TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, nueve (9) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL -APELACIÓN SENTENCIA (EXPEDIENTE DIGITAL) DEMANDANTE: LEOPOLDO ENRIQUE BARBOZA ROMERO DEMANDADA: NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y MUNICIPIO DE VALLEDUPAR RADICACIÓN: 20-001-33-33-008-2022-00425-01 MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MARIO ARANGO HOYOS I.- ASUNTO. - Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de fecha 23 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas.
II.
ANTECEDENTES PROCESALES 2.1.- HECHOS. - El apoderado de la parte demandante manifiesta que, el Concejo Municipal de Valledupar mediante el Acuerdo No. 013 del 14 de abril de 1983, creó la prima de antigüedad para aquellos empleados que hubiesen cumplido 5 años o más de trabajo continuo al servicio del ente territorial. Sostiene que posteriormente, el Ministerio de Educación Nacional a través del medio de control de nulidad simple presentó demanda en contra del acuerdo referido en el acápite anterior, el cual tuvo como consecuencia la nulidad condicionada del acto demandado por parte del Tribunal Administrativo del Cesar, a través de la sentencia de fecha 14 de marzo de 2013, donde se determinó que la prima de antigüedad es un derecho adquirido.
Precisa que, ese derecho se concretó en el numeral Segundo de la parte resolutiva de la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo del Cesar, donde se determinó que las primas de antigüedad reconocidas con anterioridad a la declaratoria de nulidad, deberían seguirse cancelando a sus beneficiarios. Aduce que, contra el anterior fallo judicial no fue interpuesto recurso alguno por parte del Ministerio de Educación Nacional, haciendo tránsito a cosa juzgada.
Y que, en cumplimiento de esa decisión, a la demandante se le efectuaron pagos por este concepto desde el 13 de marzo de 2013 hasta el mes de diciembre de 2017, momento a partir del cual extrañamente fue suspendido su pago. Considera que, Ha transcurrido un término prudencial, más de 4 años, con el objeto que las entidades territoriales realizaran el respectivo pago, sin que esto haya sido Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 2 posible y al tratarse de una obligación clara, expresa y exigible, es necesario que se ordene su reconocimiento como lo determina la ley.
Dice que, mediante peticiones de fecha 4 de noviembre de 2021 y 5 de octubre de 2021, solicitó ante el Municipio de Valledupar y la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, respectivamente, el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad, pero estas fueron resueltas en forma negativamente mediante los actos acusados.
Finalmente, refiere que el Consejo de Estado a través de sentencia del 25 de marzo de 2021, reconoció que la Prima de Antigüedad es un factor salarial, de manera tal que indiscutiblemente esta prima constituye salario, por lo cual debe ordenarse el pago, y le corresponde a la entidad convocada resolver sobre su cancelación, enviando los respectivos recursos; máxime cuando en la decisión se condenó al pago de la reliquidación de la pensión con la inclusión de la Prima de Antigüedad que fue efectivamente devengada con posterioridad a la expedición de la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar, esto es el 14 de marzo de 2013, por cuanto dicho factor fue devengado en los años 2014 y 2015. 2.2.- PRETENSIONES. - La parte demandante solicita que se declare la nulidad del oficio No. 2021-EE- 366227 (con radicación relacionada 2021-ER-339207) del 5 de noviembre del año 2021, expedido por el Ministerio de Educación Nacional, por medio del cual niega la responsabilidad en el traslado de los recursos del Sistema General de Participaciones al Municipio de Valledupar, y el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad creada mediante Acuerdo municipal No. 013 del 14 de abril de 1983, expedido por el Concejo de Valledupar.
Así mismo solicita se declare la nulidad del Oficio No. VAL2021ER15249- VAL2021ER015269 del 9 de noviembre de 2021, expedido por la Secretaria de Talento Humano del Municipio de Valledupar y del Acto administrativo ficto o presunto negativo de fecha 4 de febrero de 2022, frente a la petición de fecha 4 de noviembre de 2021, en cuanto negó el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad creada mediante acuerdo municipal No. 013 del 14 de abril de 1983, expedido por el Concejo de Valledupar.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, a girar los recursos para el pago de la prima de antigüedad creada por el Acuerdo Municipal No. 013 de 1983, expedido por el Concejo de Valledupar de los dineros provenientes del Sistema General de Participaciones, desde el mes de diciembre de 2017 hasta el momento en que se produzca su retiro efectivo del cargo oficial como docente, y al municipio de Valledupar, a cancelar el valor que se adeuda y los que se causen por dicho concepto.
Que, se condene a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de las sumas reconocidas, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor desde la fecha en que debía efectuarse el pago de cada una de las mensualidades adeudadas desde el mes de diciembre de 2017, hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al presente proceso, de manera separada mes por mes, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del CPACA.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 3 Que, se condene a la Nación, Ministerio de Educación Nacional y al Municipio de Valledupar, a dar cumplimiento a lo dispuesto en el fallo dentro del término de 30 días contados desde la comunicación de este, tal como lo dispone el artículo 192 y 195 siguientes del CPACA.
Y finalmente que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. 2.3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN. - Se citan como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 1, 2, 90, 209 y 287 Constitución Política, artículos 5 y 7 de la Ley 715 de 2001, artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, artículo 59 de la Ley 1753 de 2015, el Acuerdo No. 013 de 14 de abril de 1983 “por medio del cual se crea la Prima de Antigüedad, para los empleados Municipales” expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, para los empleados que hayan cumplido 5 años o más de trabajo continuo, debidamente acreditado al despacho, y la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, expedida el 14 de marzo de 2013, con radicación No. 20001233100420110029000.
La demandante considera que la entidad demandada infringió las anteriores disposiciones al dejar de pagarle la prima de antigüedad que venía percibiendo. 2.4.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Y EXCEPCIONES. - El apoderado judicial de las entidades convocadas, en el escrito de contestación indicó que, el Concejo Municipal de Valledupar no tenía competencias para crear y fijar prestaciones salariales, puesto que por mandato constitucional se afirmó que el Congreso de la República era el único facultado para regular el sistema salarial y prestacional de los empleados oficiales de cualquier orden.
Por tanto, no encuentra razón en la pretensión de la parte actora al solicitar el reconocimiento de remuneraciones salariales que fueron creadas mediante acto expedido por el ente territorial, esto es, el concejo Municipal de Valledupar, toda vez que tales actos resultan contrarios al ordenamiento superior. Precisó que, la prima de antigüedad no es un derecho adquirido como quiera que se ha manifestado por el superior jerárquico, que los entes territoriales no tienen competencia para crear prestaciones o emolumentos salariales, dado que estaría en contra de la constitución y la ley y, al ser una creación por fuera de la órbita legal, dicho emolumento no puede ser tenido en cuenta para efectos de ser reconocido como factor salarial.
Es por ello, advierte que, es obligación del juez contencioso en eventos como este, hacer uso de la figura contenida en el artículo 4° Superior que le permite cuando observa incompatibilidad entre un acto o norma con la Constitución, inaplicar el acto que se sometió a su conocimiento. En ese mismo sentido, afirmó que al haber una declaratoria de nulidad sobre las resoluciones por medio de la cual se conocieron la prima de antigüedad, en razón de ser una creación ilegal, empezó a operar el fenómeno del decaimiento del acto administrativo, puesto que desaparecieron las razones de derecho que sirvieron de base para la expedición del acto administrativo que reconoció el pago de la prima de antigüedad.
Evento que fue tenido en cuenta por la entidad para la suspensión del pago de la prima de antigüedad a sus beneficiarios. Es así como las entidades nominadoras, clarificaron que el Concejo Municipal, en fundamento a mandato constitucional, no estaba facultado para fijar régimen salarial ni prestacional a los empleados municipales, razón por la cual, propuso como excepciones de mérito las que denominó “inconstitucionalidad”, de “Decaimiento del acto administrativo”, “Cobro de lo no debido”, “Inexistencia de la obligación”, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 4 “Inexistencia de concepto de Violación de los actos administrativos”, e “inexistencia del derecho”, la de prescripción y la excepción innominada o genérica.
III.- PROVIDENCIA IMPUGNADA. - El Juzgado de primera instancia mediante sentencia de fecha 31 de marzo de 2023, declaró probada la excepción de mérito denominada “inexistencia del derecho”, propuesta por las entidades demandadas, en consecuencia, negó las pretensiones invocadas en la demanda, sin condena en costas. Señaló el a-quo que el Acuerdo No. 013 del 14 de abril de 1983, emitido por el Concejo Municipal de Valledupar, fue expedido con evidente violación de la norma constitucional, pues “… la competencia para crear o suprimir un emolumento o factor prestacional o salarial no se encuentra radicada en las autoridades y corporaciones territoriales, pues a éstas les está permitido únicamente la determinación de la escala salarial y sus emolumentos dentro de la competencia concurrente que tienen con el Gobierno Nacional y el Congreso de la República”1, por lo que NO es posible su aplicación, máxime si se tiene en cuenta que fue anulado por el Tribunal Administrativo del Cesar mediante sentencia de fecha 14 de marzo de 2013.
Así mismo, aclaró que si bien en la sentencia de fecha 14 de marzo de 2013, el H. Tribunal Administrativo del Cesar, luego de declarar la nulidad del Acuerdo No. 013 de 1983, dispuso en el ordinal tercero de la parte resolutiva, que “Las primas de antigüedad que hayan sido reconocidas con anterioridad a la declaratoria de nulidad que se efectúa por medio de esta providencia, deberán seguirse cancelando a sus beneficiarios, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa”; lo cierto es que con tal decisión no se buscó consolidar unos derechos adquiridos en contravía de la Constitución, sino que se refirió a aquellos actos administrativos de carácter particular expedidos con anterioridad a la fecha en que se profirió la referida sentencia, a través de los cuales la Secretaría de Educación del Municipio de Valledupar había reconocido y ordenado el pago de la prima de antigüedad, pues constituían una situación consolidada para su destinatario; lo cual no ocurre en el presente caso, toda vez que en el sub examine NO se está reclamando el cumplimiento de un acto administrativo particular expedido con anterioridad a la sentencia expedida por el H. Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el cual se le haya reconocido y ordenado el pago de la prima de antigüedad a la aquí demandante, sino que lo que realmente se persigue es prolongar en el tiempo los efectos de un acto administrativo declarado nulo por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como lo es el Acuerdo No. 013 del 14 de abril de 1983, emitido por el Concejo Municipal de Valledupar.
Aunado a lo anterior, precisó que si bien con ocasión al acuerdo municipal anulado, se realizaron unos pagos durante varios años a los beneficiarios de la prima de antigüedad, tales pagos se presumen recibidos de buena fe, por lo que no es necesaria la devolución de los valores cancelados; no obstante, dada su inconstitucionalidad, NO es posible predicar sobre tales emolumentos estabilidad ni mucho menos ordenar la reanudación de su pago - como lo pretende la parte demandante-, toda vez que NO es posible defender derechos que no han sido adquiridos dentro del ordenamiento legal, ello al tenor de lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución Política de Colombia. 1 Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Concepto No. 2302 del 2017. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 5 IV.- RECURSO DE APELACIÓN. - El apoderado del demandante solicita se revoque la sentencia de primera instancia, mediante la cual el Juzgado Octavo Administrativo de Valledupar, dispuso negar las pretensiones de la demanda, en su lugar se accedan a las mismas, declarando la nulidad de los actos administrativos demandados y se ordene el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad creada por el Acuerdo 013 de 1983, en respecto de los derechos adquiridos por la docente, pues si bien es cierto la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cesar el 14 de marzo de 2013, fue declarar la nulidad del mencionado acuerdo, también fue categórico en afirmar, que se debían seguir cancelando las primas de antigüedad que fueron reconocidas con anterioridad a esa declaratoria de nulidad.
Considera que en el caso del Municipio de Valledupar el acuerdo 13 de 1983 adquirió la connotación de legal, por virtud de la disposición normativa del artículo 2 de la Ley 91 de 1989. Aduce que en esta oportunidad que el Acuerdo 013 de 1983, proferido por el Concejo de Valledupar, fue un acuerdo que se cumplió durante más de 34 años, esto es del año 1983 al 2017 y sólo hasta el 2013 casi 30 años de expedición de este acto administrativo, es que fue decretada su nulidad por parte del Ministerio de Educación Nacional, y al momento de expedirse sentencia por parte del Tribunal Administrativo del Cesar, esta decisión quedó en firme y tuvo una situación particular y concreta, esto fue: se determinaron los efectos de la decisión en el sentido que no se podían afectar situaciones jurídicas que ya habían sido consolidadas en el tiempo.
Alega que, no es posible que se le dé aplicabilidad a un mero Concepto del Consejo de Estado, que establece que el emolumento no fue creado bajo lo establecido en el artículo 150 de la Constitución Política de 1991, cuando la situación particular tiene en su intermedio una decisión judicial del Tribunal Administrativo del Cesar en cuanto a sus efectos que debe respetarse en un estado social de derecho.
Afirma que, los efectos de la sentencia muestran lo contundente del derecho, así como para el municipio lo fue, porque lo pagó después de 4 años de que fue declarado nulo, y también para el Ministerio de Educación Nacional, es preciso y exacto el derecho porque esa situación trae consigo el pago con posterioridad a la declaratoria de nulidad del derecho porque estaban ejerciendo su actividad, los funcionarios estaban actuando conforme a la Ley.
Resalta que desde el inicio del proceso se ha demostrado de manera imperiosa como venía reconociéndose la prima de antigüedad para los docentes antes del año 2013 y como continuaron haciéndose estos reconocimientos, hasta su suspensión en el año 2017, no precisamente por un acto administrativo, sino una mera decisión interna de las entidades, con una única y exclusiva razón de carácter presupuestal, pero que no corresponde a una actividad de carácter legal, desacatando una orden judicial de reconocimiento y de respeto por los derechos adquiridos.
Dice no entender la razón por la cual a quo no respeta la decisión que fue adoptada por el Tribunal Administrativo del Cesar en el año 2013, además que, considera que desconoce los apartados jurisprudenciales, doctrinales y legales que en materia del respeto de las decisiones judiciales se habla, pues el juez no tuvo en cuenta el concepto emitido frente a la obligatoriedad de las autoridades administrativas de acatar el precedente fallado por un superior, máxime cuando se trata de un estudio de nulidad.
Esto, en el entendido que las decisiones que sean adoptadas por el Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 6 superior jerárquico tiene fuerza vinculante, en tanto proviene de un superior que limita la autonomía judicial. Solicita que se tengan en cuenta los efectos fijados en la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal el 14 de marzo del año 2013, por la M.P. Doris Pinzón Amado, con anterioridad al presente tramite donde se incoa el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, originado por el desconocimiento o desacato de las accionadas de las órdenes que fueron impartidas.
Asevera que una decisión de carácter presupuestal, no es óbice para afectar la realidad de un trabajador de estar recibiendo una asignación mensual durante 34 años y luego desmejorar su modo de vida, con una rebaja sustancial en su salario, cuando su situación laboral tuvo una controversia judicial que fue solucionada. V.- PRONUNCIAMIENTO SOBRE EL RECURSO DE APELACIÓN El demandado Ministerio de Educación Nacional solicita se confirme la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, porque al expedir el Acuerdo No. 13 del 14 de abril de 1983, el Concejo Municipal de Valledupar no tenía competencias Constitucionales ni legales para crear una prima de antigüedad, así lo precisó este mismo Tribunal al declararlo nulo, por lo tanto, no puede hablarse de derechos adquiridos, ni de aplicarse derecho alguno bajo ningún efecto cuando el reconocimiento del derecho es contrario a la Constitución Política y a las Leyes.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Prelación de fallo. Antes de entrar a estudiar el asunto de fondo planteado en esta oportunidad, se debe señalar que, en la actualidad, la Sala tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, esta misma norma permite que tal orden pueda modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social. Teniendo en cuenta la naturaleza de este asunto sobre prima de antigüedad reclamada en demandas separadas por un gran número de docentes que pretenden su reconocimiento mediante sentencia judicial, la Sala se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada.
Al respecto, el Consejo de Estado2 efectuó un análisis en el que concluyó: “Las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso-Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración 2 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cueter. Bogotá, D.C., (28/03/2019). Radicación Número: 11001-03-25-000-2013- 00608-00(1191-13). Actor: Agustín Sarmiento Sanabria. Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de La Policía Nacional (Casur). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 7 y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio.
De las precitadas normas se advierte que por regla general en la jurisdicción contencioso-administrativa el juez debe proferir la sentencia o la decisión de fondo en el orden en que ingrese el proceso al despacho para ello, y únicamente se puede otorgar un trámite preferencial en atención a la naturaleza del asunto, por razones de seguridad nacional, cuando se vea amenazado el patrimonio público, exista grave violación a los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad, o en asuntos de especial trascendencia social o por carecer de antecedentes jurisprudenciales y su solución sea de interés público con repercusión colectiva, o cuando su resolución íntegra entrañe solo la reiterada jurisprudencia, o cuando se determine un orden temático para su elaboración y estudio preferente, mediante acuerdo de la Sala.” En el presente asunto, pues, advierte la Sala que en promedio en el Tribunal cursan un aproximado de 40 procesos por despacho para resolverse la segunda instancia, provenientes hasta hoy de los juzgados administrativos 2º, 7º, y 8º, siendo un total de 9 los juzgados de este Circuito; de donde se puede deducir razonablemente la existencia de una gran cantidad de procesos los que están en trámite en la primera instancia, con la misma temática, que implica decisiones de contenido económico cuantioso para las partes, según se vio en los antecedentes fácticos, en las cuales están concernidas reclamaciones individuales que superan, como en este caso los $80.000.000.
De manera que resultó para la Sala Plena de esta Corporación trascendente el haber anticipado en turno para dictar sentencia en este proceso judicial. 6.2. Del asunto a resolver. En el presente asunto, la parte demandante pretende la nulidad del oficio No. 2021- EE-366227 del 5 de Noviembre del año 2021, en cuanto niega el traslado de los recursos del Sistema General de Participaciones al Municipio de Valledupar, y en consecuencia niega el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad creada mediante acuerdo municipal No. 013 del 14 de Abril de 1983, expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, como lo ordenó el Tribunal Administrativo del Cesar, en la sentencia dictada el 14 de marzo de 2013 dentro del expediente radicado No. 20001233100420110029000.
Se pide también la nulidad del Oficio No. VAL2021ER15249- VAL2021ER015269 del 9 de noviembre de 2021 y del Acto Administrativo presunto, configurado el día 4 de febrero de 2022 por la falta de respuesta del Municipio de Valledupar, con respecto a la petición radicada el día 4 de noviembre de 2021, en el cual se niega el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad anterior.
Como pretensiones condenatorias solicita se ordene al Ministerio accionado a que gire los recursos para el pago de la prima de servicios solicitada y al municipio a que produzca el pago de la misma. La Sala presenta esta sinopsis, para concretar el asunto que debe resolverse: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 8 Primero: El Concejo Municipal de Valledupar profirió el acuerdo 13 del 14 de abril de 1983 que creó una prima de antigüedad en favor de los empleados públicos del ente local.
Segundo. Dicho acuerdo fue declarado nulo por este Tribunal, en sentencia de marzo 14 de 2013. Tercero. La anterior sentencia, en alusión a la protección constitucional del artículo 58 (derechos adquiridos conforme a la ley) dispuso que la prima de antigüedad que ya hubiere sido reconocida con anterioridad a la nulidad decretada debía seguirse cancelando a sus beneficiarios.
Cuarto. La parte demandante en este proceso estaba vinculada como empleado del Municipio de Valledupar, previamente a la decisión anulatoria del Acuerdo 013 de abril 14 de 1.983, y el municipio venía pagándole la prima de antigüedad desde antes de la sentencia del 13 de marzo de 2013, y continuó pagándola hasta el mes de noviembre de 2017, momento a partir del cual se suspendió el pago (sin previo acto administrativo).
Quinto. Se elevó un derecho de petición ante la autoridad municipal, el 4 de noviembre de 2021, solicitando que se reanudara el pago de la prima de antigüedad y el municipio no lo contestó. Sexto. El 5 de octubre de 2021 se solicitó el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad ante la Nación-Ministerio de Educación Nacional, el cual fue resuelta a través de oficio identificado con radicado N° 2021-EE-366227 del 5 de noviembre de 2021, en el que se niega el reconocimiento de la Prima de Antigüedad, aduciendo el Ministerio no ser autoridad competente para reconocer y pagar dichos dineros.
En el libelo introductor el demandante considera que los actos demandados son violatorios de: La Constitución Política de Colombia en sus Artículos 1, 2, 90, 209 y 287. Las Leyes 715 de 2001 Art. 5 y 7. 1450 de 2011, Art. 148 y 1753 de 2015, Art. 59. De otro lado indica como vulnerado el Acuerdo No. 13 del 14 de abril de 1983 “Por medio del cual se crea la Prima de Antigüedad, para los empleados Municipales”.
Finalmente indica que los actos atacados son violatorios de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, expedida el 14 de marzo de 2013, en el proceso radicado No. 20001233100420110029000. Como concepto de la violación aduce que los actos administrativos demandados fueron proferidos con infracción de las normas en las que deberían fundarse, al punto que encuentra que es abierta la contradicción entre lo ordenado a través del acto administrativo y la sentencia de marzo de 2013 que reconoce el derecho, en relación con la omisión del reconocimiento y pago de la prima de antigüedad.
Explica que, aunque la norma que creó la prima de antigüedad salió del ordenamiento jurídico por orden judicial, la sentencia protegió las situaciones jurídicas consolidadas, lo que implica que quienes ya contaban con el reconocimiento de este emolumento, se les debía continuar con su pago. En el caso concreto, advierte el actor, le asiste el derecho al pago retroactivo de la prima de antigüedad ya que, a la fecha de ejecutoria de la sentencia, la percibía Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 9 mes a mes y por ello debe ser reconocida desde el momento de la suspensión del pago hasta el momento de la terminación de su vínculo laboral con el Municipio de Valledupar.
De otra parte, desarrolla el concepto de la violación referido a las competencias del Municipio y la Nación a la luz de los artículos enlistados de las leyes 715, 1450 y 1753 explicando el por qué a su entender ambas demandadas deben concurrir al pago de la prima de antigüedad. El juzgado de primera instancia negó las pretensiones de la demanda, para lo cual interpretó que la salvedad contenida en la sentencia del 14 de marzo de 2013 se refería a aquellos actos administrativos de carácter particular que fueran expedidos por la Secretaria de Educación del Municipio de Valledupar, con anterioridad a la fecha en que se profirió el fallo, lo cual a su entender, es diferente a la situación de la parte actora, quien no reclama el cumplimiento de un acto administrativo, sino la prolongación en el tiempo de los efectos del mencionado acto declarado nulo por este Tribunal.
Inconforme con tal decisión, el actor recurre en apelación, argumentando que el a quo desconoce la fuerza vinculante de la sentencia del 14 de marzo de 2013, y aunque acepta que la discusión no se plantea sobre la vigencia del Acuerdo que creó la prima de antigüedad dada la nulidad de que fue objeto, explica que esta litis versa sobre la salvedad dispuesta en la decisión judicial en frente de las personas a quienes ya se les había reconocido la prima de antigüedad, que siguió pagando el municipio hasta 4 años después (2017) cuando por carencia de presupuesto suspendió su pago, sin que mediara acto administrativo. 6.3.
El Problema jurídico. En esta ocasión debe resolver el Tribunal si se debe revocar el fallo proferido por el a quo, y en su lugar se deben declarar las nulidades de los actos administrativos demandados, por los motivos expuestos en la demanda, dentro del marco de los argumentos del recurso de apelación interpuesto. 6.4. De la naturaleza jurídica de la prima de antigüedad y su creación por parte de autoridades territoriales.
Este emolumento denominado prima de antigüedad ha sido regulado en el Decreto 1042 de 1978, que en lo particular establece: “Artículo 49.- De los incrementos de salario por antigüedad. Las personas que a la fecha de expedición de este decreto estén recibiendo asignaciones correspondientes a la 3a. o 4a. columna salarial del Decreto 540 de 1977, por razón de los incrementos de antigüedad establecidos en disposiciones legales anteriores, continuarán recibiendo, hasta la fecha en la cual se produzca su retiro del respectivo organismo, la diferencia entre sueldo básico fijado para su empleo en la segunda columna de dicho decreto y el de la tercera o cuarta columna, según el caso.
Los incrementos salariales de que trata este Artículo no se perderán cuando los funcionarios cambien de empleo dentro del mismo organismo, trátase de nuevo nombramiento, ascenso, traslado o encargo. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 10 El retiro de un organismo oficial no implicará la pérdida de los incrementos salariales por antigüedad cuando el respectivo funcionario se vincule, sin solución de continuidad, a cualquiera de las entidades enumeradas en el Artículo 1o. del presente Decreto.
Para efectos de lo dispuesto en el inciso anterior, se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles. Los funcionarios que perciban incrementos de remuneración por concepto de antigüedad deberán manifestar esta circunstancia al hacer su solicitud de empleo en otra entidad oficial.
(…)” La prima de antigüedad es pues un incremento salarial que se origina en la permanencia del empleado en el servicio y merced al cual la remuneración mensual se aumenta de acuerdo a los porcentajes establecidos, según el tiempo de esa permanencia. La prima de antigüedad hace parte, pues, del salario y tanto la ley como la jurisprudencia y la doctrina han considerado siempre como salario dicho porcentaje cuando ha sido establecido legalmente.
Así lo ha reconocido desde vieja data el Consejo de Estado3, al decir que: “La prima de antigüedad no es una prestación, sino que hace parte del salario… Tanto la ley como la jurisprudencia y la doctrina han considerado siempre como salario la prima de antigüedad. Dicha prima de antigüedad es un incremento salarial que se origina en la permanencia del empleado en el servicio y gracias a ella la remuneración mensual se aumenta de acuerdo a los porcentajes establecidos, según el tiempo de esa permanencia”.
Entonces al hacer parte del salario, se debe aclarar, en relación con la competencia de las entidades territoriales para crear o establecer el régimen salarial o prestacional de los servidores públicos, que la Constitución Política en su artículo 150, numeral 19, otorga al Congreso de la República la potestad para dictar y regular las normas que requiere el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial de los empleados públicos, y en el artículo 313 numeral 6 establece que los concejos municipales podrán determinar “ las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos ”, en concordancia con el artículo 315 numeral 7, que deja en cabeza de los alcaldes la facultad de fijar los salarios de los empleos de sus dependencias en observancia de los acuerdos correspondientes.
Como consecuencia de lo establecido en el mencionado artículo 150 el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, disponiendo en su artículo 12 lo siguiente: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será́ fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley. 3 Ver sentencia del 25 de marzo de 1992, expedida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda, Magistrada Ponente Doctora Clara Forero de Castro.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 11 En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. El Gobierno señalará́ el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.” Respecto a la facultad de las corporaciones públicas del nivel territorial para fijar, determinar o crear elementos salariales, el Consejo de Estado ha señalado reiteradamente: “( ) el Constituyente de 1991, retomó el concepto de escalas de remuneración del Acto Legislativo No. 1 de 1968 y atribuyó a las autoridades seccionales y locales funciones afines en esta materia a las que se venían ejerciendo en vigencia de la Constitución anterior, es decir, conservó el concepto que venía desde la reforma constitucional de 1968, en relación con la necesidad de la existencia de una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la regulación de determinadas materias, una de ellas la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre otros servidores del Estado.
En donde la función del primero se debe limitar a establecer unos marcos generales, unos lineamientos que le circunscriban al segundo la forma como este ha de desarrollar su actividad reguladora para los asuntos señalados por la propia Constitución”. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la atribución conferida a las Corporaciones Administrativas Territoriales en los artículos 300-7 y 313-6 de la Constitución Política para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de los órdenes seccional y local, comprende únicamente la facultad de establecer en forma sucesiva, numérica y progresiva y sistemática tablas salariales por grados, donde se consignan la asignación o remuneración básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos sobre la base además de que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente, no involucrándose dentro de tal concepto la potestad de crear factores salariales diferentes”.
De esta manera es claro que la competencia de las Corporaciones públicas del orden territorial en materia salarial es un asunto absolutamente circunscrito a la fijación de las escalas salariales de los empleados públicos de acuerdo con los límites establecidos por el Gobierno Nacional, en ejercicio de la atribución que le confiere la Constitución Política.
De donde fluye sin hesitación, que, en el nivel territorial, el único competente para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del respectivo orden es el Gobierno Nacional. 6.5. De los efectos de la nulidad de actos administrativos generales. Las anteriores consideraciones dieron paso a que este Tribunal emitiera el fallo del año 2013, en el cual se sustenta la parte demandante para incoar el medio de control que ahora se resuelve, pero además en dicha decisión se hicieron otras consideraciones relacionadas con el aspecto que ahora se analiza, pues en este Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 12 punto vale la pena recordar que el Tribunal al declarar la nulidad del Acuerdo 13 de 1983, dijo: “Por ello, es menester afirmar que el análisis de la validez formal o de vigencia de los reconocimientos de prima de antigüedad que se hicieron con anterioridad a la ejecutoria de esta sentencia, debe tener en cuenta también las garantías constitucionales del trabajador y de su salario, y, en consecuencia, se deberán seguir cancelando las primas de antigüedad reconocidas con anterioridad a esta declaratoria de nulidad.” Esta consideración que tuvo el Tribunal se enmarcó en la discusión sobre si los efectos de la anulación del acto administrativo (general) que creó la prima de antigüedad debían ser ex tunc 4 o ex nunc 5.
Pero previamente a estudiar esa decisión de la sentencia del Tribunal, quiere esta Sala anotar que, a este respecto, recientemente el Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda4, tuvo la oportunidad de analizar dichos efectos, con ocasión de la anulación de una ordenanza que creó el mismo factor de salario en el Departamento de Córdoba.
Al efecto se transcribe in extensu, lo dicho en esa reciente providencia de la alta Corporación, en virtud a que ilustra con suficiencia las aristas que implican la problemática que nos ocupa: “Sin embargo, esta sala de decisión, luego de analizar el devenir histórico de dicha discusión y las consecuencias que conlleva disponer efectos ex nunc o ex tunc al fallo que anula el acto administrativo de naturaleza general, coligió: Efectos de las sentencias de nulidad en lo contencioso administrativo.
La nulidad de un acto administrativo es declarada por la jurisdicción contenciosa cuando se comprueba que, en su expedición, es decir, desde que nació a la vida jurídica, se presentaron algunos de los vicios legalmente establecidos. Ahora bien, normalmente ocurre, que antes perder su presunción de legalidad, eventualmente un acto administrativo ha producido consecuencias en el tráfico jurídico, porque sus disposiciones pudieron haber concretado en los particulares un derecho o una garantía; por lo que surge entonces la controversia sobre cuál debe ser el alcance temporal de la decisión anulatoria, particularmente en cuanto a si los efectos del acto administrativo acaecidos mientras estuvo vigente se mantienen y conservan su validez o si también siguen la suerte del acto administrativo anulado.
En ese sentido, la jurisdicción de lo contencioso administrativo tradicionalmente se ha preguntado, si la declaratoria de nulidad solamente puede tener efectos hacia el futuro, es decir «ex nunc», o si por el contrario los efectos de la decisión pueden retrotraerse hasta el momento de expedición del acto, o sea, «ex tunc». De entrada, aclara la Sala, que las respuestas a este interrogante han 4 Diccionario panhispánico del español jurídico, de la Real Academia Española https://dpej.rae.es/lema/exnunc: «Gral.
Desde ahora. Expresión utilizada para determinar que las leyes, los contratos y los actos no tienen, ordinariamente, eficacia hacia el pasado. […]». 5 Ibídem https://dpej.rae.es/lema/ex-tunc: «Gral. Desde el inicio, desde entonces. Expresión que se utiliza para determinar el tiempo que comprende la eficacia de determinadas normas, actos o contratos» Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 13 sido puras construcciones jurisprudenciales, puesto que no ha existido una fuente normativa positiva que regule la materia. […] La anterior presentación, aunque elaborada de manera sucinta permite comprender la dificultad que plantea adoptar reglas absolutas para conceder o no efectos retroactivos a las sentencias de nulidad, pues, la tensión permanente de principios como la cosa juzgada y la seguridad jurídica frente a la igualdad, la justicia y en últimas la supremacía material de la Constitución y el derecho legislado frente a los actos administrativos, enfrentan al operador jurídico a la necesidad de valorar en cada caso las circunstancias específicas a fin de adoptar la decisión que mejor se ajuste a los mandatos Supremos.
Como se ha visto, no sólo es difícil concebir un único modelo, sino que, además, cada caso plantea circunstancias diferentes que obligan al juez contencioso a considerar todas las alternativas posibles y con criterios de flexibilidad para ponderar los alcances, consecuencias o efectos de cada fallo a la luz de la Constitución. Se concluye entonces, que en la jurisprudencia del Consejo de Estado actualmente se mantienen vigentes dos posturas generales respecto de los efectos de las sentencias de nulidad, a las cuales puede acudir el operador judicial al momento de determinar los alcances de su decisión. La primera tesis jurisprudencial se refiere a las posibles consecuencias que la decisión judicial pueda tener sobre los efectos anteriores a ella que hayan sido producidos por los actos administrativos generales anulados.
Así, los efectos «ex tunc» implican la eficacia retroactiva de la sentencia que decreta la nulidad de un acto administrativo. La segunda tesis se concreta en los efectos «ex nunc» e implica la carencia de esa eficacia, con lo que los efectos del acto administrativo anulado, producidos con anterioridad a la decisión judicial, se mantienen y conservan plena validez.
Finalmente anota la Corporación, que la anterior sistematización y descripción de los criterios o pautas elaborados por el Conejo de Estado para atribuir determinados efectos a las sentencias de nulidad de los actos administrativos generales no pretende ser taxativa, sino meramente enunciativa, pues, los criterios examinados nunca agotarán las posibilidades de la realidad, por lo que siempre será necesario un análisis de cada caso en concreto.
En tal virtud, dado que los criterios sentados por esta Corporación hasta ahora no tienen la posibilidad de agotar las variadas y extremas posibilidades que puede presentar cada controversia sometida a control del juez contencioso administrativo, resulta necesario estudiar el caso concreto a partir de las condiciones particulares de quienes pueden verse afectados por la anulación del acto administrativo de carácter general.
Con fundamento en los anteriores lineamientos, esta Colegiatura ha decidido demandas en consideración al tipo de emolumento reconocido, el derecho concernido, las consecuencias que la decisión judicial pueda tener en los Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 14 diferentes ámbitos de la vida nacional o local, como la estabilidad institucional y económica; la naturaleza y contenido del acto administrativo anulado; la razón, vicio o causal por el cual fue anulado; y la existencia comprobada de situaciones jurídicas consolidadas, entre otros aspectos.
Con el propósito de dilucidar el argumento de apelación, recuérdese que, de conformidad con el artículo 58 de la Carta Política, los derechos adquiridos «Se garantizan […] con arreglo a las leyes civiles […]», lo que significa que son prerrogativas que, de entrada, deben y debieron respetar el ordenamiento jurídico para que obtengan esa connotación. Asimismo, de acuerdo con el artículo 95 superior, «Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes», al paso que el 9º del Código Civil (Ley 84 de 26 de mayo de 1873) preceptúa que «La ignorancia de las leyes no sirve de excusa».
Desde la anterior perspectiva, en la medida en que, se reitera, el acto administrativo, por el que la asamblea de Córdoba otorgó la prima de antigüedad a los empleados públicos del departamento, nació viciado, toda vez que para el 30 de octubre de 1986 las corporaciones públicas del orden territorial carecían de la facultad para crear factores salariales (por mandato constitucional), no puede desconocer la Sala que el pago actual de dicho emolumento a quienes lo tienen reconocido (que pide el recurrente se mantenga) y el que se cause a futuro comporta un perjuicio de gran magnitud para las finanzas del Estado, máxime cuando proviene de una decisión ilegítima que desconoció la Constitución Nacional de 1886 (artículo 187), entonces vigente, en cuanto a que «Las Asambleas departamentales, además de sus atribuciones propias, podrán ejercer otras funciones por autorización del Congreso» (se destaca).
En suma, la garantía del derecho adquirido de no ser desconocido depende, entre otras exigencias, de que se hubiese alcanzado con respaldo en el marco legal, «[…] lo cual quiere decir que debe existir un justo título por lo que «solo pueden tener la entidad suficiente para ofrecer la garantía que se comenta, los actos que respetan el ordenamiento jurídico»».
En este orden de ideas, si bien la Sala en pretéritas controversias ha dicho que no es viable ignorar situaciones jurídicas consolidadas a favor de servidores públicos a los cuales estaba dirigido el acto administrativo anulado y, por contera, obviar derechos adquiridos de buena fe, ello ha sido en asuntos en los que, por ejemplo, resultaría gravoso excluir o revocar nombramientos en período de prueba o en propiedad de participantes que han superado concursos de méritos.
En consecuencia, se estima, en esta oportunidad, que los efectos que se deben aplicar ante la nulidad de la Ordenanza 8 de 30 de octubre de 1986 de la asamblea de Córdoba son «desde entonces» (esto es, ex tunc), y se retrotraen al momento en que se dictó, por lo que las cosas vuelven al estado en que se encontraban antes de su expedición; entonces, las situaciones no consolidadas a la fecha de esta sentencia anulatoria son afectadas, así como aquellas que ya se habían afianzado, pues lo fueron con ocasión de un acto que no atendió el marco constitucional que ya imperaba dieciocho (18) años atrás y menoscaba las finanzas estatales al autorizar pagos improcedentes, circunstancia que sin duda perjudica injustificadamente el erario, por lo que debe ser enmendado.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 15 Sobre el particular, resulta importante advertir que la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado, al resolver la petición formulada por el Ministerio de Educación Nacional, en la que pidió orientación de cómo ejecutar y acatar […] la sentencia dictada por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado el 2 de mayo de 2013 dentro del proceso radicado con el número 1999 00297 02», que «[…] anuló el Acuerdo 015 del 2 de mayo de 1994 [del consejo superior de la Universidad de La Guajira] y que contenía el pago de la prima de antigüedad a los empleados públicos docentes de [esta] en los términos que establecía la Ordenanza 019 de 1981», coligió: 3.
¿Con base en el fallo proferido por el Consejo de Estado fechado el 02 de mayo de 2013, la Universidad de La Guajira debe suspender en forma inmediata el pago de la prima de antigüedad a docentes de planta y con base en el fallo del Tribunal Administrativo de la Guajira que declaró la nulidad de la Ordenanza 019 de 1981, ¿lo debe hacer con los funcionarios de planta e iniciar las acciones que permitan el reintegro de los dineros entregados a los beneficiarios? Con la sentencia de anulación del Acuerdo 015 de 1994 se configura el fenómeno de pérdida de ejecutoriedad de cada uno de los actos administrativos de reconocimiento y pago de la prima de antigüedad de los docentes que tengan como fundamento dicho acuerdo.
Igual sucede con los actos de reconocimiento y pago de la prima a los funcionarios de planta de la universidad que se encontraban amparados en la Ordenanza 019 de 1981, con ocasión, esta vez, de la sentencia anulatoria del 6 de marzo de 2003 dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira. En consecuencia, debe procederse a suspender el pago de la prima. […] (se destaca) Así las cosas, no es dable continuar con el pago de la prima de antigüedad que en la hora actual se sufraga a los empleados públicos del departamento de Córdoba, y, desde luego, concederla a quienes la han solicitado o su derecho está en disputa (en sedes administrativa o judicial), no solo por carecer de justo título para su acceso, sino porque, como ya se explicó, atenta contra el deber y obligación de todos los ciudadanos de defender el patrimonio estatal, el cual exige «[…] que los recursos públicos sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, con lo cual se evita el detrimento patrimonial […], es preciso resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que el derecho a la defensa del patrimonio público ostenta doble finalidad: “la primera, el mantenimiento de la integridad de su contenido, es decir prevenir y combatir su detrimento; y la segunda, que sus elementos sean eficiente y responsablemente administrados; todo ello, obviamente, conforme lo dispone la normatividad respectiva”».
(Las subrayas son de esta Sala del Tribunal del Cesar). De esta manera, resulta palmar que la prima de antigüedad es un componente del salario de un servidor, y que solo el Gobierno Nacional podía antes de 1991 y hoy, establecerlo, motivo por el cual se declaró la nulidad del acuerdo municipal de Valledupar Nº 013 del 14 de abril de 1983, decisión que en ese aspecto guarda Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 16 armonía integral con la sentencia proferida por el Consejo de Estado en abril de 2022 acabada de transcribir parcialmente.
Con los análisis vertidos en la decisión del Consejo de Estado se torna contundente la orientación jurisprudencial, por demás asumida desde vieja data, en el sentido que no es procedente disponer el pago de factores salariales -como la prima de antigüedad- a los servidores territoriales, cuando estos han sido establecidos contra el ordenamiento constitucional. 6.6.
Solución del caso concreto. 6.6.1. Las causales de nulidad y la confrontación de los actos demandados con el ordenamiento invocado en la demanda y la apelación. - Violación de normas constitucionales y legales. Por lo hasta ahora expuesto, para la Sala, tanto el acto presunto derivado de la falta de respuesta al derecho de petición elevado por la parte actora el 4 de noviembre de 2021, como el oficio proferido por el Ministerio de Educación Nacional en respuesta a la petición de la actora, no vulneran las normas legales y constitucionales invocadas en la demanda, en la medida que dichos actos guardan armonía con el ordenamiento constitucional y legal, tal como lo analizó la alta Corporación de justicia contencioso administrativa nuestra.
Ahora, de cara a resolver sobre la nulidad solicitada, se tiene en cuenta que el oficio expedido por el Ministerio de Educación Nacional aquí demandado, con respecto a la petición de la parte actora contestó: “Teniendo en cuenta lo expuesto y en atención a su petición se da respuesta en los siguientes términos: No es competencia del Ministerio de Educación Nacional reconocer y pagar los dineros por usted solicitados por concepto de prima de antigüedad, en el entendido que, el manejo de la nómina es un asunto de competencia y plena autonomía de la entidad territorial, este Ministerio dentro del ámbito de sus competencias dio las orientaciones para todas las entidades territoriales que estuviesen pagando primas extralegales de conformidad con los argumentos expuestos en precedencia y teniendo en cuenta lo manifestado por la Sala de Consulta y Servicio Civil de Consejo de Estado mediante el concepto 2302 de 2017, acogido en su integridad por este ente Ministerial, así como la sentencia del Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Segunda - Subsección A. C.P. William Hernández Gómez.
Rad. 11001032500020190005100 (0161-2019) de fecha 29 de julio de 2021.” Conclusión a la cual llega luego de explicar lo relativo a las competencias, restricciones y prohibiciones de orden legal y constitucional para disponer de recursos del sistema general de participaciones. Dichas explicaciones se acompasan íntegramente con los argumentos expuestos por el Consejo de Estado en la decisión de abril de 2022 ya vertida en parte en esta sentencia, y por ello para esta Sala del Tribunal resulta inane ahondar sobre los conceptos de la violación que en la demanda se plasmaron, relacionados con las leyes 715, 1450 y 1753 en su orden, de cara a demostrar si ambas demandadas están obligadas a gestionar los recursos y reconocer factores de salario, en el Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 17 ámbito de la prestación del servicio educativo con miras a pagar la nulitada prima de antigüedad.
Lo anterior porque si en gracia de discusión se aceptara que le asiste razón al apelante, en cuanto que con los recursos del sistema general de participaciones se deben cancelar salarios y prestaciones del personal destinado al servicio educativo oficial, de dichos razonamientos no se deduce que el oficio demandado deba ser declarado nulo, o que la prima de antigüedad creada por el Concejo Municipal de Valledupar se torne en una prestación salarial legal que deba reconocer el Ministerio.
Es que finalmente el oficio demandado responde al solicitante que el Ministerio de Educación Nacional no tiene competencia para reconocer factores Salariales de empleados del Municipio de Valledupar, aspecto que el Tribunal no encuentra contrario a ninguna de las normas citadas como violadas, en tanto resulta cierto que en virtud de la autonomía de las entidades territoriales, los municipios tienen el deber legal de administrar su propia planta de personal y gestionar y reconocer dentro del marco jurídico aplicable, los emolumentos inherentes a la relación legal y reglamentaria que une a los servidores con la administración. Ahora, en el recurso de alzada se afirma que la prima de antigüedad creada en 1983 por el Concejo Municipal de Valledupar ingresó a nuestro ordenamiento jurídico por cuanto el legislador así lo dispuso en la Ley 91 de 1983 y las demás que regularon sobre el régimen legal de los docentes oficiales.
Para la Sala dicho argumento no puede ser atendido no solo por las claras y contundentes explicaciones dadas por las autoridades judiciales de lo contencioso administrativo como el Consejo de Estado en la decisión aquí trasuntada, por el juzgado de la primera instancia, y por lo dicho por este Tribunal en la sentencia de marzo 14 de 2013, sino porque ello ya no puede ser objeto de un nuevo pronunciamiento por parte de la jurisdicción, justamente en virtud de la cosa juzgada que cobija la sentencia acabada de citar. - Violación del acuerdo 013 del 14 de abril de 1983.
De otro lado, los actos administrativos demandados no podían en ningún caso, vulnerar una norma declarada nula por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Pues mírese que no está en discusión en este proceso, como lo admite el recurrente, el retiro del ordenamiento jurídico del acuerdo 013 del 14 de abril de 1983 que creó la prima de antigüedad en el Municipio de Valledupar, por ello también es innecesario ahondar sobre si el oficio y el acto presunto acusados lo vulneran, porque ninguno de esos actos se puede auscultar para determinar si guardan armonía con una norma que no estaba vigente para el momento en que fueron producidos. - Violación de la Sentencia del 14 de marzo de 2013 proferida por este Tribunal.
Finalmente, pretende el recurrente la nulidad de los actos administrativos demandados, por ser expedidos en contravía de lo dispuesto en la sentencia proferida por este Tribunal el 14 de marzo de 2013, y así lo invoca no solo en la demanda inicial al citar las normas violadas y el concepto de la violación, sino también al exponer el recurso de alzada, cuando arguye que la sentencia que finiquitó la primera instancia pasa por alto la fuerza y obligatoriedad que tiene dicha decisión para el a quo.
Frente a este argumento que es el único que resta por analizar para determinar la viabilidad de las pretensiones nulidiscentes, en la media que los demás argumentos no alcanzan tal cometido, debe indicar esta colegiatura que no se puede desconocer la intangibilidad de la citada sentencia, en ninguna de las dos decisiones axiales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 18 que ella contiene (i) la nulidad del Acuerdo 13 de Abril 14 de 1983 proferido por el Concejo Municipal de Valledupar, y (ii) la disposición relacionada la salvaguarda del pago de las primas de antigüedad reconocidas, como derecho adquirido conforme a las normas legales (con justo título), con anterioridad a dicha sentencia. En efecto, la decisión judicial invocada, goza de la característica de intangibilidad inherente a la figura procesal de la cosa juzgada, al no ser recurrida y haber cobrado ejecutoria.
Con respecto a dicha figura procesal, y justamente estudiando un asunto relacionado con el tema que nos ocupa, explicó el Consejo de Estado, en concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil 6 lo siguiente: “Sobre esta base, la jurisprudencia de esta Corporación ha resaltado la fuerte relación que tiene el fenómeno de la cosa juzgada, con la legitimidad de la jurisdicción, la seguridad jurídica y el Estado Social de Derecho.7 Es por ello, que una de las características esenciales de la sentencia es su carácter vinculante y definitivo y, por tanto, la imposibilidad de que pueda ser entendida como un acto jurídico condicionado a la aceptación o no de sus destinatarios, según la evaluación que éstos hagan de ella: “Esta institución procesal ha sido establecida por la ley como una de las expresiones de la seguridad jurídica, entre otras tantas en las cuales se manifiesta este valor social.
En particular, se presenta en materia jurisdiccional y su propósito es lograr la intangibilidad y la inimpugnabilidad de las decisiones de esta naturaleza, como un mecanismo que brinda seguridad y credibilidad en las decisiones que se adoptan, o como dice Eduardo J. Couture “ es la autoridad y eficacia de una sentencia judicial cuando no existen contra ella medios de impugnación que permitan modificarla.”8 Por tanto, se erige en principio rector de los procesos judiciales y adoptado por el sistema procesal colombiano, constituyendo norma de orden público cuya existencia legitima el ejercicio de la función jurisdiccional, pues, si ella no existiera, muy poco interés mostrarían los ciudadanos en acudir al juez a solucionar sus conflictos; en efecto si la decisión no vinculara y obligara a las partes, y al juez mismo, ningún conflicto quedaría realmente resuelto, ante la posibilidad material y/o jurídica de desatender la orden impartida por el juez, lo que provocaría la pérdida de confianza y credibilidad en la capacidad del Estado de adoptar decisiones obligatorias. 6 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil Consejero Ponente: William Zambrano Cetina, 29 de abril de dos mil ocho (2008) Radicación No. 1.878 Número Único: 11001-03-06-000-2008-00009-00 Referencia: Alcance de la cosa juzgada en el caso de sentencias que niegan la nulidad de un acto administrativo.
Obligatoriedad de las decisiones judiciales. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Alier Hernández, Sentencia del 10 de noviembre de 2005. En la Sentencia T-022 de 2000, la Corte Constitucional señaló: “En efecto, una modalidad ostensible de la vía de hecho consiste en la actuación judicial que tiene lugar por fuera de la competencia del fallador, o habiéndola ya perdido.
Tal ocurre, por ejemplo, cuando se ha puesto final, mediante sentencia, a un proceso judicial y pretende el mismo juez o tribunal que la profirió volver a pronunciarse de fondo, modificando sustancialmente lo resuelto. O cuando el juez, desbordando los linderos de un recurso -establecido por la ley-, lo aprovecha para modificar la materia misma de lo decidido en aspectos ajenos a aquél.” (negrilla original). 8 Fundamentos de Derecho Procesal Civil.
Ed. Depalma. Buenos Aires. Tercera edición. 1958. Pág. 401. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 19 (…) La autoridad con que actúa el juez se halla también en la base de esta institución, porque su pronunciamiento no constituye una simple opinión o concepto, y por tanto no es un punto de derecho sujeto a disposición de la parte vencida en juicio; por el contrario, el poder ejercido por el juez, en nombre de la Constitución y de la Ley, es el que encarna el ejercicio de su autoridad jurisdiccional en nombre del Estado9.”10 Así, la jurisprudencia ha señalado en repetidas oportunidades que ni los particulares ni las autoridades públicas pueden sustraerse del deber de acatar los fallos judiciales, y que, en consecuencia, “en el evento de resultar equivocados o errados como puede suceder” deben agotarse oportunamente los mecanismos que “la Constitución y la ley consagran” para su discusión. Por tanto, los destinatarios de una sentencia -que en el caso de aquéllas con efectos erga omnes serían todas las personas, incluyendo a las autoridades públicas-, no podrían sujetar su cumplimiento a su percepción subjetiva sobre la corrección o conveniencia de aquélla; en este orden, frente a una decisión judicial en firme (bien porque se agotaron los medios ordinarios o extraordinarios de defensa o bien porque la parte interesada no lo hizo oportunamente), la seguridad jurídica y el efecto vinculante de la sentencia imponen su estricta observancia. De acuerdo con lo anterior, el análisis del caso consultado debe tener como presupuesto que las decisiones judiciales ejecutoriadas son actos jurídicos definitivos, cuya eficacia no está condicionada al dictamen y aceptación de sus destinatarios, así como lo establece para el caso de las sentencias proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa, el artículo 174 del Código Contencioso Administrativo, según el cual las sentencias ejecutoriadas “serán obligatorias para los particulares y la administración” y, por ello, las autoridades a quienes corresponda su ejecución deberán adoptar “las medidas necesarias para su cumplimiento” (Art. 176 ibídem).
Y si bien se ha reconocido que la cosa juzgada y el carácter definitivo de las sentencias no son absolutos, ya que a la sociedad le interesa no sólo la corrección formal de los fallos sino también la defensa de la justicia material y la protección real y efectiva de los derechos fundamentales, lo que justifica ciertas excepciones a esa figura, como las nacidas de los hechos violatorios del derecho internacional humanitario, las previstas por el legislador como causales del recurso extraordinario de revisión, las que permiten intentar una nueva acción popular cuando aparecen pruebas que no se conocían o las que legitiman de manera excepcionalísima la acción de tutela, lo cierto es que ninguna de esas razones permite entender que por fuera de esos mecanismos de 9 Eduardo J Couture comparte este criterio, pero agrega a este respecto que “Una de las tantas paradojas de la cosa juzgada consiste en que, siendo más vigorosa que cualquier norma del orden jurídico, es al mismo tiempo tan frágil que puede modificarla un simple acuerdo de los particulares, en cuanto a los derechos y obligaciones en ella contenida.” (Ob.
Cit. Pág. 402). Sin embargo, nótese que se refiere a un acuerdo de voluntades y no al desconocimiento unilateral de lo decidido. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Alier Hernández, Sentencia del 10 de noviembre de 2005. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 20 excepción, las personas están habilitadas para sustraerse voluntariamente y en cualquier tiempo al cumplimiento de una sentencia. Así, no obstante, es dable analizar el contenido de los fallos judiciales para establecer, en caso de no compartirse, la posibilidad de acudir a los medios previstos en el ordenamiento jurídico para su discusión, esa alternativa no puede extenderse al punto de considerar que la decisión judicial se puede o no cumplir a voluntad de quien está obligado a ello En este sentido, cabe recordar que la inobservancia de una decisión judicial por parte de un funcionario público obligado a su cumplimiento podría eventualmente dar lugar a responsabilidades de tipo disciplinario y fiscal.
La primera por cuanto uno de los deberes de los servidores públicos es el de cumplir y hacer que se cumplan las decisiones judiciales (artículos 34.1 y 35.2 de la Ley 734 de 2002); la segunda, en la medida que los funcionarios que ejercen gestión fiscal están sujetos a deberes de conservación, administración, custodia y disposición de los bienes públicos, los cuales se encuentran regidos, entre otros, al principio de legalidad (artículos 3 y siguientes de la Ley 610 de 2000)11.
Ahora bien, serán las autoridades competentes las encargadas de determinar en cada caso los elementos de uno y otro tipo de responsabilidad, entre otros, el aspecto subjetivo de la conducta en que se encuentran fundadas, ya que ninguna de ellas es de tipo objetivo. Como se ve pues, el Tribunal advierte que la sentencia en la que se cimientan las pretensiones de este medio de control, se torna intangible merced a que hizo tránsito a cosa juzgada, y ella en su tercer numeral de la parte resolutiva dispuso textualmente: “Las primas de antigüedad que hayan sido reconocidas con anterioridad a la declaratoria de nulidad que se efectúa por medio de esta providencia, deberán seguirse cancelando a sus beneficiarios, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.” Luego, al confrontar la parte considerativa de la sentencia, se advierte que la misma protegió derechos reconocidos en su condición de derechos adquiridos conforme al sistema jurídico, esto es, las consideraciones para esa salvedad contemplaron aquellos derechos amparados con un título justo, de donde fluye que en dicha decisión no amparó derechos reconocidos en actos administrativos proferidos con violación del régimen jurídico vigente.
Ahora bien, aunque la sentencia de este Tribunal indudablemente debe ser acatada por las autoridades, asevera la Sala que no es posible entrar a estudiar los actos administrativos demandados en este medio de control por la confrontación que de ellos se haga con la mentada decisión judicial, según pasa a sustentarse en estos dos argumentos principales: El primero, es que en el juicio de legalidad los actos administrativos que se demandan no se analizan o confrontan con decisiones judiciales proferidas para resolver un caso concreto.
Veamos: 11 Eventualmente, podría dar lugar a una sanción penal, en la medida que el artículo 454 del Código Penal prevé como conducta punible el fraude a resolución judicial, que se origina, precisamente, en “el incumplimiento de obligación impuesta en resolución judicial”; en tal caso, obviamente, sobre la base del análisis subjetivo de la conducta de la persona y de la existencia de los demás presupuestos del tipo penal.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 21 El medio de control que en esta ocasión ejerció la parte actora, es el de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, y el artículo 138 del CPACA que lo regula dispone: “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho.
Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.” Como se observa la norma remite al momento de disponer sobre los motivos de nulidad al artículo 137 cuyo tenor es el siguiente: “Artículo 137.
Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. ” En el caso concreto, el accionante aduce que su prima de antigüedad ya le fue reconocida por el municipio, al habérsele pagado desde antes de la expedición de la sentencia del Tribunal y con posterioridad, hasta el mes de noviembre de 2017.
Y así lo demostró. Verdaderamente en el expediente obran copias de los comprobantes de nómina anteriores a diciembre de 2017 en los que se refleja el pago de la prima de antigüedad, de manera que no había lugar a volver a someter al trámite procesal del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el citado reconocimiento.
Pero la jurisdicción de lo contencioso Administrativo no se ha instituido para someter a ella mediante juicio de legalidad aquellas actuaciones de una autoridad pública que se abstiene de cumplir lo dispuesto en una decisión judicial. Nótese que en este asunto se pueden verificar probatoriamente dos aspectos puntuales: (i) la prima de antigüedad estaba siendo pagada a la parte actora antes de la decisión judicial, y (ii) como ya se dijo, la sentencia del Tribunal dispuso la protección de derechos adquiridos, conforme a derecho, se resalta, como se expuso en el siguiente apartado de la decisión que se cita: “Así las cosas, es claro que el principio de intangibilidad de las situaciones consolidadas conforme a derecho (artículo 58 C.P.) y el reconocimiento de la seguridad jurídica como valor esencial del Estado social de derecho, matizan los efectos de la nulidad de los actos administrativos de carácter general, el cual se proyecta únicamente sobre los asuntos que se encuentren sin resolver, respetando así aquellas situaciones resueltas y ejecutoriadas”12.
Constatados esos dos hechos puntuales, no era del caso buscar un nuevo reconocimiento de la prima de antigüedad si es que dicho reconocimiento gozaba de la condición de derecho adquirido conforme al ordenamiento jurídico (justo título), 12 Ver página 13 de la Sentencia de este Cuerpo Colegiado del 14 de marzo de 2013. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 22 como se intentó por la parte actora al elevar los derechos de petición que dieron origen a los actos demandados.
Por ello debía gestionarse el cumplimiento del acto administrativo de reconocimiento, estribado en el alegado reconocimiento previo y además en la sentencia que protegía el derecho adquirido conforme a derecho - si ese es el entendimiento que pretende darle el actor a la decisión del Tribunal del año 2013 y a la situación particular y concreta que definían loa actos administrativos anteriores a ese año 2013 decididos por el Municipio accionado.
Pero la parte demandante optó por provocar un nuevo acto administrativo, lo cual conduce a que sobre el mismo punto de derecho existan dos pronunciamientos con prescindencia del sentido en que se produzcan (i) el consolidado antes de la decisión judicial, y (ii) el relacionado con la nueva petición. Lo anterior conduce en el escenario judicial, a la existencia de dos decisiones (i) la proferida por este Tribunal en el año 2013, pronunciándose sobre la prima de antigüedad y la salvaguarda en la que el actor considera estar subsumido, y (ii) la que ahora pretende, independientemente del resultado que se obtenga.
Por ello, para esta Sala, el acto administrativo no puede ser juzgado para establecer si en su expedición se cumplen las decisiones judiciales, porque permitirlo impediría garantizar que dichas decisiones judiciales hicieran tránsito a cosa juzgada. Es por ello que considera la Sala que las causales de nulidad establecidas en el artículo 137 de la Ley 1437, no contemplan el que el acto demandado no cumpla con las decisiones contenidas en una sentencia judicial dirigidas a la autoridad administrativa que profiere el acto demandado.
El segundo argumento, derivado o consecuencia del anterior, es justamente que para el cumplimiento de los actos administrativos o la satisfacción de los derechos reconocidos en aquellos y en las decisiones judiciales, el ordenamiento jurídico procesal tiene instituidos otros medios de control en los que no se ventila la legalidad de la actuación de la autoridad, sino el cumplimiento de la decisión administrativa o judicial.
Y en ese escenario, el del <in> cumplimiento de las obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles como las considera el actor en el hecho séptimo de la demanda, sí resultaba viable acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en procura de la satisfacción del derecho -no de su otro reconocimiento-, buscando que el juez lo hiciera efectivo.
Ello, si el acto administrativo que le sometan a su juicio, contiene una obligación con las exigencias que en cada circunstancia establece la Ley, y referida a un derecho adquirido conforme las voces del artículo 58 constitucional, esto es, que goce de título justo, por haberse consolidado en armonía plena con el ordenamiento jurídico; que a la postre fue lo que estableció la sentencia de nulidad proferida por esta Corporación en el año 2013, según se dijo en el transcrito párrafo de la página 13 de la mencionada providencia judicial. 6.7.
Conclusión. Recapitulando, (i) ninguno de los actos demandados vulnera las normas jurídicas invocadas como violadas, en tanto en ellos se decide que no se puede pagar la prima de antigüedad creada mediante el Acuerdo 013 del 14 de abril de 1983 del Concejo Municipal de Valledupar, por haber sido expedido en contravía del ordenamiento constitucional y legal lo cual guarda armonía con las decisiones del Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 20-001-33-33-008-2022-00425-01 Sentencia de 2ª Instancia 23 Consejo de Estado citadas en esta sentencia. (ii) Tampoco violan dichos actos administrativos el mismo acuerdo 13 de 1983 acabado de citar, porque para la fecha de producirse los actos demandados, el mentado acuerdo había sido retirado del ordenamiento jurídico.
Y (iii) por último, los mismos actos administrativos demandados, no pueden ser estudiados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho confrontándolos con la decisión judicial invocada por la parte actora, porque ello impediría que dicha sentencia gozara de la intangibilidad de la cosa juzgada. Con todas las anteriores consideraciones se concluye que no se podía acceder a ninguna de las pretensiones de la demanda, lo que implica la confirmación de la decisión atacada, pero con las aclaraciones y por los razonamientos expuestos en esta providencia. No habrá condenas en costas en esta instancia en tanto las demandadas no adelantaron ninguna gestión en el curso de ella.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Confirmar la sentencia apelada, proferida el 23 de junio de 2023, por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Tercero: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión en sesión de la fecha, según Acta No. 119. CARLOS MARIO ARANGO HOYOS DORIS PINZÓN AMADO Magistrado Presidente MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO Magistrado Firmado Por: Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: adfc1310f63e11fdc36a20233e62c7dbcb944dca9cf02f27ed74eb5189ef3a4e Documento generado en 09/11/2023 02:18:07 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica