TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Referencia: Sentencia segunda instancia Radicado: 63001-3333-002-2021-00293-01 Medio de control: Nulidad Demandante: MUNICIPIO DE ARMENIA Demandada: SUTEQ, SINTRENAL, ASOEMPUMAR, ANDET y ASBAYEC Tema: Seguro de vida colectivo para servidores municipales Armenia, catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Sentencia 192-2023 Corresponde a esta Corporación resolver, en segunda instancia, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en contra de la Sentencia 235, proferida el 23 de noviembre de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, mediante la cual se acogieron las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES El MUNICIPIO DE ARMENIA, en ejercicio del medio de control de nulidad y por intermedio de apoderada judicial, presentó demanda en contra del MUNICIPIO DE ARMENIA, a efectos de que se resuelvan las siguientes pretensiones: Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros “Se solicita que se declare la nulidad del punto 54 de la Resolución No. 0747 de 2017, el punto 155 de la Resolución No. 0341 de 2019, los puntos 14,55,63 y 130 de la Resolución No. 350 de 2021 y sus actas finales, las cuales fueron suscritas entre el Municipio de Armenia y el Sindicato Único de Trabajadores de la Educación del Quindío-SUTEQ, el Sindicato de trabajadores y Empleados de Educación SINTRENAL, la Asociación de Empleados Públicos del Municipio de Armenia ASOEMPUMAR, la Asociación Nacional de Empleados de Tránsito y Transporte Subdirectiva Armenia-ANDETT, la Asociación Sindical de Bomberos de Armenia y Eje Cafetero-ASBAYEC.” Una vez impartido el trámite procesal respectivo, el Juzgado de conocimiento, mediante la sentencia apelada, resolvió acoger las pretensiones de la demanda.
La parte accionada SINTRENAL, inconforme con la decisión, interpuso el recurso de apelación que es materia de estudio de la Sala.
2. LA SENTENCIA APELADA El juzgado de instancia para acoger las pretensiones sostuvo la tesis de que al Municipio de Armenia no le es dable hacer extensivo el derecho exclusivo de seguro de vida otorgado a los miembros de cuerpo de bomberos conforme a lo preceptuado por el artículo 27 de ley 1575 de 2012 a otros servidores del nivel territorial, hacerlo va en contravía del principio de legalidad del gasto, conforme a lo dispuesto por los artículos 150 numeral 11, 345, 346 y 347 de la Carta y se encuentra desarrollado en el artículo 38, y normas concordantes, del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto.
En consecuencia, en el caso de los servidores públicos, estas normas referentes al seguro por muerte fueron derogadas de manera expresa, no tácita como sucedió con la norma aplicable a los trabajadores particulares, conforme lo explicaron la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia en las aludidas sentencias. Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros Sin embargo, el riesgo de muerte, como también lo expresaron las mencionadas Cortes, fue asumido por el Sistema de Seguridad Social Integral establecido por la Ley 100 de 1993 y por consiguiente, al estar los servidores públicos afiliados a dicho Sistema se encuentran amparados por las prestaciones de este.
El Consejo de Estado1 través de su Sala de Consulta resolvió consulta similar y expuso que la contratación de tal seguro significaría la creación de un beneficio adicional a las prestaciones sociales por el riesgo de muerte, establecidas por el Sistema de Seguridad Social Integral de la Ley 100 de 1993, conforme quedó explicado, y tal conducta se encuentra prohibida en forma tajante, por el artículo 19 de la Ley 1815 de 2016 referente al Presupuesto General de la Nación para el presente año 2017.
En efecto, dicho artículo de la normativa presupuestal actual prohíbe que los programas de bienestar social de las entidades públicas sean utilizados para crear o incrementar ingresos laborales, entre otros, las prestaciones sociales, de los servidores públicos. En consecuencia, se advierte por el Consejo de Estado que los programas de no pueden crear la prestación social de un seguro de vida colectivo, pues además de no existir una norma legal que autorice o habilite al organismo para crearla, se encuentra antes bien, una prohibición para su creación, en la citada norma presupuestal.
Los programas de bienestar social están contemplados dentro de la normativa legal del sistema de estímulos para los servidores públicos. El artículo 20 del mismo decreto ley dispone cómo se organizan los programas de bienestar social y cuáles son 1 CE. Sala de Consulta y Servicio Civil. CP: EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Bogotá D.C., 27 de noviembre de 2017.
Rad. No.: 11001-03-06-000-2017-00096- 00(2344) Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros sus orientaciones generales que se refieren fundamentalmente a favorecer el desarrollo integral del empleado, mejorar su nivel de vida y el de su familia y elevar su identificación con el servicio que presta la entidad, pero en ningún momento se alude al otorgamiento de seguros.
El artículo 2.2.10.3 del Decreto 1083 de 2015 es categórico en disponer que los programas de bienestar social destinados a la protección y servicios sociales, no pueden suplir las responsabilidades legales de los fondos de pensiones y las administradoras de riesgos laborales, entre otras entidades, de manera que no se puede establecer a través de dichos programas, la contratación por parte de una entidad pública de un seguro de vida que cubra a sus servidores públicos, pues tal riesgo se encuentra asumido por el Sistema General de Pensiones y el Sistema General de Riesgos Laborales, de acuerdo con lo explicado.
Si bien sí se cuenta con el deber de contratar un seguro de vida en favor de los bomberos, para la cual no se necesita de acuerdo colectivo es una obligación del ente territorial amparar los riesgos y cubrirlos con un seguro de vida como lo dispone la Ley 1575 del 2012, no así para los servidores territoriales afiliados a: • Sindicato de Trabajadores de la Educación del Quindío- SUTEQ. • Sindicato de Trabajadores y Empleados de Educación- SINTRENAL. • Asociación de Empleados Públicos del Municipio de Armenia - ASOEMPUMAR, • Asociación Nacional de Empleados de Tránsito y Transporte Subdirectiva Armenia-ANDETT • Asociación de empleados en provisionalidad municipio de Armenia Quindío-ASOEMPROVAR.
Con fundamento en ello, resolvió declarar la nulidad parcial del punto 54 de la Resolución 747 de 2017,el punto155 de Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros la Resolución 341 de 2019 y el punto 14,55,63 y 130 de la Resolución 350 de 2021 los cuales fueron suscritos entre el Municipio de Armenia y SUTEQ, SINTRENAL, ASOEMPUMAR, ANDETT, ASBAYEC, y ASOEMPROVAR, acuerdo que hace extensivo un seguro de vida cuya cobertura es exclusiva para los miembros del Cuerpo de Bomberos del Municipio de Armenia.
3. LA APELACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandada SINDICATO DE TRABAJADORES SINTRENAL apeló la sentencia. Como fundamentos de reproche, indicó que, es desacertada e injusta la interpretación que acoge la Juez de conocimiento, pues con el seguro de vida colectivo, es claro que no se pretende suplir, ni reemplazar las responsabilidades legales de los fondos de pensiones y las administradoras de riesgos laborales, como ocurre con el caso de los bomberos, lo que se pretende es completar y mejorar las primas sobre los riesgos que se encuentra inmerso el trabajador y la familia del mismo, que es para lo que fue creado el plan de bienestar estimulo e incentivos, de los empleados públicos.
El plan de bienestar es flexible, por ende no se puede hablar de ilegalidad del gasto cuando existe un rubro legalmente establecido para satisfacer las necesidades de los servidores públicos, alineadas a las necesidades de sus trabajadores y sus familias, y pensando en un beneficio que apoye a los mismos cuando hay una calamidad en la salud o por muerte.
Pero se aclara es complementario, no sustituye, ni reemplaza las prestaciones que reconoce el sistema de seguridad social integral. No es cierto que el sistema de Seguridad Social integral abarque todos los sucesos o calamidades en que puedan verse inmersos los trabajadores del Municipio en caso de un accidente que produzca una invalidez o muerte.
Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros Es cierto que encontramos en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios sobre el cual aporta el Municipio por sus trabajadores, como lo hace cualquier empresa por ser una obligación para los riesgos de vejez, invalidez y muerte, e incluso para el reconocimiento de incapacidades, pero en se requieren un mínimo de cotizaciones.
Relacionó el marco normativo que sustenta la progresividad y no regresividad, que justifica el seguro reconocido en los actos demandados,, porque realmente esta inversión, no es un gasto ilegal, ya que estaba presupuestado en el plan de bienestar estímulos e incentivos; que en la realidad este rubro, no pone en riesgo alguno la estabilidad financiera del Municipio, porque este rubro es flexible, incluso varias instituciones del Estado aun lo utiliza para la adquisición de seguros de vida, como complementario al sistema general de seguridad social, como lo es también en el caso de los bomberos donde expresamente se permite este derecho; porque claramente se advierte que es un beneficio adicional, que no reemplaza las prestaciones económicas a que pudiera tener el trabajador, ante un eventual riesgo y antes por el contrario suple los vacíos, cuando no se reúnan los requisitos de la Ley 100 de 1993, obteniendo una prima un reconocimiento económico único, al cual en los casos descritos no se podrían obtener con el sistema tradicional e integral de seguridad social y los que si estén cubiertos van a lograr por el bienestar de toda la familia, un pago único adicional.
4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En esta etapa procesal, las partes, demandante2 y demandada3, guardaron silencio. 2 63001-3333-002-2021-00293-01 3 Ibidem Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros
5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO En esta etapa procesal, el señor agente del Ministerio Público, luego de efectuar un recuento procesal y un análisis jurídico al respecto, consideró que los reglamentos constitucionales autónomos son aquellas disposiciones de carácter general, impersonal y abstracto expedidas por una pluralidad de autoridades a las cuales les ha sido asignada una competencia normativa directamente por la Constitución y sin sujeción a la ley.
Se caracterizan, en consecuencia, por constituir un desarrollo directo de la Constitución, por manera que, en el sistema de fuentes del derecho, ostentan una jerarquía igual a la de la ley. Ejemplo: El artículo 268, numeral 12 de la Carta, faculta al Contralor General de la República con el propósito de “dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial”.
Así mismo las corporaciones públicas de elección popular de las entidades territoriales –asambleas departamentales y concejos municipales- tienen la facultad de desarrollar directamente la Carta, en los asuntos que atañen al núcleo esencial de la autonomía, competencia que pueden ejercer mediante la expedición de reglamentos constitucionales autónomos en el correspondiente ámbito territorial.
El control es del contencioso administrativo. Ahora, desde nuestra óptica, los actos que ordenan la aplicación provisional de tratados internacionales de naturaleza económica y comercial en el ámbito de organismos internacionales que así lo dispongan, son reglamentos constitucionales autónomos porque hacen viable la ejecución anticipada de un tratado dentro de la potestad reglamentaria contemplada en el artículo 224 de la Constitución Política.
Sin embargo, la Corte Constitucional ha manifestado que este tipo de actos formalmente se equiparan al tratado mismo y, por ende, su control debe reposar en cabeza de la Corte Constitucional. Esta posición es reprochable, tal como se expresó en el salvamento de voto de la providencia pertinente. Como corolario de lo anterior y sin efectuar discernimientos adicionales, conceptuó el señor Agente del Ministerio Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros Público, que se debe confirmar la sentencia de primera instancia, esto es, declarar nulos los puntos acusados por falta de competencia, toda vez que el Sistema General de Seguridad Social Integral sólo puede ser regulado, adicionado, modificado o derogado por una ley que emane del Congreso de la República y las entidades territoriales, como el Municipio de Armenia, carecen de competencia para atribuirse esa potestad reglamentaria, la cual sólo podría generarse en virtud de un reglamento constitucional autónomo.
6. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 6.1. La competencia Al tenor del Art. 153 del CPACA4 es el Tribunal el competente para resolver el recurso de alzada propuesto. Sin embargo, se recuerda que el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia exclusivamente a lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el artículo 328 del CGP.5, aplicable a esta Jurisdicción por expresa remisión del artículo 306 del CPACA6.
Es así como las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación, delimitan la competencia funcional del juez en segunda instancia. 4 Artículo 153. Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 5 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. /Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
(…) 6 Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros 6.2.
Problema Jurídico Atendiendo lo anterior, es decir, que el recurso de apelación limita el pronunciamiento en esta instancia, incumbe al Tribunal dilucidar: ¿Se ajustó a derecho el fallo de primer grado que declaro la nulidad de los actos que hicieron extensivo el seguro de vida cuya cobertura es exclusiva de los miembros del Cuerpo de Bomberos? La tesis que sostendrá el Tribunal es que la sentencia apelada se ajustó a derecho, por lo que amerita ser confirmada.
Los argumentos que permiten soportar esta tesis, se pueden abordar bajo el análisis de: i) Reconocimiento de seguro de vida colectivo a los miembros de los cuerpos de bomberos; ii) Seguros colectivos; iii) El caso concreto. 6.3. Reconocimiento seguro de vida colectivo a miembros de los cuerpos de bomberos A través de la Ley 1575 de 2012, art. 277, se creó un seguro de vida para miembros del cuerpo de bomberos, por la activida que desarrollan, catalogada de alto riesgo.
El Decreto Ley 3135 de 1968, establecía en sus artículos 34 y 35 el seguro por muerte para los empleados públicos y trabajadores oficiales, en el art. 348, con una 7 Artículo 27. Seguridad social y seguro de vida /La actividad de bomberos será considerada como una labor de alto riesgo para todos los efectos, y los miembros de los cuerpos de bomberos gozarán de los derechos de seguridad social.
Quienes laboren como bomberos tendrán la cobertura de un seguro de vida durante el tiempo que ejerzan dicha labor. /La Dirección Nacional de Bomberos determinará en un plazo no inferior a 1 año a partir de su creación, los mecanismos para garantizar lo dispuesto en el presente artículo, todo dentro del marco de la normatividad vigente. 8 ARTÍCULO 34.
Seguro por muerte. En caso de fallecimiento de un empleado público o trabajador oficial en servicio, las prestaciones a que haya lugar se pagarán a los beneficiarios que a continuación se determinan, así: /1. La mitad al cónyuge sobreviviente y la otra mitad a los hijos legítimos y naturales del empleado o trabajador, en concurrencia estos últimos en las proporciones Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros compensación equivalente a 12 meses o 24 meses del último sueldo devengado, art. 359.
Sin embargo, dicha normativa fue derogada taxativamente por el artículo 98 del Decreto 1295 de 1994; Así mismo el Código Sustantivo del Trabajo mediante modificación de la Ley 11 de 1984, antes establecía en su artículo 28910, un seguro de vida colectivo, para toda empresa de carácter permanente. Normativa que se asume fue afectada por una derogatoria tacita mediante la Ley 100 de 1993, conforme lo dispuesto en sentencia C-823 de 2006, en la cual la H. Corte Constitucional señaló: En este sentido, es claro para la Corte que en la actualidad el seguro de vida colectivo fue sustituido por la pensión de sobrevivientes o la correspondiente indemnización establecidas por la ley civil. /2.
Si no hubiere cónyuge sobreviviente ni hijos naturales, la prestación corresponderá íntegramente a los hijos legítimos. /3. Si no hubiere hijos legítimos la porción de estos corresponde a los hijos naturales en concurrencia con el cónyuge sobreviviente. /4. Si no hubiere cónyuge sobreviviente, ni hijos legítimos, el monto de la prestación se dividirá así: la mitad para los padres legítimos o naturales y la otra mitad para los hijos naturales. /5.
A falta de padres legítimos o naturales, llevarán toda la prestación los hijos naturales. /6. Si no concurriere ninguna de las personas indicadas en este artículo, llamadas en el orden preferencial en él establecido, la prestación se pagará a los hermanos menores de edad y a las hermanas del extinto, previa comprobación de que dependían de él para su subsistencia. /Nota: (Aunque el art. 34 está expresamente derogado, los numerales 3, 4 y 5 de este artículo, fueron declarados EXEQUIBLES por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-879 de 2005, bajo el entendido de que también son beneficiarios del seguro por muerte los compañeros o compañeras permanentes sobrevivientes.)-(Derogado por el Artículo 98 del Decreto 1295 de 1994) 9 ARTÍCULO 35.
En caso de muerte de un empleado público o trabajador oficial en servicio, sus beneficiarios, en el orden establecido en el artículo anterior, tienen derecho a que por la respectiva entidad de previsión se les pague una compensación equivalente a doce (12) meses del último sueldo devengado por el causante; si la muerte ocurriere por accidente de trabajo o enfermedad profesional, la compensación será de veinticuatro (24) meses del último sueldo devengado. /Además, tendrán derecho los beneficiarios al pago de la cesantía que le hubiere correspondido al causante. /(Derogado por el Artículo 98 del Decreto 1295 de 1994). 10 ARTÍCULO 289.
Toda empresa de carácter permanente debe efectuar a su cargo el seguro de vida colectivo de todos sus trabajadores, excepto de los ocasionales o transitorios, y cubrir el riesgo de la muerte sea cualquiera la causa que la produzca. Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros sustitutiva contemplada en el Sistema General de Pensiones previsto en la ley 100 de 1993, las cuales deben ser asumidas por el fondo de pensiones al cual se encuentre afiliado el causante, tal y como lo entendió en alguna oportunidad la Corte Suprema de Justicia. Si bien es cierto, la Ley 100 de 1993 no derogó expresamente el artículo 289 del C.S.T., no cabe duda alguna que el nuevo Sistema de Seguridad Social Integral reguló por completo la materia, configurándose así el fenómeno de la derogatoria tácita.
Así las cosas, la Corte se declarará inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con la expresión “excepto los ocasionales y transitorios”, del artículo 289 del C.S.T. por carencia actual de objeto. En conclusión, esta Corporación estima que las disposiciones examinadas (Arts. 223b), 229b, 247 y 289 del C.S.T.) en las cuales se insertan los segmentos normativos impugnados, no se encuentran vigentes por haber operado el fenómeno de la derogatoria tácita por virtud de la expedición de la ley 100 de 1993. 'En el presente caso, tal como lo señalan el Procurador General de la Nación, el Ministerio de la Protección Social y lo constata la Corte, no existe incertidumbre alguna acerca de la derogatoria tácita de las normas objeto de la demanda, en virtud de la regulación posterior que sobre estas materias operó como consecuencia de su incorporación orgánica al Sistema Integral de Seguridad Social.
Estas normas además, no pueden estar produciendo efectos jurídicos teniendo en cuenta que están referidas a contratos de muy corta duración (no mayor a un mes), y que su derogatoria operó desde el momento en que entraron en vigencia la Ley 100 de 1993, y el Decreto 1295 de 1994 (Negrillas de la Sala). 6.4 Seguros colectivos Sobre el tema de los seguros de vida colectivos, se ha pronunciado el alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo en caso similar, señalando: En la consulta se pregunta si la contratación del seguro de vida colectivo podría hacerse a través de los llamados “gastos de funcionamiento”, pero se observa claramente que si no existe la facultad legal Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros para decretar dicha erogación no se puede afectar el rubro de tales gastos, pues ello iría contra el principio de la legalidad del gasto, conforme ha quedado expuesto.
Así se invoque que se trata de una “protección especial” dentro de los programas de bienestar social del organismo, ello no habilita al Ministerio para contratar un seguro de vida colectivo para los servidores públicos y sus familias, por cuanto dichos programas no comprenden la contratación de tal clase de seguro y no pueden suplir las coberturas prestacionales del régimen general de pensiones y del régimen general de riesgos laborales, otorgadas por los fondos de pensiones y las administradoras de riesgos laborales, respectivamente, entre otras entidades, como se verá más adelante al tratar sobre esos programas.
Cabe anotar que el artículo 16 de la Ley 1815 del 7 de diciembre de 2016, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2017”, prohíbe, de manera categórica, la tramitación de actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales, lo cual sucede con mayor razón cuando no están previstos en el presupuesto de la entidad pública, por no encontrarse dentro de sus funciones y competencias.
Esta norma legal dispone lo siguiente: “Artículo 16. Prohíbase tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. El representante legal y ordenador del gasto o en quienes estos hayan delegado, responderán disciplinaria, fiscal y penalmente por incumplir lo establecido en esta norma”.
Adicionalmente, es necesario citar la definición de “gastos de funcionamiento” que trae el artículo 41 del Decreto 2170 del 27 de diciembre de 2016, “Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”, la cual dice así: “Artículo 41o.
Las apropiaciones incluidas en el presupuesto para la vigencia fiscal de 2017 se definen en la siguiente forma: A. FUNCIONAMIENTO Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros Son aquellos gastos que tienen por objeto atender las necesidades de los órganos para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución y la ley.
(…)” (Subraya la Sala). La Sala observa que al no estar asignada al Ministerio de Transporte la función de contratar un seguro de vida colectivo en favor de sus empleados públicos y sus familias, mal podría este hacerlo a través de los gastos de funcionamiento, por cuanto actuaría en contradicción con la definición citada y violaría el principio de legalidad del gasto.
En conclusión, no es viable jurídicamente que el Ministerio de Transporte contrate el referido seguro con cargo a la partida presupuestal de gastos de funcionamiento. En primer lugar, se debe observar que la contratación de tal seguro significaría la creación de un beneficio adicional a las prestaciones sociales por el riesgo de muerte, establecidas por el Sistema de Seguridad Social Integral de la Ley 100 de 1993, conforme quedó explicado, y tal conducta se encuentra prohibida en forma tajante, por el artículo 19 de la Ley 1815 de 2016 referente al Presupuesto General de la Nación para el presente año 2017.
En efecto, dicho artículo de la normativa presupuestal actual prohíbe que los programas de bienestar social de las entidades públicas sean utilizados para crear o incrementar ingresos laborales, entre otros, las prestaciones sociales, de los servidores públicos. Dispone lo siguiente: “Artículo 19. Los recursos destinados a programas de capacitación y bienestar social no pueden tener por objeto crear o incrementar salarios, bonificaciones, sobresueldos, primas, prestaciones sociales, remuneraciones extralegales o estímulos pecuniarios ocasionales que la ley no haya establecido para los servidores públicos, ni servir para otorgar beneficios directos en dinero o en especie.
(…)” (Subraya la Sala). En consecuencia, se advierte que los programas de bienestar social del Ministerio de Transporte no pueden crear la prestación social de un seguro de vida colectivo, pues además de no existir una norma legal que autorice o habilite al organismo para Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros crearla, se encuentra antes bien, una prohibición para su creación, en la citada norma presupuestal.
(…) Como se aprecia, estas normas que tienen un contenido muy general, mencionan la expresión “protección”, pero no confieren la facultad para la entidad pública de otorgar un seguro de vida colectivo a sus servidores públicos y a sus familias, de manera que no se puede concluir que vía “programas de bienestar social”, el Ministerio de Transporte se encuentra habilitado para contratar el mencionado seguro.
(…) La consulta formula la tercera pregunta, ante el evento de las dos primeras respuestas negativas, referente a cuál sería el mecanismo jurídico para que el Ministerio de Transporte contratara el referido seguro de vida colectivo y bajo cuál rubro presupuestal. Al respecto, la respuesta es clara en el sentido de que en la actualidad no existe un mecanismo jurídico por ausencia de una norma legal habilitante, lo cual se explica por la asunción del riesgo de muerte por el Sistema de Seguridad Social Integral de la Ley 100 de 1993.
Por consiguiente, no hay un rubro presupuestal de gasto que pueda afectarse para tal contratación.”11 (Negrillas de la Sala). En ese orden, es menester abordar el principio de legalidad, sobre el cual el Consejo de Estado igualmente ha expresado: Uno de los elementos definitorios del Estado moderno es la sujeción de sus autoridades al principio de legalidad.
La idea de que el ejercicio del poder no puede corresponder a la voluntad particular de una persona, sino que debe obedecer al cumplimiento de normas previamente dictadas por los órganos de representación popular, es un componente axiológico de la Constitución Política de 1991, en la cual se define expresamente a Colombia como un Estado social de derecho (artículo 1) basado en el respeto de las libertades públicas y la defensa del interés general (artículo 2). 11 CE.
Sala de consulta y servicio civil. CP: EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Bogotá D.C., 27 de noviembre de 2017. Radicación: 11001-03-06-000-2017-00096- 00(2344) Actor: MINISTERIO DE TRANSPORTE Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros Esta declaración de principios a favor del respeto por la legalidad se refleja directamente en varias otras disposiciones constitucionales según las cuales (i) los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación de funciones (artículo 6);
(ii) ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuye la Constitución y la ley (artículo 121); y (iii) no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o el reglamento. Sobre la importancia del principio de legalidad en la formulación del Estado social de derecho la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: “4.1.1.
La definición de Colombia como un Estado de Derecho implica, entre muchas otras cosas, que la actuación de las autoridades públicas debe sujetarse a la prescripción legal. Este deber de sujeción constituye una de las expresiones más importantes del principio de legalidad: implica que el comportamiento que desplieguen los órganos del Estado para alcanzar sus fines, debe sujetarse a las condiciones que para ello se hubieren establecido en las normas que disciplinan su actuación. Ese punto de partida del principio de legalidad encuentra reflejo o concreción (i) en el artículo 121 de la Constitución conforme al cual ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley, (ii) en el artículo 122 que establece que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento, (iii) en el segundo inciso del artículo 123 de la Constitución que establece que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento y (iv) en el artículo 230 al prever que los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley.
(…) Según lo anterior, no es admisible que el cumplimiento de funciones públicas por parte de las autoridades carezca de una regulación que oriente y discipline las actividades que con tal propósito se emprendan.” De este modo, el principio constitucional de legalidad exige que la actuación de las diferentes autoridades públicas tenga una cobertura normativa suficiente o, lo que es lo mismo, esté basada en una norma habilitante de competencia, que confiera el poder suficiente para adoptar una determinada decisión2.
Como señala García de Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros Enterría3, en virtud del principio de legalidad el ordenamiento jurídico “otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites”, de modo que “habilita a la Administración para su acción confiriéndole al efecto poderes jurídicos”.
Igualmente, el principio de legalidad lleva implícita la noción de jerarquía normativa y de actuación, según el cual (i) las normas de superior jerarquía prevalecen sobre las de inferior jerarquía; (ii) la validez de las normas de inferior jerarquía depende del respeto de las normas de las cuales se derivan; y (iii) en cualquier caso las normas de inferior jerarquía deben interpretarse y aplicarse de la forma que mejor permitan el cumplimiento de las normas superiores4.
Además, cuando se trata de un procedimiento administrativo orientado a definir la situación jurídica de una persona (o de una entidad pública cuando es sujeto pasivo de la potestad pública de otra), la exigencia constitucional de competencia se relaciona directamente con el debido proceso, por cuanto «la actuación de las autoridades administrativas debe desarrollarse bajo la observancia del principio de legalidad, marco dentro del cual pueden ejercer sus atribuciones con la certeza de que sus actos podrán producir efectos jurídicos»5.
Así entonces, cuando una autoridad actúa sin competencia se produce un defecto orgánico en la actuación, en tanto que “la competencia tiene por finalidad delimitar el campo de acción de la autoridad judicial y/o administrativa, para asegurar así el principio de seguridad jurídica que representa un límite para ella misma, en la medida en que las atribuciones que le son conferidas sólo las podrá ejercer en los términos que la Constitución y la ley establecen” 6.
Precisamente, al no ser la competencia un elemento accidental o superfluo de los actos administrativos, su inobservancia afecta la validez de la decisión y en ese sentido constituye causal de nulidad de los actos administrativos (artículo 137 CPACA). Por tanto, para resolver el asunto consultado será necesario tener en cuenta que la competencia administrativa debe ser expresa y suficiente en sus diferentes componentes -funcional, territorial y temporal-, que las autoridades no pueden auto-atribuírsela8 y que tampoco les será lícito asumir aquella que corresponda a otra entidad.
Como se ha visto, una decisión adoptada sin competencia atenta directamente contra el principio constitucional de legalidad y permite activar los Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros mecanismos existentes para su expulsión del ordenamiento jurídico.”12 (Negrillas de la Sala). 6.5 El caso concreto Siguiendo los parámetros normativos y jurisprudenciales expuestos, el Tribunal encuentra: 1.
El Municipio de Armenia, dispuso mediante Resolución 747 de 2017 "POR MEDIO DE LA CUAL SE EXPIDE EL ACTA FINAL DEL PLIEGO DE SOLICITUDES PRESENTADO ANTE EL ALCALDE DE ARMENIA POR LOS NEGOCIADORES DEL SINDICATO ÚNICO DE TRABAJADORES DE LA EDUCACION DEL QUINDIO "SUTEQ', EL SINDICATO DE TRABAJADORES Y EMPLEADOS DE EDUCACIÓN "SINTRENAL", LA ASOCIACÓN DE EMPLEAOOS PÚBLICOS DEL MUNICIPIO DE ARMENIA ASOEMPUMAR” Y LA ASOCIACIÓN SINDICAL DE BOMBEROS DE ARMENIA y EJE CAFETERO “ASBAYEC”: “Los asistentes convienen en unificar en el presente texto todos los acuerdos y desacuerdos logrados en desarrollo de las diferentes reuniones del proceso de negociación llevado a cabo en las mesas de trabajo convocadas en días precedentes, los cuales se plasman a continuación: (…) 54 SEGUROS DE VIDA: La Administración Municipal amparará con seguro de vida al personal vinculado al cuerpo de bomberos asumiendo el costo total de dicha póliza, también se acuerda amparar también con seguro de vida a los afiliados de Asoempumar, Sintrenal, y administrativos de Suteq a la firma del presente acuerdo con financiamiento así: 50% por la administración municipal, y otro 50% de rubros denominado aporte al sindicalismo sin exceder los 300 afiliados.” (Negrillas de la Sala). 2.
Igualmente en Resolución 341 de 2019 "POR MEDIO DE LA CUAL SE EXPIDE EL ACTA FINAL DEL PLIEGO DE 12 CE. Sala de consulta y servicio civil. CP. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Bogotá, D.C., 19 de agosto de 2016 Rad.: 11001-03-06-000-2016-00128- 00(2307) Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros SOLICITUDES PRESENTADO ANTE EL ALCALDE DE ARMENIA POR LOS NEGOCIADORES DEL SINDICATO UNICO DE TRABAJADORES DE LA EDUCACION DEL QUINDIO 'SUTEQ', EL SINDICATO DE TRABAJADORES Y EMPLEADOS DE EDUCACION 'SINTRENAL", LA ASOCIACION DE EMPLEADOS PUBLICOS DEL MUNICIPIO DE ARMENIA.ASOEMPUMAR', LA ASOCIACION NACIONAL DE EMPLEADOS DE TRASITO Y TRANSPORTE SUBDIRECTIVA ARMENIA _ ANDETT Y LA ASOCIACION SINDICAL DE BOMBEROS DE ARMENIA Y EJE CAFETERO "ASBAYEC" se consignó: “ARTICULO PRIMERO: Los negociadores designados por el Municipio de Armenia y los negociadores de los sindicatos del Sindicato Único de Trabajadores de la Educación del Quindío 'SUTEQ", el Sindicato de Trabajadores y Empleados de Educación "SINTRENAL", la Asociación de Empleados Públicos del Municipio de Armenia "ASOEMPUMAR", La ANDETT y la Asociación Nacional De Empleados De Tránsito y Transporte Subdirectiva Armenia - ANDETT y la Asociación Sindical de Bomberos de Armenia y Eje Cafetero "ASBAYEC, enunciados a continuación en cumplimiento al acta final celebrada el 21 de junio de 2019, han señalado las siguientes acuerdos y desacuerdos: (…) 155.
SEGURO DE VIDA: Se extiende el beneficio del que trata el punto 54 de la resolución 747 de 2017 a los agentes de tránsito sindicalizados de ANDETT. Se corrige del punto en mención el nombre del rubro por "Gastos Sindicales" y se adiciona la modificación respectiva con el siguiente texto "Para la contratación de la póliza correspondiente al afro 2020 se actualizarán los beneficiarios de acuerdo a la afiliación del momento de cada uno de los sindicatos.” (Negrillas de la Sala). 3.
A través de la Resolución 341 de 2019, "POR MEDIO DE LA CUAL SE EXPIDE EL ACTA FINAL DEL PLIEGO DE SOLICITUDES PRESENTADO ANTE EL ALCALDE DE ARMENIA POR LOS NEGOCIADORES DEL SINDICATO UNICO DE TRABAJADORES DE LA EDUCACION DEL OUINDIO 'SUTEQ', EL SINDICATO DE TRABAJADORES Y EMPLEADOS DE EDUCACION 'SINTRENAL", LA ASOCIACION DE EMPLEADOS PUBLICOS DEL MUNICIPIO DE ARMENIA.ASOEMPUMAR', LA ASOCIACION NACIONAL DE EMPLEADOS DE TRASITO Y TRANSPORTE SUBDIRECTIVA ARMENIA _ ANDETT Y LA ASOCIACION Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros SINDICAL DE BOMJEROS DE ARMENIA Y EJE CAFETERO "ASBAYEC" estableció: “14'CARRERA DOCENTE: Desde la Secretaria de Educación, a través de circular dirigida a rectores, se orientará para que en las instituciones educativas se facilite y garantice las condiciones a los maestros de espacio, horario y tiempo para la formación de pre y posgrado; tales como, la autorización para la práctica pedagógica,- no asignación de dirección de grupo, permisos para atender los compromisos académicos que de ello se derive sin afectación significativa del servicio educativo.
(…) 55. La Secretaria de Educación Municipal Promoveran el reconocimiento y respeto a la vida y la integridad de los líderes sociales y sindicales del Municipio de Armenia. 63' La Administración Publica Municipal acuerda para la Secretaria de Educación seguir concediendo las horas extra-recargos dominicales y festivos; al personal de celadores de las Instituciones Educativas del Municipio, en el marco de lo preceptuado en el Decreto 1042 de 1978 y la Circular de No. 14 de 2013 del Ministerio de Educación. Para la asignación de turnos de vigilancia de las instituciones educativas se dará prioridad a los celadores con que cuenta la planta de personal de la Secretaria de Educación pagados con el SGP, si no fueren suficientes se podrá programar auxiliares de servicios generales, pero no asignarles estas funciones a auxiliares administrativos.
( ) 130' INCENTIVOS La administración municipal expedirá un acto administrativo reconociendo el día del agente de tránsito el 19 de abril de cada año. Los pormenores de lo alusivo a este día se acordarán al interior de la secretaria de tránsito. De acuerdo al derecho fundamental de la igualdad establecido en la constitución política, artículos 13 y 54, y articulo 33 de la ley 734, de 2002, se debe reconocer las mismas garantías en lo relacionado a bienestar social, capacitación incentivos y seguridad en salud laboral a los Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros empleados en provisionalidad y Temporalidad.” (Negrillas de la Sala). 4.
Los citados actos administrativos fueron objeto de estudio por parte de la a quo, ordenando la declaratoria de nulidad de los apartes invocados en los párrafos anteriores, al considerar que el reconocimiento del seguro otorgado a los miembros de los sindicatos accionados, contrapone el ordenamiento jurídico, por carecer de norma que autorice dicha erogación. Inconforme con la decisión, el Sindicato de Trabajadores SINTRENAL, interpuso recurso de apelación, al considerar: i) Con el seguro de vida colectivo, no se pretender suplir, ni reemplazar las responsabilidades legales de los fondos de pensiones y las administradoras de riesgos laborales; ii) No es cierto que el sistema de Seguridad Social integral abarque todos los sucesos o calamidades en que puedan verse inmersos los trabajadores del Municipio en caso de un accidente que produzca una invalidez o muerte; y iii) declarar la nulidad de los actos, contraviene los principios de progresividad y no regresividad, porque realmente esta inversión, no es un gasto ilegal, ya que estaba presupuestado en el plan de bienestar estímulos e incentivos. 5.
Confrontado lo alegado por SINTRENAL, con los apartes jurisprudenciales y las normas citadas, no son de recibo los argumentos expuestos, por lo siguiente: 5.1 Atendiendo al principio de legalidad, el Consejo de Estado ha destacado: “La Corte Constitucional en la Sentencia C-319 de 2007 se refirió al Estado de Derecho y a las competencias de las autoridades públicas en este tipo de Estado, resaltando que “las atribuciones y competencias de los órganos estatales en un Estado de Derecho no solo deben ser Constitucionales o legales sino igualmente deben ser preexistentes y explícitas”, y que estas características son las que reafirman el sometimiento del Estado al Derecho y por ende evitan de manera tajante el abuso y el desafuero Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros de los órganos estatales respecto de sus facultades constitucionales o legales.
En este mismo orden de ideas, consideró la Corte que “en un Estado de Derecho no pueden existir competencias implícitas, por analogía o por extensión, porque ello permitiría que la autoridad pública se atribuya competencias según su voluntad y capricho, trazándose los límites de su propia actividad, invadiendo la órbita de actuación de las otras autoridades, abusando del poder y cercenando los derechos y libertades públicas”, situaciones éstas que van en contravía del Estado de Derecho como principio constitucional.”13 (Negrillas de la Sala). 5.2 Bajo ese contexto, es necesaria la existencia de norma que autorice el reconocimiento de seguros colectivos a los servidores públicos. 5.3 Para los miembros del cuerpo de bomberos sí se establece de manera clara dicho beneficio, a través de la Ley 1575 de 2012, art. 27, ya citado. 5.4 Sin embargo, para las demás personas vinculadas con la administración territorial no se encuentra norma expresa que así lo autorice. 5.5 Frente al punto el Consejo de Estado en su Sala de Consulta, a la cual se estará el Tribunal, lo ha puesto de presente de manera clara (ver cita 11): la creación de un beneficio adicional a las prestaciones sociales por el riesgo muerte, establecidas en la Ley 100 de 1993, se encuentra prohibida de manera tajante por la ley de presupuesto. 5.6 Frente al argumento que el beneficio del seguro de vida no invadía competencias propias del Sistema General de Seguridad Social, es mester recordar lo expuesto por la Corte Constitucional, en sentencia C-823 de 2006, en la cual señaló: 13 CE, SECCION PRIMERA, CP.
GUILLERMO VARGAS AYALA Bogotá, D.C., 21 de abril de 2016. Radicación: 11000-03-24-000-2014-00515-00 Actor: SANTIAGO JOSÉ VERGARA VILLAMIZAR Y OTROS Demandado: AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros “En este sentido, es claro para la Corte que en la actualidad el seguro de vida colectivo fue sustituido por la pensión de sobrevivientes o la correspondiente indemnización sustitutiva contemplada en el Sistema General de Pensiones previsto en la ley 100 de 1993, las cuales deben ser asumidas por el fondo de pensiones al cual se encuentre afiliado el causante, tal y como lo entendió en alguna oportunidad la Corte Suprema de Justicia. Si bien es cierto, la Ley 100 de 1993 no derogó expresamente el artículo 289 del C.S.T., no cabe duda alguna que el nuevo Sistema de Seguridad Social Integral reguló por completo la materia, configurándose así el fenómeno de la derogatoria tácita.” (Negrillas de la Sala). 5.7 En consecuencia, los argumentos de reproche expuestos, en contra de la sentencia proferida en primera instancia no están llamados a prosperar, por ende, será confirmada, acogiendo lo expresado por el señor Agente del Ministerio Publico. 6.
No habrá condena en costas y agencias en derecho, en consideración a la naturaleza del medio de control, pues se trata de una acción púbica. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia 235, proferida el 23 de noviembre de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se acogieron las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas.
Sentencia segunda instancia Nulidad 63001-3333-002-2021-00293-01 MUNICIPIO DE ARMENIA vs MUNICIPIO DE ARMENIA, SUTEQ, ASOEMPUMAR y otros SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el programa informático “SAMAI”. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en el Acta de Sala de Decisión 33 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Magistrado JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co