680012333000-2013-00393-00 · Administrative Court of Santander

SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías Bucaramanga, dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Expediente: 680012333000-2013-00393-00 Medio de Control: Reparación directa Demandante: Jaime Alberto Madrid Aristizábal joaquinherandog@gmail.com Demandado: Nación - Ministerio de Transporte notificacionesjudiciales@mintransporte.gov.co Agencia Nacional de Infraestructura - ANI buzonjudicial@ani.gov.co Instituto Nacional de Vías - INVIAS njudiciales@invias.gov.co Ministerio Público: Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co Temas: Perjuicios por no obtención de autorización para ubicación de estación de servicios – falta de prueba de la falla en el servicio por incumplimiento de los términos legales para dar respuesta – No existió desconocimiento del plazo razonable.

En desarrollo de los artículos 182 y 187 de la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, se profiere sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia. I.

ANTECEDENTES. 1. La demanda. En ejercicio del medio de control de reparación directa consagrado en el artículo 142 del C.P.A.C.A., acuden ante esta jurisdicción el señor Jaime Alberto Madrid Aristizábal en contra de la Nación - Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI y el Instituto Nacional de Vías - INVIAS, formulando las siguientes: 1.1.

Pretensiones. “4.1. Solicitamos señores (as) Magistrados (as) se declare responsable administrativamente por la falla en la Prestación del Servicio al Ministerio de Transporte Nacional, en cabeza del doctor Miguel Peñalosa Barrientos, o por quien haga sus veces al momento de la emisión de la sentencia, por lo daños y perjuicios causados a mi poderdante, por la falla en la prestación del servicio; en la suma de Dos Mil Cincuenta y Dos Millones Doscientos Treinta y Cuatro Mil pesos ($2.52.234.000,00) suma de dinero especificada de la siguiente manera:

4.2. PERJUICIOS PATRIMONIALES LUCRO CESANTE: - Se condene al pago de una Indemnización equivalente a la suma de Mil Seiscientos Noventa y Tres Millones Doscientos Veinticuatro Mil Pesos Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 2 ($1.693’224’00,00), como perjuicios materiales causados al aquí accionante por parte del Ministerio de Transporte Nacional, generado ante el hecho de no haber OTORGADO o NEGADO “La autorización de ubicación de estaciones de servicio automotor en carretera a cargo de la Nació”, luego de haberse cumplido a cabalidad con los requisitos que exigía la ley para el funcionamiento de la “E.D.S. El Hato D.J”, lucro cesante que se generó, ya que a pesar de estar terminada la E.D.S., no se haya podido proceder a la venta de combustible en un promedio de Noventa Mil (90.000) GALONES al mes, o lo que se llegare a probar en el presente proceso, a un valor del precio de gasolina actual de $8.710,00 por Galón, lo que genera una utilidad neta del 8% por galón, lo que equivale a una suma de $696,80 pesos por Galón, más lo que se siga generando hasta el momento en que se emita el Acto Administrativo que Conceda o Niegue la Ubicación de la E.D.S. El Hato D.J. - Se condene al pago de una Indemnización equivalente a la suma de materiales causados al aquí accionante por parte del Ministerio de Transporte Nacional, generado ante el hecho de no haberse OTORGADO o NEGADO “La autorización de ubicación de estaciones de servicio automotor en carretera a cargo de la Nació”, luego de haberse cumplido a cabalidad con los requisitos que exigía la ley para el funcionamiento de la “E.D.S. El Hato D.J”, lucro cesante que se generó, ya que a pesar de estar terminada la E.D.S., no se haya podido proceder a la venta de otros elementos que se venden en una E.D.S. tales como estopa, refrescos, comidas, etc, lo que genera una utilidad final de $7.000.000,00 de pesos al mes; o lo que se llegare a probar en el presente proceso, más lo que se siga generando hasta el momento en que se emita el Acto Administrativo que Conceda o Niegue la Ubicación de la E.D.S. El Hato D.J.

4.3. PERJUICIOS EXTRAPATRIMONIALES - Se condene como Indemnización por los perjuicios morales al pago de la suma de Cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, equivalentes a la suma de Cincuenta y seis millones Seiscientos Setenta Mil pesos ($56.670.000,00), como perjuicios morales causados al aquí convocante por parte del Ministerio de Transporte Nacional, generado ante el hecho de no haberse OTORGADO o NEGADO “La autorización de ubicación de estaciones de servicio automotor en carretera a cargo de la Nació” de la “E.D.S. El Hato D.J”, y el pago de los intereses que día a día le están generando los préstamos de los dineros adeudados, además de los dineros propios que han sido invertidos para el funcionamiento de la E.D.S. El Hato D.J., no ha hecho sino pensar en que va a perder su Residencia Remolino Grande en el Municipio de Puerto Berrío, bien este que se encuentra hipotecado con Bancolombia, y el deterioro que día a día está sufriendo las instalaciones ya construidas y terminadas de su E.D.S.

4.4. LA PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD - Se condene como Indemnización por la Pérdida de Oportunidad al pago de la suma de Doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, equivalentes a la suma de Ciento Trece Millones Trescientos Cuarenta Mil pesos ($113’340.000,00), Pérdida de Oportunidad que ha generado ante el hecho de no haberse OTORGADO o NEGADO “La autorización de ubicación de estaciones de servicio automotor en carretera a cargo de la Nació” de la “E.D.S. El Hato D.J”, ello a pesar de haber cumplido a cabalidad con todos los requisitos que exigen las leyes colombianas para el otorgamiento de dicha Autorización. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 3 4.5.

Que se condene en costas a la entidad oficial accionada.” 1.2. Hechos. Como fundamento fáctico de las pretensiones invocadas, aduce la parte actora, en síntesis, los siguientes hechos relevantes: Indica que el señor Jaime Alberto Madrid Aristizábal el 15 de diciembre de 2007 adquirió un terreno ubicado en el Municipio de Cimitarra – Santander, en el corredor vial Troncal del Magdalena Medio hoy Ruta del Sol, con la intención de construir una estación de servicio automotriz.

Posteriormente, en el año 2009 el accionante celebró contrato de compraventa con la señora Darley Rocío Arroyo Hernández, surgiendo dos predios denominados Predio No. 1 Estación de Servicio y Lote 2 para residencias u Hotel. Sostiene que, en el Lote No. 1 identificado con matrícula inmobiliaria No. 324- 65117 del 27 de mayo de 2009 al estar ubicado en la margen derecha de la vía nacional se iniciaron los trámites para la construcción de una Estación de Servicio Automotriz, por lo que el 21 de diciembre de 2007 se solicitó al Municipio de Cimitarra el otorgamiento de la licencia de construcción para una obra nueva, siendo otorgado con el No. D-0177-2-2007 Informa que, también solicitó las pruebas hidrostáticas de los 3 tanques con que contaba la estación, solicitud que fue aprobada por el comandante del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Cimitarra el 09 de diciembre de 2008.

Por su parte el 10 de junio de 2009 peticionó ante la Corporación Autónoma Regional de Santander C.A.S el permiso ambiental para el funcionamiento y puesta en marcha del proyecto denominado “Estación de Servicio el Hato”, entidad que con la Resolución No.375-09 del 29 de septiembre de 2009 dispuso que dicha estación no requiere de trámite de licencia ambiental.

Así mismo el 04 de febrero de 2010 con acompañamiento del Policía de Hidrocarburos se realizó la calibración de los dispensadores de combustible. Expone en la demanda que, una vez concluida la construcción de la estación de servicio, el 08 de marzo de 2010 el demandante elevó petición ante el Instituto Nacional de Vías territorial Santander para el otorgamiento del “permiso para uso de zona carretera” en una vía nacional; sin embargo, una vez remitidos a las entidades competentes, el 23 y 24 de agosto de 2010 con oficios No. INCO-0102-23/08/2010 y 20103050114541 suscritos por el Instituto Nacional de Concesiones – INCO y el Coordinador Modo Carretero, respetivamente, le informan al accionante cual es la documentación que deben adjuntar para la realización de la inspección técnica de viabilidad.

La documentación solicitada fue aportada por el señor Madrid Aristizábal el 06 de septiembre de 2010. Manifiesta que, el 08 de septiembre de 2010 el Coordinador Modo Carretero le informó a la Concesionaria Ruta del Sol S.A.S., la coordinación de la visita Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 4 técnica de viabilidad; no obstante con oficio CRS-INCO-0116- del 10 de septiembre dicha concesionaria informó al Instituto Nacional de Concesiones INCO sobre no otorgar autorizaciones de ubicación para estaciones de servicio nuevas, ni para ampliaciones o remodelaciones, sugiriéndose que solo se otorguen permisos de funcionamiento provisional a las estaciones ya existentes hasta que se entreguen los diseños geométricos viales de la interventoría. Puso en conocimiento que, el 16 de diciembre de 2010 se solicitó a la Coordinadora de Vías Carreteables del Ministerio de Transporte la expedición del permiso provisional de funcionamiento para la Estación de Servicios el Hato D.J. de acuerdo a los postulados de la Resolución No. 005624 de 2009, toda vez que la estación fue construida de manera posterior a la entrada en vigencia de la ley 1228 de 2008; sin embargo, no recibió respuesta alguna.

Indicó que, el 17 de marzo de 2011, un año después de haber presentado la solicitud inicial de autorización de ubicación, el Gerente de Operaciones Tramo Sur Concesionaria Ruta del Rol, responde una de las peticiones indicando que el INCO no ha presentado la solicitud de visita técnica del proyecto. Visita que se llevó a cabo solo hasta el 20 de octubre de 2011, en la que se otorgó Acta de Viabilidad; no obstante, en febrero de 2012, sin haber dado respuesta a las múltiples peticiones, el demandante se enteró que el Instituto de Concesiones – INCO se había acabo, debiéndose retirar toda la documentación y presentarse nuevamente ante la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI.

Finaliza indicando que ante el no otorgamiento de ninguna respuesta por parte del Ministerio de Transporte y las demás autoridades competentes se elevó acción de tutela, la que fue concedida y tuteló el derecho fundamental de petición, sin que hasta la fecha de interposición de la demanda se haya dado solución al otorgamiento de los permisos de funcionamiento y ubicación de la estación de servicio de propiedad del demandante.

II. TRÁMITE PROCESAL La demanda fue repartida ante esta Corporación el 10 de abril de 2013 siendo admitida únicamente en contra de la Nación - Ministerio de Transporte con auto de fecha 08 de julio de 2013, ordenándose las notificaciones de rigor. Posteriormente con auto de fecha 31 de octubre de 2013 se vinculó al trámite del proceso al Instituto Nacional de Vías – INVIAS y al Instituto Nacional de Concesiones hoy Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, ordenándose su correspondiente notificación y traslado.

Una vez contestada la demanda por las entidades, se corrió traslado de las excepciones propuestas. Así mismo el Despacho con auto de fecha 11 de junio de 2014 decidió inadmitir la solicitud de llamamiento en garantía realizada por la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI en contra de la Concesionaria Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 5 Ruta del Sol S.A.S; y posteriormente con providencia del 15 de agosto de 2014 rechazó dicho llamamiento; decisión que fue objeto de apelación y estudiada por el H. Consejo de Estado, el cual con providencia del 13 de abril de 2016 revocó la decisión de primera instancia y ordenó la admisión, decisión que fue obedecida con auto del 01 de junio de 2017.

Con auto de fecha 12 de febrero de 2018 se fijó fecha y hora para la celebración de la audiencia inicial. Diligencia que se llegó acabo el día 07 de marzo de 2018, en la que se saneó el proceso teniendo en cuenta que hacían falta unos folios del escrito de demanda y el poder de la parte demandante, los cuales fueron aportados en la audiencia; en consecuencia, el Despacho tuvo por reconstruido el expediente y fijó una nueva fecha para la audiencia inicial.

El día 14 de marzo de 2018 se reanudó la audiencia inicial en la que nuevamente se saneó el proceso, se resolvieron las excepciones previas de manera desfavorables, se realizó la fijación del litigio, se llamó a las partes para que se pronunciaran sobre un posible acuerdo conciliatorio, se decretaron las pruebas solicitadas por las partes y se fijó fecha para la realización de la audiencia de pruebas.

La audiencia de pruebas se llevó a cabo el día 10 de mayo de 2018 (Fol. 1382 - 1383), en la que se incorporó el Despacho Comisorio de recepción de testimonios, se requirieron las pruebas documentales faltantes y se realizó pronunciamiento sobre el dictamen pericial decretado; por lo que, al no encontrarse recaudado la totalidad del material probatorio, se fijó una nueva fecha para la celebración de la audiencia de pruebas.

El 12 de julio de 2018 se reanudó la audiencia de pruebas en la que se realizó la contradicción de uno de los dictámenes periciales aportados al proceso. Frente al otro dictamen corrió traslado a las partes para que tuvieran conocimiento de su contenido, y en consecuencia fijó nueva fecha de audiencia para su contradicción. Finalmente, el día 03 de agosto de 2018 se reanudó la audiencia de pruebas, realizándose la contradicción de uno de los dictámenes periciales faltantes, cerrándose el debate probatorio y corriéndose el traslado para alegar de conclusión a las partes y al Ministerio Público para que rinda concepto.

De este trámite se destaca: 1. Contestación a la demanda. 1.1. Nación – Ministerio de Transporte. La entidad demanda se opone a la prosperidad de las pretensiones al considerar de manera principal que no se pueden imputar daños al Ministerio toda vez que carece de legitimación material en la causa por pasiva, pues se Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 6 cumplió con la función legal de solicitar la realización de la visita técnica a la entidad competente, esto es, el Instituto Nacional de Concesiones; sin embargo, a pesar de haberse solicitado en 3 ocasiones la asignación de quien le compete realizar la visitas técnicas de una serie de estaciones de servicios, en las que se encuentra el Hato D.J -con oficios 20105100492561 del 06 de diciembre de 2010, 20115100021391 del 21 de enero de 2011 y 20115100260031 del 31 de mayo de 2011-, no se recibió un nuevo concepto.

Manifiesta que, el accionante inició la construcción de la estación de servicios en el año 2007, con licencia de construcción expedida el 21 de diciembre de 2007, sin que se haya tenido en cuenta lo establecido en la Resolución No. 5050 del 16 de noviembre de 2006 en la que se establece el procedimiento para el otorgamiento de la autorización para la ubicación de estaciones de servicio automotor en carretera.

Indica que no existe registro de la fecha de radicación ante el Ministerio de Transporte de la solicitud de autorización de ubicación de estaciones de servicio automotor; solo obra una copia de una solicitud de permiso para uso de zona de carretera presentada en la Dirección Territorial Santander del INVIAS el 10 de marzo de 2010 y radicada con el No. 18077.

Advirtiendo que lo solicitado por el demandante fue el permiso para la ocupación temporal de una vía nacional y no la solicitud de ubicación de estación de servicio, por lo cual el INVIAS remitió la solicitud por competencia al INCO. Sostiene que la Estación de Servicio el Hato D.J. fue terminada el 08 de marzo de 2008, posteriormente se profirió la Ley 1228 de 2008 y la solicitud de autorización de ubicación fue radicada ante el Ministerio de Transporte el 18 de noviembre de 2010, por lo que debían cumplir con los requisitos establecidos en su artículo segundo. Poniendo de presente que si bien es cierto la primera solicitud se radicó en vigencia de la Resolución 5624 de 2009, la licencia de construcción se expidió en el año 2007, esto es, en vigencia de la Resolución No. 5050 de 2006, encontrándose en la obligación de allegar copia del plano de planta general del proyecto a escala 1:500.

Adiciona que, a pesar que el Acta de Visita Técnica del 20 de octubre de 2011 consideró que el proyecto es viable, el Ministerio no lo puede tener en cuenta, por no cumplir con el requisito de la Resolución 5050, además por que el acta no está suscrita por el delegado de la interventoría del proyecto INCO y fue consignado que no había carriles de aceleración, desaceleración, radios de curvatura, bahías, señalización. Pone en conocimiento que la autorización de la ubicación se expide previo concepto favorable de la entidad que tenga a su cargo la administración del corredor vial, que para el presente caso sería el INCO hoy ANI.

Poniendo de presente que el INCO con comunicaciones 2010305124151 y 20113050006781 recomendó no otorgar autorizaciones de ubicación de Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 7 estaciones de servicio nuevas, ni para ampliación y remodelación, teniendo en cuenta el proyecto de ampliación de doble calzada de la ruta del sol, con el propósito de evitar el incremento de costos y tener los diseños definitivos.

Finaliza manifestando que el señor Jaime Alberto Madrid Aristizábal desistió de su solicitud de manera expresa retirando de la Dirección de Infraestructura el Ministerio de Transporte los documentos que soportaban su solicitud de ubicación de estación de servicio, incurriendo así en una culpa propio, advirtiendo que, si obró como consecuencia de una incorrecta información, la misma no fue suministrada por el Ministerio, rompiéndose con ello el nexo de causalidad. 1.2.

Instituto Nacional de Vías – INVIAS. Se encuentra en desacuerdo con las pretensiones de la demanda y manifiesta que no existe causalidad adecuada entre el hecho y el daño que se quiere imputar, ya que la vía en donde se encuentra ubicada la Estación de Servicio Automotor el Hato D.J se encuentra a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, de acorde con lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2056 de 2003.

Pone de presente que el 30 de marzo de 2010 llegó a la territorial el memorando SGT-17773 en el que se instruye acerca de los preparativos para hacer entrega del tramo de la vía rio ermitaño-la Lizama ruta 45 al INCO, la cual fue entregada el 7 de abril de 2010 según acta suscrita entre la Directora Territorial Santander, el delegado de la Subdirección de la Red Nacional de Carreteras, Instituto de Concesiones-INCO y el subgerente delegado de gestión Contractual.

Manifiesta que con memorando DT-SAN-4155 del 18 de marzo de 2010 la territorial solicitó al Ingeniero residente del Consorcio Vial Grupo 4 programas la visita acorde con la solicitud del señor Madrid Aristizábal, lo cual prueba que INVIAS realizó el trámite pertinente y dentro de los términos legales, en los días en los que todavía tenía la vía en mención bajo su responsabilidad. 1.3.

Agencia Nacional de Infraestructura – ANI La entidad se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda al considerar que no tiene legitimación en la causa por pasiva, pues dentro de sus facultades legales no se encuentra la de otorgar la autorización para la ubicación de estaciones de servicio automotor en carretera a cargo de la Nación. Indica que, teniendo en cuenta la fecha de presentación de la solicitud de autorización de ubicación de estaciones de servicio, el procedimiento aplicable es el estipulado en la Resolución No. 005624 del 17 de noviembre de 2009, el Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 8 cual solo involucra a la ANI en aspectos específicos como la visita técnica, a la cual se le dio cabal cumplimiento.

Además que, al existir de por medio un contrato de concesión, los presuntos daños que se pueden generar en desarrollo de su ejecución, están asignados contractualmente al contratista concesionario. Considera que la parte demandante no aportó material probatorio que demostrar alguna falla en el servicio endilgable a la entidad, sin que se hiciera una imputación especifica y concreta.

Además, tampoco se demostró el nexo causal respecto al presunto daño, ya que no se evidencia que la demora en la expedición de la autorización de ubicación de estaciones de servicio automotor en carretera a cargo de la Nación, haya sido como consecuencia de una acción y/o omisión de la ANI. Finaliza indicando que en el presente caso no se presenta una pérdida de oportunidad, pues el solo hecho que iniciara unos trámites para obtener una autorización para ubicar la estación de servicios, genera solo una mera expectativa, pues si bien cuenta con un concepto favorable de la Concesionaria Ruta del Sol, la autorización del Ministerio de Transporte puede ser negada o dada de manera provisional. 1.4.

Llamado en garantía. La concesionaria Ruta del Sol S.A.S, llamada en garantía por la Agencia Nacional de Infraestructura ANI, guardó silencio y no presento contestación dentro del término otorgado por el Despacho. 2. Alegatos de Conclusión y Concepto del Ministerio Público. 2.1. Nación – Ministerio de Transporte. La entidad reitera los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, relacionados con la falta de acción omisiva de su parte, pues quedó demostrado que, una vez la entidad tuvo conocimiento de la petición – 16 de noviembre de 2010- se realizaron las solicitudes a las entidades competentes y encargadas de realizar las visitas técnicas, requisito previo para otorgar la autorización de ubicación de la estación de servicio.

Además pone de presente que con ocasión a la recomendación del INCO de no otorgar autorizaciones de ubicación de estaciones de servicio nuevas, el Ministerio de abstuvo de proferir alguna autorización sobre la vía objeto de concesión. En lo que respecta al caudal probatorio incorporado dentro del presente trámite, la entidad solicita no tener en cuenta los dos peritajes realizados; el primero de ellos realizado por una Auxiliar de la Justicia – Contadora, al considerar que no existen documentos que acrediten la idoneidad del perito, la evidencia de desconocimiento del tema, la falta de verificación de soportes Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 9 de balances o estados financieros de otra estación de servicio y no se demuestra las ventas eventuales.

Sobre el segundo perito manifestó que su concepto no fue ordenado ni autorizado por el Despacho. Finaliza indicando que, el demandante inició la construcción de la Estación de Servicio el Hato D.J. y realizó las inversiones a mutuo propio, sin que contara con las respectivas autorizaciones de funcionamiento, por lo que se torna improcedente el reconocimiento de cualquier perjuicio sobre inversiones hechas o sobre supuestos ingresos que no se encontraban legalizados.

Aclarando que la autorización de la ubicación recaía sobre el Ministerio de Transporte previo concepto técnico de viabilidad del INCO hoy ANI; sin embargo, la autorización de funcionamiento del establecimiento le correspondía al Ministerio de Minas y Energía. 2.2. Agencia Nacional de Infraestructura – ANI. Manifiesta la entidad que a diferencia de lo manifestado por el demandante, el requisito establecido en la Resolución 5624 de 2009 para el otorgamiento del permiso provisional de funcionamiento, era que la estación de servicio existiera y se encontraba en funcionamiento al momento de la entrada en vigencia de la Ley 1228 de 2008.

Sostiene que en el proceso se demostró que el demandante pretendió el otorgamiento de una autorización a la luz de una norma derogada. Además de no lograrse demostrar el presunto perjuicio causado, pues los medios arrimados – dictámenes periciales- resultan insuficientes y poco confiables, fundamentándose en un daño hipotético que no puede ser objeto de indemnización. 2.3.

Parte demandante. La parte demandante dentro de los argumentos expuestos realiza de manera inicial la distinción de dos trámites administrativos diferentes, el primero de ellos la autorización de ubicación, que entre los años 2006 a 2011 estuvo regida por la Resolución No. 5050 de 2006 y 5624 de 2009 y era otorgada directamente por el Ministerio de Transporte; autorización que fue modificada por el Decreto ley 4915 de diciembre de 2011 otorgando dicha competencia al INVIAS o al AI.

El segundo trámite es la autorización de funcionamiento la cual se otorgada una vez se expida la autorización de ubicación, y es aprobada por el Ministerio de Minas y Energía. Realiza el recuento de las fechas relevantes en el presente caso así: i) en el año 2007 se realizó el trámite de licencia de construcción ante la Secretaria de Infraestructura de Cimitarra, siendo otorgada el 21 de diciembre de 2007; ii) el 09 de diciembre de 2008 se llevaron a cabo las prácticas de las pruebas hidrostáticas a los tanques de almacenamiento; iii) el 10 de junio de 2009 se Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 10 elevó la solicitud ante la CAS para la licencia ambiental; iv) el 04 de febrero de 2010 se realizó la calibración de los dispensadores de combustible; v) para inicios del año 2010 se culminó la construcción de la estación de servicios; vi) el 08 de marzo de 2010, de conformidad con lo dispuesto en las Resoluciones 550 de 2006 y 5624 de 2009, se radicó ante la autoridad competente la petición para que se otorgara el permiso de uso de zona en carretera nacional; vii) el 20 de octubre de 2011 se levantó el Acta de Visita Técnica para la localización de la estación de servicios; y viii) el 15 de junio de 2012 se emitió por parte del ANI concepto de viabilidad para la estación de servicios el Hato D.J. De lo anterior considera la parte demandante que el Ministerio de Transporte no dio cumplimiento a los términos establecidos en la Resolución 5050 de 2006, esto es, 5 días hábiles para solicitar al entonces INCO la visita técnica de viabilidad y 15 días para expedir dicho concepto, pues se evidenció una mora de 27 meses, en los que, con ocasión a la falla en el servicio se presentó una pérdida de oportunidad, pues no se pudieron vender el combustible presupuestado en ese tiempo. 2.4.

Ministerio Público. Dentro del término otorgado por el Despacho el Ministerio Público no rindió concepto de fondo. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA. Habiéndose surtido a cabalidad las demás etapas procesales sin que se evidencie causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, y como quiera que los presupuestos procesales se encuentran satisfechos, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia. 1.

Acerca de la competencia. Esta Corporación es competente para dirimir el asunto de la referencia conforme a lo dispuesto en el artículo 152 numeral 6 del C.P.A.C.A, vigente al momento de la interposición de la demanda, según el cual: “Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 6.

De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 11 2. Problemas Jurídicos y su resolución. De acuerdo con lo dispuesto en la audiencia inicial, la Sala encuentra que el problema jurídico a resolver se circunscribe en determinar si la Nación – Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías – INVIAS y la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI son responsables por los perjuicios de orden material y moral que reclama el señor Jaime Alberto Madrid Aristizábal, por la presunta falla en el servicio en que se incurrió en el trámite de otorgamiento de autorización de ubicación para la “Estación de Servicio el Hato D.J.”.

O si por el contrario, no le asiste ninguna responsabilidad a las entidades demandadas por cuanto cada una de las entidades cumplieron a cabalidad con las funciones que legalmente le fueron asignadas. Tesis: Las entidades demandadas no son responsables del daño que se alega en la demanda, esto es, la pérdida de oportunidad por la prolongación en el tiempo del otorgamiento de la autorización de ubicación de la Estación de Servicio el Hato D.J, pues si bien, su trámite se prolongó casi 2 años, ello se dio con ocasión a varios factores: i) presentación de la solicitud ante otra entidad, con solicitud diferente a la de autorización de la EDS, ii) remisión a la entidad competente, término en el que surgieron recomendaciones para suspender el trámite de ubicación de EDS, iii) múltiples solicitudes en las que se confundió la autorización de ubicación con la de funcionamiento; iv) documentación presentada de manera incompleta, v) Acta de visita técnica en la que se evidencia la falta de elementos; y vi) el retiro de la solicitud.

Por lo que se tiene que la no expedición de la autorización de esta EDS no es una consecuencia directa o indirecta de las acciones u omisiones de las entidades demandas, no siendo el daño atribuible a ninguna de las entidades aquí accionadas. 3. Marco normativo y jurisprudencial El artículo 90 de la Constitución Política de 1991 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.

Daño ha de entenderse como la lesión definitiva a un derecho o a un interés jurídicamente tutelado de una persona. Sin embargo, el daño objeto de la reparación sólo es aquel que reviste la característica de ser antijurídico. En este sentido, el daño sólo adquirirá el carácter de antijurídico y en consecuencia será indemnizable, si cumple una serie de requisitos como lo son, el de ser personal, cierto y directo.

El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 12 por la ley o el derecho1, que contraría el orden legal2 o que está desprovista de una causa que la justifique3, resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre, de donde la antijuridicidad del daño deviene del necesario juicio de menosprecio del resultado y no de la acción que lo causa.

De acuerdo con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, dicho daño tiene como características que sea cierto, presente o futuro, determinado o determinable, anormal y que se trate de una situación jurídicamente protegida4. Ha dicho la Corporación: “En casos, como el que ocupa la atención de la Sala, se precisa advertir que en la sociedad moderna el instituto de la responsabilidad extracontractual está llamada a adaptarse, de tal manera que se comprenda el alcance del riesgo de una manera evolutiva, y no sujetada o anclada al modelo tradicional.

Esto implica, para el propósito de definir el daño antijurídico, que la premisa que opera en la sociedad moderna es aquella según la cual a toda actividad le son inherentes o intrínsecos peligros de todo orden, cuyo desencadenamiento no llevará siempre a establecer o demostrar la producción de un daño antijurídico. Si esto es así, sólo aquellos eventos en los que se encuentre una amenaza inminente, irreversible e irremediable permitirían, con la prueba correspondiente, afirmar la producción de una daño cierto, que afecta, vulnera, aminora, o genera un detrimento en derechos, bienes o interese jurídicos, y que esperar a su concreción material podría implicar la asunción de una situación más gravosa para la persona que la padece”5.

Por su parte, la imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto6.

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere y de igualdad ante las cargas públicas, resarcimiento que debe ser proporcional al daño sufrido. 3. Caso concreto. 1 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de marzo de 2000.

Rad.: 11945. 2 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 4Sentencia de fecha 16 de febrero de 2017, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Exp. 33976 5 Ibídem 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386.

Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 13 De conformidad con el problema jurídico expuesto, las inconformidades planteadas por las partes involucradas en la litis se centran en determinar la estructuración de los dos elementos o presupuestos de todo juicio de esta naturaleza, es decir, debe demostrarse el daño como primer elemento de responsabilidad, así como la imputación fáctica y/o jurídica del mismo a las entidades demandadas, donde se determina la causa eficiente del daño y el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado, y finalmente la procedencia de reconocimiento de perjuicios. 3.1.

El daño. En principio, como primer elemento estructural para evidenciar la existencia de Responsabilidad Administrativa, resulta pertinente señalar que el daño ha de entenderse como la lesión definitiva a un derecho o a un interés jurídicamente tutelado de una persona. Sin embargo, el daño objeto de la reparación sólo es aquel que reviste la característica de ser antijurídico.

El H. Consejo de Estado, ha señalado en su jurisprudencia que el daño antijurídico comprendido desde la dogmática jurídica de la responsabilidad civil extracontractual y del Estado, impone considerar dos componentes: a) el alcance del daño como entidad jurídica, esto es, “el menoscabo que a consecuencia de un acaecimiento o evento determinado sufre una persona ya en sus bienes vitales o naturales, ya en su propiedad o en su patrimonio”; o la “lesión de un interés o con la alteración “in pejus” del bien idóneo para satisfacer aquel o con la pérdida o disponibilidad o del goce de un bien que lo demás permanece inalterado, como ocurre en supuestos de sustracción de la posesión de una cosa”; y, b) aquello que derivado de la actividad, omisión, o de la inactividad de la administración pública no sea soportable i) bien porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o ii) porque sea “irrazonable”, en clave de los derechos e intereses constitucionalmente reconocidos; y, iii) porque no encuentra sustento en la prevalencia, respeto o consideración del interés general, o de la cooperación social.7 La jurisprudencia constitucional a su vez señala que la “antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración sino de la no soportabilidad del daño por parte de la víctima”8.

Así pues, y siguiendo la jurisprudencia de esta jurisdicción, se ha señalado “que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a la propia Administración” (subrayado fuera del texto) 7 Sentencia del (7) de septiembre de dos mil quince (2015) Radicación: 54001-23-31-000-1999-01081- 02 (34158) Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera - Subsección C. Magistrado Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 8 Corte Constitucional, sentencia C-254 de 2003.

Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 14 Dispuesto lo anterior se tiene que, el daño es la lesión de un interés legítimo, causado por el actuar ilícito o no de una persona diferente a la titular del derecho. Los requisitos para que este se configure es que debe ser cierto y subsistente en todo o en parte, es decir, que no haya sido íntegramente reparado.

De conformidad con los argumentos expuestos en la demanda, se aduce que el daño en el caso concreto fue directamente atribuido a la pérdida de oportunidad derivada de la imposibilidad de dar apertura a la Estación de Servicio y ejercer las actividades comerciales que se pretendía, ante la falta de otorgamiento de la autorización para la ubicación de la misma -de propiedad del señor Jaime Alberto Madrid Aristizábal denominada el “Estación de Servicio el Hato D.J.”-, en el que el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías – INVIAS y la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, sobrepasaron el término legal de dos (2) meses para pronunciarse según lo dispuesto en la Resolución 5624 de 2009.

Así las cosas, la Sala procederá a realizar un estudio del material probatorio de manera cronológica obrante en el expediente con el fin de determinar si existen suficientes criterios de convicción para concluir que en el presente asunto se encuentra acreditado la existencia del daño frente a los derechos señalados con anterioridad. Por lo cual se relacionarán las siguientes pruebas: - Licencia de construcción No. D-0177-2 2007 del 21 de diciembre de 2007 suscrita por el Secretario de Planeación Municipal de Cimitarra, otorgada para “la construcción de una ESTACIÓN DE SERVICIOS ubicada dirección PREDIO LETICITA DEL CORREGIMIENTO DE SAN JUAN DE LA CARRETERA DEL MUNICIPIO DE CIMITARRA.” - Resolución No. 375 del 29 de septiembre de 2009 suscrita por la Corporación Autónoma Regional de Santander CAS, en la que se dispuso que la Estación de Servicio el Hato no requiere trámite de licencia ambiental. - El 10 de marzo de 2010 el señor Jaime Alberto Madrid Aristizábal presentó ante el Instituto de Vías – Regional Santander “solicitud de permiso para uso de zona de carretera” para la Estación de Servicio el Hato D.J, adjuntando fotografías de la misma al ya encontrarse construida y acogiéndose a los postulados del artículo 4 de la Resolución No. 5624 de 2009. - Con oficio del 11 de mayo de 2010 el INCO informó al señor Jaime Madrid Aristizábal que el pasado 16 de abril el INVIAS trasladó la solicitud presentada, la cual se encuentra reglamentada por el Ministerio de Transporte mediante Resolución No. 5624 de 2009.

E indicó que, Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 15 respecto a la autorización para la ocupación temporal del derecho de vía, dicho procedimiento se encuentra reglamentado con la Resolución 0063 de 2003. - El 23 de agosto de 2010 el Concesionario Ruta del Sol con ocasión a la solicitud de visita técnica a la Estación de Servicio el Hato, requiere al Instituto Nacional de Concesiones INCO la “carta de compromiso y los planos de localización en planta general de la EDS”, de conformidad con lo dispuesto en los artículo 2 y 3 de la Resolución No. 5624 del 17 de noviembre de 2009. - El 24 de agosto de 2010 el Instituto Nacional de Concesiones INCO, solicitó al señor Jaime Alberto Madrid Aristizábal, para que, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución No. 5426 de 2009, aportara carta de compromiso, plano de localización en planta general de la estación de servicios y plano en el que se registre las mejoras que se realizarán y el estado final de las obras a ejecutar. - Los anteriores requerimientos se contestaron con oficio del 07 de septiembre de 2010, aportándose los documentos requeridos. - El 08 de septiembre de 2010 el INCO le informó a la Concesionaria Ruta del Sol que los documentos requeridos fueron aportados, solicitando la coordinación de la visita técnica con el apoderado de la Estación de Servicio y el interventor del proyecto. - El 10 de septiembre de 2010 la Concesión Ruta del Sol recomienda al INCO “no otorgar autorizaciones de ubicación para estaciones de servicio nuevas, ni para ampliaciones y/o remodelaciones, hasta que sean revisados los mencionados estudios por la Interventoría y el INCO, evitando la ocupación de las franjas de terreno necesarias para la ampliación de la vía existente y construcción de la doble calzada.

Igualmente, sugerimos que el INVIAS expida una Acto Administrativo mediante el cual otorgue el permiso de funcionamiento provisional a las estaciones de servicios existentes ubicadas en el corredor vial de la Ruta del Sol 2.” - La anterior recomendación fue puesta en conocimiento del Ministerio de Transporte con oficio del 13 de septiembre de 2010 suscrito por el INCO. - Con oficio del 16 de noviembre de 2010 el accionante solicita ante el Ministerio de Transporte el otorgamiento de un permiso de funcionamiento provisional para la Estación de Servicio el Hato, pues la misma fue construida posterior a la entrada en vigencia de la Ley 1228 de 2008 y la Resolución No. 5624.

Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 16 - El 06 de diciembre de 2010 el Ministerio de Transporte a través del Coordinador de Vías Carreteables solicita al INCO la programación de la visita técnica a la estación de Servicio el Hato para la correspondiente viabilidad técnica, según los lineamientos de la Resolución No. 5624 del 2009. - El 16 de diciembre de 2010 el señor Jaime Alberto Madrid solicita ante el Ministerio de Transporte la expedición de la autorización de ubicación de la EDS el Hato D.J, aportándose la siguiente documentación: - El 17 de febrero de 2011 el Ministerio de Transporte le informa a la apoderada del demandante que la autorización provisional de ubicación de la Estación de Servicio el Hato, se encuentra a la espera del acta de visita técnica por parte del INCO.

Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 17 - El 20 de octubre de 2011 se realizó la visita técnica para la localización de una Estación de Servicio en proyecto de construcción, en la que se elevó Acta suscrita por el solicitante y el delegado de la firma concesionaria, otorgándose concepto favorable e indicándose que la autorización de ubicación debe otorgarse de manera provisional por 2 años, fecha para la cual estaría definido el proyecto de la doble calzada. - El accionante con oficio del 04 de noviembre de 2011 presenta nuevamente ante el Ministerio de Transporte la documentación requerida para obtener la autorización de ubicación de la EDS, adicionando la visita técnica de viabilidad realizada por la concesionaria - Con oficio del 21 de marzo de 2012 el señor Jaime Alberto Madrid Aristizábal presenta ante la Agencia Nacional de Infraestructura ANI antes INCO, solicitud de autorización de ubicación de estación de servicio, pues ya se cuenta con la visita de viabilidad técnica.

Señalando que el Ministerio de Transporte división de Infraestructura devolvió la documentación allí radicada. - El 23 de marzo de 2012 la ANI informa al accionante que el estudio de la solicitud se realizará una vez el Ministerio de Transporte reglamente el Decreto 4915 del 20 de diciembre de 2011. Así las cosas, encuentra la Sala que existen criterios de convicción para concluir que en el presente asunto está acreditada existencia del daño, esto es, la prolongación en el tiempo del trámite de la autorización de ubicación de la Estación de Servicio el Hato D.J., generando la pérdida de oportunidad de dar apertura de la estación de servicios y realizar la actividad comercial de venta de combustible y otros elementos.

Con fundamento en lo anterior, la Sala deberá determinar si el daño acreditado resulta imputable a las entidades públicas demandadas, y si existe fundamento que le imponga a la misma el deber de reparar de conformidad con los regímenes de responsabilidad dispuestos por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado. 3.2. Imputación. Establecido entonces el daño objeto de la eventual reparación, se procede a realizar el estudio de la imputación, dentro del cual se deben analizar dos esferas: i) el ámbito fáctico que obedece a la relación de causalidad entre el hecho dañino y el daño, y ii) la imputación jurídica, en la que se debe determinar la atribución conforme a un deber jurídico que opera conforme a los distintos títulos de imputación consolidados en el precedente del Consejo de Estado: falla o falta en la prestación del servicio, daño especial, riesgo excepcional, resaltando que estos títulos no son taxativos.

Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 18 Sin duda, en la actualidad todo régimen de responsabilidad patrimonial del Estado exige la afirmación del principio de imputabilidad, según el cual, la indemnización del daño antijurídico cabe cargarla al Estado cuando haya el sustento fáctico y la atribución jurídica.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, en el estudio de la primera esfera de la imputación, esto es, de la relación de causalidad entre el hecho dañino y el daño pueden hallarse probados eventos que rompen el nexo de causalidad y que implican que la administración deberá ser absuelta. Ahora bien, para definir el régimen de responsabilidad aplicable al caso concreto, es necesario remitirse al texto mismo de la demanda y a la manera en la cual se estructuraron en aquella las imputaciones relacionadas con la responsabilidad extracontractual de la Administración; reiterando esta Sala que, en el caso en estudio la parte actora estimó que el daño irrogado devino de una falla del servicio imputable a las demandadas, toda vez que -como asegura la parte demandante- a pesar de haberse presentado la solicitud de permiso de ubicación de la EDS el 10 de mazo de 2010, las entidades nunca contestaron de forma negativa o positiva, lo que conllevó a la imposibilidad de obtener las ganancias económicas producto de la venta de combustibles y otros elementos.

Así las cosas, la falla en el servicio se erige como el título de imputación con mayor relevancia y aplicación en materia de responsabilidad patrimonial del Estado dentro del ordenamiento jurídico colombiano, esto, en virtud de los diferentes principios que rigen la actividad de la misma y en concordancia con las obligaciones y fines constitucionales del Estado.

En múltiples ocasiones la jurisprudencia emanada del honorable Consejo de Estado ha reiterado los presupuestos de existencia de este tan valioso instituto jurídico del Derecho Administrativo y se ha servido delimitar su contenido conceptual, así: “(…) si al Juez Administrativo le compete una labor de control de la acción administrativa del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido final del incumplimiento de una obligación a su cargo, no hay duda de que es ella el mecanismo más idóneo para asentar la responsabilidad patrimonial de naturaleza extracontractual.

(…) así, las obligaciones que están a cargo del Estado -y por lo tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión-, han de mirarse en concreto frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo.

Se le exige al Estado la utilización adecuada de todos los medios de que está provisto, en orden a cumplir el cometido constitucional en el caso concreto; si el daño se produce por su incuria en el empleo de tales medios, surgirá su obligación resarcitoria; por el contrario, si el Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 19 daño ocurre pese a su diligencia no podrá quedar comprometida su responsabilidad.

“9 (negrillas fuera del texto original) El Consejo de Estado a su vez ha señalado cuatro escenarios en los que se configura la falla del servicio: “La falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo. El retardo se da cuando la Administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan y la ineficiencia se da cuando la Administración presta el servicio pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal.

Y obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la Administración, teniendo el deber legal de prestar el servicio, no actúa, no lo presta y queda desamparada la ciudadanía.”10 Ahora bien, con relación a los aspectos que rodean el presente caso, debe traerse a colación la normatividad que rige el trámite administrativo para el otorgamiento de la autorización de ubicación de estaciones de servicio, con el propósito no solo de establecer cual es la aplicable al caso del señor Jaime Alberto Madrid Aristizábal, sino también, si las entidades accionadas al sobrepasar el tiempo de respuesta incurrieron en una falla en el servicio.

Así las cosas, teniendo en cuenta las normas citadas en el trámite administrativo y las expuestas en las contestaciones de la demanda, se realiza la siguiente relación: NORMATIVIDAD PARA EL OTORGAMIENTO DE AUTORIZACION DE UBICACIÓN DE ESTACIÓN DE SERVICIO NUEVA Resolución 5050 de 2006 Resolución 5624 de 2009 Vigencia 16 de noviembre de 2006 17 de noviembre de 2009 Deja sin vigencia la Resolución 5050 de 2006 Requisitos para el trámite Artículo 2 1.

Carta del Propietario dirigida al Ministerio de Transporte donde se compromete a que en la Escritura Pública de compraventa se haga constar que si el Invías o el INCO requiere ejecutar trabajos, lo podrán hacer a conveniencia previo aviso y sin autorización alguna del solicitante del permiso o del propietario del predio. 2. Solicitud de autorización, con indicación de la dirección, teléfono, correo electrónico y número de celular.

Artículo 4 1. Formato de solicitud de autorización de ubicación de la Estación de Servicio automotor dirigido al Ministerio de Transporte. 2. Fotocopia ampliada al 150% legible de la cédula de ciudadanía del solicitante de la autorización de ubicación de la estación de servicio ante el Ministerio de Transporte, y del propietario del inmueble en la cual se ubica la misma. 9 y 4 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Radicación número: 25000-23-26-000-1996-03282-01(20042) Magistrado Ponente: Hernán Andrade Rincón. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 20 3. Fotocopia ampliada de la cédula de ciudadanía del propietario del lote. 4. Certificado de Libertad y Tradición y fotocopia de la escritura del predio, con vigencia no mayor a 30 días al momento de la radicación de los documentos. 5.

Copia del plano de planta general de la estación de servicio que se encuentra en funcionamiento, indicando la vía nacional con sus elementos y accesos. Este documento debe estar firmado por un Ingeniero Civil o de Transporte y Vías y presentarlo junto con una fotocopia de la matrícula profesional. 6. Copia del plano de localización general a escala 1:500 del predio que incluya: (…) 7.

Plan de manejo del tránsito de acuerdo con lo indicado en el Capítulo 4 del Manual de Señalización Vial 8. Permiso de vertimientos y concesión de aguas, expedido por la autoridad ambiental competente. 9. Registro fotográfico. 10. Certificado de uso del suelo expedido de acuerdo al Plan de Ordenamiento Territorial, por la oficina de planeación del municipio. 11.

Concepto técnico de viabilidad del proyecto otorgado por Instituto Nacional de Vías o del Instituto Nacional de Concesiones de acuerdo con la competencia. 12. Copia del plano de planta general del proyecto a escala 1:500, indicando la vía nacional sobre la cual quedará localizada, ya sea en el costado derecho o izquierdo, los accesos de entrada y salida de la vía, las distancias de la misma respecto del eje de la vía, los puntos de referencia (PR) inicial y final del lote paralelos a la vía y/o cruces a las mismas de acuerdo con el sistema de referenciación del Invías, bahías, pasos y andenes peatonales, carriles de aceleración y desaceleración, bermas, cunetas, Plano de señalización horizontal, vertical que incluya la temporal y definitiva, el cual además debe estar firmado por un Ingeniero Civil o en Transporte y Vías. 3.

Certificado de Existencia y Representación Legal del establecimiento de comercio correspondiente a la estación de servicio, donde conste que la actividad económica a desarrollar es la distribución minorista de combustibles líquidos; con fecha de expedición no mayor a (30) días calendario a la fecha de radicación. 4. Original del Certificado y/o Certificados de Libertad y Tradición del bien inmueble sobre el cual se ubica la estación de servicio automotor, expedido con una antelación no mayor a treinta (30) días calendario a la fecha de la radicación de los documentos; igualmente se debe allegar fotocopia simple de la escritura pública del inmueble que acrediten que el titular del predio es el mismo que solicita la autorización de ubicación. 5.

Acta de Visita Técnica que incluya Concepto Técnico de Viabilidad de ubicación de la estación de servicio de combustible, realizada por el Invías y/o INCO, de acuerdo con la competencia de la vía. 6. Plano de localización en planta general de la estación de servicio a escala 1:250 firmado por el ingeniero civil, de vías o arquitecto que elabore este documento, el cual deberá indicar la vía nacional sobre la cual quedará localizada. 7.

Certificado de uso del suelo expedido por la Oficina de Planeación del municipio. 8. Las estaciones de servicio nuevas deberán cumplir con lo establecido en la Ley 1228 de 2008 en lo relacionado con las zonas de reserva para la red vial nacional; en estas áreas no se podrá realizar ninguna obra subterránea ni en altura. Términos para subsanar la petición Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 21 Artículo 6 Si la documentación aportada no cumple los requisitos establecidos, la Dirección de Infraestructura solicitará al peticionario por una sola vez, la complementación o aclaraciones del caso las cuales deberán allegarse en un término máximo de dos (2) meses contados a partir del recibo de la comunicación. Artículo 5 Si la documentación aportada no reúne los requisitos establecidos, la Dirección de Infraestructura del Ministerio de Transporte a través de la Coordinación del Modo Carretero, solicitará al peticionario por una sola vez la complementación de información o aclaraciones del caso, las cuales deberán allegarse en un término no mayor a dos (2) meses calendarios.

Términos para expedir la autorización Artículo 4 Verificado el cumplimiento de los requisitos señalados, y una vez allegado el concepto técnico de viabilidad por parte del Invías o el Inco según el caso, el Director de Infraestructura contará con un término no mayor a treinta (30) días, para expedir la autorización de ubicación lo cual hará a través de resolución motivada Parágrafo.

No obstante que el concepto técnico sea favorable, el Ministerio de Transporte por razones de seguridad nacional o vial, debidamente soportadas, podrá negar la autorización. Artículo 6 Verificado el cumplimiento de los requisitos señalados, el Director de Infraestructura contará con un término de dos (2) meses, para expedir la autorización de ubicación, lo cual hará a través de resolución motivada, indicando las obligaciones a cargo del solicitante si a ello hay lugar.

De lo dispuesto en las normas expuestas, se evidencia que el particular interesado en la expedición de la autorización de ubicación de una estación de servicio EDS nueva debe cumplir con la presentación de todos los requisitos dispuestos para las estaciones nuevas, pues de lo contrario, la solicitud se podría inadmitir y posteriormente rechazar.

Así mismo, la entidad encargada de expedir la autorización es el Ministerio de Transporte, en asocio el Instituto Nacional de Vías – Invias o el INCO hoy Agencia Nacional de Infraestructura – Ani, pues estas dos ultimas son las encargadas de expedir el Concepto Técnico de Viabilidad de ubicación, documento necesario para la expedición de la autorización. De la relación probatoria realizada en el título del daño, se podría indicar que efectivamente las entidades accionadas – Ministerio de Transporte, INCO hoy ANI e INVIAS- sobrepasaron el término para pronunciarse sobre la solicitud de autorización de ubicación de una EDS nueva presentada por el señor Jaime Madrid Aristizábal; sin embargo, encuentra la Sala que se presentaron aspectos que conllevaron que dicha autorización no se otorgara, como se pasa a explicar: - Sobre la petición inicial debe indicarse lo siguientes aspectos; i) la petición se presentó ante la seccional Santander del Instituto Nacional de Vías el 10 de marzo de 2010; ii) dicha solicitud peticionaba el permiso para la ocupación temporal de una vía nacional, de la que se lee lo siguiente: Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 22 “(…) solicito formalmente el permiso de la referencia para la estación de Servicio el Hato D.J., cuya localización esta en la Vereda San Juan del Municipio de Cimitarra km. 42 + 709m.

PRI y km 42 + 856.3 m PRf de la carretera de referencia del INVIAS 4511 sobre la margen derecha. Adjunto a la presente registro fotográfico de la Estación, puesto que ya se encuentra construida, por lo cual deberá acogerme a lo postulado en la resolución 005624 del 17 de noviembre del 2009, artículo4.” - Con oficio del 11 de mayo de 2010 el Coordinador de Modo Carretero del Instituto Nacional de Concesiones INCO hoy ANI, le informó al señor Jaime Madrid Aristizábal que el 07 de abril el INVIAS entregó al INCO y a la Concesión Ruta del Sol la solicitud del asunto e indicó que la misma se tramitaría según lo dispuesto en la resolución 5624 de 2009.

Y finaliza realizando la siguiente aclaración: “Con respecto a la autorización para la ocupación temporal del derecho de vía ante el Instituto Nacional de Concesiones, este procedimiento se encuentra reglamentado por la resolución No 0063 de 2003 (copia adjunta en 5 folios). Por lo tanto se solicita iniciar el procedimiento ante este Instituto según lo establecido anteriormente en 1 original y 2 copias.” - El 24 de agosto de 2010 el Instituto Nacional de Concesiones INCO, solicitó al señor Jaime Alberto Madrid Aristizábal, para que, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución No. 5426 de 2009, aportara carta de compromiso, plano de localización en planta general de la estación de servicios y plano en el que se registre las mejoras que se realizarán y el estado final de las obras a ejecutar. - El 10 de septiembre de 2010 la Concesión Ruta del Sol recomienda al INCO “no otorgar autorizaciones de ubicación para estaciones de servicio nuevas, ni para ampliaciones y/o remodelaciones, hasta que sean revisados los mencionados estudios por la Interventoría y el INCO, evitando la ocupación de las franjas de terreno necesarias para la ampliación de la vía existente y construcción de la doble calzada.

Igualmente, sugerimos que el INVIAS expida una Acto Administrativo mediante el cual otorgue el permiso de funcionamiento provisional a las estaciones de servicios existentes ubicadas en el corredor vial de la Ruta del Sol 2.” - El INCO con comunicaciones 2010305124151 y 20113050006781 recomendó no otorgar autorizaciones de ubicación de estaciones de servicio nuevas, ni para ampliación y remodelación, teniendo en cuenta el proyecto de ampliación de doble calzada de la ruta del sol, con el propósito de evitar el incremento de costos y tener los diseños definitivos. - Con oficio del 16 de noviembre de 2010 el accionante eleva nueva solicitud ante el Ministerio de Transporte para el otorgamiento de un Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 23 permiso de funcionamiento provisional para la Estación de Servicio el Hato, pues la misma fue construida posterior a la entrada en vigencia de la Ley 1228 de 2008 y la Resolución No. 5624. - Petición que fue inadmitida, teniendo en cuenta que el accionante no aportó la totalidad de documentación requerida, como fue relacionado por el Ministerio de Transporte en la siguiente imagen: - El 17 de febrero de 2011 el Ministerio de Transporte le informa a la apoderada del demandante que la autorización provisional de ubicación de la Estación de Servicio el Hato, se encuentra a la espera del acta de visita técnica por parte del INCO.

Respuesta que fue reiterada con oficio del 08 de abril de 2011. - El Ministerio de Transporte con oficio del 29 de junio de 2011 solicita nuevamente la carta de compromiso suscrita por el propietario del predio, certificado de libertad y tradición actualizado del predio donde se ubica la estación de servicio y fotocopia de la última escritura de compraventa registrada en el certificado de libertad y tradición. - Con respuesta del 18 de julio de 2011 el señor Jaime Alberto Madrid Aristizábal aporta la documentación requerida, con fundamento en la resolución No. 56050 de 2006. - El 08 de agosto de 2011 la Concesionaria Ruta del Sol le informó al INCO que se están devolviendo la documentación relacionada con las estaciones de servicio, teniendo en cuenta la Circular Interna No. 01 del 19 de julio de 2011 en la que el Ministerio de Transporte informó que no se tramitaran solicitudes de autorización para la ubicación de nuevas estaciones de servicio que pretendan ser construidas en zonas de Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 24 concesión para la doble calzada, hasta tanto no se cuenten con la totalidad de los diseños definitivos. - El 20 de octubre de 2011 se realizó la visita técnica para la localización de una Estación de Servicio en proyecto de construcción, en la que se elevó Acta suscrita por el solicitante y el delegado de la firma concesionaria, otorgándose concepto favorable e indicándose que la autorización de ubicación debe otorgarse de manera provisional por 2 años, fecha para la cual estaría definido el proyecto de la doble calzada.

Sin embargo, dentro de la misma acta se dejó evidencia de elementos faltantes en la EDS, observándose lo siguiente: - El accionante con oficio del 04 de noviembre de 2011 presenta nuevamente ante el Ministerio de Transporte la documentación requerida para obtener la autorización de ubicación de la EDS, adicionando la visita técnica de viabilidad realizada por la concesionaria - El 13 de marzo de 2012 el señor Madrid Aristizábal retiró la documentación concerniente a la solicitud de autorización de ubicación de estación de servicio; por lo que, el Ministerio de Transporte dio por desistida la solicitud.

De la relación probatoria realizada se evidenciaron que el trámite de la autorización de ubicación de la estación de servicio el Hato D.J. se prolongó en el tiempo más allá del término establecido por la Ley de dos (02) meses; sin embargo, ello no se dio con ocasión a una falla en el servicio o por un incorrecto actuar de las entidades aquí demandadas, pues se presentaron aspectos relevantes que influyeron en la falta de respuesta a la solicitud.

Al respecto, la H. Corte Constitucional11 se ha referido sobre la inobservancia de los términos puede conllevar a la vulneración de los derechos fundamentales como el debido proceso; no obstante, para que ello se 11 Sentencia SU-213 de 2021. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 25 configure se requiere además de la superación del plazo razonable, que no exista motivo valido que los justifique; en la que se expuso lo siguiente: “En otras palabras, la vulneración del derecho al debido proceso depende del carácter injustificado en el incumplimiento de los términos administrativos.

Así las cosas, la razonabilidad del plazo deberá determinarse en cada caso particular y ex post, de conformidad con cuatro criterios definidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH): (i) la complejidad del asunto, (ii) la actividad procesal del interesado, (iii) la conducta de la autoridad competente y, por último, (iv) la situación jurídica de la persona interesada.” Con relación al desconocimiento del plazo razonable el H. Consejo de Estado12 también se ha pronunciado, disponiendo que se debe tener en cuenta lo siguiente: “(…) para la determinación de qué se entiende por ‘violación o desconocimiento del plazo razonable’ corresponde al juzgador analizar las condiciones de tiempo, modo y lugar, así como los factores internos y externos en los que se presta el servicio, en otros términos, con qué instrumentos o herramientas se contaba para adoptar la decisión y, por lo tanto, si no existen circunstancias que justifiquen el retardo en la definición del asunto administrativo o jurisdiccional.

De modo que, no toda tardanza es indebida porque pueden existir razones que la justifiquen y que conduzcan al operador jurídico a la conclusión de que no se vulneró el artículo 29 de la Constitución Política, conclusión a la que arribó el juez constitucional al señalar que la mora judicial no desconoce el derecho a un juicio en un plazo razonable si existen factores que justifiquen el sobrepasar los términos fijados en la ley.

En esa línea de pensamiento, para poder predicar la existencia de una dilación injustificada de una decisión administrativa o judicial, a la luz del artículo 29 de la Constitución Política, es preciso que se constate la configuración de los siguientes presupuestos: i) los términos fijados en la ley deben haberse sobrepasado, comoquiera que las normas que los señalan obligan no sólo a los administrados, sino a la administración pública, ii) la tardanza en la toma de la decisión no debe tener causa o motivo que la justifique, iii) la mora debe ser producto de una omisión de los funcionarios administrativos que tienen a su cargo el impulso o la decisión, y iv) la violación del plazo vencido debe catalogarse como desproporcionada frente al trámite respectivo.” Precisado lo anterior se tiene que, uno de los aspectos relevantes que justifican la dilación el trámite es que, la primera petición presentada por el señor Jaime Alberto Madrid Aristizábal el 10 de marzo de 2010, no solo no se presentó ante la entidad competente -ya que se interpuso ante el INVIAS- Seccional Santander, siendo el Ministerio de Transporte el competente-, sino que también se elevó como un permiso para la ocupación temporal de una vía nacional, situación que es regulada por otra normatividad. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 7 de noviembre de 2012, exp. 37.046; reiterada, entre otras, en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de octubre de 2019, exp. 51664 y sentencia del 22 de mayo de 2020, exp. 56105 Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 26 Como segunda medida tenemos que, al haberse presentado la solicitud ante una entidad que para la época no contaba con la competencia de proferir la autorización de ubicación de EDS, debió ser remitida; tiempo en el que, la Concesionaria Ruta de Sol encargada de la vía donde se ubica la EDS del accionante y el entonces INCO, recomendaron la suspensión de las autorizaciones de ubicación de estaciones de servicio nuevas, hasta tanto no se contara con los estudios y planos de ampliación de la vía, con el propósito de evitar la ocupación de franjas de terreno necesarias para dicha ampliación; situación que evidentemente retrasó el otorgamiento de la autorización pretendida.

El tercer aspecto es que, el señor Madrid Aristizábal no solo presentó la petición del 10 de marzo de 2010, sino que en el trascurrir de los 2 años elevó múltiples solicitudes -16 de noviembre de 2010, 16 de diciembre de 2010 y 21 de marzo de 2012-, en las que, inicialmente se solicitó permiso permanente, posteriormente permiso provisional; además, se confundió el permiso de ubicación de la EDS con el permiso de funcionamiento, los cuales son totalmente diferentes, pues éste último es competencia del Ministerio de Minas y Energía. En cuarto lugar, se debe indicar que además de presentarse en múltiples ocasiones la solicitud de ubicación, las mismas se realizaron sin la documentación necesaria, pues se evidenció que el Ministerio de Transporte en dos ocasiones inadmitió la solicitud, realizándose el requerimiento de documentos faltantes.

En quinto lugar, debe indicarse que, si bien existió visita técnica para la localización de una Estación de Servicio, en la que se obtuvo concepto favorable, no se puede perder de vista que el acta que se suscribió no solo evidenció que hacían falta elementos como carriles de aceleración y desaceleración, sino que también adolecía de la firma del interventor del proyecto.

Finalmente, la Sala encuentra que uno de los aspectos más relevantes en el presente caso es, el retiro de la documentación presentada ante el Ministerio de Transporte el 13 de marzo de 2012 por parte de una persona autorizada por el mismo señor Jaime Alberto Madrid Aristizábal, situación que efectivamente se tiene como un desistimiento del trámite de autorización de ubicación de la Estación de Servicio el Hato D.J. En conclusión, se tiene que el daño padecido por el demandante no es imputable a ninguna de las entidades demandadas, pues no se demostró la dilación injustificada en el trámite del otorgamiento de la autorización de la ubicación de la EDS, ya que, se insiste que la presentación de la solicitud no solo no cumplió con los requisitos iniciales, sino que existieron eventos - Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 27 recomendaciones, supresiones de entidades y atrasos en la obra de ampliación de la vía- que dificultaron el trámite normal de la autorización, lo que de ninguna manera le es imputable a las accionadas; en conclusión la no expedición de la autorización de esta EDS no es una consecuencia directa o indirecta de las acciones u omisiones de las entidades demandas, tornándose procedente denegar las pretensiones invocadas en la demanda. 4.

Costas procesales. Se condenará en costas por esta instancia a la parte actora, aplicando la regla prevista en el artículo 365.1 del CGP, según el cual “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…)”. Su liquidación se hará por Secretaría una vez en firme esta decisión, de acuerdo con las reglas previstas en el artículo 366 ibidem.

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: Denegar las pretensiones invocadas por la parte demandante Jaime Alberto Madrid Aristizábal, contra la Nación – Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura ANI y el Instituto Nacional de Vías - INVIAS, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Condenar en costas por esta instancia procesal a cargo de la parte actora y en favor de la parte demandada. Liquídense por Secretaría una vez en firme esta providencia conforme a lo dispuesto en el artículo 366 del CGP.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia sin que sea interpuesto recurso en su contra y, previas las anotaciones a que haya lugar en el Aplicativo SAMAI, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE [Firma electrónica] IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado Ponente [Firma electrónica] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Reparación directa Exp. 680012333000-2013-00393-00 28 [Firma electrónica] MILCIADES RODRÍGUEZ QUINTERO Magistrado