REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, trece (13) de octubre de dos mil veintitrés (2023). Medio de control Protección de derechos e intereses colectivos Radicación 17 001 23 33 000 2023 0005 00 Demandante María Alejandra Castaño García - Personera de Viterbo, Caldas.
Demandado Instituto Nacional de Vías – INVÍAS – JPS Ingeniería SAS – Consorcio Vías 2021- Providencia Sentencia No. 187 Procede la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a proferir sentencia de primera instancia dentro del asunto de la referencia. I. Antecedentes 1. Pretensiones. La accionante solicita: “Primero: Declarar que el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS – Consorcio VÍAS 2021 y JPS Ingeniería S.A.S., vulneraron los intereses colectivos a a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la Ley y las disposiciones reglamentarias; h) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (…)” Segundo: Ordenar al Instituto Nacional de Vías – INVÍAS -, Consorcio VÍAS 2021 y JPS Ingeniería S.A.S. no volver a incurrir en la vulneración de los intereses colectivos a a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la Ley y las disposiciones reglamentarias; h) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (…)” 2.
Derechos colectivos vulnerados. 2 Afirma la demandante que se han vulnerado los derechos colectivos contenidos en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, específicamente el goce de un ambiente sano, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, sin más consideraciones. 3.
Hechos. De los hechos que la actora popular señala en la demanda, se destacan los siguientes: - Que en el sector de las Melenas en la vía que conduce de Viterbo, Caldas a Apía, Risaralda, se encuentra un tramo de vía sin pavimentar, en virtud del incumplimiento de un contrato celebrado entre INVÍAS y el Consorcio Vías 2021 para tales fines. - Refiere que, al quedar la vía inconclusa, ésta presenta huecos que acarrean inestabilidad de la misma al paso de vehículos grandes; así como que no hay andenes para que los peatones transiten; y que, la cantidad de polvo proveniente de la misma, ha generado problemas de salud en los habitantes del sector. - Sostiene que, mediante la resolución número 042 de 18 de diciembre de 2022, la Personería de Viterbo constituyó acta de veeduría para el control de la obra, y, en reunión de 28 de noviembre de 2022, se expuso por parte del Consorcio que, INVÍAS no aportaría más recursos, y que, solo pagaría lo ejecutado al 5 de diciembre (sin año), por lo que la obra quedaría en el estado que se encuentra; y que, mediante oficio del 11 de enero de 2023, el alcalde municipal de Viterbo solicitó la terminación de la obra en virtud del contrato número 1383 de 2021; - Contestación de la demanda. - JPS Ingeniería. (Documento 019 expediente digital) La demandada JPS Ingeniería contestó la demanda afirmando que, durante la ejecución del contrato objeto de Interventoría cumplió las funciones a su cargo, informando oportunamente al INVÍAS los incumplimientos en que incurrió el Contratista; así como al ordenador del gasto, la necesidad de declarar la caducidad del contrato; y que, vencido el plazo contractual, ante el incumplimiento de éste, y la no declaratoria de caducidad, se informó a la entidad la necesidad de declarar el incumplimiento para hacer valer la cláusula penal pecuniaria. 3 Refiere que la interventoría se abstuvo de autorizar el pago de actividades ejecutadas que no cumplían con las especificaciones técnicas y condiciones de pago establecidas en el Contrato, lo que se comprueba con las comunicaciones JPS-1615-1160 de noviembre 28 de 2022 y JPS-1615-1228-2022 última mediante la cual se da traslado del acta de recibo definitivo de obra del contrato 1383 de 2021, en el cual se descuentan las obras dejadas por ejecutar por el contratistas, así como las que salen afectadas por la inestabilidad de obras inconclusas.
Que una vez terminado el contrato objeto de interventoría, han perdido las competencias para exigir su cumplimiento, por lo que el INVÍAS tendrá que cumplir con sus obligaciones en relación con el mismo; y que, lo único procedente en este caso sería, que el INVÍAS adelante un nuevo proceso de contratación que permita la pavimentación en el sector Las Melenas de la vía Apía-Viterbo.
Concluye que, la acción popular resulta carente de sentido en relación con JPS Ingeniería, e, incluso, contra todos los demandados, porque, sin un contrato vigente, las pretensiones no pueden ser satisfechas. - Instituto Nacional de vías – INVÍAS - (Documento 020 expediente digital) La demandada INVÍAS contestó la demanda, e inicia aclarando que, Por el sector denominado “Las Melenas” del Municipio de Viterbo (Caldas), pasa la Ruta Nacional 5003, la cual es administrada por el Instituto Nacional de Vías.
Esta inicia en el Corregimiento de Santa Cecilia del Municipio de Pueblo Rico, Risaralda (PR 0+0000) y termina en el Sector de Asia, jurisdicción del Municipio de Viterbo, Caldas (PR 78+0550). El sector “Las Melenas” se ubica entre los PR 74+0800 y 75+0150 de la aludida ruta. Este tramo vial tiene afirmado entre el PR 74+0800 y el PR 74+0900.
Entre el PR 74+0900 y el PR 75+0150 existe pavimento” Expone que, el INVÍAS y el Consorcio VIAS 2021, suscribieron el contrato de Obra número 1383 de 2021, cuyo objeto fue “Mejoramiento y mantenimiento de la Vía Apía-Viterbo -Asia en los departamentos de caldas y Risaralda”, el cual se terminó el 29 de noviembre de 2022; y que, para la vigilancia de este se suscribió el contrato de Interventoría Nro. 1615 de 2021, el cual también finalizó el 29 de noviembre de 2022. 4 Aduce que, no es cierto que el INVÍAS vulnere el derecho al goce de un ambiente sano, pues la ejecución de los contratos números 1383 y 1615 de 2021 se realizó bajó los parámetros legales y constitucionales aplicables; y que, respecto de la vulneración del derecho al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, INVÍAS no comprende que se repute respecto de ella su vulneración, pues su objeto, definido por el artículo 1° del Decreto 1292 de 2021 no está encaminado al sector de la salud, sino, al sector transporte.
Sostiene que, si bien dentro del sector las Melenas existe un tramo de vía en afirmado (entre el PR 74+0800 y el PR 74+0900), ello no genera ninguna vulneración, ni desastres, porque es un material que se puede utilizar para cubrir la rasante o superficie de rodadura de una carretera, ya que soporta las cargas y esfuerzos del tránsito de forma adecuada y segura.
Sumado a que, es un tramo vial que existe hace varias décadas, que siempre ha estado en afirmado, y a la fecha de contestación de la demanda, no se han registrado desastres que tengan como causa ese tipo de material, y, dicho sector cuenta con la señalización reglamentaria SR-30, de máximo de velocidad treinta (30) y veinte (20) kilómetros por hora.
Finalmente argumenta que, la acción popular de la referencia es improcedente, toda vez que el contrato de obra pública No. 1383 de 2021 y el contrato de interventoría No. 1615 de 2021 se firmó por las partes, se terminó, y fue objeto de entrega; de manera que, lo que le queda a INVÍAS, es proceder conforme a las normas de contratación en Colombia, y, hacer efectivas las cláusulas contractuales, a que hubiere lugar, en contra del Consorcio VÍAS 2021, por el, incumplimiento del contrato No. 1383 de 2021.
Finalmente, INVÍAS propuso como excepciones las que denominó: “Improcedencia de la acción popular”, “Efectivo cumplimiento de las funciones asignadas al INVÍAS”, “Terminación del plazo de los contratos números 1383 y 1615 de 2021”, “Inexistencia de responsabilidad por parte del Instituto Nacional de Vías”, “Carencia de prueba de la vulneración o amenaza de derechos colectivos respecto del Instituto Nacional de Vías”, y la “Genérica”.
El demandado Consorcio 2021 no contestó la demanda ni asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento. 5 7. Audiencia de pacto. El día 25 de abril de 2023 se llevó a cabo audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida (Documento 030 del expediente digital). 8. Alegatos de conclusión - JPS Ingeniería (Documento 045 expediente Digital) La demandada JPS Ingeniería, presentó escrito de alegatos afirmando que, la única prueba practicada en el proceso, es el testimonio del Ingeniero Carlos Eduardo Zuluaga Muñoz, funcionario del INVÍAS, el cual da cuenta de que lo que alegó esta parte en la contestación de la demanda es correcto; y que, con los informes de interventoría, lo que se sigue es, el trámite de incumplimiento del contrato, que está a cargo de decisión por parte de una unidad especial de actuación en el INVÍAS; quien ya realizó una audiencia dentro de dicho proceso sancionatorio. - Instituto Nacional de vías – INVÍAS - (Documento 046 expediente digital) La demandada INVÍAS en su escrito de alegatos, reitera lo expuesto en la contestación de la demanda, en cuanto a que las obras del contrato cuestionado ya fueron entregadas, y el contrato terminado; y que, lo que se sigue es hacer efectivas las cláusulas del mismo ante el incumplimiento presentado.
Refiere que, aunque la vía tenga un tramo corto en material de afirmado, este cuenta con las condiciones óptimas de transitabilidad, y “el material allí empleado es técnicamente aceptado para cubrir la capa de rodadura de la vía ya que soporta los pesos de los vehículos que transitan por el sector, garantizando la libre locomoción de las personas del sector y permitiendo el tránsito vehicular de forma adecuada y segura siempre y cuando se respeten por parte de los usuarios las normas y señales de tránsito existentes en el sector.” - Accionante (Documento 047 expediente digital) La parte demandante presentó escrito de alegatos de conclusión, reitera los hechos planteados en la demanda; y, hace alusión al testimonio del INVÍAS, afirmando que no es cierto lo mencionado, ni que la vía se encuentre en condiciones óptimas, pues con la lluvia la vía empeora sus condiciones; y sostiene que, ante la afirmación del testigo que se están proyectando los recursos necesarios para atender las necesidades planteadas, no hay certidumbre de la existencia de los mismos, ni de la fecha de culminación de la 6 pavimentación. 8.
Concepto del Ministerio Público (Documento 048 expediente digital) El Ministerio Público rindió concepto haciendo un recuento de la demanda, los fundamentos de hecho, los derechos colectivos que se presumen vulnerados, y contestación de la demanda. Hace una exposición sobre la naturaleza jurídica de la acción popular, continúa con un análisis jurídico probatorio y sostiene que, según lo probado en el proceso, se encuentra acreditado que por el sector denominado “Las Melenas” del Municipio de Viterbo (Caldas), pasa la Ruta Nacional 5003, la cual es administrada por el Instituto Nacional de Vías, inicia en el Corregimiento de Santa Cecilia del Municipio de Pueblo Rico, Risaralda (PR 0+0000) y termina en el Sector de Asia, jurisdicción del Municipio de Viterbo, Caldas (PR 78+0550).
El sector “Las Melenas” ubicada entre los PR 74+0800 y 75+0150 de la aludida ruta; el Instituto Nacional de Vías y el Consorcio VIAS 2021, suscribieron el Contrato de Obra Nro. 1383 de 2021, cuyo objeto fue “Mejoramiento y mantenimiento de la Vía Apia – Viterbo - Asia En Los Departamentos De Caldas y Risaralda”; y que dicho contrato se terminó el 29 de noviembre de 2022; donde para su vigilancia se suscribió el contrato de Interventoría Nro. 1615 de 2021, el cual también finalizó el 29 de noviembre de 2022.
Sostiene que se demostró dentro del asunto que, el Instituto Nacional de Vías, no ejecutó las obras solicitadas por la actora, incumplimiento que se le atribuye al Consorcio VÍAS 2021 en desarrollo del contrato de obra No. 1383 de 2021 y que, hasta el momento, no se ha llevado a cabo la pavimentación en el sector “Las Melenas” ubicado entre los PR 74+0800 y 75+0150 de la Ruta Nacional 5003.
Refiere que, en la audiencia de pruebas realizada el 23 de agosto de 2023, se recibió el testimonio del ingeniero Carlos Eduardo Zuluaga Muñoz, funcionario vinculado al Instituto Nacional de Vías INVIAS, declaración en la cual se refirió al procedimiento adelantado por esa entidad con ocasión de la supervisión a la interventoría del contrato de obra Contrato Nro. 1383 de 2021; y que el testigo explicó que el Instituto Nacional de Vías está llevando a cabo la estructuración de un proyecto para la intervención de las vías a su cargo en los departamentos de Risaralda y Caldas y que, dentro del mencionado proyecto, tiene prioridad la 7 intervención del sector objeto de esta acción constitucional perteneciente a la ruta 5003.
Afirma el agente del Ministerio Público que, con base en las pruebas obrantes en el plenario, se puede establecer que le corresponde al INVIAS realizar las actuaciones para la conservación y desarrollo de la infraestructura vial del orden nacional, a través de contratos de administración vial y mantenimiento rutinario, ejecutando todas las acciones necesarias para garantizar el buen funcionamiento de los corredores viales a cargo de esa entidad, entre los que se encuentra incluido el sector “Las Melenas” ubicado entre los PR 74+0800 y 75+0150 de la ruta 5003, sin embargo, hasta el momento, no se ha llevado a cabo la intervención y pavimentación en el sector “Las Melenas” ubicado entre los PR 74+0800 y 75+0150 de la Ruta Nacional 5003, como tampoco se ha definido el cronograma de las actividades que se planean llevar cabo para cumplir esa finalidad.
Y que, aunque en la demanda se alegó la vulneración de los derechos colectivos del goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, considera el Ministerio Público que según lo probado en el proceso, la vulneración se acreditó respecto a los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y el acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre; el juez popular puede pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados siempre y cuando, éstos guarden una estrecha y directa relación con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular y frente a los que la parte demandada haya tenido la oportunidad de pronunciarse a lo largo del proceso, es decir, frente a los cuales pueda verificarse que conoció y pudo presentar argumentos de defensa, supuestos que se reúnen en este caso, por lo que deviene procedente la protección de derechos colectivos que no fueron invocados en la demanda.
En ese orden de ideas, considera que, se reúnen los presupuestos para la prosperidad de la acción popular y se estructuran los elementos para declarar la responsabilidad del Instituto Nacional de Vías, por la vulneración de los derechos colectivos; así mismo, concurren los presupuestos para impartir las órdenes 8 tendientes a la protección de los derechos colectivos, las cuales deben ser cumplidas por la entidad accionada en el marco de sus competencias constitucionales y legales, posición que se encuentra sustentada en los medios probatorios que obran en el proceso y se ajusta a las reglas definidas por el Consejo de Estado sobre la naturaleza y finalidad de la acción popular.
En conclusión, solicita al Tribunal Administrativo de Caldas que en la sentencia de primera instancia resuelva: (i) acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda de acción popular, (ii) conceder la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y el acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre, (iii) impartir las órdenes necesarias con los plazos prudenciales a que hubiere lugar, con base en los informes técnicos incorporados al proceso.
I. Consideraciones de la Sala 1. Competencia. Agotado el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, una vez revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento, y al comprender el Tribunal que no se da causal alguna que venga a dejar sin valor la actuación que hasta aquí se ha surtido, procede a decidir sobre el fondo del asunto litigado en primera instancia. 2.
Problema jurídico a resolver ¿Se encuentra probada la vulneración de los derechos al goce de un ambiente sano, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente por parte de las entidades demandadas? 3. Procedencia de la acción La acción popular que con anterioridad a la Constitución de 1991 tenía regulación meramente legal en los artículos 1005 a 1007, 2359 y 2360 del Código Civil, así como también en otras disposiciones como el Código de Recursos Naturales (Ley 9 23 de 1973 y Decreto 2811 de 1974), la ley 9ª de 1989, en el tema de recuperación del espacio público y el medio ambiente; el estatuto del consumidor Decreto Ley 3466 de 1982 y la ley 45 de 1990 sobre intermediación financiera, fue elevada a consagración constitucional en la actual Carta Política, en el artículo 88, desarrollado mediante la Ley 472 de 1998.
La mencionada Ley, en su artículo 2º, inciso segundo, señala que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; igualmente el artículo 9º ibidem prevé que este medio de defensa procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que sea violatorio o amenace violar los derechos e intereses colectivos.
De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.
La Ley 472 de agosto 5 de 1998 cuya finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, reguló las acciones populares, sobre las cuales cabe señalar que tienen un carácter preventivo, como quiera que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (artículo 2°).
El artículo 4° enuncia los derechos colectivos susceptibles de protección, los cuales están relacionados así: “a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento 10 racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.” La norma señaló igualmente que gozan del mismo carácter de derechos e intereses colectivos, los distinguidos por la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia.
La Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consagró como medio de control la protección de los derechos e intereses colectivos en los siguientes términos: “Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”. 11 Esta procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas y de los particulares, que hayan violado o amenacen los derechos e intereses colectivos, y con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el demandante deberá solicitar a la entidad que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado2. 4.
Excepciones El Instituto Nacional de Vías - INVÍAS - propuso como excepciones las que denominó: “Improcedencia de la acción popular”, “Efectivo cumplimiento de las funciones asignadas al INVÍAS”, “Terminación del plazo de los contratos números 1383 y 1615 de 2021”, “Inexistencia de responsabilidad por parte del Instituto Nacional de Vías”, “Carencia de prueba de la vulneración o amenaza de derechos colectivos respecto del Instituto Nacional de Vías”, y la “Genérica”.
Ahora bien, en relación con dichas excepciones luego de analizada su fundamentación estima la Sala de Decisión que, por cuanto guardan relación sustancial con la discusión de fondo de este medio de control, se resolverán con ésta. 5. Análisis probatorio. Con el fin de abordar el objeto del presente asunto, es preciso analizar las pruebas que obran en el plenario, para de esta manera determinar si existe vulneración o afectación de los derechos colectivos y, posteriormente, establecer la responsabilidad de las entidades demandadas y vinculada, si hay lugar a ello, de acuerdo con sus competencias. 5.1 De las pruebas obrantes en el proceso.
Documentales - Copias de las actas 001 de 8 de octubre, de 28 de noviembre de 2022 y de 15 de enero de 2023 de la personería de Viterbo. En las que se plantea el tema del incumplimiento del contrato, y se expone por parte de la Trabajadora Social asignada por el INVÍAS, sobre el proceso de declaratoria de 12 incumplimiento del contrato, y que, por tal motivo, no se realizaría el pago al contratista. - Copia de contrato suscrito entre el INVÍAS y el Consorcio VÍAS 2021.
Cuyo objeto es el mejoramiento y mantenimiento de la vía Apía – Viterbo – Asía en los departamentos de Caldas y Risaralda. - Oficio de 15 de diciembre de 2022, dirigido por JPS Ingeniería al INVÍAS, relacionado con el incumplimiento del contrato 1615-21 suscrito con el Consorcio Vías 2021, donde se hace un reporte fotográfico de las obras inconclusas en la vía por pavimentar de las cuales se transcribe lo siguiente: “(…) PR 61+400, alcantarilla y contrición de muro en gavión, teniendo en cuenta que no se hicieron las obras complementarias en gavión, se presenta fallo de cabezal de alcantarilla, así como desconfinamiento de tubería. Pavimento instalado entre los PR73+050 al PR73+300, por la no construcción de las cunetas se presenta desconfinamiento y socavación del concreto asfáltico produciendo su daño, también afectación de las capas granulares.
Materiales instalados del PR 74+330 al PR 74+798, expuestos sin protección se encuentra en deterioro la capa de base granular, y por la exposición se va a producir el daño total de lo instalado. En recorrido con el ingeniero residente de obra, de noviembre 23 se le pusieron de presente las observaciones pertinentes. Esperábamos que se procediera según lo ordenado por el Contrato, pero, en un segundo recorrido, realizado el 28 de noviembre de 2022, no se evidenció ninguna actividad del Contratista, por el contrario, la obra se encontró totalmente abandonada.
En consecuencia, con ese hallazgo, hemos notificado a la Entidad que proceda con la declaratoria de incumplimiento definitivo del Contrato, lo cual significará que las actividades no ejecutadas como especifica el Contrato, no se pagarán, aquellas que quedaron faltando se imputarán a la cláusula penal pecuniaria, y aquellas que se dañen, como consecuencia del incumplimiento, constituirán perjuicios que también afectarán dicha garantía - Copia de contrato suscrito entre INVÍAS y la Cooperativa de trabajo asociado los Comuneros para el mantenimiento rutinario de las vías a cargo del instituto, dentro de la cual se encuentra el tramo que se discute, vía Asía PR72+0000 – PR78+0550 para loa años 2021 y hasta el 31 de julio de 2022, con prórrogas hasta el 27 de diciembre de 2022. - Copia del contrato de interventoría cuyo objeto es: “Interventoría para el mejoramiento y mantenimiento de la carretera Apía- Viterbo- Asia departamentos de caldas y Risaralda" plazo: hasta el 31 de diciembre de 2021 valor: quinientos un millones ochocientos 13 ochenta mil seiscientos pesos ($501.880.600) IVA incluido. interventor: JPS Ingeniería S.A.S” - Copia del contrato número 1383 de 2021 cuyo objeto es el: “Mejoramiento y mantenimiento de la vía Apía - Viterbo - Asia en los departamentos de caldas y Risaralda. plazo: hasta el 29 de noviembre de 2022 contratista: consorcio vías 2021 con nit. 901.505.372-1, integrado por (infraestructura y vías S.A.S con nit. 901.260.508-2, con una participación del 5%, ICSSA S.A.S. con nit. 901.450.894-6, con una participación del 50%, FFConstrucciones y consultoría S.A.S con nit 901.382.452-2 con una participación del 45%),” con sus seis prórrogas hasta el 29 de noviembre de 2022.
Testimonial. - Carlos Eduardo Zuluaga Muñoz. Ingeniero civil, profesional especializado del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS -. - Hace una exposición sobre el objeto del contrato de la construcción de la vía en el sentido Viterbo - Apía, resaltando que, la zona de las Melenas, es una zona urbana. - Refiere que el contratista incumplió su contrato, ante lo cual el INVÍAS ha procedido con las actuaciones administrativas de declarar el incumplimiento del contrato; pues el contratista no alcanzó a terminar el tramo de la parte de las Melenas. - Resalta que la vía es una vía que siempre ha estado en “afirmado”, que, desde luego, se deteriora con el paso de los vehículos o de lluvia, pero que, el INVÍAS tiene contrato con una cooperativa de trabajo asociado, que le hace el mantenimiento que requiera. - Sostiene que se le informó a la comunidad, que la vía en mención es una vía nacional, que sigue estando a cargo del INVÍAS, por lo que, cuando se le asignen los recursos del orden nacional, que, no dependen el INVÍAS, se realizarían rápidamente los trabajos.
Por lo que, el compromiso es pavimentar el tramo, que si bien, siempre ha estado destapado, está dentro de los proyectos del INVÍAS su pavimentación. - Narra que el contratista está en un proceso de incumplimiento del contrato, a cargo de una oficina especial de procesos sancionatorios en Bogotá, donde ya se realizó la primera audiencia y se solicitaron los descargos. - Con relación a la interventoría, refiere que su labor es verificar el cumplimiento del contrato, y cuando éste no se cumple, se solicita que se proceda con el proceso sancionatorio, y que, el INVÍAS no cuenta con otras posibilidades, como pavimentar la vía ni poder trasladar el contrato, porque no había como ceder el contrato. 14 - Afirma que en el sector se lograron pavimentar 880 metros, y quedó faltando esa parte poblada del sector de las Melenas. - Expone en qué consiste el mantenimiento rutinario de la vía que se hace a cargo del INVÍAS, y que, la vía del sector de las Melenas siempre ha estado en servicio, en condiciones aceptables, en buen estado. - Indica que la zona por donde pasa la vía es una zona de cultivos, plátanos y café, y que la vía cuestionada, es la que se utiliza para sacar los productos del sector, la cual está en buenas condiciones, y es viable. - Sostiene que, en el momento, se está en estudio un proyecto que incluye la pavimentación de esa vía en el sector de las Melenas, por lo que se atenderá lo que quedó faltando por pavimentar; por lo que se espera a que salga la licitación para ello. - Manifiesta que el objeto del contrato inicial era amplio, y, una vez quedaron recursos dentro de este, se procedió a asignar los mismo al tramo de las Melenas, el cual inicialmente, se le había indicado al alcalde que no estaba previsto dentro del contrato inicialmente; el cual no se había viabilizado, porque debía cambiarse la red de acueducto previamente; y, una vez se hizo, se vio viable hacerlo con unos recursos que habían quedado del contrato inicial. - Con relación de la ejecución de las obras pendientes, indica que ya se asignaron los recursos para la pavimentación del sector de las Melenas, el cual es prioridad en los pliegos de condiciones que se proyectarán. 5.2.
Del video aportado con la demanda. En el documento 002 del expediente digital, reposa un video que se aporta con la demanda; video que carece de identificación relacionada la fecha de su elaboración, quién lo tomó, el formato del mismo, y, la identificación plena del lugar al cual corresponde. Para efectos de determinar la posibilidad de valorar la prueba en mención, es necesario acudir al contenido del artículo 243 del Código General del Proceso que contempla como documento los vídeos, entre otros; y, al artículo 245 que define el documento auténtico, los cuales disponen: 15 “Artículo 243.
Distintas clases de documentos. Son documentos los escritos, impresos, planos, dibujos, cuadros, mensajes de datos, fotografías, cintas cinematográficas, discos, grabaciones magnetofónicas, videograbaciones, radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos y, en general, todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo, y las inscripciones en lápidas, monumentos, edificios o similares.
Los documentos son públicos o privados. Documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de sus funciones o con su intervención. Así mismo, es público el documento otorgado por un particular en ejercicio de funciones públicas o con su intervención. Cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario, es instrumento público; cuando es autorizado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo, se denomina escritura pública.
Artículo 244. Documento auténtico. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento. Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos, según el caso.
También se presumirán auténticos los memoriales presentados para que formen parte del expediente, incluidas las demandas, sus contestaciones, los que impliquen disposición del derecho en litigio y los poderes en caso de sustitución. Así mismo se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos para ser título ejecutivo.
La parte que aporte al proceso un documento, en original o en copia, reconoce con ello su autenticidad y no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad. Los documentos en forma de mensaje de datos se presumen auténticos. Lo dispuesto en este artículo se aplica en todos los procesos y en todas las jurisdicciones.” Bastan los artículos mencionados para considerar por parte de esta Sala que, el video aportado carece de los elementos mínimos necesarios para poderlo valorar, pues no se tiene certeza de la fecha en que se realizó, cual fue el medio utilizado para ello, si es el original, o ha sido variado en su formato; no se sabe con exactitud a qué tramo de la vía se refiere, quien lo realizó y en la demanda no se hace mención al mismo, ni al fin con el que se aporta.
Motivos por los cuales no será valorado por esta Sala de decisión. Por otra parte, frente al oficio de 15 de diciembre de 2022, dirigido por JPS Ingeniería al INVÍAS, relacionado con el incumplimiento del contrato 1615-21 suscrito con el Consorcio Vías 2021, donde se hace un reporte fotográfico de unas obras 16 inconclusas en virtud del contrato suscrito, es necesario precisar que, la descripción que allí se hace corresponde a los tramos PR 61+400, PR73+050 al PR73+300, PR 74+330 al PR 74+798, sin que allí se haga alusión al sector de las Melenas; y, tanto en la contestación de la demanda por parte de INVÍAS, como en el testimonio rendido se deja presente que, el tramo que se discute en el presente asunto corresponde al sector las Melenas, ruta nacional 5003, sector que se ubica entre PR 74+0800 y 75+0150.
Por lo expuesto, es necesario precisar que, las imágenes que reposan en los oficios que se aportan por parte de JPS Ingeniería con la contestación de la demanda, si bien se relacionan allí como evidencia de incumplimiento del contratista, éstas corresponden a unos tramos de la vía diferente a los que son materia de discusión en este asunto. 6.
De los hechos probados. De las pruebas mencionadas se encuentra probado que, efectivamente el INVÍAS suscribió un contrato con el Consorcio VÍAS 2021, cuyo fin era el mejoramiento y mantenimiento de la vía Apía – Viterbo – Asía en los departamentos de Caldas y Risaralda, vía correspondiente a la Nación, y que se encuentra a cargo del INVÍAS; en la cual se encuentra incluido el tramo que se discute en este asunto.
Se demostró la suscripción de un contrato entre el INVÍAS y JPS Ingeniería S.A.S. con el objeto de realizar la interventoría al contrato antes mencionado. Quedó demostrado que, efectivamente la vía del sector las Melenas, ruta nacional 5003, sector que se ubica entre PR 74+0800 y 75+0150, no está pavimentada, se encuentra en afirmado, y que, así lleva muchos años en funcionamiento.
El INVÍAS acreditó que tenía un contrato suscrito con la Cooperativa de trabajo asociado los Comuneros para el mantenimiento rutinario de varias vías, dentro de las cuales se encuentra la que se discute en este asunto, ello hasta el 27 de diciembre de 2022. De igual manera, el INVÍAS acepta que, el contratista Consorcio 2021 incumplió con lo contratado, y que, el tramo de la vía que se tenía pendiente por pavimentar quedó sin pavimentación. 17 Del testimonio rendido se desprende que, la pavimentación de la vía del sector de las Melenas, inicialmente no estaba prevista en el contrato, pero, por una contingencia ocurrida y unos recursos que quedaron del contrato, se incluyó esa parte de la vía; a las cual se le hizo previa intervención de cambio de acueductos y adecuación previa a la pavimentación que se esperaba.
El testigo dio cuenta que la vía en discusión siempre ha estado sin pavimentar, en estado de afirmado, y que ésta se encuentra en buenas condiciones para el tránsito de vehículos, y que a la misma se le hace el mantenimiento necesario; y que, frente al incumplimiento del contratista se están adelantando los procesos pertinentes de declaratoria de incumplimiento y de hacer efectivas las cláusulas del contrato; y afirmó que, se encontraba en estudio un proyecto que incluye la pavimentación de esa vía en el sector de las Melenas, siendo prioridad por haber quedado faltando por pavimentar en virtud del contrato incumplido. 7.
De los derechos que se reputan vulnerados. La parte demandante sostiene que los derechos vulnerados en este asunto, son el goce de un ambiente sano; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Es preciso reiterar que, el medio de control de defensa de derechos e intereses colectivos, está relacionado con la amenaza o vulneración de derechos colectivos, los cuales pueden ser quebrantados por actos, acciones u omisiones de la entidad pública, de un servidor o funcionario público en ejercicio de sus funciones, o de los particulares.
Y, a su vez, el artículo 88 de la Constitución Política establece en su inciso primero dispone: “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”. 18 7.1.
Del derecho al goce de un ambiente sano. Frente al goce de un medio ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la Ley y las disposiciones reglamentarias el Consejo de Estado1 ha precisado: A partir de los citados mandatos, la jurisprudencia ha entendido y desarrollado que la noción de medio ambiente comprende los elementos biofísicos y los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la flora, la fauna, etc., los cuales pueden ser objeto de aprovechamiento por parte del ser humano, siempre que se haga de manera eficiente, es decir, teniendo en cuenta el criterio de aprovechamiento sostenible de los recursos, de suerte que se satisfagan las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades50.
Es así como, recientemente, la Sección Primera del Consejo de Estado hizo alusión al contenido de este derecho, en el sentido de resaltar el carácter ecológico de la Constitución de 1991; así como la obligación del Estado y de los particulares de proteger la diversidad e integridad del ambiente, y de prevenir y controlar los factores de deterioro de este.
(…) De lo anterior se advierte que la defensa del medio ambiente constituye un objetivo primordial dentro del Estado Social de Derecho, ya que constituye el contexto vital del ser humano, indispensable para la supervivencia de las generaciones presentes y futuras. En efecto, todos los habitantes del territorio nacional tienen derecho a gozar de un ambiente sano, lo que genera, por un lado, el deber de velar por su conservación, y por el otro, el derecho de participar en las decisiones que puedan afectarlo.
Igualmente, al Estado se le imponen cargas para lograr su protección, como lo son prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones legales por conductas lesivas al ambiente y exigir la reparación de los daños causados. 7.2. Del acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
Con relación al acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública el Consejo de Estado2 ha sostenido: “(…) IX.4.3. Del derecho colectivo relacionado con el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. La Carta Política consagró los servicios públicos como inherentes al bienestar 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 4 de octubre de 2018. CP. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 05001-23-33-000-2016-00713-01(AP). 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 31 de julio de 2018. C.P. Magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés Rad. 13001-23-33-000-2011-00117-01(AP) 19 general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, constituyéndose su prestación en una finalidad social del Estado y, en consecuencia, corresponde a éste su regulación, control y vigilancia, además de asegurar su ejecución eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, así como dar solución a las necesidades básicas insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y agua potable.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 365 de la Constitución Política y 5º, numeral 5.1 de la Ley 142 de 11 de junio 1994, el acceso a una infraestructura de servicios públicos es inherente a la finalidad social del Estado, razón por la cual debe garantizarse el acceso a una infraestructura de servicios adecuada para la satisfacción de las necesidades básicas de la comunidad, al respecto esta Sección se ha pronunciado de la siguiente manera: “[…] De otra parte, el artículo 365 de la Constitución Política dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, quien los podrá prestar, con sujeción al régimen fijado por la ley, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, pero en todo caso conservando su regulación, control y vigilancia. Ahora bien, el artículo 331 de la Carta Política, consagra que: “Al municipio como entidad fundamental de la división político- administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.
De allí que tanto la Nación como las entidades territoriales, tengan el deber de garantizar a los ciudadanos una infraestructura de servicios, que proteja su derecho a la salud, de lo que se sigue que este derecho colectivo está íntimamente relacionado con la vida en condiciones dignas, lo que tiene por consecuencia que el Estado debe realizar para su consecución acciones afirmativas, por medio de las cuales se otorguen a las personas los medios necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas relacionadas con la salubridad pública (…) (Subraya la Sala). 7.3.
Con relación al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente el Consejo de Estado22 ha sostenido: “(…) La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas, es por tal motivo que las entidades públicas tienen la obligación de construir un modelo que provea de esas medidas, de manera que sea posible anticipar los riesgos propios a las circunstancias en que se desarrollan las actividades sociales, con miras a reducir la probabilidad de materialización de desastres.
En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz; así debe verse desde la perspectiva de promoción en la que las autoridades estatales adelanten actuaciones, expidan reglamentos o celebren 20 contratos, entre otras manifestaciones, orientadas a adoptar las medidas pertinentes, anticipándose a las calamidades.
De igual manera, y frente al contenido y alcance del derecho colectivo en mención el Consejo de Estado3 consideró: “(…) Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción - ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio”.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).
Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.
En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan.
De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención delos delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas”. 21 Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales (…)”. (Subraya la Sala). Por su parte la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 2012 como “un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible”, de manera que, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está ligado al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, específicamente al de “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades”.
Una vez definidos los alcances de los derechos colectivos que la demandante invoca como vulnerados en este asunto, pasa la Sala a estudiar el fondo del asunto, para establecer la existencia de violación o amenaza de los derechos colectivos referidos, así como la responsabilidad de las demandadas, y la actuación de cada una de estas, a la luz de la normativa aplicable y, en concordancia con las pruebas que reposan dentro del proceso, para impartir, si es del caso, las órdenes a que haya lugar. 10.
De los deberes del INVÍAS. 22 El Decreto 1292 de octubre 14 de 2021, por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS - vigente al momento de presentación de la demanda, precisa en sus artículos 1 y 2 el objeto y las funciones de dicho instituto respectivamente así: “Artículo 1°. Objeto del instituto nacional de vías - INVÍAS.
El Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, tendrá como objeto la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial, marítima y sus infraestructuras conexas o relacionadas, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte.
Artículo 2°. Funciones del Instituto Nacional de Vías - INVÍAS. Para el cumplimiento de sus objetivos el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, desarrollará las siguientes funciones generales: 2.1 Ejecutar la política del Gobierno Nacional en relación con la infraestructura de transporte de su competencia, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministerio de Transporte. 2.2 Elaborar conjuntamente con el Ministerio de Transporte los planes, programas y proyectos tendientes a la construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación, conservación operación y mantenimiento, atención de emergencias y demás obras que requiera la infraestructura de su competencia. 2.3 Coordinar con el Ministerio de Transporte la ejecución de los planes y programas de su competencia. 2.4 Adelantar investigaciones, estudios, análisis y proyectos para aportar lineamientos técnicos al Sector. 2.5 Asesorar y prestar apoyo técnico, así como en la ejecución de proyectos a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados encargados de la construcción, mantenimiento y atención de infraestructuras a su cargo, cuando ellas lo soliciten, se cuente con recursos o se acuerde con el INVIAS. 2.6 Recaudar los peajes y demás cobros sobre el uso de la infraestructura de transporte de su competencia o a su cargo. 2.7 Realizar operaciones financieras que permitan anticipar recursos futuros u otros esquemas tendientes a la obtención de nuevas fuentes de financiación. 2.8 Celebrar todo tipo de negocios, contratos y convenios que se requieran para el cumplimiento de su objetivo. 2.9 Elaborar, conforme a los planes del sector y de la entidad la programación de compra de terrenos y adquirir los que se consideren prioritarios para el cumplimiento de sus objetivos. 2.10 Llevar a cabo todas las acciones relacionadas con: la contribución nacional de valorización, obras por impuestos, regalías, cooperación, de conformidad con la normatividad vigente y/o los lineamientos del Ministerio de Transporte. 2.11 Dirigir y supervisar la elaboración de los proyectos para el análisis, liquidación, distribución y cobro de la contribución nacional de valorización, causada por la construcción y mejoramiento de la infraestructura de transporte de su competencia. 23 2.12 Adelantar los conceptos, estudios técnicos y jurídicos de viabilidad del cobro de la contribución nacional de valorización en relación con la infraestructura del sector transporte, de conformidad con la ley. 2.13 Ejercer como administrador tributario de la contribución nacional de valorización conforme a las normas vigentes. 2.14 Prestar asesoría en materia de valorización, a los entes territoriales y entidades del Estado que lo requieran. 2.15 Proponer los cambios que considere convenientes para mejorar la gestión administrativa. 2.16 Definir las características técnicas de la demarcación y señalización de la infraestructura de transporte de su competencia, así como las normas que deberán aplicarse para su uso. 2.17 Ejecutar los planes, programas y proyectos relacionados con el desarrollo de la infraestructura a su cargo y prioridades nacionales. 2.18 Supervisar la ejecución de las obras y proyectos conforme a los planes y prioridades nacionales. 2.19 Controlar y evaluar la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos relacionados con el desarrollo de la infraestructura a su cargo. 2.20 Definir, expedir y adoptar la regulación técnica relacionada con la infraestructura de los modos de transporte carretero, fluvial, férreo y marítimo. 2.21 Impulsar la innovación y sostenibilidad por medio de la investigación e implementación de nuevas tecnologías, proponiendo soluciones a las problemáticas de infraestructura de transporte. 2.22 Coordinar con la Agencia Nacional de Infraestructura la entrega, mediante acto administrativo de la infraestructura de transporte y bienes conexos, en desarrollo de los contratos de concesión e igualmente el recibo de esta, una vez se den las reversiones.
Está infraestructura pasa a ser competencia del INVIAS, exceptuando los pasos urbanos por ciudades capitales, conforme con el Decreto 2171 de 1992. 2.23 Las demás que se le asignen.” De lo anterior, se tiene que el INVÍAS tiene dentro de sus funciones la obligación de ejecutar las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de infraestructura de la red de vías nacional de carreteras; así como de supervisar la ejecución de las obras y proyectos a su cargo.
Cono se dijo en precedencia, se encuentra acreditado que, el INVÍAS suscribió los contratos necesarios para el mejoramiento y mantenimiento de la vía Apía – Viterbo – Asía en los departamentos de Caldas y Risaralda, ello mediante el contrato número 1383 de 2021, el cual fue prorrogado 6 veces hasta el 29 de noviembre de 2022; y que, suscribió contrato con la Cooperativa de trabajo asociado los Comuneros para 24 el mantenimiento rutinario de las vías a cargo del instituto, dentro de la cual se encuentra el tramo de vía que se discute.
Por su parte, la demandada JPS Ingeniería SAS fue contratada por el INVÍAS para llevar a cabo la interventoría del contrato antes mencionado; sin que tenga a su cargo ni la ejecución de éstos, ni la pavimentación de la vía cuestionada. Ahora bien, una vez definidos los alcances de los derechos colectivos que la demandante invoca como vulnerados en este asunto, se tiene que ésta manifiesta que se vulneran los derechos de goce de un ambiente sano; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; por cuanto el estado de la obra ha dejado repercusiones en el sector, como huecos que no fueron tapados, que hacen que cuando pasen los vehículos las viviendas a su alrededor se vean afectadas, aduce que no hay andenes para los transeúntes caminar, y que, el aumento del polvo ha generado problemas de salud en los habitantes del sector.
Frente a la vulneración del goce de un ambiente sano y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, esta Sala no encuentra prueba que indique que la población que habita o transita por la vía las Melenas vea padecimientos de su salud, ni que sus derechos se vean vulnerados con la falta de pavimentación de la zona que se cuestiona; ni que la falta de ésta pavimentación, traiga consigo dificultades sanitarias o que genere problemas de salubridad en la población del sector.
Máxime, cuando en la demanda solo se ha hecho referencia a que, el polvo de la vía aumenta los problemas de salud de los habitantes, sin acreditar dicha afirmación mediante ningún medio de prueba. Respecto del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, tampoco encuentra esta Sala acreditada su vulneración con la falta de pavimentación del tramo de vía que se discute; por cuanto INVÍAS sostiene que, dicha situación no representa riesgo alguno para los habitantes del sector; y, contrario a la afirmación de la demandante, en el testimonio rendido por el Ingeniero civil, profesional especializado del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS -, señor Carlos Eduardo Zuluaga Muñoz, se dijo que la vía estaba en buenas condiciones para su tránsito, que no representa un peligro el hecho que esté sin pavimentar, pues la vía se ha encontrado siempre no con pavimento, sino con “afirmado”, a la cual se le hacen los mantenimientos necesarios para que conserve su estructura, y no se vea afectada en las 25 temporadas de invierno. No se demostró en este caso que, se hayan vulnerado las condiciones naturales y de seguridad de las personas del sector de las Melenas con la falta de pavimentación de ese tramo vial, y tampoco se encuentra que, la falta de pavimentación de ese tramo, constituya uno de los riesgos mencionados en la demanda, como se dijo anteriormente.
Es necesario tener presente que, lo que se discute en este caso es la vulneración de derechos colectivos con ocasión a la falta de pavimentación de un tramo vial; atribuible ésta, a un incumplimiento contractual de Consorcio Vías 2021 contratado por el INVÍAS. Ahora bien, que, en el presente caso se tenga por acreditado el incumplimiento referido, esa situación per se, no puede dar lugar a la declaratoria de vulneración de los derechos colectivos invocados; resaltando que, tanto el INVÍAS, como la demandada JPS Ingeniería S.A.S. han pretendido demostrar que, han adelantado las gestiones necesarias para la declaratoria de incumplimiento del contratista, para el cumplimiento de las cláusulas contractuales, y, para que se lleve a cabo la pavimentación esperada en el sector, mediante un proyecto ya radicado, que se encuentra a la espera del pliego de condiciones respectivo.
Situaciones éstas, que escapan de pronunciamiento alguno dentro de este medio del control, tal como fue planteado por la demandante, que lo que pretende es el amparo del goce de un ambiente sano; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y, en vista que la a finalidad de las acciones populares es evitar el daño contingente, daño contingente no demostrado; hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos; vulneración que tampoco se encuentra acreditada en este asunto; y, restituir las cosas a su estado anterior, lo cual tampoco es del caso, por cuanto se acreditó contrario a ello, que la vía las Melenas no ha estado pavimentada, y siempre ha estado en “afirmado”, no encuentra la Sala vulneración alguna de los derechos invocados en la demanda.
Por lo considerado, al no encontrarse acreditada la vulneración de los derechos colectivos invocados por la parte demandante, se negarán las pretensiones de la 26 demandante, como se dirá en la parte resolutiva de esta sentencia. 11. Costas. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación unificó su jurisprudencia en relación con la procedencia y reconocimiento de condena en costas en acciones populares mediante sentencia del 6 de agosto de 2019,34 en la que precisó: “(…) 165.
Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998. No hay lugar a condenarlo cuando la demanda sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia”.
Así las cosas, y por cuanto en este asunto no obra prueba sobre la causación de expensas, gastos o agencias en derecho, durante el curso del proceso, ni mala fe o temeridad en ejercicio del medio de control, no habrá condena en costas. Sumado al argumento anterior, en este caso la demanda se presentó por la señora María Alejandra Castaño García en su calidad de personera municipal de Viterbo, Caldas, como parte del ejercicio de las funciones propias de su cargo.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III. Falla Primero: Negar las pretensiones de la demandante. Segundo: Sin condena en costas. 3 Exp. 2017-00036-01(AP)REV-SU, M.P. Rocío Araújo Oñate. 27 Tercero: Ejecutoriada esta providencia Archívense las diligencias previas las anotaciones respectivas en el Sistema Justicia XXI.
Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente