Objeto: Declarar Que se declare la nulidad de las Resoluciones nº RDP 048777 del 23 de diciembre de 2016 y nº RDP 014444 del 5 de abril de 2017, con las cuales la UGPP, en su orden, negó el reconocimiento y pago de pensión gracia a favor de la señora María Jahel Marulanda de Martínez, y confirmó dicha decisión al resolver desfavorablemente el recurso de apelación. PENSIÓN GRACIA / Factores salariales devengados.
Problema Jurídico: ¿Los docentes que desempeñan actividades de educación no formal tienen derecho a que les sea reconocida pensión gracia? Tesis: Con Oficio nº SEM UAF - 564 del 5 de mayo de 2023, el Municipio de Manizales se abstuvo de dar respuesta a los requerimientos 1 y 4, aduciendo que para la época en la que la señora María Jahel Marulanda de Martínez prestó sus servicios, las instituciones educativas de Manizales y sus respectivas sedes dependían directamente de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, ya que el municipio no había sido certificado.
En ese sentido, indicó que la información solicitada en relación con la vinculación de la accionante, debía reposar en los archivos del departamento. Teniendo en cuenta la manifestación hecha por el Municipio de Manizales, la Secretaría de esta Corporación elevó el mismo requerimiento al Departamento de Caldas, el cual, a través de Oficio nº JAF-HV-162 del 9 de agosto de 2023, allegó certificado en el que informó que revisados los archivos de las historias laborales del personal docente y administrativo de la Secretaría de Educación de la entidad, bases de datos y nóminas de pago, verificó que la señora María Jahel Marulanda de Martínez no registraba ningún tipo de vinculación como docente con el departamento por el período comprendido entre el 11 de marzo de 1969 y el 2 de mayo de 1993.
Por lo demás, no se pronunció frente a los restantes requerimientos objeto de la prueba de oficio. De conformidad con lo expuesto, es claro para el Tribunal que la señora María Jahel Marulanda de Martínez demostró plenamente los requisitos exigidos por la ley para que le sea reconocida la pensión gracia; derecho que se causó a partir del 11 de marzo de 1989, si se tiene en cuenta que para esta fecha ya había cumplido los 50 años de edad y completó 20 años de servicio. [pic] TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 196 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-33-008-2017-00227-02 Demandante: María Jahel Marulanda de Martínez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 055 del 20 de octubre de 2023 Manizales, veinte (20) de octubre de dos mil veintitrés (2023).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[1], corresponde a esta Sala de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora María Jahel Marulanda de Martínez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)[2].
DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 12 de mayo de 2017[3], se solicitó lo siguiente[4]: Pretensiones 1. Que se declare la nulidad de las Resoluciones nº RDP 048777 del 23 de diciembre de 2016 y nº RDP 014444 del 5 de abril de 2017, con las cuales la UGPP, en su orden, negó el reconocimiento y pago de pensión gracia a favor de la señora María Jahel Marulanda de Martínez, y confirmó dicha decisión al resolver desfavorablemente el recurso de apelación. 2.
Que como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer pensión gracia a favor de la señora María Jahel Marulanda de Martínez, a partir del 14 de abril de 1989. 3. Que se ordene a la UGPP pagar retroactivamente las mesadas dejadas de percibir desde la fecha de status, esto es, a partir del 14 de abril de 1989, hasta que se haga el pago efectivo conforme a la sentencia. 4.
Que las sumas debidas se indexen. 5. Que se condene a la entidad demandada al pago de intereses moratorios. 6. Que se condene en costas a la parte accionada. Hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso lo siguiente[5]: 1. El 17 de agosto de 2016, la señora María Jahel Marulanda de Martínez solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de pensión gracia, por haber cumplido los requisitos de ley, esto es, tener más de 50 años de edad al 14 de abril de 1978, tener más de 20 años de servicio en el Magisterio y haber sido nombrada antes del 31 de diciembre de 1980 por entidad territorial (municipio). 2.
Con Resolución nº RDP 048777 del 23 de diciembre de 2016, la UGPP negó la petición hecha. 3. Contra el anterior acto administrativo, la parte actora interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto desfavorablemente a través de Resolución nº RDP 014444 del 5 de abril de 2017. 4. La señora María Jahel Marulanda de Martínez fue nombrada por el Municipio de Manizales como maestra de educación no formal.
Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante estimó violadas las siguientes disposiciones[6]: Constitución Política: artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53 y 58; Ley 114 de 1913; Ley 37 de 1933; Ley 10 de 1993; Ley 797 de 2003, y demás normas que adiciones o reformen las anteriores. Así mismo, consideró que se desconocen las sentencias C-111 de 2006, C-1035 de 2008 y T-701 de 2008.
Hizo referencia a marco normativo de la pensión gracia, trayendo a colación lo dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 4ª de 1966 y 37 de 1933, concluyendo que los maestros de escuelas primarias oficiales tuvieron derecho a percibir simultáneamente pensión nacional y departamental, prerrogativa que en los mismos términos de las normas citadas se hizo extensiva a empleados y profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los años de servicio en establecimientos de enseñanza secundaria.
Reprochó que la pensión gracia le fuera negada bajo el argumento que perteneció a la educación no formal. Indicó que no le es atribuible el hecho que los formatos que certifican su relación laboral, expedidos por la entidad idónea encargada de hacer y dar fe de dicha información, la rotulen como maestra de educación no formal. Acotó que tampoco es obligatorio presentar una certificación laboral en los formatos que dispone el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)[7], dando relevancia a las formalidades sobre la realidad legal.
Expuso que la entidad demandada desconoce de manera flagrante los tiempos de servicio, así como el hecho que la señora “MIRYAM GOMEZ (sic) DE RENTERIA (sic)” (sic) fue nombrada como profesora de nivel primaria por el Municipio de Manizales mediante decreto del 23 de marzo de 1970, esto es, con antelación al 31 de diciembre de 1980; todo lo cual permite deducir su carácter de docente de orden territorial.
Señaló que conforme al artículo 2 del Decreto 2277 de 1979, la profesión docente se entiende como el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles educativos, definición que incluye además a quienes ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional.
Acotó que el artículo 3 del decreto mencionado definió como docentes oficiales a quienes prestan sus servicios en entidades oficiales del orden nacional, departamental, distrital, intendencial, comisarial y municipal, precisando que estos son empleados oficiales de régimen especial, que una vez posesionados, quedan vinculados a la administración por las normas previstas en dicha norma.
Consideró entonces que tiene el derecho a acceder a la pensión gracia, toda vez que cumple los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913, y su nombramiento antes de 1980 fue de orden territorial emitido por el Municipio de Manizales. Finalmente manifestó que en casos similares, la entidad demandada reconoció otras solicitudes en las mismas condiciones en que se encuentra la actora, lo que permite reclamar, en derecho a la igualdad, un trato semejante, pues no existe razón para un trato diferencial.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando debidamente representada y dentro de la oportunidad legal, la UGPP contestó la demanda[8], para oponerse a la prosperidad de las pretensiones con sustento en los siguientes argumentos. Expuso que la demandante no cumple los requisitos legales para obtener el beneficio que reclama, teniendo en cuenta que no acredita un total de 20 años de servicio docente prestado con carácter nacionalizado, departamental, distrital o municipal y, además, ha prestado servicios de carácter administrativo, los cuales no pueden ser adicionados al servicio docente.
Propuso como excepciones las que denominó: “INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN Y COBRO DE LO NO DEBIDO”, en la medida en que la parte actora no cumple los requisitos legales para acceder a la pensión gracia y, por ende, la entidad no tiene obligación de reconocerle dicha prestación ni pagarle suma alguna; “BUENA FE”, por cuanto los actos demandados no fueron expedidos de manera arbitraria o amañada, ni mucho menos vulnerando normativa alguna;
“PRESCRIPCIÓN”, atendiendo lo previsto por los artículos 488 del Código Sustantivo del Trabajo y 151 del Código de Procedimiento Laboral; y “LA GENÉRICA”, en tanto se declare probado todo hecho a favor de la UGPP que constituya una excepción a las pretensiones de la demanda. SENTENCIA APELADA El 23 de enero de 2020, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en el asunto de la referencia[9], a través de la cual: i) declaró probada la excepción de prescripción; ii) declaró infundados los demás medios exceptivos; iii) declaró la nulidad de los actos administrativos demandados; iv) a título de restablecimiento del derecho, condenó a la UGPP a que reconozca y pague a favor de la señora María Jahel Marulanda de Martínez, pensión gracia desde el 11 de marzo de 1989, pero con efectos fiscales a partir del 17 de agosto de 2013 por prescripción trienal, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores devengados en el último año en que adquirió el status; v) dispuso que las sumas a reconocer debían actualizarse y que devengarían intereses moratorios conforme a la ley; vi) ordenó que se cumpliera la sentencia en los términos previstos por el artículo 192 del CPACA; y vii) condenó en costas a la demandada.
Lo anterior, con fundamento en lo siguiente. Inicialmente hizo alusión al marco normativo de la pensión gracia, concluyendo que para el reconocimiento y pago de dicha prestación es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran: haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de 20 años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, haber cumplido 50 años de edad, y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
A continuación, indicó que al contrastar los Decretos 2277 de 1979 y 3011 de 1997, se advierte que las tareas propias desempeñadas por un educador no formal sí implican el ejercicio de la actividad docente, toda vez que éstas se relacionan con el proceso de instrucción formal sujeto a las normas del sistema educativo y a las directrices impartidas por el Ministerio de Educación Nacional.
En ese sentido, sostuvo que el tiempo de servicio prestado en la educación no formal sirve para acreditarlo como requisito para hacerse acreedor a la pensión gracia. Hizo referencia a las reglas jurisprudenciales para el reconocimiento de la pensión gracia, de conformidad con sentencia de unificación del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018[10].
Trajo a colación las pruebas recaudadas, con base en las cuales señaló que la señora María Jahel Marulanda de Martínez cumple los requisitos exigidos en la ley para acceder a la pensión gracia, como quiera que: i) nació el 14 de abril de 1928, por lo que cumplió la edad de 50 años el 14 de abril de 1978; ii) se vinculó como docente antes del 31 de diciembre de 1980; iii) cumplió más de 20 años de servicio como docente del sector público municipal en el cargo de maestra de educación no formal desde el 11 de marzo de 1969 hasta el 2 de mayo de 1993; iv) obra certificado de antecedentes disciplinarios expedido por la Procuraduría General de la Nación y además declaración juramentada en relación el desempeño con honradez, consagración y buena conducta; y v) no ha habido discusión en sede administrativa ni en la judicial en relación con el hecho de recibir otra pensión de carácter nacional.
Explicó que la condición o naturaleza jurídica del vínculo docente, esto es, si es nacional, nacionalizado o territorial, no está determinado por el origen de los recursos destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo, sino que lo relevante es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, la cual se encuentra acreditada con los certificados de información laboral expedidos el 20 de junio de 2016 por el Municipio de Manizales, en los que se indica que pertenece al sector público municipal.
Estimó que la anterior situación implica que el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas (situado fiscal) cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales. Indicó que aunque la accionante tenía derecho a la pensión gracia desde el 11 de marzo de 1989, al haber presentado la petición de reconocimiento el 17 de agosto de 2016, permitió que prescribieran las mesadas pensionales anteriores al 17 de agosto de 2013.
RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por la Juez a quo, actuando dentro del término legal, la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia[11], reiterando que la demandante no reúne los requisitos establecidos en la ley para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, como quiera que los servicios prestados entre el 11 de marzo de 1969 y el 2 de mayo de 1993, lo fueron como maestra de educación no formal y, por lo tanto, no pueden ser tenidos en cuenta para el cómputo de la prestación reclamada, ya que la educación no formal no hace parte del ejercicio de la profesión docente.
De otra parte, frente a la condena en costas, transcribió apartes de varias providencias del Consejo de Estado, relacionadas con el tema. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Parte demandante Guardó silencio. Parte demandada[12] Intervino para ratificarse en los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto en este asunto.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 3 de febrero de 2021[13], y allegado el 16 de marzo del mismo año al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia[14]. Admisión y alegatos. Por auto del 16 de marzo de 2021 se admitió el recurso de apelación y se ordenó correr traslado para alegatos en caso de no existir solicitud de pruebas por practicar en segunda instancia[15].
Dentro del término conferido, sólo la parte accionada alegó de conclusión[16]. El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad. Paso a Despacho para sentencia. El 10 de mayo de 2021 el proceso ingresó a Despacho para sentencia[17]. Prueba de oficio. Con auto del 31 de marzo de 2023[18], la Sala decretó de oficio la práctica de una prueba documental, de la cual se corrió el traslado correspondiente una vez fue allegada[19]; y frente a la que la parte actora se pronunció[20].
Nuevo paso a Despacho para sentencia. El 19 de marzo de 2021 el proceso ingresó nuevamente a Despacho para sentencia[21], la que se dicta en seguida, atendiendo el orden de ingreso del respectivo proceso para tales efectos. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos en que aquél fue formulado.
Problema jurídico De conformidad con el recurso de apelación propuesto, la Sala estima que el problema jurídico en el presente asunto se contrae a resolver los siguientes interrogantes: ▪ ¿Los docentes que desempeñan actividades de educación no formal tienen derecho a que les sea reconocida pensión gracia? ▪ ¿La señora María Jahel Marulanda de Martínez cumple los requisitos previstos para el reconocimiento y pago de una pensión gracia? ▪ ¿Procede en el caso concreto la condena en costas impuesta por el Juzgado de primera instancia? Para despejar las cuestiones planteadas, la Sala abordará los siguientes tópicos: i) hechos acreditados; ii) régimen legal y precedente jurisprudencial aplicable al reconocimiento y liquidación de la pensión gracia; iii) la profesión docente, la educación no formal y la educación para el trabajo y el desarrollo humano; iv) examen del caso concreto a fin de establecer si la demandante cumple los supuestos de hecho y de derecho para acceder a dicha pensión; y v) condena en costas en primera instancia. 1.
Hechos debidamente acreditados A continuación, la Sala de Decisión relacionará los hechos probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto. Previo a ello, el Tribunal considera necesario precisar lo siguiente en relación con la información obtenida con ocasión de la prueba de oficio decretada en este asunto. Como se indicó en el acápite de trámite procesal, con auto del 31 de marzo de 2023[22], la Sala decretó de oficio la práctica de una prueba documental, consistente en oficiar a la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales para que informara y remitiera a este proceso, lo siguiente: 1.
Informe si la señora María Jahel Marulanda de Martínez, identificada con la cédula de ciudadanía nº 24’262.567 expedida en Manizales, se desempeñó propiamente como docente oficial o si tenía funciones administrativas o de coordinación, en el período comprendido entre el 11 de marzo de 1969 y el 2 de mayo de 1993. 2. Certifique la naturaleza de las instituciones educativas en las cuales la señora María Jahel Marulanda de Martínez prestó sus servicios en el período comprendido entre el 11 de marzo de 1969 y el 2 de mayo de 1993, particularmente la de las siguientes escuelas rurales de primaria: escuela de la vereda El Rosario, escuela El Arenillo, escuela de la vereda La Violeta, escuela Los Díaz; todas pertenecientes al Municipio de Manizales, según se aseguró en Certificado AGM-038 del 11 de mayo de 2000 expedido por el Jefe de Archivo y Correspondencia de la entidad territorial. 3.
Informe si las escuelas de la vereda El Rosario, de El Arenillo, de la vereda La Violeta y Los Díaz, son instituciones educativas oficiales pertenecientes a la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales. 4. Precise si al laborar en las escuelas de la vereda El Rosario, de El Arenillo, de la vereda La Violeta y Los Díaz, la señora María Jahel Marulanda de Martínez hizo parte de instituciones educativas oficiales, o si por lo contrario, cumplió sus labores adscrita al Municipio de Manizales en programas de desarrollo social a la comunidad que se llevaran a cabo en el sector o comunidad que se le asignara.
Con Oficio nº SEM UAF - 564 del 5 de mayo de 2023[23], el Municipio de Manizales se abstuvo de dar respuesta a los requerimientos 1 y 4, aduciendo que para la época en la que la señora María Jahel Marulanda de Martínez prestó sus servicios, las instituciones educativas de Manizales y sus respectivas sedes dependían directamente de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, ya que el municipio no había sido certificado.
En ese sentido, indicó que la información solicitada en relación con la vinculación de la accionante, debía reposar en los archivos del departamento. Precisó que las escuelas de la vereda El Rosario, El Arenillo, de la vereda La Violeta y Los Díaz, son efectivamente instituciones educativas oficiales rurales que fueron administradas por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas hasta el año 2002; fecha para la cual se certificó al Municipio de Manizales y a partir de la que éste pasó a ser el administrador de las mismas.
Refirió que las mencionadas escuelas son instituciones educativas oficiales pertenecientes al municipio. Teniendo en cuenta la manifestación hecha por el Municipio de Manizales, la Secretaría de esta Corporación elevó el mismo requerimiento al Departamento de Caldas[24], el cual, a través de Oficio nº JAF-HV-162 del 9 de agosto de 2023[25], allegó certificado[26] en el que informó que revisados los archivos de las historias laborales del personal docente y administrativo de la Secretaría de Educación de la entidad, bases de datos y nóminas de pago, verificó que la señora María Jahel Marulanda de Martínez no registraba ningún tipo de vinculación como docente con el departamento por el período comprendido entre el 11 de marzo de 1969 y el 2 de mayo de 1993.
Por lo demás, no se pronunció frente a los restantes requerimientos objeto de la prueba de oficio. Atendiendo la imposibilidad de que el Municipio de Manizales o el Departamento de Caldas aclararan la vinculación de la señora María Jahel Marulanda de Martínez en los términos señalados en la prueba de oficio, este Tribunal se atendrá a la documentación que sobre el particular obra en el expediente, y de la cual se extrae lo que se indica en seguida: a) La señora María Jahel Marulanda de Martínez nació el 14 de abril de 1928, tal como consta en la partida de bautismo[27] y en su cédula de ciudadanía[28]. b) De conformidad con los elementos probatorios allegados al expediente y que se relacionan a continuación, se encuentra acreditado que la señora María Jahel Marulanda de Martínez prestó sus servicios al Municipio de Manizales como maestra de educación no formal, desde el 11 de marzo de 1969 hasta el 2 de mayo de 1993, para un total de 24 años, 1 mes y 22 días: ▪ Decreto nº 065 del 28 de febrero de 1969[29], con el cual el alcalde de Manizales nombró a la señora María Jahel Marulanda de Martínez como profesora de corte y costura, en la Secretaría de Higiene y Educación Municipal. ▪ Acta de posesión del 11 de marzo de 1969[30], en la cual consta que la señora María Jahel Marulanda de Martínez tomó posesión del cargo de profesora de corte y costura, para el cual fue nombrada por el alcalde de Manizales mediante Decreto 065 del 28 de febrero de 1969. ▪ Decreto nº 203 del 23 de agosto de 1990[31], con el cual el alcalde de Manizales reubicó, entre otras personas, a la señora María Jahel Marulanda de Martínez, de la Secretaría de Salud, Educación y Bienestar Social, a la División de Educación y Cultura. ▪ Acta de posesión del 27 de mayo de 1990[32], en la cual consta que la señora María Jahel Marulanda de Martínez tomó posesión del cargo de maestra de corte y costura, conforme a reubicación hecha por el alcalde de Manizales mediante Decreto 203 del 23 de agosto de 1990. ▪ Acta de posesión del 31 de diciembre de 1990[33], en la cual consta que la señora María Jahel Marulanda de Martínez tomó posesión del cargo de maestra de educación no formal, adscrito a la Secretaría de Desarrollo Comunitario, por cambio en la denominación hecho mediante Decreto 711 del 31 de diciembre de 1990, expedido por el alcalde de Manizales. ▪ Decreto nº 098 BIS del 23 de abril de 1993[34], con el cual el alcalde de Manizales aceptó la renuncia presentada por la señora María Jahel Marulanda de Martínez al cargo de maestra de educación no formal, adscrito a la Secretaría de Desarrollo Comunitario, a partir del 3 de mayo de 1993. ▪ Certificado nº 729 del 9 de junio de 1993[35], expedido por el Grupo de Archivo del Municipio de Manizales, en el que informa que la señora María Jahel Marulanda de Martínez prestó sus servicios a la administración municipal como maestra de educación no formal, adscrita a la Secretaría de Desarrollo Comunitario que, con anterioridad, se denominaba Secretaría de Higiene y Educación Municipal, Secretaría de Salud, Educación y Bienestar Social, y División de Educación y Cultura.
Se precisó que las vacaciones de dicha empleada las reconocía el FER. ▪ Certificado AGM-038 del 11 de mayo de 2000[36], en el cual el Jefe de Archivo y Correspondencia del Municipio de Manizales indicó que la señora María Jahel Marulanda de Martínez fue nombrada por el alcalde de Manizales mediante Decreto nº 065 del 28 de febrero de 1969, como maestra de educación no formal en la Secretaría de Desarrollo Comunitario.
Precisó que la accionante prestó sus servicios en varias escuelas de nivel de primaria en sectores rurales, entre otras, en las siguientes: escuela de la vereda El Rosario, escuela El Arenillo, escuela de la vereda La Violeta, escuela Los Díaz; todas pertenecientes al Municipio de Manizales. ▪ Certificado AGM-PJ-042 del 1º de febrero de 2007[37], en el cual el jefe del Archivo General del Municipio de Manizales indicó que la señora María Jahel Marulanda de Martínez prestó sus servicios a la administración municipal como profesora nivel de primaria en la Secretaría de Educación e Higiene Municipal, laborando 8 horas diarias en tiempo completo.
Precisó que los aportes a pensión se hicieron al Fondo de Prestaciones Sociales del Municipio de Manizales desde el 11 de marzo de 1969 hasta el 30 de septiembre de 1987, y al ISS a partir del 1º de octubre de 1987 y hasta el 2 de mayo de 1993. ▪ Formato nº 1 Certificado de Información Laboral[38], expedido el 20 de junio de 2016 por el Municipio de Manizales, y en el cual se indica que la señora María Jahel Marulanda de Martínez laboró para dicha entidad territorial en el sector público municipal, como maestra de educación no formal.
Se precisó que los aportes a pensión se hicieron al Fondo de Prestaciones Sociales del Municipio de Manizales desde el 11 de marzo de 1969 hasta el 30 de septiembre de 1987, y al ISS a partir del 1º de octubre de 1987 y hasta el 2 de mayo de 1993. c) La señora María Jahel Marulanda de Martínez no registra antecedentes disciplinarios, conforme a certificado expedido por la Procuraduría General de la Nación el 26 de enero de 2007[39]. d) Según declaraciones juramentadas obrantes en el expediente administrativo[40], la señora María Jahel Marulanda de Martínez ha laborado al servicio de la educación con idoneidad, honestidad, consagración y buena conducta. e) El 17 de agosto de 2016, la señora María Jahel Marulanda de Martínez radicó ante la UGPP solicitud de reconocimiento y pago de pensión gracia[41]. f) Con Resolución nº RDP 048777 del 23 de diciembre de 2016[42], la UGPP negó la petición hecha, aduciendo que la señora María Jahel Marulanda de Martínez no se encuentra afiliada como docente en el FOMAG; y que el tiempo laborado al servicio del Municipio de Manizales no podía ser tenido en cuenta, toda vez que la educación no formal no hace parte del ejercicio de la docencia. g) Contra la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación[43]. h) A través de Resolución nº RDP 014444 del 5 de abril de 2017[44], la UGPP resolvió desfavorablemente el recurso interpuesto, reiterando que los tiempos de servicio prestados como maestra de educación no formal no pueden ser tenidos en cuenta para acreditar el tiempo de servicios exigido para el reconocimiento de una pensión gracia. 2.
Marco normativo de la pensión gracia La pensión gracia tuvo su origen con la expedición de la Ley 114 de 1913, que además de crear el derecho, fijó sus parámetros: titulares, tiempo de servicio, edad, requisitos adicionales, cuantía y sujeto obligado a pagarla. Este beneficio pensional quedó consagrado en los siguientes términos: “Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley”.
Según los antecedentes normativos, el propósito de la pensión gracia fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales, en comparación con las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación. Tal diferencia surgió ya que con la Ley 39 de 1903, como se indicó anteriormente, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, mientras que la secundaria se encontraba a cargo de la Nación. Como pensión vitalicia especial que es, la pensión gracia está sujeta a los condicionamientos que al respecto establezcan las normas, particularmente en lo relacionado con los requisitos, cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en distintas épocas y la autoridad encargada de verificar el cumplimiento de aquellos requisitos.
De conformidad con el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe: 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. Derogado por la Ley 45 de 1931. 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. 4. Que observa buena conducta. 5. Derogado por la Ley 45 de 1931. 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.
Como se observa, el numeral tres del artículo 4 de la citada ley prescribe que para gozar de la pensión gracia es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Esta disposición ha sido interpretada por el Consejo de Estado, indicando reiterativamente que la misma comporta de manera inequívoca, “(…) que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. (…)”[45]. Así pues, existe incompatibilidad legal entre la pensión gracia y otra pensión de carácter nacional, tal como lo contempla el requisito previsto en el numeral 3 de la norma citada, frente al cual se ha pronunciado la Corte Constitucional en sentencia C-479 de 1998[46].
Con ocasión de la expedición de la Ley 116 de 1928, se extendió el beneficio de la pensión gracia contemplada en la Ley 114 de 1913 a los empleados y docentes de las Escuelas Normales y a los Inspectores de Instrucción Pública (artículo 6), autorizándolos a sumar los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, a fin de completar el tiempo que requerían para acceder a la pensión aludida.
Para tal efecto, asimiló la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria. Al remitir dicha norma a la Ley 114 de 1913, se entiende que dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución de 1886 de recibir doble asignación del erario; limitación ésta que también quedó consagrada en el artículo 128 de la Constitución Política actual.
Posteriormente, con la Ley 37 de 1933 el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria (artículo 3). Dicha norma no introdujo tampoco modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975 y que debía culminar el 31 de diciembre de 1980, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, y ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Finalmente, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales[47].
En la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 11 de agosto de 2022 ya referida en esta providencia[48], se fijó la siguiente regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia: “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.
En resumen, de conformidad con las leyes antes citadas, tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública, y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, que cumplieran los siguientes requisitos: i) estar vinculados antes del 31 de diciembre de 1980; ii) haber prestado sus servicios en planteles municipales, departamentales o distritales, esto es, no tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional[49]; iii) acreditar servicios por un término no menor a 20 años; iv) tener 50 años de edad; y v) haber desempeñado su labor con honradez, consagración y buena conducta.
Ahora bien, en lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia, debe acudirse a lo previsto por el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966, pues ésta no discriminó ninguna pensión de las percibidas por los servidores oficiales, y sobre el particular, dispuso: A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación e invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
La ley aludida fue reglamentada por el Decreto 1743 de 1966, cuyo artículo 5, modificado por el artículo 1º del Decreto 2025 de 1966, estableció que las pensiones serían liquidadas tomando como base el 75% del promedio mensual de los salarios devengados, durante el último año de servicios. En punto a los factores a tener en cuenta, en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018[50], el Consejo de Estado indicó que estarían constituidos por todas las sumas que habitual y periódicamente recibiera el trabajador como contraprestación por su labor. 3.
La profesión docente, la educación para el trabajo y el desarrollo humano (no formal) y la educación informal En lo que respecta al ejercicio de la profesión docente y a la forma de determinar la calidad de tal, se expidió el Decreto 2277 de 1979, el cual preceptúa: ARTICULO (sic) 2o. PROFESION (sic) DOCENTE. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores.
Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo.
ARTICULO (sic) 3o. EDUCADORES OFICIALES. Los educadores que presten sus servicios en entidades oficiales de orden nacional, departamental, distrital, intendencial, comisarial y municipal, son empleados oficiales de régimen especial, que una vez posesionados, quedan vinculados a la Administración por las normas previstas en este Decreto.
(Líneas fuera de texto). La Ley 115 de 1994 en su artículo 2º definió el servicio educativo, así: ARTÍCULO 2o. SERVICIO EDUCATIVO. El servicio educativo comprende el conjunto de normas jurídicas, los programas curriculares, la educación por niveles y grados, la educación no formal, la educación informal, los establecimientos educativos, las instituciones sociales (estatales o privadas) con funciones educativas, culturales y recreativas, los recursos humanos, tecnológicos, metodológicos, materiales, administrativos y financieros, articulados en procesos y estructuras para alcanzar los objetivos de la educación.
ARTÍCULO
12. ATENCIÓN DEL SERVICIO. El servicio público educativo se atenderá por niveles y grados educativos secuenciados, de igual manera mediante la educación no formal y a través de acciones educativas informales teniendo en cuenta los principios de integralidad y complementación. (Subraya la Sala). La misma norma estableció los parámetros centrales de la educación no formal e informal:
ARTÍCULO
36. DEFINICIÓN DE EDUCACIÓN NO FORMAL. La educación no formal es la que se ofrece con el objeto de complementar, actualizar, suplir conocimientos y formar, en aspectos académicos o laborales sin sujeción al sistema de niveles y grados establecidos en el Artículo 11 de esta Ley.
ARTÍCULO 37. FINALIDAD. La educación no formal se rige por los principios y fines generales de la educación establecidos en la presente ley. Promueve el perfeccionamiento de la persona humana, el conocimiento y la reafirmación de los valores nacionales, la capacitación para el desempeño artesanal, artístico, recreacional, ocupacional y técnico, la protección y aprovechamiento de los recursos naturales y la participación ciudadana y comunitaria.
ARTÍCULO
38. OFERTA DE LA EDUCACIÓN NO FORMAL. En las instituciones de educación no formal se podrán ofrecer programas de formación laboral en artes y oficios, de formación académica y en materias conducentes a la validación de niveles y grados propios de la educación formal, definidos en la presente Ley. Para la validación de niveles y grados de la educación formal, el Gobierno Nacional expedirá la reglamentación respectiva.
Las instituciones de educación para el trabajo y desarrollo humano que decidan ofrecer programas de idiomas deberán obtener la certificación en gestión de calidad, de la institución y del programa a ofertar, sin perjuicio del cumplimiento de los demás requisitos establecidos en las normas jurídicas vigentes para el desarrollo de programas en este nivel de formación. Todas las entidades del Estado, cualquiera que sea su naturaleza jurídica o territorial, sólo podrán contratar la enseñanza de idiomas con organizaciones que cuenten con los certificados de calidad previstos en el presente artículo.
(…)
ARTÍCULO
41. FOMENTO DE LA EDUCACIÓN NO FORMAL. El Estado, apoyará y fomentará la educación no formal, brindará oportunidades para ingresar a ella y ejercerá un permanente control para que se ofrezcan programas de calidad.
ARTÍCULO 42. REGLAMENTACIÓN. La creación, organización y funcionamiento de programas y de establecimientos de educación no formal y la expedición de certificados de aptitud ocupacional, se regirá por la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO. El tiempo de servicio que presten los docentes en los Centros de Educación de Adultos, es válido para ascenso en el Escalafón Nacional Docente, siempre y cuando reúna los requisitos del Decreto-ley 2277 de 1979. (…) La expresión “educación no formal” de la norma en cita, fue reemplazada en el artículo 1º de la Ley 1064 de 2006 por la expresión “Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano”, precisando no sólo que ésta constituye un factor esencial del proceso educativo de la persona y componente dinamizador en la formación de técnicos laborales y expertos en las artes y oficios, sino también que hace parte integral del servicio público educativo y no puede ser discriminada.
En lo que refiere a la posibilidad de computar el tiempo desempeñado al servicio de la educación no formal para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta que el mismo implica el ejercicio de la actividad docente en los términos del Estatuto Docente, en sentencia del 1º de febrero de 2007[51], reiterada en providencia del 7 de marzo de 2013[52], el Consejo de Estado sostuvo: “De lo anterior se deduce que la educación para adultos, ya sea formal, no formal o informal hace parte del servicio público educativo, por lo que los educadores oficiales que prestan allí sus servicios en sus diferentes niveles o modalidades (alfabetización, educación básica, educación media.
(sic) etc (sic), incluyendo los cargos relativos a funciones distintas a la estrictamente educativa, según voces del inciso segundo del artículo 2º del comentado Decreto 2277 de 1979) están cobijados enteramente por el Estatuto Docente”. Dicha postura fue mantenida en sentencia del 2 de julio de 2015[53], en la que además el Consejo de Estado acotó: “(…) los tiempos de servicio como profesor de enseñanza media se deben tener en cuenta para efectos de realizar el reconocimiento de la pensión gracia, pues se privilegia la naturaleza docente del cargo dentro los diferentes niveles que hacen parte el sistema ejecutivo, la vinculación de carácter territorial y que dicha vinculación se haya dado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980”.
En providencia del 11 de abril de 2018[54], el Consejo de Estado precisó que: “Conforme a la perceptiva transcrita [el artículo 2 del Decreto Ley 2277 de 1979], la profesión docente no se predica exclusivamente de quienes ejercen la enseñanza en los planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles, sino incluye otros distintos que son desempeñados por personal docente que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación, entre otros, como lo determina la norma y siempre que autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional”. 4.
Examen del caso concreto En el presente asunto, la UGPP consideró que a la demandante no le asiste derecho a obtener la pensión gracia, en tanto los tiempos de servicio fueron prestados en la modalidad de educación no formal, por lo que, en su criterio, no son susceptibles de ser tenidos en cuenta para el cómputo requerido. Por su parte, la accionante asegura que, además de que su vinculación fue municipal, el tiempo servido encaja en la denominación de la profesión docente y hace parte del sistema de educación y, por ello, debe computarse para el reconocimiento de la pensión gracia. Atendiendo lo previsto por las normas referidas en este fallo, se recuerda que para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado se requiere: i) haber estado vinculado a la docencia antes del 31 de diciembre de 1980; ii) haber cumplido 50 años de edad; iii) haber laborado 20 años en establecimientos oficiales departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando su nombramiento se hubiere efectuado por una entidad de orden territorial o que hubiere quedado comprendido el interesado en el proceso de nacionalización[55]; y iv) haber observado buena conducta.
Adicional a lo anterior, la educación no formal hace parte del servicio público educativo, de manera que los tiempos de servicio en esa modalidad deben tenerse en cuenta para efectos de analizar la procedencia del reconocimiento de la pensión gracia. Pasa pues la Sala a establecer si en el caso concreto la señora María Jahel Marulanda de Martínez cumple los requisitos para acceder a la pensión gracia que reclama: i) Según consta en el expediente, la accionante se encontraba vinculada a la docencia antes del 31 de diciembre de 1980, teniendo en cuenta que fue nombrada el 28 de febrero de 1969 por el alcalde de Manizales. ii) Así mismo, se encuentra establecido que la señora María Jahel Marulanda de Martínez nació el 14 de abril de 1928 y, por ende, cumplió 50 años de edad el 14 de abril de 1978.
Lo anterior significa que para cuando elevó la última solicitud de reconocimiento del derecho pensional (17 de agosto de 2016), ya contada con los 50 años de edad requeridos. iii) En lo que respecta al tiempo de servicio, se observa que para el 17 de agosto de 2016, fecha en la cual la parte actora elevó la última solicitud de reconocimiento del derecho pensional, había laborado como docente durante 24 años, 1 mes y 22 días, superando con creces los 20 años de servicio requeridos.
Teniendo en cuenta que la norma no sólo exige el cumplimiento de 20 años de servicio en la docencia oficial, sino que éstos deben ser prestados en planteles municipales, departamentales o distritales, el Tribunal analizará a continuación si este presupuesto también se acreditó en el expediente. Debe precisar la Sala de Decisión que la calidad de docente territorial no se adquiere por la prestación del servicio en entidades territoriales geográficamente hablando, sino por el tipo de vinculación a establecimientos del orden territorial.
Sobre el particular, el Consejo de Estado[56] sostuvo: Aclara la Sala, que el carácter territorial o nacional de los nombramientos docentes, no lo determina la ubicación del plantel educativo en donde se presten los servicios, como parece creerlo el impugnante, sino el ente gubernativo que en efecto profiere dicho acto, lo que a su vez define la planta de personal a la que pertenecen y el presupuesto de donde proceden los pagos laborales respectivos.
Significa lo anterior, que en el presente caso la demandante no reúne los requisitos establecidos legalmente para beneficiarse de la pensión gracia, pues como ya se dijo, los 20 años de servicio exigidos en las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser prestados en su totalidad bajo vinculación territorial o como nacionalizados, en virtud de la Ley 43 de 1975, más no como docentes nacionales, en razón de la incompatibilidad que subsiste frente al pago simultáneo de la pensión gracia y la pensión ordinaria de jubilación a cargo de la Nación, lo que sin duda alguna motivó la negativa del a quo frente a las pretensiones elevadas, consecuencia que impone para la Sala la confirmación del fallo apelado.
(Resalta la Sala). Dentro de las reglas jurisprudenciales fijadas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018[57], se encuentran las siguientes: v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[58]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
(Negrilla es del texto). Revisado el acto de nombramiento de la señora María Jahel Marulanda de Martínez, esto es, el Decreto nº 065 del 28 de febrero de 1969, se observa que el mismo fue expedido por el entonces Alcalde del Municipio de Manizales, para que la señora María Jahel Marulanda de Martínez se desempeñara como profesora de corte y costura adscrita a la Secretaría de Higiene y Educación Municipal.
Adicionalmente, conforme se indicó en el Certificado AGM-038 del 11 de mayo de 2000 expedido por el Jefe de Archivo y Correspondencia del Municipio de Manizales, con ocasión de dicho nombramiento, la accionante prestó sus servicios como profesora de corte y costura en varias escuelas de nivel de primaria en sectores rurales; todas pertenecientes a la entidad territorial.
La naturaleza de las escuelas de la vereda El Rosario, El Arenillo, de la vereda La Violeta y Los Díaz, como instituciones educativas oficiales rurales adscritas en la actualidad al Municipio de Manizales, quedó confirmada en el Oficio nº SEM UAF - 564 del 5 de mayo de 2023, con el cual el Municipio de Manizales respondió la prueba de oficio decretada en este asunto.
Así las cosas, en criterio de este Tribunal, el nombramiento de la demandante no provino de la Nación sino del Municipio de Manizales, debiendo entonces descartarse una vinculación nacional. En ese sentido, la Sala de Decisión estima que la parte actora cumple también con este requisito para acceder al beneficio pensional que reclama.
En este punto, el Tribunal considera necesario precisar lo siguiente: ▪ En sentencia del 16 de octubre de 2020[59], el Consejo de Estado sostuvo que: “En efecto, las leyes reguladoras de la pensión gracia, tales como la 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, plasmaron los requisitos que se deben reunir para acceder a la prestación pensional y quienes están cobijados bajo estas normas; sin embargo, no contemplaron a los docentes de educación no formal, pues a ellos les es aplicable el régimen general reglado en los artículos 10, 11, 36 y 37 de la Ley 115 de 1994”.
Estimó en ese caso que el tiempo de servicio certificado era incompatible, “(…) en atención a que con ellos se acreditó fue el ejerció (sic) la docencia en Instituciones de Educación No formal (Escuela de Bellas Artes), hoy Educación para el Trabajo y Desarrollo Humano. Sumado, a que los periodos laborados, no son computables para cumplir el requisito de la prestación graciosa en cuanto al ejercicio de la profesión docente en el sector territorial por 20 años”.
No obstante lo anterior, la Sala advierte que en aquel pronunciamiento, el Consejo de Estado analizó la procedencia de tener como tiempo de servicio válido para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, el prestado en instituciones educativas ajenas a las secretarías de educación territoriales, lo cual, como se vio, no sucede en este caso.
Adicionalmente, la Sala discrepa de la afirmación referente a que como los docentes de educación no formal no quedaron contemplados en la Ley 114 de 1913 y en las normas que la modificaron, los tiempos de servicio prestados en esa modalidad no pueden ser tenidos en cuenta. Lo anterior, por cuanto sería desconocer sin justificación la jurisprudencia que sobre el tema ha manejado ese Alto Tribunal, y además el alcance del servicio público educativo y de la profesión docente, en la que se incluyen labores de capacitación educativa, como en este caso. ▪ En un asunto similar al aquí debatido, en el que se solicitó reconocimiento y pago de una pensión gracia para una maestra de educación no formal que desempeñó labores de corte y costura[60], el Consejo de Estado resolvió finalmente negar las pretensiones, pues consideró que “(…) no se encuentra demostrado que la accionante se haya desempeñado como docente municipal de primaria, puesto que no se hace referencia al centro educativo en el cual desempeñó tal función, lo cual desconoce el requisito según el cual el maestro debe haber prestado sus servicios en planteles departamentales, distritales o municipales, por el contrario, se evidencia que esta cumplió sus labores, si bien adscrita a la alcaldía de Manizales, en programas de desarrollo social a la comunidad, los cuales se llevaban a cabo en el sector o comunidad que se le asignara, es decir, no hizo parte de una institución educativa oficial, razón por la que no está vinculada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio” (resalta el Tribunal).
Estima esta Corporación que, contrario a lo acontecido en el referido fallo, en este proceso fue debidamente acreditado mediante el Certificado AGM-038 del 11 de mayo de 2000, expedido por el Jefe de Archivo y Correspondencia del Municipio de Manizales, así como con el Oficio nº SEM UAF - 564 del 5 de mayo de 2023, que la señora María Jahel Marulanda de Martínez se desempeñó como maestra de educación no formal en varias escuelas de nivel de primaria en sectores rurales, tales como las escuelas de la vereda El Rosario, de El Arenillo, de la vereda La Violeta, y de Los Díaz; todas instituciones oficiales pertenecientes al Municipio de Manizales.
Adicionalmente, en criterio del Tribunal, para el reconocimiento de la prestación reclamada ninguna incidencia tiene el hecho que la señora María Jahel Marulanda de Martínez no estuviera vinculada al FOMAG, pues este fondo no sólo se creó a partir del 29 de diciembre de 1989, cuando la demandante ya había completado más de 20 años como docente de educación no formal, sino que además el reconocimiento pensional no es competencia de aquel sino de la UGPP, sucesora de la extinta CAJANAL. iv) Finalmente, según el certificado de antecedentes disciplinarios obrante en el expediente y atendiendo las declaraciones juramentadas allegadas al proceso, se infiere que la demandante ha desempeñado su labor con honradez, consagración y buena conducta.
De conformidad con lo expuesto, es claro para el Tribunal que la señora María Jahel Marulanda de Martínez demostró plenamente los requisitos exigidos por la ley para que le sea reconocida la pensión gracia; derecho que se causó a partir del 11 de marzo de 1989, si se tiene en cuenta que para esta fecha ya había cumplido los 50 años de edad y completó 20 años de servicio. 5.
Sobre la condena en costas en primera instancia Antes de resolver si en el caso particular se encuentran dados los supuestos de procedencia para la condena en costas impuesta, este Tribunal considera necesario, como lo ha hecho el Consejo de Estado[61], indicar qué comprende dicho concepto, así: El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso[62] y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.
Igualmente, el concepto de costas incluye las agencias del derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en los numerales 3º y 4º del artículo 366 del CGP[63], y que no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados por dicha parte a su abogado[64] los cuales deberán ser fijados contractualmente entre éstos conforme los criterios previstos en el artículo 28 numeral 8.º de la ley 1123 de 2007[65].
La condena en costas, para la época en la cual se profirió la sentencia objeto de apelación, se encontraba regulada en el artículo 188 del CPACA con el siguiente tenor:
ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La remisión contemplada por el CPACA debe entenderse hecha, en la actualidad, al artículo 366 del Código General del Proceso (CGP)[66].
La Sección Primera del Consejo de Estado ha aclarado que si bien “(…) una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”[67].
En pronunciamiento de la Sección Segunda del Consejo de Estado[68] se señaló que la condena en costas “(…) implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. (…)”, y en virtud de lo cual el Juez debe revisar si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Como sustento de dicha conclusión, el Tribunal remite a providencia de la misma Alta Corporación[69], en la que abordó en forma extensa el tema y concluyó lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[70], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. De lo hasta aquí expuesto concluye este Tribunal que con el CPACA, la imposición de condena en costas no fue establecida de manera subjetiva en los términos previstos anteriormente por el Código Contencioso Administrativo y el Código de Procedimiento Civil, esto es, apelando a la observancia de buena conducta por parte de la parte vencida, sino atendiendo un criterio denominado por la jurisprudencia “objetivo valorativo”, producto del cual las costas proceden siempre y cuando las mismas se hayan causado y la parte interesada haya aportado prueba de su existencia, de su utilidad y de su correspondencia con actuaciones autorizadas por la ley.
Descendiendo al caso concreto se observa que la Juez de primera instancia condenó en costas a la parte demandada, manifestando que las mismas se habían causado, específicamente las agencias en derecho, toda vez que la accionante otorgó poder a un abogado que ejerció su representación judicial en el proceso. Siguiendo el criterio objetivo valorativo, encuentra esta Corporación que los gastos o expensas en los que eventualmente incurrió la parte demandante con ocasión de este proceso no se encuentran acreditados en el expediente, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por dicho concepto.
Situación distinta se predica en relación con la fijación de agencias en derecho (concepto que también hace parte de las costas), pues en sentir de esta Sala de Decisión, su imposición se encuentra justificada, como quiera que en el expediente se observa que la parte accionante fue representada judicialmente por profesionales del derecho que intervinieron activamente en todas las etapas del proceso, en virtud de lo cual no sólo presentaron la demanda, sino que asistieron a las audiencias inicial y de pruebas.
En ese orden de ideas, concluye la Sala que en el sub examine hay lugar a imponer condena en costas a la parte accionada, únicamente en lo que respecta a las agencias en derecho, cuyo monto se mantendrá por no haber sido objeto de discusión en el recurso de apelación. Conclusión De conformidad con la normativa y la jurisprudencia citada y con fundamento en los hechos debidamente acreditados, estima esta Sala de Decisión que a la señora María Jahel Marulanda de Martínez le asiste derecho a que le sea reconocida pensión gracia. Adicionalmente, se observa que la condena en costas por concepto de agencias en derecho sí se encuentra justificada.
En ese sentido, habrá de confirmarse la sentencia del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales. Costas Atendiendo lo previsto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de Decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no está probada la causación de las mismas.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia del veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora María Jahel Marulanda de Martínez contra la UGPP.
Segundo. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Tercero.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”. Notifíquese y cúmplase [pic] | | |TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS | |NOTIFICACIÓN POR ESTADO | |No. 189 | |FECHA: 25/10/2023 | |[pic] | |Vilma Patricia Rodríguez Cárdenas | |Secretaria | ----------------------- [1] En adelante, CPACA. [2] En adelante, UGPP. [3] Archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital. [4] Páginas 2 y 3 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. [5] Página 2 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. [6] Página 2 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. [7] En adelante, FOMAG. [8] Páginas 60 a 66 del archivo nº 07 del cuaderno 1 del expediente digital. [9] Archivo nº 22 del cuaderno 1 del expediente digital. [10] Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14). [11] Archivo nº 23 del cuaderno 1 del expediente digital. [12] Archivo nº 05 del cuaderno 2 del expediente digital. [13] Archivo nº 01 del cuaderno 2 del expediente digital. [14] Archivo nº 02 del cuaderno 2 del expediente digital. [15] Archivo nº 02 del cuaderno 2 del expediente digital. [16] Archivo nº 05 del cuaderno 2 del expediente digital. [17] Archivo nº 06 del cuaderno 2 del expediente digital. [18] Archivo nº 11 del cuaderno 2 del expediente digital. [19] Archivos nº 22 y 23 del cuaderno 2 del expediente digital. [20] Archivo nº 25 del cuaderno 2 del expediente digital. [21] Archivo nº 06 del cuaderno 2 del expediente digital. [22] Archivo nº 11 del cuaderno 2 del expediente digital. [23] Archivo nº 13 del cuaderno 2 del expediente digital. [24] Archivos nº 14 y 19 del cuaderno 2 del expediente digital. [25] Página 1 del archivo nº 21 del cuaderno 2 del expediente digital. [26] Página 2 del archivo nº 21 del cuaderno 2 del expediente digital. [27] Página 9 del archivo nº 28 del cuaderno 1 del expediente digital. [28] Página 68 del archivo nº 28 del cuaderno 1 del expediente digital. [29] Página 78 del archivo nº 28 del cuaderno 1 del expediente digital. [30] Página 63 del archivo nº 28 del cuaderno 1 del expediente digital. [31] Página 15 del archivo nº 30 del cuaderno 1 del expediente digital. [32] Página 16 del archivo nº 30 del cuaderno 1 del expediente digital. [33] Página 17 del archivo nº 30 del cuaderno 1 del expediente digital. [34] Página 19 del archivo nº 30 del cuaderno 1 del expediente digital. [35] Página 23 del archivo nº 30 del cuaderno 1 del expediente digital. [36] Página 38 del archivo nº 28 del cuaderno 1 del expediente digital. [37] Página 127 del archivo nº 28 del cuaderno 1 del expediente digital. [38] Página 47 del archivo nº 28 del cuaderno 1 del expediente digital. [39] Página 17 del archivo nº 28 del cuaderno 1 del expediente digital. [40] Páginas 24, 44 y 71 del archivo nº 28 del cuaderno 1 del expediente digital. [41] Páginas 57 a 62 del archivo nº 28 del cuaderno 1 del expediente digital. [42] Páginas 64 a 67 del archivo nº 28 del cuaderno 1 del expediente digital. [43] Páginas 27 a 37 del archivo nº 28 del cuaderno 1 del expediente digital. [44] Páginas 48 a 52 del archivo nº 28 del cuaderno 1 del expediente digital. [45] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. Sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997. Actor: Wilberto Therán Mogollón. [46] En dicha providencia, la Corte sostuvo: “En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viole la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella (…)”. [47] (…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. [48] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia SUJ-030-CE-S2-2021 del 11 de agosto de 2022.
Radicación número: 15001-23-33-000-2016-00278-01(3018-2017). [49] En sentencia del 19 de julio de 2006 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del Dr. Alejandro Ordoñez Maldonado (E), dentro del proceso radicado con el número: 19001-23- 31-000-1997-08005-01(1134-01), se señaló: La Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplieran con los requisitos establecidos en el artículo 4º de la misma, una pensión Nacional por servicios prestados a los departamentos y municipios, siempre y cuando comprobaran que “… no han recibido ni reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter Nacional.” Dicha pensión en principio establecida para los maestros de enseñanza primaria oficiales, fue extendida por la Ley 116 de 1928 a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública.
Más adelante se hizo extensiva mediante la Ley 37 de 1933 a los maestros que hubieran completado los servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. En resumen, de conformidad con las Leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales.
No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional.” [50] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 21 de junio de 2018. Radicación número: 25000-23- 42-000-2013-04683-01(3805-14)CE-SUJ2-011-18 [51] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. Jaime Moreno García. Sentencia del 1º de febrero de 2007. Radicación número: 76001-23-31-000- 2001-03755-01(8533-05). [52] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia del 7 de marzo de 2013.
Radicación número: 05001-23-31-000-2008- 00794-01(1255-12). [53] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “A”. Consejero Ponente: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. Sentencia del 2 de julio de 2015. Radicación número: 05001-23- 31-000-2011-01300-01(0218-14). [54] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Dr. César Palomino Cortes. Sentencia del 11 de abril de 2018. Radicación número: 05001-23-33-000-2015- 00532-01(2539-17). [55] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. Sentencia del 12 de mayo de 2014.
Radicación número: 68001-23- 31-000-2008-00727-01. [56] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia del 11 de febrero de 2015. Radicación número: 05001- 23-31-000-2006-02850-01(3051-13). [57] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Sentencia del 21 de junio de 2018. Radicación número: 25000-23- 42-000-2013-04683-01(3805-14)CE-SUJ2-011-18 [58] Cita de cita: Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [59] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Dr. César Palomino Cortes. Sentencia del 16 de octubre de 2020.
Radicación número: 70000-23-33-000- 2013-00064-02(2219-17). [60] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. Sentencia del 4 de octubre de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000- 2013-00572-01(2629-15). [61] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección ‘A’. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 7 de abril de 2016. Radicado: 13001-23-33-000-2013-00022- 01(1291-14). [62] Cita de cita: Artículo 171 No. 4 en conc. Art. 178 ib. [63] Cita de cita: “[…] 3. La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]” [64] Cita de cita: Criterio aceptado por la Corte Constitucional en Sentencia C-043 de 2004 y C-539 de 1999 [65] Cita de cita: Regula la norma como deber de los abogados, el de “…fijar sus honorarios con criterio equitativo, justificado y proporcional frente al servicio prestado o de acuerdo a las normas que se dicten para el efecto, y suscribirá recibos cada vez que perciba dineros, cualquiera sea su concepto” [66] En adelante, CGP. [67] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero Ponente: Dr. Guillermo Vargas Ayala. Sentencia del 16 de abril de 2015. Radicado: 25000-23-24-000-2012-00446-01. [68] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 18 de enero de 2018.
Radicación número: 44001-23-33-000-2014- 90035-01(1575-16). [69] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 7 de abril de 2016. Radicación número: 13001-23-33-000-2013- 00022-01(1291-14). [70] Cita de cita: “ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:(…)”