ESTABLECEN SANCIONES Y SE DAN TÉRMINOS PARA SU CANCELACIÓN", establece a letra: “…Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios (sic), la entidad empleadora o aquella (sic) tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo”. /Resaltado es del texto.
Subrayas son del Tribunal/. De este modo se infiere que la entidad a cargo, dispone de un plazo máximo de quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías, definitivas o parciales, para expedir la resolución correspondiente, claro está, siempre que la petición reúna todos los requisitos determinados en la ley. 17-001-33-33-002-2019-00306-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 173 7 Por su parte, el artículo 5º ibídem en su primer inciso prevé que la entidad, para efectuar el pago, dispone de un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles contados a partir de la fecha en que quede en firme el acto administrativo que lo ordena.
Ese canon es del siguiente tenor: “…Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro…”.
Los dispositivos normativos reproducidos se encuentran dotados de enunciados propios de las normas deónticas o regulativas, estas son, que mandan, permiten, prohíben o castigan. De ahí que, ha sostenido la Sala, la mentada Ley 1071 es una típica regla o norma jurídica de acción, erigida en aras de soslayar ponderación alguna por parte de la administración, por cuanto una vez reunidas las condiciones de aplicación, los términos empleados en la preceptiva legal son concluyentes y perentorios, tal y como acaece en el asunto de reconocimiento y pago oportuno de las cesantías.
Conforme a lo expuesto, se tiene que la Ley 1071 y en consonancia con el precepto 345 de la Carta, prevé un tiempo prudencial, calculado en sesenta (60) días, para hacer las apropiaciones presupuestales de ley y los trámites correspondientes. Por ende, tal situación no se perfila como excusa válida para el reconocimiento y pago tardío de esas prestaciones sociales.
Aunadamente, resalta el Tribunal, la teleología de la norma se contrae a la pronta atención de las solicitudes de liquidación de las cesantías (parciales o definitivas), y no es para menos, en tanto no puede pasarse por alto que las cesantías son ahorros del servidor público, administrados por el Estado-patrono para entregarle a aquel en el momento que lo necesite, bien si queda cesante definitivamente o bien en los eventos que la ley autoriza para el anticipo parcial de las mismas (en esencia, por vivienda o educación). 17-001-33-33-002-2019-00306-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 173 8 Así las cosas, concluye este Juez Plural que los términos perentorios contenidos en la Ley 1071, dentro de los cuales debe reconocerse y pagarse las cesantías, deben cumplirse so pena de la sanción moratoria de que trata el parágrafo de su artículo 5º: “…En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este…”. Para efectos de la sanción moratoria, en la pluricitada sentencia emanada del H. Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el veintisiete (27) de marzo de 2007, se expuso con suficiencia que de reconocerse y pagarse las cesantías tardíamente, se debe computar el término desde la fecha de presentación de la solicitud de liquidación o anticipo.
Sumado a ello, el Alto Tribunal sostuvo sobre el particular lo siguiente: “…Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995 (léase Ley 1071), el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que 17-001-33-33-002-2019-00306-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 173 9 quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria… … … Para la Sala resulta claro que ante la ausencia de pronunciamiento sobre la liquidación de las cesantías definitivas deben contarse los términos en la forma indicada para que la norma tenga efecto útil y hacer efectiva la capacidad conminatoria de la sanción prevista por la Ley 244 de 1995, pues, de no acudirse a este medio, el cometido proteccionista de los derechos del servidor público que animó a la ley, se vería, paradójicamente, burlado por la propia ley dado que la administración simplemente se abstendría de proferir la resolución de reconocimiento de las cesantías definitivas para no poner en marcha el término para contabilizar la sanción, produciéndose un efecto perverso con una medida instituida para proteger al ex servidor público cesante…” /Anotación entre paréntesis, líneas y resaltado son de la Sala/.
Cabe anotar que el Decreto 1075 de 2015, Único Reglamentario del Sector Educación, modificado por su similar 1272 de 2018 establece lo siguiente: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.26. Remisión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir este acto administrativo inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.27. Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce 17-001-33-33-002-2019-00306-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 173 10 las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria deberá efectuar los pagos correspondientes”.
En punto a la notificación del acto administrativo con el cual se reconoce y ordena el pago de cesantías, el H. Consejo de Estado en sentencia datada el 28 de julio de 2018 (Exp. 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-2015), señaló: “97. Debe partirse de la base que se está ante el acto administrativo escrito que reconoció la cesantía expedido dentro de los 15 días que se tienen para resolver el asunto.
Es de considerar, que este acto al ser de naturaleza particular debe ser notificado personalmente en los términos del artículo 67 del CPACA, para lo cual el ente gubernativo tuvo que consultar el contenido de la petición sobre el particular, esto es, sí el peticionario habilitó la notificación por medio de electrónico, en cuyo caso, se surtirá a través de este medio; o si por el contrario deberá acometerse conforme a la norma procesal. 98.
En el primer evento, es decir, cuando se produce la notificación por medio electrónico, habrá de considerar el artículo 56 del CPACA, para concluir que el término de ejecutoria se computará a partir del día siguiente en que la entidad certifique el acceso del peticionario al contenido íntegro del acto que reconoció la cesantía, vía e-mail informado para el efecto en la petición, que en todo caso deberá hacerse a más tardar 12 días después de expedido el acto. 99.
En el segundo evento, el ente gubernativo debió remitir citación al interesado dentro de los 5 días siguientes a la expedición del acto de reconocimiento de la cesantía con el propósito de notificarlo personalmente conforme al artículo 68 del CPACA, y si éste no concurrió dentro de los 5 días posteriores al recibo de la notificación, 17-001-33-33-002-2019-00306-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 173 11 correspondía hacerlo por aviso remitido a la misma dirección del requerimiento de comparecencia atendiendo la previsión del canon 69 ibidem; en cuyo caso, el acto se entendió notificado al día siguiente de su recibo.
Para esta situación, la ejecutoria del acto se computará pasado el día siguiente al de entrega del aviso, o de la notificación personal si el interesado concurrió a ella. 100. Como conclusión a lo anterior, ha de indicar la Sala de Sección que los términos que tiene la administración para llevar al conocimiento del interesado el contenido de su acto administrativo, esto es, para notificarlo, no pueden computarse como días de sanción moratoria, pues es evidente y así lo previó el legislador que la notificación por regla general ocurre después de proferida la decisión, y que además es la circunstancia que refleja el deber de la entidad de informarla a su destinatario.
(…) 102. Siendo prácticos, en casos donde existe acto escrito que reconoce las cesantías, el término de ejecutoria y, por ende, los 45 días hábiles posteriores a ésta para que ocurra su pago efectivo, solo empezarán a correr una vez se verifica la notificación en los estrictos términos señalados” /Resaltados de la Sala/. En el presente asunto, encuentra acreditado el Tribunal que la señora DORA CECILIA HERNÁNDEZ CAÑÓN solicitó el reconocimiento y pago del auxilio de cesantía el 30 de abril de 2018, por lo que el plazo de 15 días para la expedición del acto administrativo de reconocimiento expiraba el 23 de mayo de 2018, y teniendo en cuenta que la prestación fue reconocida con la Resolución N°6676-6 el 30 de julio de 2018, la declaración administrativa ha de reputarse extemporánea (PDF N°3, págs. 4-5).
En la sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 2018 (Exp. 73001-23- 33-000-2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18), el Consejo de Estado 17-001-33-33-002-2019-00306-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 173 12 determinó las reglas aplicables al cómputo de la sanción moratoria, dependiendo de la expedición del acto de reconocimiento y su notificación, y en lo que atañe al caso concreto estableció la siguiente hipótesis: “(…) (…)” En ese orden, el tiempo límite para efectuar el pago expiraba el 15 de agosto de 2018, y teniendo en cuenta que estas fueron canceladas el 28 de septiembre de 2018 (PDF N°3, pág. 8), ello da lugar a la sanción moratoria entre el 16 de agosto y el 27 de septiembre de 2018, tal como lo concluyó la jueza.
En cuanto a la responsabilidad del DEPARTAMENTO DE CALDAS con base en la Ley 1955 de 2019, punto sobre el cual gira el grueso de los argumentos de la apelación contra el fallo de primera instancia, ha de manifestar la Sala que la mora se produjo antes de la vigencia de esta norma, por lo que no resulta aplicable en el sub lite. Y frente a la supuesta transacción, este no fue un tema abordado en la sentencia de primera instancia. Incluso, advierte la Sala que con el proveído que milita en el PDF N°12, la jueza de primera instancia denegó la terminación del proceso por transacción, mismo que no fue objeto de recursos.
Adicionalmente, los soportes de pago allegados por la entidad demandada con el escrito de apelación se refieren al auxilio de cesantías y no a la sanción moratoria, que es lo que se pide en este caso, y en todo caso, tal como lo dispuso la funcionaria judicial de instancia, en caso de que se hayan efectuado pagos por conceptos de la sanción moratoria, habrán de tenerse en cuenta al momento de su liquidación. HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO EXTEMPORÁNEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del termino de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición 17-001-33-33-002-2019-00306-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 173 13 INDEXACIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA Se ha considerado de vieja data que el objeto de la sanción moratoria no es otro que castigar la inercia de la administración ante la solicitud del pago de las cesantías, por lo que no ostenta una connotación laboral ni está prevista como mecanismo protector del valor de los ingresos del trabajador.
Así mismo, se ha pregonado que aplicar una corrección monetaria sobre la sanción, implicaría desconocer que la penalidad se reconoce sobre valores actualizados, precisamente porque para su liquidación se toman los salarios de cada uno de los años en los que se produce la mora, lo que de por sí ya implica que las sumas han sido traídas a valor presente.
En este sentido también se pronunció el máximo tribunal de esta jurisdicción en la misma sentencia de unificación: “(…) [Por] no tratarse [la sanción moratoria] de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo (…) Ahora bien, esta situación debe ser mirada desde la óptica de ser una sanción que se causó al constituirse en mora y cesar con el pago de la cesantías, y ese contexto, la sentencia que la reconoce simplemente declara su ocurrencia y la cuantifica, sin que ello implique el incumplimiento de una obligación generada por ministerio de la ley, tratándose de empleados públicos, susceptible de ser ajustada con los índices de precios al consumidor, cuyo propósito es mantener la capacidad adquisitiva y la finalidad que la justifica en el ordenamiento jurídico (…)” 17-001-33-33-002-2019-00306-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 173 14 Más recientemente, el supremo tribunal de lo contencioso administrativo precisó que cuando termina la causación de la sanción moratoria, se consolida una suma fija o total que sí es objeto de ajuste, por lo que sí es procedente reconocer indexar la condena impuesta, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia, regla que se armoniza con el mandato consagrado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 20113.
Sobre este particular, dijo el Consejo de Estado en fallo de 26 de agosto de 2019 (Exp. 68001-23-33-000-2016-00406-01(1728-18): “ (…) No obstante, es importante precisar la frase consignada en la sentencia de unificación reseñada, cuando indica que “[…] Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.[…]”, porque ha dado lugar a varias interpretaciones entre quienes consideran que 1)sí hay lugar a aplicar el artículo 187 desde que termina de causarse la sanción, 2) quienes señalan que la indexación opera luego de la ejecutoria de la sentencia y 3) aquellos que entienden que en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria como tal.
Por tanto, según el contexto de la sentencia de unificación, aquella quiso precisar que no es posible indexar la sanción moratoria mientras esta se causa, sin que ello sea obstáculo para aplicar el artículo 187 del CPACA por tratarse de una condena al pago de una cantidad líquida de dinero. De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 26 de agosto de 2019.
Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00406-01(1728-18). 17-001-33-33-002-2019-00306-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 173 15 total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – art. 187 – y c) una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA” /Destaca la Sala/.
Por ende, con base en dicha postura, ratificada en sentencia del 29 de octubre de 20204, la sanción reconocida debe indexarse desde la fecha en que cesó la mora hasta la ejecutoria de la sentencia, en los términos del canon 187 de la Ley 1437 de 2011, tal como se definió en sede de primera instancia. LAS COSTAS EN PRIMERA INSTANCIA La NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNSPM también cuestiona la condena en costas efectuada en su contra en el fallo censurado, arguyendo sobre el particular que la conducta por ella desplegada estuvo en todo momento cobijada por la buena fe, y que no procedía su imposición de forma automática.
En sentir de la Sala, dicha intelección no está llamada a salir avante, no solo por cuanto a voces del artículo 188 de la Ley 1437/115 la sentencia debe disponer sobre la condenación en costas, sino también por cuanto, al acudirse al Código General del Proceso, su artículo 365 numeral 1 consagra que “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso…”6, sin atarse de modo alguno a la conducta que hubiere reflejado en el trámite procesal.
Además, el inciso 2° del canon 188 del C/CA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 únicamente permite al juez administrativo abstenerse de proferir condena en costas tratándose de la parte actora, cuando su demanda no esté desprovista de fundamento legal, pero ninguna regulación al respecto 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. C.P. William Hernández Gómez.
Radicación: 70001- 23-31-000-2005-00025-01(0800-18) 5 Dice a letra la norma: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 6 Cabe mencionar que dicha disposición se encontraba regulada de manera equivalente en el derogado artículo 392-1 del CPC. 17-001-33-33-002-2019-00306-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 173 16 contiene tratándose de la parte accionada.
En este orden, debe tenerse presente que desde la entrada en vigencia del Código de lo Contencioso Administrativo (C/CA) previsto en la Ley 1437/11, la condena en costas no se halla condicionada a la actividad o conducta desplegada por los sujetos procesales (criterio subjetivo) –como sí acaecía en el otrora vigente Decreto 01/84-, sino que su imposición en sentencia encuentra como cardinal criterio la parte que resulte desfavorecida con la decisión de mérito que se dicte y la causación efectiva de las mismas (criterio objetivo-valorativo).
En este orden de ideas, no encuentra este Juez Plural que la condena en costas ordenada por el Juez A quo en contra de la entidad llamada por pasiva amerite ser reconsiderada. COSTAS Teniendo en cuenta que habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia, se condenará en costas a la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM, con base en el canon 365 numeral 3 del C.G.P. Sin agencias en derecho en esta instancia por no haberse causado.
Es por lo discurrido que el Tribunal Administrativo de Caldas, SALA 4ª DE DECISIÓN ORAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE contra la sentencia proferida por el Juzgado 2º Administrativo de Manizales, con la cual accedió a las pretensiones formuladas por la señora DORA CECILIA HERNÁNDEZ GUZMÁN dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO por ella promovido contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y el DEPARTAMENTO DE CALDAS. 17-001-33-33-002-2019-00306-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 173 17 COSTAS a cargo de la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM.
Sin agencias en derecho en esta instancia. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones del caso en el Programa Justicia Siglo XXI.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del C/CA.
NOTIFÍQUESE Providencia discutida y aprobada en Sala de Decisión celebrada en la fecha, según consta en Acta Nº 047 de 2023.