TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Segunda de Decisión Sincelejo, ocho (8) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Asunto: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente No: 70-001-23-33-000-2019-00138-00 Demandante: Ana América Castilla Alcalá Demandado: UGPP1 Magistrado Ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Tema: Reconocimiento de la pensión gracia- Requisitos / vinculación - docente territorial / docente nacional / el tiempo laborado como docente nacional no puede ser tenido en cuenta para reconocimiento de esta prestación económica pensional.
La Sala procede a dictar sentencia anticipada dentro del proceso de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda. La señora Ana América Castilla Alcalá, actuando por conducto de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, con las siguientes pretensiones: Que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 047738 del 19 de diciembre de 2018 y RDP 006950 del 4 de marzo de 2019, expedidas por la UGPP, a través de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante.
A título de restablecimiento del derecho pidió que se ordene a la entidad accionada (i) reconocer y pagar la pensión gracia; (ii) Se reconozca y pague los intereses moratorios y la indexación que correspondan, se condene en costas a la demandada; (iii) Ordenar el cumplimiento de la sentencia de conformidad a lo dispuesto en el párrafo 2º del artículo 192 del CPACA.
Como supuestos fácticos relevantes de la demanda, la parte actora afirmó: 1 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP. Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 Por medio de la Resolución RDP 047738 del 19 de diciembre de 2018, la UGPP, niega la solicitud de reconocimiento y pago de una Pensión Mensual Vitalicia de Jubilación a la actora.
Interpuso recurso de apelación contra la Resolución RDP 047738 del 19 de diciembre de 2018, el cual fue recibido por la UGPP el día 17 de enero de 2019. Por medio de la Resolución RDP 006950 del 4 de marzo de 2019, notificado por correo electrónico el día 12 de marzo de 2019, la “UGPP” resolvió el recurso apelación interpuesto contra la Resolución RDP 047738 del 19 de diciembre de 2018 confirmando.
Que nació el día 8 de noviembre de 1956, cumpliendo por tanto los 50 años de edad que exige la norma para poder tener derecho a la pensión gracia, el día 8 de noviembre de 2006. Ingresó al servicio docente como profesora de tiempo completo del Colegio Departamental de Buenavista, que funciona en el municipio de Buenavista (Córdoba), con vinculación nacionalizada, nombrada a través del Decreto Departamental Nº 000850 de julio 28 de 1973, y posesionada el día 13 de octubre del mismo año. Fue trasladada mediante Decreto Nº 00679 de abril 24 de 1978, de profesora de tiempo completo del anterior colegio a igual cargo en el Colegio Simón Bolívar, que funciona en el municipio de Planeta Rica (Córdoba), donde laboró hasta el 31 de diciembre de 1982, desempeñándolo por espacio de 6 años, 5 meses, 5 días.
Posteriormente, fue nombrada en propiedad por Decreto No. 670 del 22 de agosto de 1994, emanado de la Gobernación del Departamento de Bolívar, como Docente de tiempo completo en el Colegio Departamental Mixto San Basilio de Palenque, conservando dicho nombramiento en propiedad, hasta la actualidad, registrando en su hoja de vida, traslados en virtud de convenio interadministrativo como el contemplado en la Resolución 01-083 del 1 de marzo de 2013, donde se le trasladó de la Institución Educativa Docente de Turbaco - Bolívar, a la Institución Educativa Antonio Lenis de Sincelejo - Sucre, cargo del cual tomó posesión el día 4 de marzo de 2013, de acuerdo con Acta de posesión No. 2826 emanada de la oficina de Recursos Humanos de la alcaldía de Sincelejo, cargo que desempeñó hasta el 11 de abril de 2014, según consta en el certificado de tiempo de servicio No. 4968061 del 11 de abril de 2014.
A través de la Resolución No. 2891 del 6 de noviembre de 2014, fue trasladada por permuta libremente convenida entre Docentes del Departamento de Bolívar y el municipio de Sincelejo, de la Institución Antonio Lenis del municipio de Sincelejo, a la Institución Educativa Técnica Agropecuaria Lázaro Martínez Olier del municipio de Mahates, Bolívar, cargo del cual tomó posesión el día 5 de enero de 2015, según Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 Acta de posesión Nº 2015-006, cargo que desempeña en la actualidad, completando en total, 24 años de servicios, cumpliendo los 20 años de servicio, el día 19 de marzo de 2008.
En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: De la Constitución Política: artículos, 48 y 53. De raigambre legal: Artículo 137 CPCA; Ley 114 de 1913; Ley 116 de 1928; Ley 37 de 1933. En el concepto de violación, se indicó que, Las Resoluciones RDP 047738 del 19 de diciembre de 2018 y RDP 006950 del 4 de marzo de 2019, han sido expedidas infringiendo las normas en que deberían fundarse, toda vez que se hizo una interpretación sesgada y por ende, se violan los artículos 1º y 4° de la Ley 114 de 1913.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la actora cumplió íntegramente con los requisitos exigidos en la norma y, sin embargo, la UGPP niega el derecho material de disfrutar de la pensión de jubilación gracia reclamado, actuando en forma intransigente e interpretando en forma sesgada las disposiciones jurídicas y jurisprudenciales sobre la materia, aduciendo que la accionante ha prestado el servicio docente con nombramientos de carácter nacional, para lo cual se apoya en certificados de tiempo de servicio expedidos por la Secretaría de Educación Departamental de Bolívar; certificados que se contradicen con los correspondientes Actos Administrativos de nombramiento y las correspondientes Actas de Posesión. 1.2.
Trámite del proceso. Durante el trámite del proceso se surtieron las siguientes etapas: • Admisión de la demanda: 5 de noviembre de 2019. • Notificación personal: 19 de noviembre de 2019. • Contestación de la demanda: 18 de febrero de 2020. • Traslado de excepciones: 5 de agosto de 2021. • Auto que ordena la presentación de alegatos por escrito y posterior sentencia anticipada: 30 de junio de 20232. 1.3.
Contestación de la demanda. La UGPP respondió en término la demanda, aceptando algunos hechos y negando otros. Se opuso a todas y cada una de las pretensiones enlistadas en el acápite de declaraciones y condenas, considerando que no tienen asidero fáctico ni jurídico que los fundamente, porque la señora Ana América Castilla Alcalá no tiene derecho a la pensión gracia. 2 Decisión que no fue objeto de recursos.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 En su defensa, hace un recuento normativo, citando las Leyes 114 de 1913, 43 de 1975 y 91 de 1989, para concluir que el demandante no tiene derecho a lo reclamado, pues contrario a lo que alega, no acredita de manera fehaciente e idónea que cumple con la totalidad de los requisitos necesarios exigidos por la norma para hacerse acreedor a una pensión de jubilación gracia. Afirma que las certificaciones presentan claridad sobre que la accionante laboró gran parte de su servicio educativo como docente del orden nacional, situación que es acorde con lo establecido por la Ley 91 de 1989, la cual señaló que a partir de 1990, de manera general todos los docentes que se vincularan al servicio oficial serían maestros del sector nacional, siendo la vinculación nacionalizada o territorial una excepción. Todo lo anterior, incide necesariamente en el cumplimiento de los restantes requisitos de ley necesarios para adquirir el derecho a una pensión gracia, especialmente el tiempo de servicio, pues al existir dudas respecto al tipo de vinculación al servicio docente durante los años de 1976 a 2017 y de no subsanarse, no será posible computar ese tiempo para efectos de reconocer el derecho.
La demandante debía demostrar que la plaza a la cual se vinculó se financiaba con recursos propios de la entidad territorial que fungió como nominadora o que dicha plaza se encontrara nacionalizada, carga que no se cumplió en este caso. Por último, propuso las excepciones de inexistencia de la obligación por no contar con los requisitos legales necesarios para acceder a una pensión gracia, prescripción trienal y buena fe. 1.4.
Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público. 1.4.1. La parte actora presentó memorial en el que reitera en integridad los hechos y pretensiones del libelo introductorio. En tal sentido, solicita que se concedan las súplicas de la demanda. 1.4.2.-La UGPP, no se pronunció. 1.4.3. Concepto del Ministerio Público. El Procurador 164 Judicial II para asuntos administrativos, rinde concepto solicitando se nieguen las pretensiones de la demanda.
Inició señalando el marco normativo y jurisprudencial que regula la pensión gracia, luego, señala el demandante no cumple con la totalidad de los requisitos para tener el derecho pensional. Con relación al caso concreto y cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, señaló: “(…) De esta manera, queda claro, en aplicación del análisis jurisprudencial anterior, que la señora ANA AMERICA CASTILLA ALCALA, Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 se vinculó al servicio educativo oficial a partir del año de 1976 como docente nacionalizada, por lo que puede acumular al lapso temporal que señala la ley, un tiempo de servicio de 06 años, 05 meses y 05 días.
Hasta aquí hay claridad meridiana que la demandante sí se vinculó a una plaza del orden establecido en la normativa que regula la pensión gracia, antes del 31 de diciembre de 1980. Posterior a esto, la demandante se vinculó nuevamente a la docencia oficial, siendo nombrada en propiedad por el Decreto N° 670 del 22 de Agosto de 1994, emanado del Gobernador del Departamento de Bolívar, como Docente de tiempo completo en el Colegio Departamental Mixto San Basilio de Palenque, cargo del cual se posesionó ante el señor Alcalde y el Jefe de Recursos Humanos del municipio de Mahates, Bolívar, el día 22 de agosto de 1994, extendiendo sus servicios en dicha plaza hasta el 03 de marzo de 2013.
Posteriormente, se registró un traslado laboral en virtud del convenio interadministrativo que dio como lugar a la expedición de la Resolución 01-083 del 01 de marzo de 2013, en la que se indicó la traslación de la docente de la Institución Educativa Docente de Turbaco - Bolívar a la Institución Educativa Antonio Lenis de Sincelejo – Sucre, cargo del cual tomó posesión el día 4 de marzo de 2013 mediante acta de posesión N° 2826 emanada de la oficina de Recursos Humanos de la Alcaldía de Sincelejo, plaza que desempeñó hasta el 11 de abril de 2014, según consta en el certificado de tiempo de servicio N° 34968061 del 11 de abril de 2014, proveniente de la Secretaría de Educación de Sincelejo.
Más adelante, a través de la Resolución N° 2891 del 06 de noviembre de 2014 emitida por la Secretaría de Educación de Bolívar, la demandante fue trasladada “por permuta libremente convenida entre Docentes del Departamento de Bolívar y el municipio de Sincelejo”, desplazándose de la Institución Antonio Lenis del municipio de Sincelejo, a la Institución Educativa Técnica Agropecuaria Lázaro Martínez Olier del Municipio de Mahates, Bolívar, cargo del cual tomó posesión el día 5 de enero de 2015, según Acta de Posesión N° 2015-006, puesto que desempeña hasta la actualidad.
En total, en las plazas docentes que ocupó la actora luego de aquella en la que fue vinculada en el departamento de Córdoba sumó, grosso modo, un tiempo de 18 años. Sin embargo, es respecto de este tiempo que se cuestiona si fue prestado en plazas del orden territorial y/o nacionalizadas o tenían la connotación de ser una vinculación del nivel nacional.
Para dilucidar esta inquietud, debemos remitirnos a las documentales aportadas al proceso, encontrando que el cúmulo de folios recepcionados en el expediente que muestran nombramientos y posesiones en instituciones del Departamento de Bolívar y en el Municipio de Sincelejo, no tienen la suficiente claridad para señalar el tipo de vinculación de la demandante al servicio público de educación, por lo que se hace necesario analizar otras documentales allegadas al plenario.
De ellas, destacamos las siguientes: ✓ Copia de formato único de historia laboral de fecha 11 de abril de 2014, emanado de la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo; Copia de formato único de historia laboral de fecha 12 de octubre de 2017, expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Bolívar; Copia certificado laboral de fecha 22 de septiembre de 2017, emanado de la Secretaría de Educación Departamental del Bolívar Las anteriores certificaciones, expedidas por las Secretarías de Educación de cada territorialidad, dan constancia de que la demandante tuvo una vinculación a la docencia en el Departamento de Bolívar del orden nacional y en el Municipio de Sincelejo del orden territorial, siendo dichas constancias importantes para resolver el asunto de fondo, ya que esos folios constituyen una de las pruebas Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 sobre vinculación a la educación oficial que resalta la sentencia de unificación de fecha 21 de junio de 2018 del H. Consejo de Estado.
Así, por tanto, las certificaciones laborales antes reseñadas son documentos idóneos para probar el tipo de vinculación que detentó la demandante durante los períodos de tiempo posteriores a su enlace como docente en el Departamento de Córdoba, los cuales señalan, fue del orden nacional en el caso de su enlace en el Departamento de Bolívar y de orden territorial en el Municipio de Sincelejo.
En consecuencia, tenemos que la señora ANA AMERICA CASTILLA ALCALA no puede contabilizar para efectos de la pensión gracia los tiempos de servicios prestados en las instituciones educativas del Departamento de Bolívar, indicados en las certificaciones allegadas, por cuanto, esos lapsos temporales los ejecutó con una vinculación de carácter nacional lo que hace imposible acumularlos con aquel otro prestado como docente territorial y/o nacionalizado.
Siendo así, la demandante no logró sumar los 20 años de servicios que dispone la legislación que regula la prestación social anhelada. Finalmente, al no poderse verificar el requisito de tiempo de servicios exigido por la Ley de la prestación que reclama, para este Agente del Ministerio Público, sale sobrando el examen de los demás condicionamientos que señala el ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto.
CONCLUSION En mérito de todo lo expuesto anteriormente, podemos concluir que la señora ANA AMERICA CASTILLA ALCALA, NO es beneficiaria de la pensión de jubilación gracia, al estar demostrado que no cumple con todos los requisitos exigidos para reconocérsele tal prestación, en especial, la de haber laborado durante 20 años de servicios como docente del orden distrital, municipal, departamental y/o nacionalizado.”.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. La competencia. Este Tribunal es competente para decidir de fondo, según las disposiciones del artículo 152 numeral 2º de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Actos administrativos demandados. Los actos administrativos cuyo control judicial se efectúa son los siguientes: • Resolución Nº RDP 047738 del 19 de diciembre de 2018, por la cual la UGPP, niega el reconocimiento y pago de una pensión gracia. • Resolución No. RDP 006950 del 4 de marzo de 2019, expedida por la UGPP, por la cual se resolvió el recurso de apelación contra el acto administrativo principal 2.3.
Problema jurídico. Para resolver la presente causa, en el auto que dispuso correr traslado de alegatos para proferir sentencia anticipada, se planteó, determinar si la demandante cumple con los requisitos normativos y, por ende, le asiste Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 el derecho a obtener el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia. 2.4.
Análisis del Tribunal y respuesta al problema jurídico en el caso concreto. La Sala en respuesta al problema jurídico sostendrá que, en el presente asunto, la demandante no cumple con los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.4.1. La pensión gracia en general – requisitos para su concesión. La pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa y alcance jurisprudencial se condensa en los siguientes párrafos. La Ley 114 de 19133, otorga a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
Posteriormente, con la expedición de las Leyes 116 de 19284 y 37 de 19335, se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, al consagrar la posibilidad de computar para tal efecto los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, pero en establecimientos educativos departamentales o municipales, interpretación que surge de la causa que inicialmente motivó la consagración legal de este beneficio y de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales6, que como consecuencia de ello se estipuló en la Ley 114 de 1913 como requisito, exigencia que es reiterada en la Ley 116 citada, en su artículo 6 señaló que tal beneficio se concretaría “… en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan …”, lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta ley.
Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al 3 “Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” 4 “Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927”. 5 “Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados”. 6 Sentencia C-479 de 1998.
Corte Constitucional. Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación”. La disposición transcrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia S-699 de 29 de agosto de 19977, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.
La tesis anterior fue reiterada por la H. Corporación en la sentencia SUJ- 11-S2 de 21 de junio de 20188 al señalar que “el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados”, concluyéndose, además que: “para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”.
Conforme a lo expuesto se observa, que la pensión gracia, se traduce en “un derecho de carácter especial que tiene vida propia o autonomía frente al régimen pensional ordinario, por su condición de derecho adquirido 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997. M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2- 011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 concedido por el legislador y con el rango de protección constitucional”9, en cabeza de aquellos docentes, que cumplan con los requisitos de ley, entre ellos, el de haber servido por un tiempo no menor de veinte (20) años, en colegios del Orden Departamental, Distrital o Municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden Nacional.
Así las cosas, de las anteriores normas y antecedentes jurisprudenciales, concluye la Sala que los requisitos para acceder a la pensión gracia, son: Veinte (20) años de servicios como10: Maestros de escuelas primarias oficiales con nombramiento departamental o municipal. Maestros de enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública con nombramiento departamental o municipal.
Maestros de escuelas primarias oficiales, de enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública con nombramiento nacionalizado, vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Buena conducta en el desempeño del cargo. Haber cumplido 50 años. En sentencia de unificación de Sala Plena de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado del 11 de agosto de 2022, SUJ-030-CE-S2-2021, se decidió: “Primero. Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar la siguiente regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Segundo. Advertir a la comunidad en general que la regla jurisprudencial fijada en la presente sentencia de unificación es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en sede administrativa; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y 9Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de noviembre de 2017, radicado: 25000-23-42-000-2013-05752-01 (2535-16). 10En este sentido se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2014, radicado 25000-23-25-000-2012-00520-01(1914-13).
M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y, por ende, resultan inmodificables.
Tercero. Por tratarse de una sentencia de unificación que reconoce un derecho, esta sentencia debe ser extendida por las autoridades administrativas en virtud de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, a quienes acrediten encontrarse en los mismos supuestos fácticos y jurídico, de conformidad con las reglas señaladas en la parte motiva de esta providencia.….(..).”11 Es de resaltar entonces que, a partir de la vigencia de la Ley 91 de 1989, se excluyó del beneficio de la Pensión Gracia a los docentes nombrados a partir del 31 de diciembre de 1980, los cuales, solo tienen derecho a la establecida en el literal b del mismo precepto o sea, la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual, a docentes nacionales o nacionalizados y que la simultaneidad de la Pensión de Gracia y Ordinaria de Jubilación, es exclusivamente, para los docentes departamentales y municipales, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.
Siendo necesario demarcar que, la no continuidad en el servicio, no es razón válida para la negativa de la prestación social en estudio, toda vez que la jurisprudencia contenciosa administrativa ha indicado la imposibilidad de exigir un vínculo laboral vigente para el 31 de diciembre de 1980 (proceso de nacionalización), sino que con anterioridad, el demandante, haya estado vinculado por determinación del orden departamental.
De igual forma, debe resaltarse que Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 201812, unificó por importancia jurídica la jurisprudencia frente al tema de la pensión gracia e hizo referencia al origen y naturaleza de los recursos girados a las entidades territoriales provenientes, en su momento, del situado fiscal y posteriormente, del sistema general de participaciones y a la incidencia de los fondos educativos regionales (FER) en el nombramiento de algunos docentes oficiales; todo ello, en lo que dice relación con el tema específico del reconocimiento de la pensión gracia. Al respecto se establecieron las siguientes reglas de unificación: “3.5.
Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando 11 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Bogotá́, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001-23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Demandante: Hirma Nubia Jiménez Lozano. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Sentencia de unificación de jurisprudencia - Interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión gracia establecida por la Ley 114 de 1913 y demás normas que la hubieren desarrollado o modificado. 12 Proferida dentro del expediente No. 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) C. P. Carmelo Perdomo Cuéter.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados.49 resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal50; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 /…/ FALLA: 1 Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial”. 2.4.3.
El caso concreto. Procede la Sala a analizar las particularidades del caso objeto de juzgamiento, frente al marco normativo que gobierna el reconocimiento de la pensión gracia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destacan13: a) Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la demandante. b) Copia del registro civil de nacimiento de la demandante. c) Copia certificado laboral de fecha 21 de febrero de 2012, expedido por la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba. d) Copia del Decreto No. 670 de 10 de agosto de 1999, expedido por el Gobernador del Bolívar, por la cual se nombra en propiedad unos 13 Expediente digital.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 docentes y Acta de posesión de la señora Ana América Castilla Alcalá, de fecha 22 de agosto de 1994. e) Copia de la Resolución No. 01-083 sin fecha, expedida por la Secretaría de Educación Departamental del Bolívar, por la cual se realiza un traslado docente, por convenio interadministrativo y Acta de posesión No. 2826 de fecha 4 de marzo de 2013, perteneciente a la señora Ana América Castilla Alcalá. f) Copia de formato único de historia laboral de fecha 11 de abril de 2014, emanado de la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo. g) Copia de la Resolución No. 2891 del 6 de noviembre de 2014, expedida por la Secretaría de Educación del Bolívar, por la cual se trasladan por permuta unos docentes, y Acta de posesión No. 2015- 006 de fecha 5 de enero de 2015, perteneciente a la señora Ana América Castilla Alcalá. h) Copia de formato único de historia laboral de fecha 12 de octubre de 2017, expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Bolívar. i) Declaración extrajuicio de fecha 25 de julio de 2014. j) Certificados de antecedentes disciplinarios y fiscales de fechas 4 y 21 de agosto de 2018. k) Copia certificado laboral de fecha 22 de septiembre de 2017, emanado de la Secretaría de Educación Departamental del Bolívar. l) Copia de Formulario Único de Solicitud Pensional.
Igualmente, en el curso del proceso se incorporaron los siguientes documentos14: a) Certificado de fecha 10 de julio de 2023, expedido por el FOPEP, donde hace constar que la señora Ana América Castilla Alcalá, no se encuentra incluida como pensionada, razón por la cual no ha realizado ningún tipo de pago a su favor. b) Oficio No. 20231310016441, fechado 6 de julio de 2023, remitido por la Fiduprevisora S.A., manifestando que, del requerimiento hecho se dio traslado a la Secretaría de Educación Departamental de Sucre, mediante radicado de salida No. 20231310016431, toda vez que es dicha entidad a quien le corresponde crear, archivar y conservar la historia laboral de los docentes.
Conclusiones: 14 Pruebas solicitadas en auto del 6 de junio de 2023. Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 Teniendo en cuenta las pruebas relacionadas, pasa la Sala a verificar el cumplimiento de los requisitos normativos para acceder a la pensión de jubilación gracia. i) Haber cumplido 50 años.
Conforme a la prueba documental aportada, se tiene que la señora ANA AMÉRICA CASTILLA ALCALÁ nació el 8 de noviembre de 1956, por lo que para el año 2018, cuando realizó la reclamación administrativa, contaba con más 50 años de edad. ii) Haber prestado los servicios como docente territorial o nacionalizado en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años.
La señora ANA AMÉRICA CASTILLA ALCALÁ, se vinculó al servicio educativo oficial a partir 26 de julio de 1976, según Decreto Departamental No 000850 de julio 28 de 1976, mediante el cual se le nombra como docente en el Colegio Departamental de Buenavista, municipio de Buenavista15. Es decir, se vinculó a una plaza de orden territorial antes del 31 de diciembre de 1980.
Posteriormente, la señora ANA AMÉRICA CASTILLA ALCALÁ, presenta los siguientes tiempos de servicio, en el servicio educativo oficial: • Fue trasladada mediante Decreto No 000679 de abril 24 de 1978, de profesora de tiempo completo, al Colegio Simón Bolívar, del municipio de Planeta Rica, donde laboró hasta el 31 de diciembre de 198216. • Posteriormente, se vinculó nuevamente a la docencia oficial, siendo nombrada en propiedad por el Decreto No. 670 del 22 de agosto de 1994, expedido por el Gobernador del Departamento de Bolívar, como docente de tiempo completo en el Colegio Departamental Mixto San Basilio de Palenque, cargo del cual se posesionó ante el señor alcalde y el Jefe de Recursos Humanos del municipio de Mahates, Bolívar, el día 22 de agosto de 1994, cargo que desempeñó hasta el 3 de marzo de 2013. • Luego, mediante la Resolución 01-083 del 01 de marzo de 2013, se realizó un traslado en virtud del convenio interadministrativo, en el que se dispuso, el traslado de la docente de la Institución Educativa Docente de Turbaco - Bolívar a la Institución Educativa Antonio Lenis de Sincelejo – Sucre, cargo del cual tomó posesión el día 4 de marzo de 2013, mediante Acta de posesión N° 2826, plaza que 15 Certificación de fecha 21 de febrero de 2012, expedida por la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba. 16 Ibidem.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 desempeñó hasta el 11 de abril de 2014, según consta en el certificado de tiempo de servicio No. 34968061 del 11 de abril de 2014, proveniente de la Secretaría de Educación de Sincelejo. • Mediante la Resolución No. 2891 del 6 de noviembre de 2014, emitida por la Secretaría de Educación de Bolívar, la demandante fue trasladada “por permuta libremente convenida entre Docentes del Departamento de Bolívar y el municipio de Sincelejo” de la Institución Antonio Lenis del municipio de Sincelejo, a la Institución Educativa Técnica Agropecuaria Lázaro Martínez Olier, del municipio de Mahates, Bolívar, cargo del cual tomó posesión el día 5 de enero de 2015, según Acta de Posesión No. 2015-006, cargo que desempeña hasta la actualidad.
Ahora, en cuanto al tipo de vinculación de la demandante, durante los períodos reseñados anteriormente, tenemos lo siguiente: i) Formato único de historia laboral de fecha 11 de abril de 2014, emanado de la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo. -Vinculación departamental, mediante la Resolución No. 1541 de 2013, desde el 4 de marzo de 2013, hasta el 11 de abril de 2014.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 ii) Certificaciones de historia laboral de fecha 12 de octubre de 2017, expedidas por la Secretaría de Educación del Departamento de Bolívar. Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 -Vinculación nacional, mediante los Decretos 670 de 1994, 295 de 1996, Resolución No. 1303 de 2011 de 2013 y Decreto 777 de 2014. iii) Copia certificado laboral de fecha 22 de septiembre de 2017, emanado de la Secretaría de Educación Departamental del Bolívar.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 -Vinculación nacional, como docente en propiedad en el Colegio Agropecuario Benkos Bihó de San Basilio de Palenque. Conforme a lo anterior, la señora Ana América Castilla Alcalá, ha prestado sus servicios a la docencia oficial, de la siguiente manera: MUNICIPIO PLANTEL EDUCATIVO DESDE HASTA TIEMPO ACTO ADMINISTRATIVO VINCULACIÓN Córdoba Colegio Departamental de Buenavista 26-7- 1976 31-12- 1982 6 años, 5 meses. 5 días Decreto Departamental No 000850 y Decreto No 000679 de Abril 24 de 1978 NACIONALIZADO Bolívar Colegio Departamental Mixto San Basilio de Palenque 22-8- 1994 3-3- 2013 18 años, 6 meses, 10 días Decreto N° 670 del 22 de agosto de 1994 NACIONAL Sincelejo Institución Educativa Antonio Lenis 4-3- 2013 11-4- 2014 1 año, 1 mes, 7 días Resolución 01-083 del 01 de marzo de 2013 DEPARTAMENTAL Bolívar Institución Educativa Técnica Agropecuaria Lázaro 5-1- 2015 Actual Para la fecha de radicación de la reclamación Resolución N° 2891 del 06 de noviembre de 2014 NACIONAL Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 Martínez Olier del Municipio de Mahates (24-8- 2018) 3 años, 7 meses, 19 días Conforme a la información citada en precedencia, que se acredita concretamente con las certificaciones de tiempos de servicio, que dicho sea de paso, fueron expedidas por autoridades competentes y contienen los datos trascendentales para determinar el reconocimiento de la pensión gracia, tales como el cargo desempeñado, clase de plantel y el nivel de educación del respectivo centro educativo, la demandante solo prueba que prestó servicios como docente del orden territorial, departamental y/nacionalizado, entre el 26 de julio de 1976 y 31 de diciembre de 1982 (6 años, 5 meses, 5 días) y, 4 de marzo de 2013 a 11 de abril de 2014 (1 años, 1 mes, 7 días,), es decir, 7 años, 6 meses y 12 días.
En lo restante, ocupó una plaza docente del orden nacional, tiempo este que no puede ser tenido en cuenta para computar los 20 años requeridos para acceder a la pensión gracia. Frente al certificado de tiempo de servicio, como prueba válida e idónea para acreditar la naturaleza del cargo y/o la naturaleza de la vinculación, el H. Consejo de Estado, ha dicho lo siguiente: “[O]bserva la Sala que en efecto el argumento principal expuesto por la autoridad judicial accionada para negar las pretensiones de la demanda fue la información contenida en la certificación de tiempo de servicios que expidió la Secretaría de Educación Departamental, en relación a que la actora es docente nacional.
Fundamento que resulta de una valoración válida y sujeta a las reglas de la sana crítica, pues resulta innegable que la certificación de tiempos de servicios, que es un documento idóneo para probar las características y condiciones de una vinculación laboral, expresa que la actora era docente nacional, circunstancia que le impide acceder a la reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, la actora reprochó que se hubiese tenido en cuenta ese documento y no otros elementos probatorios que, a su juicio, demostrarían que aquella es docente territorial o nacionalizada (…) lo primero que advierte la Sala es que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sí efectuó una valoración de [todos] los elementos probatorios (…) que de acuerdo con el relato de la actora habrían dejado de ser valorados.
Sin embargo, su decisión se basó en aquél que le proporcionó la certeza necesaria para adoptar una decisión de fondo, esto es, el certificado de tiempo de servicios, el cual como se ha expresado, es un documento idóneo para tal efecto. Ahora bien, en relación con la información contenida en el certificado de tiempo de servicios expedido por la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca, no observa la Sala que dentro del trámite del proceso ordinario la actora hubiese controvertido lo expresado en el certificado de tiempo de servicios expedido por el ente territorial en relación a su condición de docente nacional y tampoco pidió que se aclarara esta circunstancia antes de adoptar una decisión de fondo.
(…). En suma, no se evidenció que la autoridad judicial accionada hubiese omitido la valoración de hechos jurídicamente relevantes o efectuado un análisis probatorio contrario a las garantías fundamentales invocadas por la accionante”17. 17 Consejo De Estado, Sección Cuarta, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, sentencia del 23 de noviembre de 2018, Rad. 11001-03-15-000-2018-02386-00 (Ac).
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 Asimismo, en la sentencia de unificación citada en acápite anterior sobre la prueba de docente territorial y la validez e idoneidad de los certificados expedidos por la autoridad nominadora, la Sala Plena Laboral del Consejo de Estado indicó: “(iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial”.
Es de recordar que los 20 años de tiempo de servicios para efectos de pensión gracia, deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas, porque, acorde con las premisas delimitadas en acápites anteriores, el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal, como el caso del docente demandante.
Así las cosas, concluye la Sala que la demandante no cumple los requisitos normativos para ser beneficiaria de la pensión gracia, concretamente, haber prestado los servicios como docente territorial o nacionalizado en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, razón por la que se hace innecesario realizar el estudio de los demás requisitos y tal como se anticipó, serán negadas las pretensiones de la demanda. 3.
La condena en costas. El artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandante. Por ello, se abstendrá de imponérselas al vencido. 4. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, administrando justicia en Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2019-00138-00 nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DENEGAR las súplicas de la demanda, de conformidad con lo dicho en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme este fallo, CANCELAR su radicación. ARCHIVAR el expediente, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial SAMAI. El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS