15001233300020230026600 · Administrative Court of Boyacá

PRINCIPIOS PRESUPUESTALES – Marco normativo y noción. El artículo 342 de la Constitución establece que la ley orgánica correspondiente regulará los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de planes de desarrollo; así como los mecanismos para armonizarlos y vincularlos a los presupuestos oficiales. Por su parte, el artículo 345 ibidem hace referencia al principio de legalidad del presupuesto, razón por la cual establece que “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. A la luz de este principio del gasto público, en voces de la Corte Constitucional, “corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático y de la forma republicana de gobierno. En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la ley sino que, además deben ser apropiadas por la Ley de presupuesto para poder ser efectivamente realizadas”.

Luego, se impone la carga al Congreso de la República -en este caso Concejo municipal- de concertar con el gobierno todo gasto que se pretenda hacer incluir en la ley anual de presupuesto, así como también se impone la obligación al ejecutivo de seguir, en cuanto a la destinación del gasto, las asignaciones que finalmente sean definidas por la ley expedida en el Congreso.

De otra parte, el artículo 346 ibidem, establece que el gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, el cual deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. Lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura. Posteriormente, los artículos 348y 349 de la Constitución Política complementan la fundamentación de la importancia de la aprobación del presupuesto por parte del Congreso de la república, resaltando la iniciativa del Gobierno y la importancia de presentar el proyecto en los términos previstos.

Ahora, no puede perderse de vista que los principios presupuestales son preceptos generales que sirven de orientación para la formulación, elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto. Estos, están establecidos en el artículo 12 del Decreto 111 de 1996, en el que se contemplan: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización, inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la sostenibilidad y estabilidad fiscal.

En relación con estos, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-357 de 1994, expresó: (…). Para lo que a este asunto interesa, el principio de planeación sigue los lineamientos de los artículos 346 y 352 de la Constitución, al considerar que siendo el plan desarrollo un instrumento que fija metas y programas del gobierno, y el presupuesto de rentas y apropiaciones un instrumento para el manejo financiero y presupuestal es de suponer que debe haber coherencia en el contenido de ambos para evitar contradicciones y permitir la materialización de los objetivos estipulados.

Este principio busca la integración entre los sistemas presupuestal y de planeación. Por su parte, el principio de anualidad está definido por el artículo 14 del Decreto 111 de 1996, que establece: “El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (Ley 38/89, artículo 10).”.

De donde se desprende que tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales solamente aprueban el presupuesto para una vigencia. De allí también se desprende que la vigencia fiscal del presupuesto de rentas y apropiaciones en todos sus niveles es de un año. El principio de universalidad - definido en el artículo 15 del Decreto 111 de 1996- establece que el presupuesto contendrá todos los gastos públicos que se espera realizar durante la vigencia. Por lo tanto, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro público nacional o departamental o transferir crédito alguno que no figuren en el presupuesto.

Este principio no se refiere a que en el presupuesto deban estar incorporados todos los ingresos, pero sí todos los gastos. ARMONIZACIÓN PRESUPUESTAL - Noción y finalidad. Ahora, el artículo 44 de la Ley 152 de 1994, establece que, en los presupuestos anuales, es necesario incluir el plan plurianual de inversión. Las Asambleas y Concejos son responsables de establecer los procedimientos mediante los cuales los planes territoriales se sincronizarán o armonizarán con los presupuestos correspondientes.

Expresamente indica la norma:

ARTÍCULO

44. ARMONIZACIÓN CON LOS PRESUPUESTOS. En los presupuestos anuales se debe reflejar el plan plurianual de inversión. Las Asambleas y Concejos definirán los procedimientos a través de los cuales los Planes Territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos. De acuerdo con ello, el Departamento Nacional de Planeación, describe la armonización presupuestal como un proceso mediante el cual se lleva a cabo la transición entre la administración saliente y la entrante.

Implica la revisión y ajuste del presupuesto de la vigencia fiscal en la que se inicia una nueva administración. Durante este proceso, se busca unir la ejecución presupuestal del plan de desarrollo de la administración saliente, que abarca el primer semestre del año, con el plan de desarrollo de la administración entrante, que comienza en el segundo semestre, todo dentro de la misma vigencia presupuestal.

En la práctica, el proceso de armonización presupuestal es una modificación del presupuesto en el año en que comienza una nueva administración. Esto implica ajustes, como adiciones y traslados presupuestales, que cambian los valores aprobados por la Asamblea o el Concejo. Estos cambios son necesarios para asignar recursos a nuevos gastos, utilizando las apropiaciones liberadas al eliminar objetos de gasto que no se ejecutarán. En tal sentido, los valores no utilizados de los programas, subprogramas y proyectos del plan de desarrollo anterior se consideran "disponibilidades presupuestales" que respaldan la ejecución del nuevo plan de desarrollo durante el primer año de gobierno. Este proceso se realiza una sola vez durante el primer año de gobierno, después de la aprobación y promulgación del nuevo Plan de Desarrollo Territorial (PDT).

A partir de ese momento, las asignaciones presupuestales se aplican al nuevo PDT. AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA PRESUPUESTAL - No es absoluta pues están supeditadas, en lo pertinente, tanto a los principios constitucionales que regulan la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación, como a la LOP. En cuanto a las reglas de elaboración del presupuesto en el ámbito territorial, el artículo 353 de la Constitucional señala que los principios y las disposiciones en materia presupuestal definidas en la Constitución Política se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.

Por su parte, el artículo 313.5 ibidem establece las competencias de los concejos para expedir las normas orgánicas de elaboración del presupuesto municipal, así como para expedir los presupuestos anuales de rentas y gastos. Finalmente, debe considerarse que de conformidad con los artículos 104 y 109 del EOP, las entidades territoriales se encuentran facultadas para expedir sus normas orgánicas de presupuesto y, en ese sentido, deben sujetarse a los procedimientos que ellas contemplen en el ciclo presupuestal.

No obstante, en virtud del principio de unidad presupuestal, dichas disposiciones deben tener como parámetro, en lo pertinente, los principios y reglas constitucionales, así como las regulaciones del EOP. Con fundamento en las normas descritas, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las entidades territoriales están supeditadas, en lo pertinente, tanto a los principios constitucionales que regulan la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación, como a la LOP. De manera que “no existe una autonomía absoluta de las entidades territoriales en la definición de las normas presupuestales y, por lo tanto, la injerencia de lo nacional en esta materia es mayor”.

Las razones de esta afirmación fueron expuestas en la sentencia C-036 de 2023, así: (…). De manera que, la lectura sistemática de las referidas disposiciones, ponen de relieve la intención del Constituyente de salvaguardar la unidad jurídica y económica de la Nación, evidenciada en el diseño de un modelo fundado en el principio de unidad presupuestal que propende por una hacienda pública coherente y coordinada en todos los niveles del Estado, en la que los procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación, ejecución y control de este respondan a patrones comunes y se enmarquen dentro de las metas y la política macroeconómica y los planes financiamiento estatal.

Así, la LOP, fue uno de los instrumentos que se estableció para alcanzar esa finalidad. Esta ley debe ser adoptada como pauta en los procesos presupuestales de las entidades territoriales. Según la jurisprudencia constitucional, dicha disposición tiene características constitucionales que hacen de ella una norma superior a otras leyes y la constituyen como un elemento unificador poderoso.

Pues todas las leyes anuales de presupuesto tendrán forzosamente un parámetro común en lo sustantivo y en lo formal. Además, por disposición expresa del artículo 352 Constitucional, ese poder homologador de la ley orgánica se extiende a los demás presupuestos, como los que adopten las entidades territoriales, siendo entonces “una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador”.

De modo que, las disposiciones de la LOP deben ser seguidas por las entidades territoriales al expedir sus propias normas orgánicas presupuestales, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Ahora, si las normas orgánicas presupuestales no han sido expedidas por las entidades territoriales, éstas deberán aplicar, en lo pertinente, la legislación orgánica de orden nacional.

ARMONIZACIÓN PRESUPUESTAL – Análisis del caso concreto del municipio de Jenesano decretada mediante el Acuerdo No. 007 de 2023 / ACUERDO POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA Y ARMONIZA EL PRESUPUESTO DE INGRESOS, RENTAS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE JENESANO PARA LA VIGENCIA 2023- Inválido por cuanto no es el mecanismo que se debe ejecutar ante repetición del presupuesto para incluir nuevas rentas o recursos de capital que hayan de causarse en el año fiscal.

Como se indicó, la Gobernación de Boyacá pretende que se declare la invalidez del Acuerdo 007/23, básicamente, por dos razones: i) los efectos retroactivos otorgados y ii) debido a la armonización presupuestal decretada con el Acuerdo, actuación que desconoció la repetición del presupuesto efectuada; esto es, que no expidió un nuevo presupuesto para la vigencia 2023.

Argumentos de los que discrepó el municipio de Jenesano, sosteniendo que la intención del artículo 7º del Acuerdo es integrar en un solo acto administrativo el presupuesto de la vigencia. Así mismo que, los Acuerdos emitidos por los Concejos municipales surten efecto desde su expedición, pero son eficaces y oponibles a terceros a partir de su publicación. En este caso, la publicación se realizó el 27 de junio de 2023.

Respecto del segundo cargo de invalidez, acotó que debido a la invalidez del Acuerdo que estableció el presupuesto del municipio, se emitió un Decreto de repetición de este, con diferencias en sectores, rubros, programas y convenios. Esto llevó al municipio a tener dos presupuestos: uno inválido, pero en ejecución y otro que entraría en vigor a partir del 31 de mayo de 2023, pero que no se ajustaba a las necesidades de gastos de funcionamiento ni al plan de inversiones para el año 2023.

Por lo tanto, se buscó armonizar el presupuesto vigente al momento de la notificación del fallo de invalidez con el Decreto de repetición, con el objetivo de lograr un equilibrio en las asignaciones presupuestales para el año 2023, cumplir con los requisitos de los gastos de funcionamiento y el plan de inversiones, y asegurar la coherencia y armonización entre la formulación presupuestal y el Plan de Desarrollo.

A efecto de abordar el fondo del asunto la Sala analizará, en primer orden, el cargo de invalidez referente a la indebida armonización presupuestal, pues en caso de prosperar su formulación, ello significaría que el presupuesto general del municipio para la vigencia 2023, establecido en el Acuerdo no puede subsistir jurídicamente, con lo cual se prescindiría de la totalidad de su regulación. De manera que, por sustracción de materia, resultaría inane cualquier pronunciamiento respecto de los efectos retroactivos otorgados al Acuerdo acusado.

En ese sentido, se advierte de la parte considerativa del Acuerdo las siguientes motivaciones: (…). Así entonces, como se indicó en la parte motiva de esta providencia, los artículos 104 y 109 del EOP otorgan a las entidades territoriales la facultad de expedir sus normas orgánicas de presupuesto, pero estas normas deben respetar los principios y reglas constitucionales, así como las regulaciones del EOP. Esto significa que las entidades territoriales tienen autonomía para establecer sus propios procedimientos y normas presupuestarias dentro del marco legal, pero no pueden contravenir o estar en conflicto con la Constitución y las leyes, ni con las regulaciones establecidas en el EOP. Siendo ello así, la primera disposición superior que deben acatar las entidades territoriales en el ciclo presupuestal es la norma orgánica propia, con base en el principio de autonomía y la atribución constitucional que en materia presupuestal ostentan sus corporaciones de elección popular.

En el presente caso, de las consideraciones del Acuerdo acusado se desprende que el municipio de Jenesano cuenta con su propio EOPM. El cual, consultada la página web oficial del municipio, está contenido en el Acuerdo No 022 de 26 de noviembre de 2021 “Por el cual se actualiza y se expide el estatuto orgánico de presupuesto del municipio de Jenesano – Boyacá y sus entidades descentralizadas”.

En consecuencia, la Sala analizará los cargos de invalidez con base en su contenido. El capítulo VII del EOPM de Jenesano, establece el trámite para la expedición y liquidación del presupuesto. Los artículos 87, 88 y 89 hacen referencia a la repetición del presupuesto, e indican: (…) Entre tanto, en el capitulo XIV al referirse a las “disposiciones varias” establece el procedimiento a adelantar en caso de que se declare la nulidad del Acuerdo que aprueba el presupuesto general del municipio, señalando que continuará rigiendo el presupuesto del año anterior -decreto de repetición-, conforme con las normas de esa misma disposición. Expresamente indica la norma: (…).

De manera que, conforme con el EOPM en caso de declararse la invalidez del Acuerdo que establece el presupuesto general del municipio, continuará rigiendo el presupuesto del año anterior decreto de repetición-, conforme con las normas de esa misma disposición que regula dicha figura. Es decir, de acuerdo con los mandatos establecidos en los artículos 87 a 89 ibidem.

Normas de las que se desprende que para la preparación del Decreto de repetición: i) la secretaria de hacienda es la responsable de calcular y estimar los ingresos y recursos disponibles para el nuevo año fiscal, ii) si, después de hacer los ajustes, los ingresos no cubren los gastos, el alcalde puede reducir los gastos, suprimir y refundir los empleos hasta la cuantía de los ingresos calculados.

Esto significa que, si los ingresos estimados no son suficientes para cubrir todos los gastos presupuestados, el alcalde tiene la facultad de tomar medidas para ajustar el presupuesto y iii) el presupuesto de inversión se repetirá hasta por su cuantía total, y el ejecutivo puede distribuir los ingresos calculados de acuerdo con el Plan Operativo Anual de Inversiones.

Esto indica que, en el caso del presupuesto de inversión, si no se pueden cubrir todos los gastos con los ingresos estimados, se permite repetir el presupuesto de inversión en su totalidad. Además, el ejecutivo tiene la facultad de distribuir los ingresos calculados de acuerdo con el Plan Operativo Anual de Inversiones, lo que significa que se pueden priorizar ciertas inversiones de acuerdo con las necesidades y objetivos establecidos en ese plan.

La referida disposición también estableció -artículo 89- que, si el decreto de repetición del presupuesto no incluye nuevas fuentes de ingresos o recursos de capital que deben generarse en el año fiscal en cuestión porque no estaban presentes en el presupuesto original o porque estaban representados de manera diferente, es posible crear créditos adicionales basados en estas fuentes de ingresos.

Cabe resaltar que las anteriores previsiones son concordantes con las disposiciones establecidas en los artículos 64, 65 y 66 del EOP. Entonces, de acuerdo con la norma orgánica local, ante el hecho de que el decreto de repetición del presupuesto de la vigencia 2022 – contenido en el Acuerdo 100.03.03.036 de 31 de mayo de 2023- no incorporara la totalidad de las fuentes de ingresos o recursos de capital que deben generarse en el año fiscal 2023, porque no estaban presentes en el presupuesto original o porque estaban representados de manera diferente; lo procedente era abrir, con base en ellos, créditos adicionales basados en esas fuentes de ingresos.

Bajo este entendido, es claro que el sistema presupuestal local prevé la posibilidad de abrir créditos adicionales para evitar que, como consecuencia de la repetición del presupuesto, se paralice la actividad del municipio. Por lo tanto, la armonización presupuestal que se implementó con el Acuerdo acusado con el fin de llevar a saldos de apropiación definitiva que presenta el presupuesto para la vigencia 2023, no es el mecanismo establecido en el EOPM para solucionar la situación por la que atraviesa la entidad territorial.

Si bien, según lo señaló el apoderado del municipio, debido a la invalidez del Acuerdo que establecía el presupuesto para la vigencia fiscal 2023 y que generó la expedición de un decreto de repetición del presupuesto de la vigencia fiscal de 2022; ello conllevó, en la práctica, a que exista un presupuesto inválido en ejecución y otro que entró en vigor a partir del 31 de mayo de 2023, pero que no se ajusta a los requerimientos de gastos de funcionamiento ni al plan de inversiones para la vigencia 2023.

Como viene de verse, en atención a los mandatos establecidos en el EOPM del municipio de Jenesano y el mismo EOP, una vez declarado inválido el acuerdo que aprobó el presupuesto y repetido el presupuesto del año anterior mediante decreto del ejecutivo, lo procedente para incluir nuevas rentas o recursos de capital que hayan de causarse en el año fiscal, cuando estas no figuran o figuran de manera diferente en el presupuesto repetido, es abrir créditos adicionales.

La figura de la armonización presupuestal, conforme lo establece el artículo 44 de la ley 152 de 1994 y lo ha interpretado el Departamento Nacional de planeación, es el proceso mediante el cual se lleva a cabo la transición entre la administración saliente y la entrante y con el que se busca unir la ejecución presupuestal del plan de desarrollo de la administración saliente, que abarca el primer semestre del año, con el plan de desarrollo de la administración entrante, que comienza en el segundo semestre, todo dentro de la misma vigencia presupuestal.

Situación que difiere de la ocurrida en el municipio de Jenesano. En este orden, debido a la regulación local que adoptó autónomamente el municipio de Jenesano, respecto del mecanismo que se debe ejecutar ante la repetición del presupuesto para incluir nuevas rentas o recursos de capital que hayan de causarse en el año fiscal, cuando estas no figuran o figuran de manera diferente en el presupuesto repetido y que refiere a la posibilidad de abrir créditos adicionales y no a la armonización presupuestal -implementado en el Acuerdo censurado-; se tiene que, el mecanismo utilizado contraviene la norma que dictamina la regulación de la situación que presenta la entidad territorial, lo que hace que sea inválido.

En consecuencia, ante la prosperidad del cargo de invalidez, resulta inane pronunciarse acerca del cargo referente a los efectos retroactivos dado a este. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original.

No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, ocho (08) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE JENESANO RADICACIÓN: 150012333 000 2023 00266 00 =================================== No encontrándose causal alguna que pueda anular lo actuado, agotadas las etapas previas y verificados los presupuestos procesales del medio de control, la Sala procede a dictar en derecho la SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA en el proceso de validez de Acuerdo Municipal de la referencia.

ANTECEDENTES I.1 LA DEMANDA. Pretensiones. La Gobernación de Boyacá pretende se declare la invalidez del Acuerdo No 007 del 22 de junio de 2023 (en adelante Acuerdo 007/23), "Por medio del cual se modifica y se armoniza y el presupuesto de ingresos, rentas, gastos, servicio a la deuda e inversión del municipio de Jenesano para la vigencia fiscal del primero (01) de enero al treinta y uno (31) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) y se establecen otras disposiciones”, expedido por el concejo municipal de Jenesano. Normas violadas y concepto de violación. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: De orden legal: Decreto 1333 de 1986, artículo 116;

Ley 152 de 1994, artículo 44 y 28; Decreto 111 de 1996, artículo 114 y 66. De acuerdo con los argumentos expuestos, son dos los cargos de invalidez. El primero relacionado con que los Acuerdos expedidos por los concejos y sancionados por los alcaldes se presumen válidos y producen la plenitud de sus efectos a partir de la fecha de publicación a menos que en ellos mismos señalen fecha posterior para el efecto.

En el presente caso, el Concejo municipal de Jenesano al expedir el Acuerdo 00 7/23 desconoció el artículo 116 del Decreto 1333/86, al prever en el artículo 7° que el acto administrativo rige a partir de la fecha y tiene efectos fiscales desde el 1º de enero hasta el 31 de diciembre del año 2023; es decir, el Acuerdo es retroactivo; siendo que, los actos administrativos rigen a partir de su publicación o a futuro, nunca retroactivos.

En segundo lugar, indicó que, mediante el Acuerdo 021 de 2022 se fijó el presupuesto de rentas y apropiaciones del municipio de Jenesano para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2023. El cual fue demandado ante esta Corporación y declarado inválido a través de la providencia de 24 de mayo de 2023, notificada el día 30 del mismo mes y año. En consecuencia, el municipio mediante el Decreto 100.03.0.-036 del 31 de mayo repitió el presupuesto para lo que resta de la vigencia 2023, en cumplimiento del artículo 114 del Decreto 111 de 1.996.

Así las cosas, al expedir el Acuerdo demandado olvidó que el municipio repitió presupuesto más no expidió uno nuevo para la vigencia 2023; por consiguiente, no puede efectuar ninguna armonización al Decreto de presupuesto, pues esta la debió efectuar cuando expidieron el Acuerdo de presupuesto -No 021 de 2022-. Luego, lo que debieron hacer fue efectuar adiciones presupuestales como lo prevé puntualmente el artículo 66 de la ley 152 de 1994 (sic) -Decreto 111 de 1996-.

Así, al haber repetido el presupuesto y si le quedó por incluir nuevas rentas o recursos de capital, que hayan de causarse en el respectivo año fiscal, por no figurar en el presupuesto de cuya repetición se trata o por figurar en forma diferente; lo procedente era abrir, con base en ellos, créditos adicionales y no efectuar armonización presupuestal.

I.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. El apoderado del municipio de Jenesano solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda o, en su defecto, se declare la validez condicionada del Acuerdo, bajo el entendido de que surtió efectos a partir de su publicación; es decir, desde el 27 de junio de 2023. Indicó que, conforme al contenido del artículo 7º del Acuerdo acusado, respecto de la vigencia de este, señaló, expresamente: “El presente acto administrativo rige a partir de la fecha”.

Luego, el acto no es violatorio del artículo 116 del Decreto 1333/86, pues una cosa es la fecha a partir de la cual rige un acto administrativo y otra cosa distinta son los efectos fiscales que pueda tener. Así, la intención del texto que señala: “y tiene efectos fiscales desde el uno (1) de enero hasta el 31 de diciembre del año 2023” no es otra que, integrar en un solo acto administrativo el presupuesto de la vigencia. Siendo claro que, un presupuesto es imposible ejecutarlo retroactivamente, pero sí con el fin de articular los diferentes informes, tener ejecuciones presupuestales coherentes y no divididas como si en la misma vigencia se ejecutasen dos presupuestos distintos, lo cual perjudica enormemente los indicadores evaluados por los entes departamentales y nacionales y con las respectivas consecuencias negativas para la entidad.

Resaltó que, existen diferencias entre el momento en que adquiere vigencia un acto administrativo y los efectos fiscales. Precisó que, para establecer el momento a partir del cual surten efectos los Acuerdos expedidos por los Concejos municipales, debe aplicarse, en lo que no contradiga la norma, el artículo 116 del Decreto 1333/86. Conforme con la cual, para efecto de la existencia del Acuerdo se hace necesario la sanción por parte del acalde; la cual, en el presente caso, ocurrió el día 26 de junio de 2023.

Siendo publicado el día 27 de junio de 2023, en la cartelera municipal de la alcaldía; es decir, que a partir de dicha fecha se presume válido y produce la plenitud de sus efectos. De manera que, el Acuerdo existe y se presume legal desde su expedición (art. 88 CPACA); pero es eficaz y oponible a terceros desde su publicación; es decir, desde el 27 de junio de 2023.

Luego, resulta indispensable la publicación -en este caso- en la cartela institucional como se hizo, para que sea obligatorio y con unos efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2023. Así, se tiene que el Acuerdo 007/23 se expidió 22 de junio de 2023 y fue sancionado ese mismo día; entre tanto, se publicó en la cartelera el 27 de junio de 2023.

De donde se concluye que cobró vigencia en dicho lapso en el que fue publicado; es decir, el 27 de junio de 2023. Respecto del segundo cargo de invalidez, indicó que, conforme con el artículo 114 del Decreto 111/96, que remite al artículo 64 ibidem, el cual refiere a la repetición del presupuesto del año anterior y, al establecer, que el Gobierno Nacional expedirá el Decreto de repetición antes del 10 de diciembre, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 348 de la Constitución, crea una serie de procedimientos para la repetición del presupuesto del año anterior, basados en que al expedirse antes del 10 de Diciembre y que su Ejecución será a partir del 1° de enero de la siguiente vigencia, da la posibilidad de realizar los ajustes y adaptaciones correspondientes, teniendo en cuenta que es un presupuesto que va a iniciar su ejecución tanto en el ingreso como en el gasto.

Por el contrario, en el presente caso, el fallo de invalidez del Acuerdo municipal, se notificó al municipio el 30 de mayo de 2023, donde el presupuesto de la vigencia 2023 (Acuerdo 021 de 2022) ya contaba con adiciones, traslados y reducciones. Además, su ejecución supera el 44%. De igual manera ya se ha cargado en las diferentes plataformas donde se rinde información (Contralorías, Contaduría, Sistemas Contables y Presupuestales) la información tanto de la apropiación como de ejecución del presupuesto vigente a la fecha de notificación de la invalidez.

En consecuencia, la entidad, en cumplimiento de las referidas disposiciones expidió un decreto de repetición del presupuesto del año anterior el cual difiere en sus sectores, rubros y programas, convenios; quedando el municipio con dos presupuestos, uno inválido, pero con ejecución y otro que regirá a partir del 31 de mayo de 2023, pero que no concuerda con los requerimientos de gastos de funcionamiento, ni el plan de inversiones de la vigencia 2023.

Por tanto, se consideró la opción de armonizar mediante Acuerdo -acto acusado- el presupuesto que se tenía al corte de la notificación del fallo con el Decreto de repetición. Afirmó que, la adición presupuestal -que sugiere la gobernación con la demanda-, sería fácil de aplicar, si, como se indicó, la ejecución del Decreto de repetición o la repetición del presupuesto se inicia el 1° de enero de la respectiva vigencia. Por ejemplo, en el caso de los Convenios, estos son del año 2023, no figuran en el presupuesto del año 2022 o figuran en forma diferente; por lo tanto, el Concejo no lo podría adicionar pues ya su estado es de ejecutado o en ejecución y los que se encuentran en ejecución todavía les falta etapas presupuestales como es el recaudo en el caso del ingreso y la obligación y su pago para los gastos, los cuales dependen de la cadena presupuestal donde se originó. En consecuencia, con la adición sugerida, esta rige a partir de la publicación del acto administrativo y su aplicación es imposible o incoherente.

En consecuencia, con el Acuerdo 007/23 se realizó una armonización del Decreto de repetición del presupuesto del año inmediatamente anterior con el fin de llevar a saldos de apropiación definitiva que presenta el presupuesto para la vigencia 2023, para el momento de notificación del fallo que declaró la invalidez y, de esta manera, cumplir con los requerimientos de los gastos de funcionamiento, plan de inversiones de la vigencia 2023 y garantizar la debida coherencia y armonización entre la formulación presupuestal y el Plan de Desarrollo.

Al realizar la modificación y armonización del Decreto de repetición con saldos de apropiación definitiva que presenta el presupuesto para la vigencia 2023, lo que se hace es abrir créditos y modificar los rubros que por no figurar en el presupuesto de cuya repetición se trata, o por figurar en forma diferente se hace necesario. Ello, en aplicación del artículo 66 del decreto 111 de 1996.

I.3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público con funciones de intervención ante esta Corporación no emitió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA 19. Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, lo que se debate y el problema jurídico y, finalmente, el estudio en concreto del problema jurídico.

II.1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO 20. La Gobernación de Boyacá pretende la invalidez del Acuerdo 007/23 expedido por el Concejo municipal de Jenesano, que en su parte resolutiva señaló: (…) (…) (…) (…) II. 2. - LO DEBATIDO Y PROBLEMA JURÍDICO. La Gobernación de Boyacá sostuvo que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 007/23, por dos razones: i) los efectos retroactivos otorgados a este y derivados del contenido del artículo 7º y ii) debido a la armonización presupuestal ordenada, pues olvidó que el municipio repitió presupuesto más no expidió uno nuevo para la vigencia 2023.

Siendo que, lo que debió efectuar era adiciones presupuestales. Consideraciones de las que discrepó el municipio de Jenesano. Indicó que, la intención del artículo 7º del Acuerdo es integrar en un solo acto administrativo el presupuesto de la vigencia. Así, el Acuerdo existe y se presume legal desde su expedición; pero es eficaz y oponible a terceros desde su publicación hecho que, en el presente caso, ocurrió desde el 27 de junio de 2023.

Respecto del segundo cargo de invalidez, acotó que como el fallo de la invalidez del Acuerdo que había establecido el presupuesto del municipio ya contaba con adiciones, traslados y reducciones; su ejecución superaba el 44% y se había cargado en las diferentes plataformas donde se rinde información al respecto. Se expidió un Decreto de repetición del presupuesto del año anterior el cual difiere en sus sectores, rubros y programas, convenios; quedando el municipio con dos presupuestos, uno inválido, pero con ejecución y otro que regirá a partir del 31 de mayo de 2023 pero que no concuerda con los requerimientos de gastos de funcionamiento, ni el plan de inversiones de la vigencia 2023.

Por tanto, buscó armonizar mediante el Acuerdo acusado el presupuesto que se tenía al corte de la notificación del fallo con el Decreto de repetición, con el fin de llevar a saldos de apropiación definitiva que presenta el presupuesto para la vigencia 2023, para el momento de notificación del fallo que declaró la invalidez y, de esta manera, cumplir con los requerimientos de los gastos de funcionamiento, plan de inversiones de la vigencia 2023 y garantizar la debida coherencia y armonización entre la formulación presupuestal y el Plan de Desarrollo.

Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar si con la expedición del Acuerdo 007/23 el concejo municipal de Jenesano desconoció el procedimiento establecido en su norma orgánica presupuestal para incluir nuevas rentas o recursos de capital que hayan de causarse en el año fiscal vigente como consecuencia de la repetición del presupuesto del año anterior.

II.3.- LA SOLUCIÓN EN CONCRETO DEL PROBLEMA JURÍDICO Para la Sala de Decisión, las pretensiones de la demanda sí tienen vocación de prosperar, puesto que, tal como a continuación se justifica, y dado lo probado en el proceso, en atención a los mandatos establecidos en el EOPM del municipio de Jenesano y el mismo Estatuto orgánico presupuestal (en adelante EOP), una vez declarado inválido el Acuerdo que aprobó el presupuesto municipal y repetido el presupuesto del año anterior, lo procedente para incluir nuevas rentas o recursos de capital que hayan de causarse en el año fiscal vigente, cuando estas no figuran o figuran de manera diferente en el presupuesto repetido, es abrir créditos adicionales.

Siendo que la figura de la armonización presupuestal -utilizada en el Acuerdo acusado- no corresponde al proceso por el que atraviesa la entidad territorial. De manera que, con su expedición, se contrariaron las disposiciones que el municipio de Jenesano autónomamente decidió adoptar en su propia norma orgánica presupuestal. II.4. Marco jurídico de los cargos formulados y resolución del caso concreto.

Teniendo en cuenta el planteamiento del problema jurídico y el contenido del Acuerdo acusado, la Sala expondrá, antes de abordar el caso concreto, el marco jurídico relacionado con: i) el proceso de armonización presupuestal y ii) La autonomía de las entidades territoriales en materia presupuestal, para finalmente, abordar el caso concreto. 4.1.

Proceso de armonización presupuestal El artículo 342 de la Constitución establece que la ley orgánica correspondiente regulará los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de planes de desarrollo; así como los mecanismos para armonizarlos y vincularlos a los presupuestos oficiales. Por su parte, el artículo 345 ibidem hace referencia al principio de legalidad del presupuesto, razón por la cual establece que “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

De otra parte, el artículo 346 ibidem, establece que el gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, el cual deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. Lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura. Posteriormente, los artículos 348 y 349 de la Constitución Política complementan la fundamentación de la importancia de la aprobación del presupuesto por parte del Congreso de la república, resaltando la iniciativa del Gobierno y la importancia de presentar el proyecto en los términos previstos.

Ahora, no puede perderse de vista que los principios presupuestales son preceptos generales que sirven de orientación para la formulación, elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto. Estos, están establecidos en el artículo 12 del Decreto 111 de 1996, en el que se contemplan: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programaciónintegral, la especialización, inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la sostenibilidad y estabilidad fiscal.

En relación con estos, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-357 de 1994, expresó: “ los principios consagrados en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo. No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la Ley orgánica y determinantes de la Ley Anual de Presupuesto”, en este caso, del acuerdo u ordenanza de presupuesto.

Para lo que a este asunto interesa, el principio de planeación sigue los lineamientos de los artículos 346 y 352 de la Constitución, al considerar que siendo el plan desarrollo un instrumento que fija metas y programas del gobierno, y el presupuesto de rentas y apropiaciones un instrumento para el manejo financiero y presupuestal es de suponer que debe haber coherencia en el contenido de ambos para evitar contradicciones y permitir la materialización de los objetivos estipulados.

Este principio no se refiere a que en el presupuesto deban estar incorporados todos los ingresos, pero sí todos los gastos. Ahora, el artículo 44 de la Ley 152 de 1994, establece que, en los presupuestos anuales, es necesario incluir el plan plurianual de inversión. Las Asambleas y Concejos son responsables de establecer los procedimientos mediante los cuales los planes territoriales se sincronizarán o armonizarán con los presupuestos correspondientes.

Expresamente indica la norma:

ARTÍCULO

A partir de ese momento, las asignaciones presupuestales se aplican al nuevo PDT. 4.2. La autonomía de las entidades territoriales en materia presupuestal En cuanto a las reglas de elaboración del presupuesto en el ámbito territorial, el artículo 353 de la Constitucional señala que los principios y las disposiciones en materia presupuestal definidas en la Constitución Política se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.

De manera que “no existe una autonomía absoluta de las entidades territoriales en la definición de las normas presupuestales y, por lo tanto, la injerencia de lo nacional en esta materia es mayor”. Las razones de esta afirmación fueron expuestas en la sentencia C-036 de 2023, así: Primero, de acuerdo con la Constitución Política de 1991, Colombia es un Estado social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizado y con autonomía de las entidades territoriales.

En concordancia con esta organización, el artículo 287 superior reconoce la autonomía territorial “dentro de los límites de la Constitución y de la ley”. Segundo, el artículo 334 superior le confiere al Estado la dirección general de la economía y le otorga al legislador la competencia para la definición de las políticas macroeconómicas de la Nación. Tercero, el artículo 352 de la Carta Política señala que la Ley Orgánica del Presupuesto regula lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo.

Por lo tanto, la Ley Orgánica del Presupuesto es única para los niveles nacional y territorial. Cuarto, el estatuto orgánico del presupuesto reconoce la competencia de las entidades territoriales para proferir las normas orgánicas de elaboración de sus presupuestos. Sin embargo, precisa que esa regulación debe ajustarse a las normas constitucionales, las disposiciones de esa misma ley orgánica y a las condiciones de cada entidad territorial.

Es decir, que tanto las disposiciones constitucionales que regulan el Presupuesto General de la Nación, como la ley orgánica del presupuesto, resultan aplicables en lo pertinente a los presupuestos territoriales. De manera que, la lectura sistemática de las referidas disposiciones, ponen de relieve la intención del Constituyente de salvaguardar la unidad jurídica y económica de la Nación, evidenciada en el diseño de un modelo fundado en el principio de unidad presupuestal que propende por una hacienda pública coherente y coordinada en todos los niveles del Estado, en la que los procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación, ejecución y control de este respondan a patrones comunes y se enmarquen dentro de las metas y la política macroeconómica y los planes financiamiento estatal.

Análisis y solución del caso concreto. Como se indicó, la Gobernación de Boyacá pretende que se declare la invalidez del Acuerdo 007/23, básicamente, por dos razones: i) los efectos retroactivos otorgados y ii) debido a la armonización presupuestal decretada con el Acuerdo, actuación que desconoció la repetición del presupuesto efectuada; esto es, que no expidió un nuevo presupuesto para la vigencia 2023.

En ese sentido, se advierte de la parte considerativa del Acuerdo las siguientes motivaciones: Así entonces, como se indicó en la parte motiva de esta providencia, los artículos 104 y 109 del EOP otorgan a las entidades territoriales la facultad de expedir sus normas orgánicas de presupuesto, pero estas normas deben respetar los principios y reglas constitucionales, así como las regulaciones del EOP. Esto significa que las entidades territoriales tienen autonomía para establecer sus propios procedimientos y normas presupuestarias dentro del marco legal, pero no pueden contravenir o estar en conflicto con la Constitución y las leyes, ni con las regulaciones establecidas en el EOP. Siendo ello así, la primera disposición superior que deben acatar las entidades territoriales en el ciclo presupuestal es la norma orgánica propia, con base en el principio de autonomía y la atribución constitucional que en materia presupuestal ostentan sus corporaciones de elección popular.

En consecuencia, la Sala analizará los cargos de invalidez con base en su contenido. El capítulo VII del EOPM de Jenesano, establece el trámite para la expedición y liquidación del presupuesto. Los artículos 87, 88 y 89 hacen referencia a la repetición del presupuesto, e indican: Entre tanto, en el capitulo XIV al referirse a las “disposiciones varias” establece el procedimiento a adelantar en caso de que se declare la nulidad del Acuerdo que aprueba el presupuesto general del municipio, señalando que continuará rigiendo el presupuesto del año anterior -decreto de repetición-, conforme con las normas de esa misma disposición. Expresamente indica la norma: De manera que, conforme con el EOPM en caso de declararse la invalidez del Acuerdo que establece el presupuesto general del municipio, continuará rigiendo el presupuesto del año anterior decreto de repetición-, conforme con las normas de esa misma disposición que regula dicha figura.

Es decir, de acuerdo con los mandatos establecidos en los artículos 87 a 89 ibidem. Normas de las que se desprende que para la preparación del Decreto de repetición: i) la secretaria de hacienda es la responsable de calcular y estimar los ingresos y recursos disponibles para el nuevo año fiscal, ii) si, después de hacer los ajustes, los ingresos no cubren los gastos, el alcalde puede reducir los gastos, suprimir y refundir los empleos hasta la cuantía de los ingresos calculados.

En consecuencia, ante la prosperidad del cargo de invalidez, resulta inane pronunciarse acerca del cargo referente a los efectos retroactivos dado a este. 6. Efectos en el tiempo del fallo de invalidez. Como se declara la invalidez del Acuerdo acusado, es procedente señalar los efectos en el tiempo de las disposiciones declaradas inconstitucionales.

Si bien el artículo 189 del CPACA no señala ningún efecto en el tiempo y que deba dársele a este tipo de decisiones, el tema ha sido abordado por la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de los efectos de los fallos que declaran la nulidad de actos administrativos de carácter general. Así, se ha considerado que la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria que implica que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior.

No obstante, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. Entre tanto, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc.

En efecto, la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de diciembre de 2018, indicó: En esas condiciones, se considera que la unificación más adecuada, de cara a lo expuesto, es indicar que ambas tesis son complementarias, como lo ha esbozado la Sección Cuarta desde la siguiente consideración: "El fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos ex nunc, pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son ex tunc, por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos".

El alcance de dicho predicado jurisprudencial no es otro que los efectos de un fallo de nulidad del acto general son ex nunc, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas. En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio.

En consecuencia, es dable concluir que los efectos de los fallos que declaran la invalidez de un Acuerdo son hacía el pasado, esto es ex tunc, pues no es suficiente con que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio.

No obstante, dicho efecto únicamente abarca aquellas situaciones jurídicas que no están consolidadas. Puesto que, en tratándose de situaciones consolidadas, respecto de las cuales el fallo ya no las puede afectar, los efectos deben ser ex nunc, desde la expedición de la decisión. De acuerdo con ello, no corresponde al Juez del proceso del control abstracto definir o identificar las situaciones jurídicas particulares para determinar los efectos del fallo de invalidez respecto de cada una de ellas, pues dicha labor escapa de su competencia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- DECLARAR LA INVALIDEZ por ilegalidad del Acuerdo 007/23 "Por medio del cual se modifica y se armoniza y el presupuesto de ingresos, rentas, gastos, servicio a la deuda e inversión del municipio de Jenesano para la vigencia fiscal del primero (01) de enero al treinta y uno (31) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) y se establecen otras disposiciones”, expedido por el concejo municipal de Jenesano. SEGUNDO.- Ordenar que por Secretaría se comunique esta determinación a la Gobernación de Boyacá, al Presidente del Concejo, al Alcalde y al Personero municipal de Jenesano. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso.

El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado