TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAGISTRADO PONENTE: Dr. JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Bucaramanga, veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023). MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE LUZ ALBANIA CAMARGO CARREÑO DEMANDADO MUNICIPIO DE PIEDECUESTA RADICADO 680013333005 - 2018 - 00133 - 03 ASUNTO SUPRESION CARGO CANALES DIGITALES DE NOTIFICACIÓN Alvaroortiz10@yahoo.com edsonabogado@hotmail.com piedecuestaballesteros@gmail.com notijudicial@alcaldiadepiedecuesta.gov.co xmora@procuraduria.gov.co Se decide el recurso de APELACIÓN interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Bucaramanga.
I. LA DEMANDA. 1. PRETENSIONES “PRIMERA: Se declare la inaplicación por ilegal e inconstitucional del Decreto 110 del 02 de noviembre de 2017 “POR EL CUAL SE MODIFICA Y SE DEFINE LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y FUNCIONAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA”, publicado el 02 de noviembre de 2017, y expedido por el Dr. FREDY ALBERTO ALMEIDA SIERRA.
SEGUNDA: Se declare la inaplicación por ilegal e inconstitucional del Decreto 111 del 03 de noviembre del 2017 “POR EL CUAL SE ESTABLECE LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, publicado el 07 de noviembre de 2017, y expedido por el Dr. DANNY ALEXANDER RAMIREZ ROJAS (Alcalde Municipal).
TERCERA: Se declare la nulidad del Decreto 112 del 07 de noviembre de 2017 “POR ELCUAL SE CREAN UNOS EMPLEOS DE CARÁCTER TRANSITORIO EN LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA”, publicado el 08 de noviembre de 2017, y expedido por el Dr. DANNY ALEXANDER RAMIREZ ROJAS (Alcalde Municipal). CUARTA: Se declare la nulidad de la Resolución 228 del 07 de noviembre del 2017 “POR LACUAL SE HACE LA DISTRIBUCIÓN DE LOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE LA ALCALDIA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA”, publicado el 08 de noviembre de 2017, y expedido por el Dr. DANNY ALEXANDER RAMIREZ ROJAS (Alcalde municipal).
QUINTA: Se declare la nulidad de la Resolución 237 del 07 de noviembre del 2017 “PORMEDIO DE LA CUAL SE INCORPORAN UNOS SERVIDORES PÚBLICOS A LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ALCALDIA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA”, publicado el 08 de noviembre de 2017, y expedido por el Dr. DANNY ALEXANDER RAMIREZ ROJAS (Alcalde municipal). SEXTA: Se declare la nulidad del acto denominado “comunicación de supresión de empleo” con consecutivo 1459 / 17 de fecha noviembre 8 de 2017 expedido por el Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 2 Secretario General por medio del cual se comunica a mi poderdante la supresión del empleo.
SÉPTIMA: Como consecuencia de lo anterior se reconozca a favor de la demandante, a título de restablecimiento del derecho: a) El reintegro al cargo que venía desempeñando en la planta de empleos permanente al momento de ser retirada del servicio, o a otro de igual o superior categoría, garantizando en el mismo su condición de sujeto de especial protección constitucional en razón de ser madre cabeza de familia y prepensionada, por lo cual no podrá ser desvinculada del mismos hasta que cese su condición de madre cabeza de familia o logre su estatus de pensionada y sea inscrita en la respectiva nómina de pensionados. b) Pagarle el valor de los salarios, prestaciones sociales, cesantías, vacaciones y en general todos los demás haberes laborales legales dejados de percibir desde la fecha de su retiro del empleo público que venía ocupando hasta la fecha de su reintegro efectivo a la entidad demandada. c) Pagarle el valor de los aportes para seguridad social en salud, pensiones y riesgos profesionales dejados de aportar al sistema de seguridad social integral causados desde la fecha de su retiro del empleo público que venía ocupando hasta la fecha de su reintegro efectivo a la entidad demandada. d) Disponer que para todos los efectos legales se considere que no hubo solución de continuidad en la prestación de servicio, desde la fecha de su retiro del empleo público que venía ocupando y hasta cuando fuere reintegrado efectivamente a la entidad demandada. e) Pagarle el valor correspondiente a daños morales causados con la actuación ilegal y arbitraria de la entidad demandada.
OCTAVA: REPARACIÓN INTEGRAL DEL PERJUICIO. La entidad demandada pagará al demandante la totalidad de los daños y perjuicios de todo orden cuya existencia emerja de este asunto, sin limitaciones de ninguna índole, tal y como lo estipula el artículo 16 de la ley 446 de julio 7 de 1998: “…Dentro de cualquier proceso que se surta ante la Administración de Justicia, la valoración de daños irrogados a las personas y a las cosas, atenderá los principios de reparación integral y equidad y observará los criterios técnicos actuales…” NOVENA: Se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 192 del C.P.A.C.A. DÉCIMA: Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el título V, capítulo VI Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso administrativo.
DÉCIMA PRIMERA: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 192 y SS del C.P.A.C.A., aplicando los ajustes de valor (indexación) y las fórmulas de matemática financiera establecidas por el H. Consejo de Estado hasta la fecha en que efectivamente se produzcan los pagos. DÉCIMA SEGUNDA: Se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada.” Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 3 2.
HECHOS. Afirma la parte demandante que la señora LUZ ALBANIA CAMARGO CARREÑO fue vinculada a la planta global del MUNICIPIO DE PIEDECUESTA, de forma PROVISIONAL en un cargo de CARRERA ADMINISTRATIVA – AUXILIAR ADMINISTRATIVO, CÓDIGO 407, GRADO 4, mediante Resolución No. 089-P del 23 de abril de 2015, y tomando posesión del mismo mediante acta No. 005 / 2015.
Agrega que, con posterioridad a esto, con la Resolución No. 351-P de octubre de 2015 se realizó la prórroga del nombramiento provisional con acta de posesión No. 086-15; y finaliza relatando que desde su nombramiento en el mes de abril de 2015 y hasta junio del mismo año laboró en la Secretaría General del municipio, cuando fue trasladada a la oficina del SISBEN, dependencia adscrita a la Oficina Asesora de Planeación hasta el junio de 2016 y que a partir de dicha fecha y hasta el momento de su retiro laboró en la Inspección de Policía municipal, dependencia adscrita a la Secretaría del Interior.
Que el señor Danny Alexander Ramírez Rojas fue elegido popularmente como alcalde del municipio de Piedecuesta el día 25 de octubre de 2015, y posesionado mediante escritura pública 3370 de 2015 ante la Notaría Única de Piedecuesta, y que durante su periodo constitucional y hasta el momento de la presentación de la demanda, este funcionario no fue objeto de destitución, suspensión o retiro del cargo.
Que, mediante el plan de desarrollo, el alcalde municipal realizó una reestructuración administrativa. Que durante la administración municipal del periodo 2012-2015, el alcalde Ángel de Jesús Becerra Ayala, mediante los Decretos No. 011, 012 y 013 de 2013 había adoptado la estructura de la administración municipal, asignando para el efecto las funciones de sus dependencias, el Manual de Funciones y Competencias Laborales de los Funcionarios Públicos y las Escalas de Remuneración correspondientes.
Así mismo, se señala que para la época de implementación de la mencionada modernización durante las vigencias 2013, 2014 y 2015, el municipio de Piedecuesta llevaba más de diez (10) años sin realizar un ajuste institucional en la modernización de su estructura administrativa, la que se encontraba obsoleta y en su mayoría con personal auxiliar en un porcentaje casi del 80%, afirmando que fue oportuna y necesaria la modernización administrativa adelantada para garantizar el cumplimiento de los principios y fines de la función administrativa, siendo una característica esencial de ella, la profesionalización de la planta de personal del municipio de Piedecuesta.
Refiere que mediante Acuerdo Municipal No. 017 de 5 de diciembre del 2016 el Concejo Municipal de Piedecuesta facultó al alcalde para ejercer pro tempore la función asignada al Concejo Municipal en el numeral 6º del artículo 313 de la Constitución, referente a determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración. Dicha función se concedió por el término de un (1) año a partir de la vigencia del referido Acuerdo.
Indica que dentro del artículo 3º del citado Acuerdo Municipal No. 017 del 5 de diciembre de 2016, se señaló que el Concejo contaría con una comisión accidental que recibiría cada mes un informe técnico, jurídico y financiero, y socialización de la evolución del proceso de restructuración y modernización autorizado, y acusa que dicha obligación no fue cumplida por el ente territorial, por cuanto nunca envió el informe mensual al cual quedó obligado legalmente, a fin de mantener actualizado al Concejo Municipal y a la comunidad en general del avance del proceso de Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 4 modernización. Que el día 13 de junio de 2017 se suscribió el acta final de acuerdos y desacuerdos de negociación entre el municipio de Piedecuesta y las organizaciones sindicales SINTRENAL y SINTRAEMSDES, en donde se establecieron unos acuerdos y obligaciones a cargo del municipio de Piedecuesta en relación con el proceso de restructuración y modernización que se encontraba en curso en su momento, y los cuales fueron aprobados mediante Decreto No. 070 del 11 de julio de 2017.
Que dentro del acta final de acuerdos y desacuerdos de negociación se aprobaron los siguientes acuerdos y obligaciones a cargo del municipio de Piedecuesta los cuales no fueron cumplidos por el municipio de Piedecuesta: “…Acuerdo No.
13. AMPLIACIÓN PLANTA DE PERSONAL DEL SECTOR EDUCATIVO. El Municipio se compromete a que, en un término no superior a tres meses, contados a partir primero de Junio (1) de 2017, iniciar proceso técnico, administrativo y financiero, que permita revisión de planta de personal administrativo del Sector Educativo, para establecer necesidades de cargos requeridos para el cumplimiento de la misión pública, para que se efectúe la ampliación de planta de personal previa aprobación del Ministerio.
El estudio se socializará con la Organización Sindical antes de ser enviado al Ministerio de Educación. Acuerdo No.
14. AMPLIACION PLANTA DE PERSONAL COMISARIA DE FAMILIA. El Municipio se compromete a incluir en el proceso técnico, administrativo y financiero, que se adelante para la Modernización de la Administración, las necesidades de la Comisaría de Familia que permita establecer los cargos requeridos para el cumplimiento de la misión pública; El estudio se socializará con las Organizaciones Sindicales, previa a la aprobación y aplicación por parte de la Administración Municipal.
Acuerdo No.
15. SOCIALIZACIÓN DEL ESTUDIO TÉNICO DE MODERNIZACIÓN. EL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA. Se compromete una vez terminado el estudio técnico de Modernización a realizar jornadas de trabajo con las Organizaciones Sindicales. El Municipio de Piedecuesta se compromete a dar cumplimiento a la ley 909 de 2004 y sus decretos reglamentarios a efecto de cumplir a cabalidad con el manual de funciones, reconociendo y teniendo en cuenta el conocimiento de los empleados que ocupan cargos de carrera administrativa y provisionalidad, así como la preparación académica que tiene cada uno de estos empleados…” Manifiesta el accionante, que omitiendo los procesos de participación y socialización con empleados públicos del municipio y el Concejo Municipal, el municipio de Piedecuesta expidió los siguientes actos administrativos: • Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 “POR EL CUAL SE MODIFICA Y SE DEFINE LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y FUNCIONAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA” publicado el 2 de noviembre de 2017 y expedido por el Dr. FREDDY ALBERTO ALMEIDA SIERRA (alcalde encargado – Resolución #0226 del 1 de noviembre de 2017). • Decreto 111 del 3 de noviembre de 2017 “POR EL CUAL SE ESTABLECE LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, publicado el 7 de noviembre de 2017, y expedido por el Dr. DANNY ALEXANDER RAMÍREZ ROJAS (alcalde municipal). • Decreto 112 del 7 de noviembre de 2017 “POR EL CUAL SE CREAN UNOS EMPLEOS DE CARÁCTER TRANSITORIO EN LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA”, publicado el 8 de noviembre de 2017, y expedido por el Dr. DANNY ALEXANDER RAMÍREZ ROJAS (alcalde municipal).
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 5 • Resolución 227 del 7 de noviembre del 2017 “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE EL MANUAL ESPECÍFICO DE FUNCIONES, REQUISITOS Y COMPETENCIAS LABORALES PARA LOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA- SANTANDER”, publicado el 8 de noviembre de 2017, y expedido por el Dr. DANNY ALEXANDER RAMÍREZ ROJAS (alcalde municipal). • Resolución 228 del 7 de noviembre del 2017 “POR MEDIO DE LA CUAL SE HACE LA DISTRIBUCIÓN DE LOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA”, publicado el 8 de noviembre de 2017, y expedido por el Dr. DANNY ALEXANDER RAMÍREZ ROJAS (alcalde municipal). • Resolución 237 del 7 de noviembre de 2017 “POR MEDIO DE LA CUAL SE INCORPORAN UNOS SERVIDORES PÚBLICOS A LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA” publicado el 8 de noviembre de 2017, y expedido por el Dr. DANNY ALEXANDER RAMÍREZ ROJAS (alcalde municipal). • Resolución 242 del 9 de noviembre del 2017 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL MANUAL ESPECÍFICO DE FUNCIONES, REQUISITOS Y COMPETENCIAS LABORALES PARA LOS EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA- SANTANDER”, publicado el 10 de noviembre de 2017, y expedido por el Dr. DANNY ALEXANDER RAMÍREZ ROJAS (alcalde municipal). • Decreto 120 del 21 de noviembre de 2017 “POR EL CUAL SE CREAN UNOS EMPLEOS DE CARÁCTER TRANSITORIO EN LA ALCALDIA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA”, publicado el 21 de noviembre de 2017, y expedido por el Dr. DANNY ALEXANDER RAMÍREZ ROJAS (alcalde municipal) en vigencia de la Ley de Garantías.
Que en virtud de la Resolución No. 299-G del 1º de noviembre de 2017 se concedió una comisión de servicios al alcalde municipal para que se trasladara a la ciudad de Bogotá con el propósito de adelantar diligencias propias del cargo durante el día 2 de noviembre de 2017. Que el alcalde municipal expidió la Resolución No. 00229-G del 1º de noviembre de 2017, mediante la cual delegó sus funciones a favor del señor Freddy Alberto Almeida Sierra, quien para la época se desempeñaba como Secretario General de la Administración municipal.
Que el 2 de noviembre de 2017 el Secretario General de Piedecuesta, invocando su calidad de alcalde municipal encargado, expidió el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017. Que el alcalde municipal expidió el Decreto 111 del 3 de noviembre de 2017 “POR EL CUAL SE ESTABLECE LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA” con fundamento en el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017.
Que los actos administrativos correspondientes al Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017, Decreto 111 de 2017, Decreto 112 del 7 de noviembre de 2017, Resolución 220 del 7 de noviembre de 2017, Resolución 228 del 7 de noviembre de 2017, Resolución 237 del 7 de noviembre de 2017, Resolución 242 del 9 de noviembre del 2017 y Decreto 120 del 21 de noviembre del 2017 constituyen un acto complejo por tener la misma causa jurídica, finalidad y motivación. Señala la demandante que Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 6 estos actos al ser interdependientes e inescindibles, causa que la nulidad del primer acto por falta de competencia contamina los demás haciéndolos igualmente nulos.
Afirma la demandante que el Secretario General de municipio de Piedecuesta, a quién se le había entregado de manera genérica las funciones de alcalde, dijo obrar en calidad de alcalde encargado cuando emitió el Decreto Municipal 110 de 2017, situación administrativa que no correspondía con el acto mediante el cual recibió la delegación genérica de funciones.
Que mediante los actos acusados el cargo que ocupaba la señora Luz Albania Camargo Carreño fue eliminado de la PLANTA DE PERSONAL GLOBAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA, tal y como se observa en el Decreto No. 111 del 3 de noviembre de 2017. Refiere que posteriormente y en atención a la condición de aforada sindical que tenía la demandante, se dispuso su incorporación a través de la Resolución No. 237 del 7 de noviembre de 2017, dentro de los empleos de la planta transitoria, la cual estaría vigente hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que autoriza el levantamiento del fuero sindical, o hasta el vencimiento del término de este fuero, desconociendo su condición de madre cabeza de familia y prepensionada que la cobijan para la época.
Acusó que las actuaciones administrativas del municipio de Piedecuesta surtieron efectos jurídicos en vigencia de las restricciones legales a la modificación de la nómina estatal prevista por la Ley de Garantías Electorales. Así mismo, señala que no fueron notificados los actos administrativos de carácter particular a ninguno de los empleados públicos del municipio, violando los derechos al debido proceso, la defensa y la contradicción de los administrados.
Señala que los Decretos No. 110, 111, 112 y 120 del 2017 y la Resolución 237 de 2017 modificaron la situación laboral de los empleados públicos, y en particular la demandante, y que por esta razón debían ser notificados bajo la égida de los artículos 66, 67 y 69 del C.P.A.C.A., situación que no se acreditó en el caso bajo estudio. Asimismo, acusa que en ninguno de los actos antes citados ni en el documento denominado “comunicación” del Secretario General se brindó la posibilidad de interponer recursos y, al contrario, se dio cumplimiento inmediato al acto administrativo, vulnerando los derechos y garantías de los empleados públicos.
Advierte que los actos administrativos expedidos en virtud del proceso de modernización se fundamentaron en unos estudios técnicos y de rediseño institucional publicados y conocidos de manera posterior, es decir, hasta el día 9 de enero de 2018, siendo así que dichos instrumentos no solo carecían de la motivación obligatoria, sino que también fueron expedidos por fuera del término de las facultades pro tempore concedidas al alcalde municipal.
Indica que el estudio técnico publicado el 9 de enero de 2018 es deficiente porque no contiene los motivos por los cuales se debió suprimir el empleo de la demandante y tampoco contiene un análisis de las cargas laborales de cada empleado, limitándose a mencionarlo dentro de los estudios como un anexo, pero éste no fue publicado o dado a conocer a la fecha de presentación de la solicitud de conciliación. Acusa también que, en la planta de cargos del sector educativo, tampoco se observan fundamentos legales que den cuenta de las razones de la supresión de los empleos de este ramo.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 7 Refiere que para el ejercicio de la facultad pro tempore otorgada al alcalde municipal, el Acuerdo No. 017 de 2016 incluyó la siguiente obligación en el artículo 2º, parágrafo 1º: “Parágrafo 1.
El Alcalde Municipal deberá contar al momento de emitir los actos administrativos pertinentes que sustenten el proceso de modernización y reestructuración con los estudios técnicos adelantados para tal efecto, basados, en la normativa legal vigente y con las disponibilidades presupuestales que aseguren el impacto fiscal respectivo y en tal sentido se deberán asegurar tanto los gastos ocasionados como consecuencia del proceso de reestructuración, como con la viabilidad y sostenibilidad financiera de la nueva estructura y planta de personal que se proyecte para tal efecto, teniendo siempre en cuenta el respeto a los derechos integrales de los trabajadores sujetos de especial protección constitucional y que no podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.” Reseña que el alcalde municipal expidió el Decreto 111 de 3 de noviembre de 2017, mediante el cual adoptó las siguientes decisiones con un gran impacto presupuestal: En su artículo primero suprimió ciento treinta y tres (133) empleos de la planta de personal, que equivalen al total de empleos de la alcaldía municipal, excepto el empleo del alcalde municipal, el cual no fue suprimido. • En su artículo segundo creó ciento treinta y siete (137) empleos permanentes que sumados al empleo del alcalde dan como resultado una planta total permanente de ciento treinta y ocho empleos (138), que implica un aumento de cuatro (4) empleos con relación a la planta anterior. • En su artículo tercero, cuarto y quinto creó un total veinticuatro (24) empleos transitorios, así, respectivamente: tres empleos transitorios por situación especial de protección; veinte (20) empleos transitorios por razón de fuero sindical y un (1) empleo transitorio por protección a la maternidad. • El 7 de noviembre del 2017 el alcalde municipal expidió el Decreto No. 112 “Por el cual se crean unos empleos de carácter transitorio en la Alcaldía Municipal de Piedecuesta", el cual creó veintidós (22) empleos de carácter transitorio. • El 21 de noviembre de 2017 el alcalde municipal expidió el Decreto 120 por medio del cual se crean cinco (5) empleos transitorios. • De acuerdo a lo anterior en virtud de los decretos 111, 112 y 120 de 2017 se crearon cincuenta y un (51) empleos de carácter transitorio, como expresamente fueron denominados por los referidos actos administrativos.
En la consideración sexta del Decreto Nº 111 de 2017 se señala: “Que la planta de empleos que se fija por este Decreto cuenta con el certificado de viabilidad presupuestal de fecha 2 de noviembre de 2017, el cual no supera el presupuesto previsto en el rubro de gastos asociados a la nómina”. Que en la consideración séptima del Decreto No. 112 de 2017 se señala: “Que para la creación de empleos que se crean en este Decreto se cuenta con el certificado de viabilidad presupuestal de fecha 7 de noviembre de 2017, el cual no supera el presupuesto previsto en el rubro de gastos asociados a la nómina”.
Refiere que en la consideración sexta del Decreto No. 120 de 2017 se señala: “Que para la creación de los empleos que se crean en este Decreto se cuenta con el certificado de viabilidad presupuestal de fecha 20 de noviembre de Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 8 2017, el cual no supera el presupuesto previsto en el rubro de gastos asociados a la nómina”.
Manifiesta que, con posterioridad a la expedición de los decretos acusados, el alcalde municipal presentó ante el Concejo Municipal el proyecto de acuerdo No. 031 de 2017 “POR EL CUAL SE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y GASTOS DE LA VIGENCIA 2017”. Acusa, que en el informe de ponencia para segundo debate del proyecto de acuerdo 031 de 2017, rendido por la concejala ponente Martha Yolanda Niño Carreño, en la página 1 y 2 se dejó constancia que: “…Dentro del debate nacieron las siguientes inquietudes y solicitudes presentadas por los honorables concejales JULIAN FONSECA, JORGE MORENO Y ELIAS BLANCO. 1.
Que se detallaran los gastos de una manera más específica para tener el conocimiento a que rubros irían los ingresos que se están adicionando (Sugerencia solicitada por los honorables concejales Julián Fonseca y Jorge Moreno). (folio 1 de la ponencia) (…) Dejando constancia que la Administración respondió inquietudes de los honorables concejales.
Jorge Moreno y Julián Fonseca. Y la administración se comprometió a enviar los anexos del detalle de los gastos para el segundo debate…” (folio 2 de la ponencia) Asimismo, refiere que a folio 9 del documento de ponencia para segundo debate, obra el documento titulado ANEXOS A LA PONENCIA, particularmente, el documento de discriminación del gasto enviado por la administración municipal, del cual se lee: “Con lo anterior se prueba, mediante documento rendido por la propia administración municipal, que para la fecha de expedición de los decretos municipales 111 y 112 de 2017 que crearon cargos permanentes y cargos transitorios, no se contaba con la viabilidad y mucho menos disponibilidad presupuestal, razón por la cual requerían adicionar $130.000.000,oo.” Que el proyecto de acuerdo No. 031 de 2017 no fue aprobado por el Concejo Municipal en razón a la irregularidad presupuestal de los decretos, que se pretendía subsanar extemporáneamente con el proyecto de acuerdo.
Relata que los empleados públicos vinculados a la planta transitoria, entre ellos la demandante, no se les ha notificado el manual de funciones y no tienen señalada función alguna, sino que en el mes de enero de 2018 se les ubicó en las instalaciones de una oficina por fuera del palacio municipal, de acuerdo a las directrices impartidas por el Secretario General, donde solo cuentan su escritorio y silla.
Que la demandante devengaba un salario de DOS MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS TRECE PESOS ($2.497.713) a la fecha de supresión de su empleo.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. Constitucionales. 29, 39, 53, 55, 121, 122, 196, 209, 211, 305, 313, el artículo 314 modificado por el acto legislativo 02 de 2002 art. 3 y el artículo 315 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 9 Legales. - Artículos 9, 10 y 11 de la Ley 489 de 1998 - Artículos 18, 32 numeral 4, 84, 92, 98, 99 y 106 de la Ley 136 de 1994 - Numerales 1 y 8 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 - Artículo 92 de la Ley 1551 de 2012 - Artículo 2.2.5.9.7 del Decreto 1083 de 2015 - Artículo 154 del Decreto 2504 de 1998 - Artículo 228 del Decreto Ley 19 de 2012 - Artículos 2.2.5.5.21., 2.2.5.5.22., 2.2.5.5.25, 2.2.5.2.1., 2.2.5.2.2 del Decreto 648 de 2017 (vigente para el momento de los actos demandados) - Artículo 71 del Decreto Ley 111 de 1996 - Artículo 48 de la Ley 734 de 2004 Concepto de violación. La parte actora alega en el presente medio de control que el Decreto municipal 110 de 2017 “POR EL CUAL SE MODIFICA Y DEFINE LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y FUNCIONAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA” expedido por el Secretario General del municipio de Piedecuesta, con ocasión de las atribuciones conferidas por la resolución No. 0226 del 1º de noviembre de 2017, es nulo por haberse expedido sin competencia, por las siguientes causas: En primer lugar, porque el secretario general se auto atribuyó la condición de alcalde encargado, cuando esta facultad no le fue expresamente otorgada y tampoco es jurídicamente posible asumirla, ya que el titular del cargo, es decir el alcalde municipal, se encontraba en comisión de servicios, situación que no genera una vacancia temporal o definitiva del cargo; en segundo lugar, refiere que la condición que se lo otorgó al secretario general fue de delegatario de las funciones del alcalde municipal, lo cual no le confirió competencia para la expedición del Decreto 110 de 2017, ya que la función de modificación y definición de la estructura de la administración no es original o propia del alcalde sino del concejo municipal.
Advierte que, el concejo municipal otorgó esta función al alcalde municipal de manera pro tempore, lo cual constituye una limitante al alcalde para delegar de nuevo esta función; en tercer lugar, la Resolución No. 226 de 2017 no determinó de manera expresa la delegación de las funciones relacionadas con la reestructuración administrativa, violando el artículo 10 de la Ley 489 de 1998 que establece “En el acto de delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren…”.
En razón a que el Decreto 111 del 3 de noviembre de 2017, la Resolución 227 del 7 de noviembre de 2017 y la Resolución 228 del 7 de noviembre de 2017 se encuentran ligadas al Decreto 110 de 2017 y fueron expedidos con fundamento en el mismo, señala que resulta procedente su declaratoria de inaplicación y nulidad para el caso concreto por inconstitucional e ilegal.
Así mismo, señala que el Decreto 110 de 2017 y el Decreto 111 del 3 de noviembre 2017 carecen de motivación, toda vez que se limitan a incluir unas referencias generales sobre funciones de los municipios y de los alcaldes que son aplicables a cualquier municipio del país, a la vez que hacen mención a unos propósitos señalados en el Plan de Desarrollo, pero no acreditan el supuesto fundamental y central como es la existencia de justificaciones o estudios técnicos, pues no se detalla de forma al menos mínima los datos de los mismos y mucho menos se Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 10 incorpora a los actos administrativos, situación que implica la nulidad de los mismos por falta de motivación. Indica que se vulneró el derecho de audiencia y defensa la no permitir la participación de los empleados públicos y las asociaciones sindicales en la formación del acto administrativo, ni tampoco su socialización, en atención al Acuerdo Colectivo aprobado mediante Decreto municipal No. 070 de 2017.
Sostiene que los Decretos 110 y 111 de 2017 se expidieron de forma irregular y con violación de las normas en que debió fundarse, ya que no se contaba con la viabilidad y disponibilidad presupuestal. Señala que los actos administrativos proferidos en virtud del proceso de modernización realizado en el año 2017 carecen de motivación, toda vez que al momento de su expedición no existía el estudio técnico que los soporta, ya que este fue publicado en el mes de enero de 2018.
Así mismo, indica que los estudios técnicos carecen de un sustento real, sustancial, particular y específico en cuanto al análisis y argumentación para haber determinado suprimir todos los cargos de la administración y por el contrario, se limitó a mencionar una serie de enunciados normativos, retóricos, generales e imprecisos, a tal punto que en muchos casos, no se evidencia una supresión real o material de los empleos, sino simplemente un cambio en el grado de los empleos, dejando en los nuevos empleos en su mayoría las funciones idénticas y muy similares a las de los empleos suprimidos, con la finalidad de suprimir los empleos de los servidores públicos provisionales.
Destaca que en el estudio técnico se recomendó tercerizar los servicios generales, cuando la alcaldía municipal como entidad pública debe fomentar la formalización del empleo a través de la contratación directa. Así mismo, que en el estudio técnico se argumenta que los empleos de servicios generales se encontraban realizando actividades administrativas como archivos y gestión documental, cuando la demandante antes de la supresión de su cargo se encontraba realizando funciones de limpieza y aseo.
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA MUNICIPIO DE PIEDECUESTA Se opone a las pretensiones considerando que carecen de causa eficiente, respaldo fáctico y probatorio. Solicita que en caso de resultar favorable el fallo a la parte actora, se acoja lo dispuesto en la Sentencia SU-556 de 2014, donde se determinó el cambio de precedente constitucional sobre el monto de la indemnización al servidor público desvinculado sin motivación de un cargo de carrera en provisionalidad.
Así mismo, señala que, frente a la tasación de perjuicios morales pretendidos en la demanda, el accionante no relacionó, ni aportó o solicitó medio probatorio que respaldare la causación de estos perjuicios, por lo que solicita descartar de plano el reconocimiento de esta indemnización. Indica que el documento correspondiente a “Comunicación supresión de empleo” con No. Consecutivo 1461/17 de fecha noviembre de 2017, expedido por el Secretario General, no es otra cosa que una simple comunicación de una decisión de la administración con la cual el Secretario General la enteró de la existencia de los actos administrativos que suprimieron la planta de cargos y crearon los nuevos en desarrollo del proceso de modernización del municipio de Piedecuesta, y no Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 11 como lo pretende hacer valer la demandante, en el sentido de solicitar su nulidad y hacerlo valer como el acto que determinó el retiro de la demandante.
Consideran que fue un medio utilizado por la administración para informar sus decisiones, pero que no modifica situación jurídica alguna y, por tanto, no es demandable ante esta jurisdicción. En cuanto a la falta de competencia del secretario general del municipio de Piedecuesta para expedir el Decreto 110 de 2 de noviembre de 2017, señala que si bien es cierto que el acto administrativo fue suscrito por el Dr. Fredy Alberto Sierra Almeida como alcalde, este error no enerva la delegación hecha a este funcionario por parte del alcalde municipal de Piedecuesta, quien a través de la Resolución 226 del 1º de noviembre de 2017, por medio de la cual se dispuso “Delegar las funciones de Alcalde municipal al Doctor FREDY ALBERTO ALMEIDA SIERRA Secretario General de la Administración Municipal, identificado con la cédula de ciudadanía No. 91.475.588 expedida en Bucaramanga, el día 2 de noviembre de 2017” y en cuya virtud adoptó la decisión contenida en el Decreto 110 de 2017.
Así mismo, señala que el error de forma contenido en la parte resolutiva del acto no vicia el contenido del mismo, máxime, cuando es un principio constitucional y una regla del derecho que lo sustancial prima sobre lo formal. Indica que la parte demandante parte de una premisa equivocada, dado que la delegación de funciones difiere del revestimiento de facultades extraordinarias dadas por el Concejo Municipal al alcalde.
Aduce que no existe restricción expresa o taxativa que determine que los asuntos de las corporaciones públicas sean indelegables, máxime cuando las facultades conferidas por el Concejo Municipal al alcalde en el Acuerdo 017 de 2016 fueron de autorizar, más no delegar. Así mismo, señala que al alcalde municipal le asisten las facultades constitucionales para la reestructuración de la planta central del municipio, una vez el Concejo Municipal lo habilite para el ejercicio de las mismas, por lo que dichas facultades eran delegables.
Para fundamentar esta afirmación cita la Sentencia de radicado 25000232400020110060201 del 18 de abril de 2018 Consejera Ponente Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y la Sentencia de radicado 68001-23-15-000-2001- 01319-01 del 25 de octubre de 2007 por el Consejero Ponente Marco Antonio Velilla. Señala que los estudios técnicos, si bien son un presupuesto para la adopción de un proceso de reestructuración administrativa, los mismos constituyen únicamente un documento que sirve de sustento a la reforma de la planta de personal que se busca adoptar o implementar en una entidad de la rama ejecutiva, y solo la ausencia de los mismos, eventualmente, puede conllevar a la nulidad de un proceso de modernización o reestructuración administrativa.
También indica que, según las pruebas aportadas al expediente, específicamente los estudios técnicos de “Rediseño Institucional del Municipio de Piedecuesta, Santander” desarrollados por el consultor PEDRO ALFONSO HERNANDEZ ABOGADOS CONSULTORES SAS PAH ABOCADOS CONSULTORES SAS, el municipio de Piedecuesta cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y en el artículo 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015.
Afirma que, de acuerdo con los parámetros legales y jurisprudenciales, el hecho de que en los actos administrativos no se encuentre todo el estudio realizado, la aplicación de cuestionarios y análisis de cargas laborales, no significa la inexistencia de motivación de los actos. Considera que en el caso de que no se hubiese adelantado la socialización del proceso de reestructuración del municipio de Piedecuesta, esta situación no genera la nulidad de los actos administrativos demandados.
Afirma que el proceso adelantado por el municipio de Piedecuesta siempre fue socializado, tanto el Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 12 proceso de contratación del consultor, como los Decretos acusados y el “Estudio rediseño institucional Municipio de Piedecuesta, Santander”.
Así mismo, que el compromiso adquirido por el demandado en el Decreto 070 de 2017 no fue otro que el de comprometerse con las normas estipuladas para la negociación con los empleados públicos. Señala que el compromiso alegado por la parte demandante fue satisfecho con la publicidad de todos los actos pre y contractuales que conllevaron el estudio técnico de modernización administrativa y el estudio mismo; así mismo esta exigencia por parte de la demandante estaría contradiciendo el Decreto 160 de 2014 proferido por el Ministerio del Trabajo.
Indica que el proyecto de acuerdo al que alude la demandante no corresponde con los trámites inherentes al proceso de reestructuración del municipio, sino al giro ordinario de sus funciones, tal como está certificado en oficio del 23 de julio del 2018 expedido por el secretario de hacienda municipal. Considera diferenciar los conceptos de viabilidad y disponibilidad presupuestal, en razón a la sentencia C- 018 de 1996 de la Corte Constitucional.
Señala que la demandante estaba cumpliendo actividades de oficina porque, teniendo en cuenta que el accionante, el cargo que desempeñaba es producto de una vinculación legal y reglamentaria, no es procedente afirmar que cumple actividades diferentes a las que por ley y por el manual de funciones esté realizando. III. LA SENTENCIA APELADA En sentencia proferida el 28 de junio de 2022 el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Bucaramanga resolvió i) denegar las pretensiones de la demanda; ii) condenó en costas a la parte demandante.
Como fundamento de su decisión expuso el A quo: En cuanto a la falta de competencia del alcalde para expedir el acto acusado, señala que el hecho que en la firma se hubiere consignado la frase “Alcalde Municipal de Piedecuesta (E) no comporta una transgresión tal, que conlleve a la inaplicación del Decreto 110 de 2017 en los términos solicitados por la parte actora, sino que, tal como arguye la apoderada del municipio demandado, el defecto invocado, se constituye por un simple error de digitación en la producción del acto; pues lo cierto es que dentro de sus considerandos, el Decreto acusado de nulidad invocó la Resolución No. 226 de 2017, la cual como ya se dijo, dejaba en claro que las funciones del Alcalde de Piedecuesta habían sido transferidas al Secretario General a través de la figura de la delegación. Considera que la habilitación dada a favor del Secretario General del Municipio de Piedecuesta con la Resolución N° 226 de 2017, tuvo ocasión en la comisión de servicios otorgada al Alcalde titular; la cual, no comporta una separación total ni temporal del cargo, tampoco constituye una vacancia temporal o definitiva.
Quedando claro que, como no medió una separación del cargo, respecto del alcalde municipal de Piedecuesta y, por lo tanto, no era dable acudir a la figura del encargo, en los términos del artículo 106 de la Ley 136 de 1994, y lo procedente era amparar la situación administrativa bajo la figura de la delegación de las funciones. Por consiguiente, en virtud del principio de prevalencia de lo sustancial sobre la formal, la simple cita “Alcalde (E)” no implica de por sí un vicio de nulidad por supuesta atribución de la calidad de alcalde encargado.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 13 Frente a la falta de motivación indica que quedo claro el municipio de Piedecuesta sí acredito el cumplimiento con los presupuestos legales relativos a la justificación técnica de la reestructuración administrativa y la supresión de empleos efectuada mediante los actos acusados.
Finalmente refiriere que la parte demandante no acreditó la desviación de poder. IV. LA APELACIÓN El apoderado de la parte demandante solicita que se revoque la sentencia apelada, con fundamento en lo siguiente: Considera que la sentencia de primera instancia adolece de defecto fáctico por indebida valoración probatoria, enfatizando que el juez de primera instancia desconoció que el Secretario General carecía de competencia para expedir los actos administrativos generales que determinaron la estructura de la administración. Sostiene que al expedir el acto administrativo el Secretario General, se atribuyó la condición de alcalde encargado sin tener la misma y sin que fuera jurídicamente posible que la tuviera porque el alcalde titular se encontraba en ejercicio del cargo.
Por otro lado, refiere que el alcalde no puede delegar funciones que no son propias, resaltando que las facultades pro-tempores por su naturaleza son indelegables. Recalca que la facultad pro tempore que el Concejo Municipal le transfirió al Alcalde Municipal de Piedecuesta para modernizar o reorganizar la estructura de la Administración Municipal constituye un acto de DELEGACION, por lo que el Alcalde Municipal de Piedecuesta, no podía delegar la función que el Concejo le había conferido a través de delegación, ya que está prohibida por regla general en el ordenamiento jurídico colombiano la subdelegación, es decir, no puede haber delegación sobre la delegación; por lo que no resulta lógico una transferencia de funciones sobre el mismo objeto a otra persona en el que no está autorizada para subdelegar.
Reprocha que el a-quo realizó un análisis superfluo en lo que corresponde al cargo de falta de motivación, pues no profundizó su estudio en los actos administrativos, ya que la carencia de motivación específica, es clara y concreta de las razones que llevan al municipio al expedir los Decretos 110 y 111 de 2017, toda vez que se limitan a incluir unas referencias generales sobre funciones de los municipios y de los alcaldes que son aplicables a cualquier municipio del país, a la vez que hacen mención a unos propósitos señalados en el Plan de Desarrollo, pero no acreditan el supuesto fundamental y central como es la existencia de justificaciones o estudios técnicos, pues no se detalla de forma al menos mínima los datos de los mismos y mucho menos se incorpora a los actos administrativos, situación que implica la nulidad de los mismos por falta de motivación. Señala que la primera instancia no se pronunció frente al cago de falta de disponibilidad presupuestal.
Y como fundamento del mismo sostiene que la prueba más evidente de la falsa motivación de los decretos 111 y 112 de 2017 la constituye el hecho de que el propio alcalde municipal el día 22 de noviembre de 2017, es decir con posterioridad a la expedición de los decretos 111 y 112 de 2017, presentó ante el Concejo Municipal el proyecto de acuerdo que fue numerado como 031 de 2017 por medio del cual se adiciona el presupuesto general de rentas y gastos de la vigencia 2017.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 14 Que se encuentra demostrado que no era cierto que para el momento de expedición de los decretos acá demandados se contara con viabilidad presupuestal real pues si ello fuera así no habría existido la necesidad de tramitar ante el concejo municipal un proyecto de acuerdo para adicionar recursos, el cual, valga la pena señalar, no fue aprobado por la Corporación por cuanto la mayoría de corporados consideraron que se trataba de una situación ilegal e irregular que pretendía subsanar hechos cumplidos.
No está de acuerdo con lo expuesto por el juez de primera instancia en cuanto al desconocimiento del derecho de audiencia, considerando que las actuaciones administrativas del Municipio de Piedecuesta fueron realizadas atentando contra los derechos de orden constitucional, legal y laboral de los empleados públicos y en especial de las organizaciones sindicales, como el debido proceso, derecho de audiencia, defensa y contradicción, a tal punto, que no se permitió la participación en los momentos previos a la expedición de los actos.
Que más evidencia que el incumplimiento por parte del Municipio de Piedecuesta del Acuerdo Colectivo (acta final de acuerdos y desacuerdos de negociación entre el Municipio de Piedecuesta y las organizaciones sindicales) aprobado mediante Decreto municipal No. 070 de 2017. Manifiesta que los actos administrativos fueron falsamente motivados porque los estudios técnicos carecen de un sustento real, sustancial, particular y específico en cuanto al análisis y argumentación para haber concluido en la supresión de todos los cargos de la administración y por el contrario, se limitó a mencionar una seria de enunciados normativos, retóricos, generales e imprecisos, a tal punto que en muchos casos, no se evidencia una supresión real o material de los empleos, sino simplemente un cambio en el grado de los empleos, dejando en los nuevos empleos en su mayoría las funciones idénticas y muy similares a las de los empleos suprimidos, con la finalidad de suprimir los empleos de los servidores públicos provisionales, es decir no existió una supresión efectiva de los empleos como lo ha reiterado en infinidad de jurisprudencia el Consejo de Estado, por el contrario los empleos suprimidos en la realidad se siguen necesitando para el debido funcionamiento de la administración municipal, por lo que ella ha acudido a una alta y desbordada contratación de personal para que supla estas funciones a través de contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, los cuales connotan prácticamente las mismas funciones que venía desempeñando mi poderdante, como se observa en los documentos adjuntos, lo que está restringido por los organismos de control, las altas corporaciones judiciales, así como por el Ministerio del Trabajo.
Finalmente reprocha la condena en costas afirmando que el aquo no tuvo en cuenta que dentro del presente proceso no se evidenció temeridad ni mala fe por parte del demandante y MUCHO MENOS el a quo realizó un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echándose de menos, además, alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandante, es evidente que dicha condena es una apreciación objetiva que simplemente obedeció a que como la parte demandante resultó vencida le fueron impuestas.
V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por medio de auto del 22 de agosto de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto contra de la sentencia de primera instancia y en cuanto alegatos de segunda instancia y concepto del Ministerio Público, en la misma providencia se dio aplicación a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 15 VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA Parte demandante y Parte demandada. No hicieron uso de esta etapa procesal. Ministerio Público. No presentó escrito relacionado. VII. CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO.
Teniendo en cuenta los argumentos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si los actos administrativos contenidos en (i) Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017; (ii) Decreto No.111 del 03 de noviembre de 2017; (iii) Decreto No. 112 del 07 noviembre de 2017; (iv) Resolución No. 228 del 07 de noviembre de 2017, (v) Resolución No. 237 del 7 de noviembre de 2017 y (vi) Oficio No. Consecutivo 1459/17 del 8 de noviembre de 2017, se encuentran viciados de nulidad por haber sido expedidos presuntamente, con falta de motivación, falsa motivación, falta de competencia, expedición irregular, violación a las normas superiores y desviación de poder.
Igualmente se deberá determinar si no hay lugar a condena en costas en primera instancia al no determinarse la mala fe de la parte vencida en el proceso. VIII. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL De los procesos de reestructuración y modernización administrativa a nivel Municipal. La Constitución Política, en el numeral 4º del Artículo 315, dispone que son atribuciones del Alcalde: «Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos»; así mismo en el numeral 7°, prevé: «Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalar funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes».
Igualmente, el numeral 4º del Artículo 313 de la Carta Política, respecto a los Concejos Municipales, establece que les corresponde por Acuerdos: «Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”; y en el numeral 6º, dispone: “Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta».
Reformas de la planta de personal El artículo 2.2.12.1 del Decreto 1083 de 2015 señala:
ARTÍCULO 2. 2.12.1. Reformas de las plantas de empleos. Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 16 o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren.
Parágrafo. Toda modificación a las plantas de empleos, de las estructuras y de los estatutos de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional deberán contar con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública. Así mismo, el artículo 2.2.12.2 señala en relación con la motivación de la modificación de una planta de empleos lo siguiente: Motivación de la modificación de una planta de empleos.
Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas (…). A su vez el articulo 46 de la Ley 909 de 2004, señala: "ARTÍCULO 46.
Reformas de planta de personal. Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP-.
El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública." IX.
CASO EN CONCRETO Conforme al marco legal citado anteriormente, procede el Despacho analizar cada uno de los cargos de nulidad propuestos, así: 1. Falta de competencia del Secretario General del Municipio de Piedecuesta para expedir los Decretos 110 y 111 de 2017. Indica, la parte accionante que los actos acusados inmersos en los Decretos 110 y 117 se deben inaplicar por inconstitucionalidad e ilegalidad, en razón que se expidieron de forma irregular y sin competencia, argumentando que a través de la Resolución No. 226 del 1 de noviembre de 2017, el Alcalde de Piedecuesta delegó sus funciones en el señor Fredy Alberto Almeida Sierra en su condición de Secretario General de la administración, sin establecer dentro las mismas aquellas relacionadas con el proceso de reestructuración administrativa, función que al no ser original o propia del alcalde sino del Concejo Municipal, otorgada de forma pro tempore no podía delegarse, insistiendo bajo esa óptica en que el Decreto 110 de 2017 a través del cual se modificó y definió la estructura administrativa de Piedecuesta se expidió sin competencia. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 17 Señala que al encontrarse viciado de nulidad el Decreto 110 de 2017, se afectó la validez de los actos administrativos proferidos con posterioridad a éste.
Asimismo, reitera que la facultad pro tempore que el Concejo Municipal le transfirió al Alcalde de Piedecuesta para modernizar o reorganizar la estructura de la administración municipal constituye un acto de delegación, por lo que el alcalde municipal de Piedecuesta, no podía delegar la función que el Concejo le había conferido a través de delegación, insistiendo que está prohibido por regla general en el ordenamiento jurídico la subdelegación, no siendo lógico en su criterio la transferencia de funciones sobre el mismo objeto a otra persona en el que no estaba autorizada para subdelegar.
Por su parte, la parte demandada se opone a la prosperidad del cargo bajo estudio, precisando que el Concejo Municipal de Piedecuesta a través del Acuerdo 017 de 2016, le concedió las facultades pro tempore al Alcalde Municipal para que expidiera los Decretos Municipales con fuerza de Acuerdo Municipal y los actos administrativos necesarios, conducentes y tendientes a reorganizar o modernizar la estructura de la administración municipal de conformidad con los artículos 313 y 315 de la Constitución Política, quien a su vez, a través de la Resolución 0226 de 2017 delegó las funciones de Alcalde Municipal al señor Fredy Alberto Almeida Sierra en su condición de Secretario General el día 2 de noviembre de 2017 incluyendo las facultades pro tempore que previamente le habían sido concedidas por el Concejo Municipal.
Revisado el material probatorio, se advierte que a través del Acuerdo No. 017 del 5 de diciembre de 2016 el Concejo Municipal de Piedecuesta autorizó al Alcalde Municipal de Piedecuesta para ejercer pro–tempore la función asignada a ese cuerpo colegiado en el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Nacional, consistente en determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración. Asimismo, se observa que a través de la Resolución No. 0226 del 1 de noviembre de 2017 el Alcalde Piedecuesta en uso de sus facultades legales y en especial las conferidas por el artículo 315 de la Constitución, delegó en su Secretario General – Fredy Alberto Almeida Sierra- las funciones de Alcalde Municipal, con excepción de las delegadas mediante acto administrativo a otros Secretarios de Despacho y aquellas que por disposición legal son indelegables.
En virtud de la delegación conferida por el Alcalde Municipal al secretario general, señor Fredy Alberto Almeida Sierra, éste profirió el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017, a través del cual se modifica y define la estructura administrativa y funcional del Municipio de Piedecuesta. De acuerdo a lo anterior, encuentra la Sala que, en el Municipio de Piedecuesta Santander, el Concejo Municipal trasladó la competencia a él asignada en el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Nacional en cabeza del Alcalde Municipal, estando en consecuencia facultado el burgo maestre para proferir los actos administrativos tendientes a reorganizar o modernizar la estructura de la administración Municipal.
No obstante ello, la estructura administrativa del Municipio de Piedecuesta fue definida mediante Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 por el Secretario General de dicha municipalidad en virtud del acto de delegación de funciones conferido por el Burgo maestre, mediante la Resolución No. 0226 del 1 de Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 18 noviembre de 2017, encontrando la Sala una ilegalidad en dicha actuación en la medida que la facultad conferida al mandatario municipal no podía ser objeto de delegación por parte de éste en uno de sus colaboradores porque no era el titular de la función que delegó, recordemos que la función de determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias se encuentran en cabeza del Concejo Municipal, por disposición Constitucional y no del Alcalde.
El Alcalde Municipal sólo puede delegar aquellas funciones del cual es titular, siendo éste un elemento constitutivo de la delegación, según definió la H. Corte Constitucional en sentencia C-036/05: “ esta Corte, en acuerdo con la doctrina sobre la materia, ha señalado que son elementos constitutivos de la delegación los siguientes: (i) la transferencia de funciones de un órgano a otro;
(ii) que la transferencia de funciones se realice por el órgano titular de la función; (iii) que dicha transferencia cuente con una previa autorización legal; (iv) y que el órgano que confiera la delegación pueda siempre y en cualquier momento reasumir la competencia”. (Destacado fuera de texto) Así las cosas, al haberse expedido el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 por el Secretario General del Municipio de Piedecuesta, éste se impregna de ilegalidad al no ser expedido por funcionario competente, pues se insiste, el burgo maestre no podía delegar la función de la cual es titular el Concejo Municipal y que le fue trasladada pro tempore, siendo el único facultado para definir la estructura administrativa del municipio de Piedecuesta, el Alcalde Municipal y sólo por el tiempo previsto en el Acuerdo Municipal 017 del 5 de diciembre de 2016.
En ese orden de ideas, el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 está viciado de nulidad y en consecuencia procede su inaplicación por ilegalidad. Ahora con respecto a los siguientes actos administrativos: • Decreto 111 del 3 de noviembre de 2017 “POR EL CUAL SE ESTABLECE LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, publicado el 7 de noviembre de 2017, y expedido por el alcalde municipal. • Decreto 112 del 7 de noviembre de 2017 “POR EL CUAL SE CREAN UNOS EMPLEOS DE CARÁCTER TRANSITORIO EN LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA”, publicado el 8 de noviembre de 2017. • Resolución 227 del 7 de noviembre del 2017 “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE EL MANUAL ESPECÍFICO DE FUNCIONES, REQUISITOS Y COMPETENCIAS LABORALES PARA LOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA- SANTANDER”, publicado el 8 de noviembre de 2017. • Resolución 228 del 7 de noviembre del 2017 “POR MEDIO DE LA CUAL SE HACE LA DISTRIBUCIÓN DE LOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA”, publicado el 8 de noviembre de 2017. • Resolución 237 del 7 de noviembre de 2017 “POR MEDIO DE LA CUAL SE INCORPORAN UNOS SERVIDORES PÚBLICOS A LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA” publicado el 8 de noviembre de 2017.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 19 • Resolución 242 del 9 de noviembre del 2017 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL MANUAL ESPECÍFICO DE FUNCIONES, REQUISITOS Y COMPETENCIAS LABORALES PARA LOS EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA- SANTANDER”, publicado el 10 de noviembre de 2017. • Decreto 120 del 21 de noviembre de 2017 “POR EL CUAL SE CREAN UNOS EMPLEOS DE CARÁCTER TRANSITORIO EN LA ALCALDIA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA”, publicado el 21 de noviembre de 2017.
Precisa la Sala que, la motivación o fundamento de los mismos lo constituyó el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017, a través del cual se estructura la administración municipal del Municipio de Piedecuesta, acto administrativo que según el análisis hecho en párrafos anteriores está viciado de nulidad y por ende resultan estos actos administrativos viciados también de ilegalidad al estar inmersos en la causal de falsa motivación. El vicio de nulidad del Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 afecta la legalidad del acto de supresión, en cuanto, la nueva planta global de personal se fijó acorde con la estructura de la administración municipal fijada en dicho Decreto que fue expedido sin competencia para ello y que constituyó el fundamento del acto que afectó la situación laboral de la demandante.
Así las cosas, deberá la Sala revocar la sentencia impugnada para en su lugar, inaplicar los Decretos 110 y 111 del 2 y 3 de noviembre de 2017 y anular los Decretos 112 del 7 de noviembre de 2017 “POR EL CUAL SE CREAN UNOS EMPLEOS DE CARÁCTER TRANSITORIO EN LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA, Decreto 120 del 21 de noviembre de 2017 “POR EL CUAL SE CREAN UNOS EMPLEOS DE CARÁCTER TRANSITORIO EN LA ALCALDIA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA”, así como las Resolución 227 del 7 de noviembre del 2017 “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE EL MANUAL ESPECÍFICO DE FUNCIONES, REQUISITOS Y COMPETENCIAS LABORALES PARA LOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA- SANTANDER”, Resolución 228 del 7 de noviembre del 2017 “POR MEDIO DE LA CUAL SE HACE LA DISTRIBUCIÓN DE LOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA”, Resolución 237 del 7 de noviembre de 2017 “POR MEDIO DE LA CUAL SE INCORPORAN UNOS SERVIDORES PÚBLICOS A LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA” publicado el 8 de noviembre de 2017, Resolución 242 del 9 de noviembre del 2017 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL MANUAL ESPECÍFICO DE FUNCIONES, REQUISITOS Y COMPETENCIAS LABORALES PARA LOS EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA- SANTANDER”.
Frente a la comunicación de supresión de empleo” con consecutivo 1459/7 de noviembre 8 de 2017, de la cual se solicita su nulidad aduciendo la parte demandante que constituye acto administrativo, es preciso señalar que en esta oportunidad se trata de una mera comunicación sin que tenga el alcance de acto administrativo, pues fue con la Resolución 237 del 7 noviembre de 2017 que se definió concretamente la situación laboral de la actora en la medida que no fue incorporada en la nueva planta de personal como allí se estableció, decidiéndose incorporarla transitoriamente en el empleo de carácter transitorio establecido en el numeral 4 del Decreto 111 del 3 de noviembre de 2017.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 20 Del restablecimiento del derecho. Consecuente con lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordenará al municipio de Piedecuesta reintegrar a la actora, sin solución de continuidad, al cargo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO, CÓDIGO 407, GRADO 4, o a otro equivalente o de similares condiciones e ingresos; y a pagarle los salarios, prestaciones y demás derechos laborales dejados de percibir, desde la fecha de su desvinculación y hasta su reintegro efectivo al servicio, descontando lo que la actora recibió a título de indemnización por supresión del cargo, y cualquier valor que hubiere recibido durante el interregno de la desvinculación con ocasión del servicio prestado en cualquier entidad de naturaleza pública, por expresa prohibición del artículo 128 Constitucional, tal como lo ha indicado el H. Consejo de Estado, advirtiendo la Sala que acoge igualmente la postura de este órgano de cierre al apartarse del criterio fijado por la Corte Constitucional en sentencia SU-354 de 201 en cuanto a los descuentos que proceden ante la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de un empleado de carrera también deben cobijar de los dineros percibidos por la labor prestada en el sector privado y como independientes, lo anterior en tanto que las restricciones que impiden la doble erogación tan solo se predican respecto de las del erario y no las del sector privado, tal como lo prescribe la norma constitucional citada con antelación.1.
Las sumas reconocidas deberán actualizarse, dando aplicación a la siguiente fórmula: R = RH Índice final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante desde la fecha en que fue desvinculada de la administración, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la ejecutoria de esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que se causaron cada una de las sumas adeudadas).
Por tratarse de pagos sucesivos, la fórmula se aplicará mes por mes, para cada mesada salarial y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. De otro lado, con respecto a las pretensiones de daño moral y reparación integral de perjuicios, la Sala no avizora prueba que permita concluir su causación. X. CONDENA EN COSTAS Ahora bien, en lo que tiene que ver con la condena en costas de primera instancia, debe la Sala indicar que, cuando dicha orden se encuentra contenida en la sentencia, es claro que las normas que regulan tal instituto, esto es, el artículo 188 del CPACA y 365 del CGP, no contemplan la posibilidad de efectuar un análisis subjetivo para determinar la procedencia de tal condena, de manera que, en todo caso, se condenará en costas a la parte vencida en el proceso sin importar que su actuar no haya sido temerario o dilatorio de la actuación procesal.
Aplicado lo anterior al sub judice, se concluye que la condena en costas impuesta 1 CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001 23 31 000 2004 01443 01 (2138-16) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 21 por el A quo resultaba procedente a cargo de la parte demandante conforme a lo dispuesto en el artículo 365.1 del CGP, esto es, por haber resultado vencida en el proceso, no obstante, como la sentencia será revocada por encontrar esta Sala que si se configuró la ilegalidad de los actos demandados, habrá lugar igualmente a revocar la condena en costas impuesta en primera instancia. Finalmente, atendiendo lo estipulado en el numeral primero del artículo 365 del Código General del Proceso, según el cual “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código”, se condenará en costas de primera y segunda instancia a la parte demandada, toda vez que el recurso de apelación presentado por los demandantes prosperó. Las agencias en derecho serán fijadas por el A quo en auto separado. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el día 10 de junio de 2019 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Bucaramanga.
SEGUNDO. INAPLICAR los Decretos 110 y 111 del 2 y 3 de noviembre de 2017 TERCERO. DECLARAR LA NULIDAD de los Decretos 112 del 7 de noviembre de 2017 “POR EL CUAL SE CREAN UNOS EMPLEOS DE CARÁCTER TRANSITORIO EN LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA, Decreto 120 del 21 de noviembre de 2017 “POR EL CUAL SE CREAN UNOS EMPLEOS DE CARÁCTER TRANSITORIO EN LA ALCALDIA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA”, CUARTO. DECLARAR LA NULIDAD de las Resolución 227 del 7 de noviembre del 2017 “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE EL MANUAL ESPECÍFICO DE FUNCIONES, REQUISITOS Y COMPETENCIAS LABORALES PARA LOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA- SANTANDER”, Resolución 228 del 7 de noviembre del 2017 “POR MEDIO DE LA CUAL SE HACE LA DISTRIBUCIÓN DE LOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA”, Resolución 237 del 7 de noviembre de 2017 “POR MEDIO DE LA CUAL SE INCORPORAN UNOS SERVIDORES PÚBLICOS A LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA” publicado el 8 de noviembre de 2017, Resolución 242 del 9 de noviembre del 2017 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL MANUAL ESPECÍFICO DE FUNCIONES, REQUISITOS Y COMPETENCIAS LABORALES PARA LOS EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA- SANTANDER”
QUINTO. A TITULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se ORDENA al MUNICIPIO DE PIEDECUESTA reintegrar a la actora, sin solución de continuidad, al cargo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO, CÓDIGO 407, GRADO 4, o a otro equivalente o de similares condiciones e ingresos; y a pagarle los salarios, prestaciones y demás derechos laborales dejados de percibir, desde la fecha de su desvinculación y hasta su reintegro efectivo al servicio, descontando lo que la actora recibió a título de indemnización por supresión del cargo y cualquier valor que Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 680013333005 - 2018 - 00133 – 03 Sentencia de segunda instancia 22 hubiere recibido durante el interregno de la desvinculación con ocasión del servicio prestado en cualquier entidad de naturaleza pública, por expresa prohibición del artículo 128 Constitucional.
SEXTO. Las sumas reconocidas deberán actualizarse, dando aplicación a la formula señalada en la parte motiva.
SÉPTIMO. CONDENAR en costas de primera y segunda instancia a la parte demandada, conforme a lo expuesto, las cuales serán liquidas en primera instancia.
OCTAVO. DENEGAR las demás pretensiones.
NOVENO. Ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas constancias de rigor en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala Virtual, según Acta No. 032 de 2023 [Firmado Electrónicamente] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado [Firmado Electrónicamente] [Firmado Electrónicamente] MILCIADES RODRÍGUEZ QUINTERO CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrado Magistrada