CONTRATO ESTATAL - Debe cumplir con los elementos esenciales de los artículos 39 y 41 de la ley 80 de 1993 / CONTRATOS DE MÍNIMA CUANTÍA - No implica la desatención de todas las formalidades catalogadas como plenas – SÍNTESIS DEL CASO: le correspondió a la sala resolver si conforme al recaudo probatorio, la entidad demandada está obligada al reconocimiento y pago del valor reclamado, que asciende a la suma de xxxxxx, presuntamente adeudados al señor J.E.M.O. por concepto de la supuesta prestación de servicios por él brindada en el cargo de coordinador de los centros territoriales de administración pública - ESAP ( ).
EXTRACTO: ( ) así las cosas, cuando el contrato estatal no cumple con los elementos esenciales y ad sustanciam actus, no alcanza a surtir efectos jurídicos, de ahí que no pueda predicarse de las partes involucradas los deberes y obligaciones propios de la naturaleza del negocio jurídico, como sería v.gr. la ejecución de una obra y su contraprestación en un típico contrato de obra.
( ) en consecuencia, para poder afirmar que el presunto contrato que pretende la parte actora sea reconocido en este escenario judicial bajo la modalidad de contratación de mínima cuantía, deberá además de verificarse si el mismo ya se encontraba vigente para el momento en que hipotéticamente se celebró y si se cumplen los requisitos estructurantes de esa modalidad de contrato que son imprescindibles para admitir su existencia. ( ) bajo este panorama, el supuesto acuerdo de voluntades entre el demandante y el otrora alcalde de la entidad accionada, para que el primero prestara sus servicios como coordinador del CETAP de Puerto Berrío, queda sin piso alguno, pues no existió un consenso o arreglo respecto del objeto contractual y su contraprestación, elementos estructurales del contrato y que bien menciona el artículo 41 de la ley 80 de 1993, resultan necesarios para su perfeccionamiento. y como lo señala la sentencia del 6 de julio de 2022 del consejo de estado, con antelación citada, cuando “la conducta dispositiva de interés irrelevante y no puede conducir más que a nada en el campo negocial” el negocio jurídico es inexistente.( ) valga anotar que el carácter escritural de la contratación pública no resulta ser una formalidad menor, pues con el mismo se busca asegurar la legalidad de lo pactado y la claridad de las partes acerca de sus compromisos y las condiciones que regirán la relación contractual a la que se someten.
( ) adoptar una decisión contraria, implicaría comprometer la responsabilidad contractual de la administración siempre que un tercero decida de manera unilateral prestar un servicio o proporcionar un bien o producto, sin que medie un acuerdo entre las partes, situación que se sale de todo escenario de legalidad y es ajeno a las disposiciones que rigen la contratación estatal.
Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEXTA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: GONZALO ZAMBRANO VELANDIA MEDELLÍN, DOS (2) DE NOVIEMBRE DE DOS MIL VEINTITRÉS (2023) Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA Sentencia de segunda (2ª) Instancia Nº.
S4- 313 Tema: Conoce la Sala Sexta de Oralidad del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Veintitrés (23) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín el día veintitrés (23) de marzo de dos mil dieciocho (2018), mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES El señor JORGE ELIÉCER MARÍN OCHOA, actuando en nombre propio, por conducto de apoderada judicial, regularmente constituida al efecto, acude en demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra del MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO, impetrando, concretamente, se emitan las siguientes declaraciones y condenas: El contrato estatal debe cumplir con los elementos esenciales de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, para predicar su existencia. Deben estar dados los requisitos para su perfeccionamiento, esto es, la definición del objeto a contratar, la fijación de una contraprestación y que dicho acuerdo se eleve por escrito.
Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 3 PRIMERO: Que se declare la existencia de un contrato de prestación de servicios profesionales entre el demandante, señor JORGE ELIÉCER MARÍN OCHOA y el MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO, en los términos previstos en el estudio de factibilidad para la creación de Centros Territoriales de Administración Pública (CETAP) y solemnizado mediante el contrato interadministrativo celebrado entre la entidad territorial y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).
SEGUNDO: En consecuencia, que se declare que el MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO incumplió el contrato, por cuanto no pagó el valor de las prestaciones debidamente prestadas por el demandante, pese a haberse solicitado su reconocimiento y cancelación.
TERCERO: Que se ordene a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la suma de SESENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL TRECIENTOS DOS PESOS CON SETENTA Y OCHO CENTAVOS ($66.693.302,78), por concepto de honorarios dejados de pagar desde el 1º de julio de 2009 y el 31 de octubre de 2014. Así como, los intereses legales comerciales causados a partir del 31 de octubre de 2014 hasta la fecha de su cancelación.
CUARTO: Se condene en costas a la entidad demandada. 2.
HECHOS DE LA DEMANDA La causa petendi de la demanda encuentra afirmamento fáctico en la siguiente relación de circunstancias de hecho, que la Sala resume: 2.1. Indicó la parte accionante que el demandante, por su condición de Contador Público fue designado por la Alcaldía del Municipio de Puerto Berrío, como coordinador de los Centros Territoriales de Administración Pública – CETAP- en la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP-, en el programa de Administración Pública Territorial, en cumplimiento del requerimiento fijado en el Convenio Administrativo –sic- N° 10, suscrito entre el Alcalde y el Coordinador Territorial de Antioquia – Chocó de la ESAP. 2.2.
Señaló que el convenio, que fue suscrito el 21 de mayo de 2009, estipulaba que el Municipio se obligaba con la ESAP a seleccionar y designar un profesional para el seguimiento y acompañamiento de las actividades académicas programadas, cuyo costo sería asumido por la entidad territorial directamente. 2.3. Manifestó que la duración del convenio se estipuló por la vigencia del programa, admitiendo su prórroga o terminación de común acuerdo.
Y afirmó que una vez se le informó de su designación, dio inicio a su gestión el 1º de julio Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 4 de 2009, finalizando el 31 de octubre de 2014, fecha de graduación de los estudiantes del programa de Administración Pública Territorial. 2.4.
Adujo que su labor fue reconocida por los alcaldes de los períodos 2008- 2011 y 2012-2015, así como por terceros. 2.5. Anotó que los honorarios del actor serían reconocidos conforme al estudio de factibilidad (Formato PE-03 COSTOS DEL PROYECTO: FUNCIONAMIENTO), para un valor total de SESENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL TRECIENTOS DOS PESOS CON SETENTA Y OCHO CENTAVOS ($66.693.302,78). 2.6.
Expuso que, al momento de la terminación del programa de Administración Pública Territorial, esto es, el 31 de octubre de 2014, no se cancelaron al accionante sus honorarios como Coordinador, que debían ser pagados de manera mensual de acuerdo con el estudio de factibilidad. 2.7. Finalizada su labor, el señor MARÍN OCHOA elevó un derecho de petición solicitando el pago de sus honorarios como Coordinador del Programa de Administración Pública Territorial en el Municipio de Puerto Berrío. Tal solicitud fue contestada por el Secretario de Educación para la Cultura la Juventud y el Deporte quien reconoció el valor adeudado al Coordinador Académico Administrativo E.S.A.P. 2.8.
Expresa que el demandante con el fin de no defraudar la confianza del Alcalde y evitar un eventual incumplimiento del convenio por parte de la entidad territorial, inició sus labores con el solo mandato verbal del mismo, quien manifestó que sus deberes y contraprestaciones serían las establecidas en el estudio de factibilidad realizado por la ESAP, frente a lo cual estuvo de acuerdo, generándose así un acuerdo de voluntades con miras a producir efectos jurídicos. 2.9.
Explica que el contrato de prestación de servicios del señor Jorge Eliécer Marín Ochoa de acuerdo a la anualidad de su contraprestación y la necesidad del Municipio, constituye una contratación directa de mínima cuantía, modalidad en la que no se ata la existencia y eficacia del contrato a la solemnidad prevista en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, por lo tanto, la declaración de existencia de este tipo de negocios puede obtenerse a través del medio de control de controversias contractuales. 2.10.
Advirtió que la prestación de los servicios del demandante constituye un beneficio en favor de la Administración Municipal, por lo que, deben ser reconocidos los honorarios establecidos en el estudio de factibilidad, pues de lo contrario, se produciría un enriquecimiento sin causa por parte de la entidad territorial. Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 5 2.11.
Precisó que el actor prestó sus servicios de buena fe, en cumplimiento del mandato legal del Alcalde, en consecuencia, hay lugar a proteger la confianza legítima, dando prevalencia al derecho sustancial sobre las formas. 3.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. La entidad accionada pese a haber sido debidamente notificada no allegó contestación de la demanda.
4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Veintitrés (23) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín (Ant.), profiere la sentencia que hoy es objeto del recurso de apelación en trance de ser resuelto, por medio de la cual se denegaron las súplicas de la demanda. La Juez de Conocimiento señaló que no es de recibo la tesis del demandante, encaminada a que se reconozca que el supuesto contrato existió, siendo de aquellos denominados sin formalidades plenas y/o de mínima cuantía, pues se dice que el mismo tuvo origen en el año 2009, momento para el cual ninguna de estas modalidades se había consagrado en el ordenamiento jurídico.
Por consiguiente, advirtió que teniendo en cuenta la entidad contratante y el tipo de contrato que se pretende sea reconocido, se trata de un tipo contractual que exige todas las formalidades, que puede adelantarse bajo el modelo de contratación directa, de acuerdo con el artículo 2°, numeral 4º, literal h) de la Ley 1150 de 2007. Ahora bien, expuso que no obra en el plenario, prueba de la petición de los servicios del demandante por parte de la entidad territorial, ni que se haya presentado por el señor MARÍN OCHOA oferta alguna ni mucho menos que la misma se haya aprobado por la administración municipal.
Afirmó que solo obra como medio acreditativo un correo electrónico mediante el cual la Secretaría de Gobierno de Puerto Berrío le informa al Director de la Escuela Superior de Administración Pública territorial Antioquia- Chocó, que el señor JORGE MARÍN se ofreció a coordinar el programa ofrecido por esa entidad, sin que ello pueda entenderse como una autorización u orden de servicio para que el actor desempeñara el cargo.
Agregó que, de conformidad con la jurisprudencia aplicada a casos similares, no es posible acceder a la declaratoria de existencia de un contrato de prestación de servicios cuando no se evidencia, por lo menos, algún indicio que permita concluir que tenían las partes intención alguna de definir el negocio jurídico. Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 6 De manera que, la ausencia de las formalidades legalmente exigidas para la formalización del contrato, como es la escrituralidad y su posterior perfeccionamiento, da lugar a calificarlo como inexistente.
Finalmente, concluyó que, pese a que se encuentra demostrado la ejecución de algunas gestiones por parte del accionante en favor del municipio accionado, ello por sí mismo no resulta suficiente para acceder al reconocimiento de honorarios en su favor, los cuales debieron fijarse en un acuerdo celebrado por las partes bajo el instrumento de un contrato estatal.
Así las cosas, se denegaron las súplicas de la demanda y se condenó en costas a la parte accionante. 5.- EL RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la parte actora, mediante escrito visible a folios 186 a 191 del expediente, interpone el recurso de apelación en el que expone su inconformidad con el fallo de primera instancia, señalando que el problema radica en la prestación del servicio del señor MARÍN OCHOA, en virtud de la obligación adquirida por el municipio accionado en convenio interadministrativo celebrado con la ESAP.
Siendo designado como coordinador de la ETAP de manera verbal por el Alcalde, evidenciándose como prueba indudable de ello la graduación de los estudiantes, no obstante, no se elevó el acuerdo de voluntades a contrato escrito ni se cumplieron las solemnidades del caso. Ahora, sostiene que de haberse cumplido con las mismas no tendría sentido adelantar el medio de control, pues bien indica el articulo141 del CPACA, cualquiera de las partes puede solicitar que se declare su existencia. Anotó que en el convenio que dio lugar a la prestación de servicios del demandante se encuentran estipulados los honorarios cuyo pago se pretende y advirtió que los valores anuales no superan los límites del porcentaje mínimo del presupuesto municipal, por lo cual, es susceptible de ser una contratación directa de mínima cuantía, consagrada en el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 y en el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, lo que no fue tenido en cuenta en la decisión. Indicó que se opone a las conclusiones del A quo, por cuanto las pruebas obrantes en el proceso son suficientes para acreditar la prestación de los servicios profesionales del actor, en virtud del acuerdo de voluntades celebrado entre este y el alcalde de la época, sin que durante el tiempo en el que se desempeñó como Coordinador de la CETAP recibiera oposición alguna y el hecho de que el contrato no se hubiera sometido a las solemnidades del caso no significa que no existió la intención de las partes de celebrarlo.
Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 7 Dijo que la decisión primigenia desconoce el concepto de violación y acolita un comportamiento inadecuado por parte de los funcionarios públicos, específicamente del Municipio de Puerto Berrío, cuyo deber era solemnizar y/o perfeccionar el acuerdo de voluntades celebrado entre el Alcalde y el accionante aprovechándose de la posición de este último y de la confianza legítima que tenía frente al Alcalde como máxima autoridad municipal.
En consecuencia, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. 6.- LOS ALEGATOS DE FONDO Mediante auto del 19 de septiembre de 2018 se corrió traslado a las partes para que allegaran al infolio sus respectivos escritos conclusivos en segunda instancia, registrándose las siguientes intervenciones: - Parte demandante: A través de escrito visible a folios 201 y ss., la apoderada de la parte actora presentó sus alegatos de conclusión replicando que la decisión de primera instancia resulta contradictoria, pues califica de inexistente el contrato por no contar con las formalidades legales, cuando justamente el objeto del medio de control es que judicialmente se declare la existencia de la relación contractual, por no contar con las solemnidades del caso, dado que de ser así se hubiera acudido a otro y no al de controversias contractuales.
Reiteró que, tanto el artículo 141 del CPACA como la jurisprudencia coinciden en señalar que cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia cuando no cuente con los requisitos de perfeccionamiento. Así mismo, hizo referencia específicamente a los contratos sin formalidades plenas y los de mínima cuantía, cuya existencia y eficacia no se determina por la solemnidad estipulada en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993.
Advirtió que en el caso del demandante se trató de un contrato de mínima cuantía, que no requería ser solemnizado para que naciera a la vida jurídica, además tampoco se desplegaron conductas para que se suscribiera el contrato, sin embargo, la labor se llevó a cabo con diligencia y cuidado y el señor JORGE ELICECER MARÍN cumplió como coordinador de la CETAP de Puerto Berrío. Por lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, sean concedidas las pretensiones del libelo genitor. - Parte demandada: La apoderada de la entidad accionada presentó sus alegatos de conclusión indicando que en la Administración no reposa contrato alguno suscrito entre la entidad territorial y el demandante que, si bien afirma Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 8 el actor fue designado como Coordinador del ciclo educativo para la profesionalización de la carrera universitaria destinada a la formación de Administradores Públicos con sede en Puerto Berrío, no existe prueba alguna que así lo demuestre.
Adicionalmente, afirmó que la persona encargada de la designación y contratación fue la señora Martha Gutiérrez quien para la fecha de los hechos fungía como Secretaria de Gobierno Municipal, y quien en su testimonio manifiesta no tener conocimiento de las circunstancias alegadas por la parte actora, ni de actividad alguna adelantada por el actor en calidad de Coordinador de ese ciclo educativo.
Señaló que la parte actora no cumplió con su carga probatoria y, por lo tanto, no puede emitirse una sentencia favorable a sus intereses. Como quiera que tampoco se acreditó el servicio prestado por el demandante pues tampoco se encontró en el archivo de la entidad territorial documento alguno que se refiera a este como Coordinador, tampoco existe prueba de que el ciclo educativo se cumplió o que durante el tiempo en que supuestamente se desempeñó el actor como coordinador, haya suministrado informe acerca de su actividad o haya presentado cuentas de cobro por su gestión. 7.- MINISTERIO PÚBLICO La Agencia del Ministerio Público delegada ante el Despacho del Magistrado sustanciador, se notificó del auto admisorio del recurso impetrado, sin intervención posterior de su parte.
No encontrándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el presente asunto previas las siguientes CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Corresponde a la Sala establecer si entre el MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO y el señor JORGE ELIÉCER MARÍN OCHOA existió un contrato de prestación de servicios de mínima cuantía, ejecutado entre el 1º de julio de 2009 al 31 de octubre de 2014, en el marco del convenio celebrado entre la entidad territorial y la ESAP.
En virtud del cual, se adeudan al demandante unos honorarios equivalentes a la suma de SESENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS DOS PESOS CON SETENTA Y OCHO CENTAVOS ($66.693.302,78), de acuerdo con los parámetros fijados en el estudio de factibilidad. I. Competencia. El artículo 153 del Código de Procedimiento Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 9 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala:
ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
En consecuencia, es competente este Tribunal Administrativo para desatar, conforme a derecho, la alzada propuesta por la parte demandante en contra del fallo de primer grado que finiquitó de fondo el asunto. 2.- Planteamiento del problema. Consiste en resolver si conforme al recaudo probatorio, la entidad demandada está obligada al reconocimiento y pago del valor reclamado, que asciende a la suma de SESENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS DOS PESOS CON SETENTA Y OCHO CENTAVOS ($66.693.302,78), presuntamente adeudados al señor JORGE ELIECER MARÍN OCHOA por concepto de la supuesta prestación de servicios por él brindada en el cargo de Coordinador de los Centros Territoriales de Administración Pública – CETAP en la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, en el programa de Administración Pública Territorial, en virtud del convenio interadministrativo celebrado por esta última con la entidad territorial.
Sin que nunca se elevara por escrito el acuerdo contractual celebrado entre el demandante y el Alcalde municipal, ni se cancelara suma de dinero alguna. 3.- Análisis del Caso Temas de análisis y decisión. Procede la Sala con el análisis de los temas que guardan relevancia con la decisión que se apresta a emitir: 3.1. El contrato estatal y sus elementos.
El cumplimiento de los fines del Estado en el marco del estado social de derecho como se encuentra constitucionalmente concebido el modelo colombiano, exige de la administración pública el despliegue de un sinnúmero de gestiones administrativas tendientes a satisfacer las necesidades más significativas de la sociedad. En razón de ello, y toda vez que, el Estado no cuenta con las herramientas y capacidades necesarias para cubrir por sus propios medios la totalidad de los servicios que se encuentra en la obligación de suplir e incluso aún de los requerimientos para su propio funcionamiento, se hace necesario acudir a los productos y servicios de terceros, lo que conlleva a la celebración de negocios jurídicos de diversa índole, ya sea con personas naturales o jurídicas de carácter Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 10 privado o entre entidades públicas.
Relaciones que se encuentra regladas por el Estatuto General de Contratación Pública, para aquellas entidades precisadas en el artículo 2º de la Ley 80 de 19931. Los contratos, de acuerdo con el artículo 1502 del Código Civil, tienen como elementos estructurales los de capacidad de los contratantes, consentimiento, objeto y causa, mismos que se aplican a la contratación estatal.
Ahora bien, en este último escenario la existencia del contrato se encuentra supeditada por el requisito ad substantiam actus de la solemnidad de elevar a escrito el negocio jurídico de carácter público previsto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993. La importancia de los elementos sustanciales del contrato estatal, se encuentra en que dicho contenido mínimo es de carácter imperativo y no puede ser suplido por la voluntad o autonomía de las partes, so pena de la inexistencia o mutación del negocio jurídico, como lo señalan los artículos 1501 del Código Civil y 871 y 898 del Código de Comercio.
Sin embargo, el mismo artículo 41 de la Ley 80 de 1993 prevé una excepción al carácter escritural del contrato estatal, indicando:
ARTÍCULO 41. - Del Perfeccionamiento del Contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. (…) En caso de situaciones de urgencia manifiesta a que se refiere el artículo 42 de esta ley que no permitan la suscripción de contrato escrito, se prescindirá de éste y aún del acuerdo acerca de la remuneración, no obstante, deberá dejarse constancia escrita de la autorización impartida por la entidad estatal contratante.
A falta de acuerdo previo sobre la remuneración de que trata el inciso anterior, la contraprestación económica se acordará con posterioridad al inicio de la ejecución de lo contratado. Si no se lograre el acuerdo, la contraprestación será determinada por el justiprecio objetivo de la entidad u organismo respectivo que tenga el carácter de cuerpo consultivo del Gobierno y, a falta de éste, por un perito designado por las partes.
Así mismo, el legislador catalogó como urgencia manifiesta “cuando la 1 ARTÍCULO 2o. DE LA DEFINICIÓN DE ENTIDADES, SERVIDORES Y SERVICIOS PÚBLICOS. Para los solos efectos de esta ley: 1o. Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.
Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 11 continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos.” Y señala que la misma deberá declararse mediante acto administrativo motivado.
La jurisprudencia no ha establecido una noción pacífica de la inexistencia, sin embargo, se le ha tipificado como la ausencia de un elemento esencial del negocio jurídico que impide su nacimiento a la vida jurídica, caso contrario a la invalidez, en la que se requiere una declaración judicial de nulidad del mismo, siendo expulsado del ordenamiento jurídico con posterioridad a su existencia2.
En relación con los requisitos necesarios para predicar la existencia del contrato estatal, el Consejo de Estado en reciente providencia, consideró3: “37. La Ley 80 de 1993, desde sus orígenes, distinguió dos momentos que se presentan en sede inaugural de los contratos estatales, a saber, el que define los elementos que llevan a su perfeccionamiento, y el que revela los requisitos para su ejecución. (…) A su turno, la citada norma estableció que para la ejecución del contrato “se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto”. 38.
Con meridiana claridad se extrae del anterior precepto, que (i) el contrato es perfecto cuando en él convergen los elementos esenciales que determinan su existencia; (ii) los requisitos allí advertidos definen que un contrato se ha perfeccionado siempre que exista acuerdo de voluntades, al menos, sobre el objeto del negocio y su contraprestación, y que se eleve a escrito;
(iii) entonces, desde el momento en que las partes firman el contrato, éste se reputa existente; (iv) luego de lo anterior, dicho negocio será ejecutable cuando se cumpla con la aprobación de la garantía y la realización del registro presupuestal4. 39. En suma, el contrato existe y es perfecto cuando cumple con los requisitos esenciales de orden legal antes aludidos, establecidos para que la voluntad de los contratistas produzca efectos jurídicos en la forma o solemnidad exigida para ello, es decir, “esos elementos esenciales del contrato se refieren al contenido mínimo legal impuesto que resulta de los términos de la ley a propósito de la definición del negocio 2 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION TERCERA. SUBSECCION B. Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO. Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil doce (2012). Radicación número: 25000-23-26-000-1995-00704-01(21699). 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., seis (06) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 470012331000201100037 01 (54.711). 4 Al respecto, ver, entre muchas otras, las sentencias del Consejo de Estado, Sección Tercera, del (i) 29 de enero de 2014, radicación 88001-23-31-000-2002-00125-01 (27.263), (ii) 9 de octubre de 2014, radicación 20001- 23-31-000-2002-00525-01(31382) y (iii) 27 de mayo de 2015, radicación 50001-23-31-000-2008-00031- 01(38600).
Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 12 jurídico en concreto, y contra los cuales nada puede la autonomía negocial por el carácter imperativo de las normas que las previenen, so pena de inexistencia o conversión”5. 40.
En el mismo sentido, el negocio jurídico es inexistente o “desprovisto de juridicidad”6, cuando “la conducta dispositiva de intereses es irrelevante … y no puede conducir más que a la nada en el campo negocial7”, esto es, cuando carece de alguno de dichos elementos constitutivos requeridos en la ley, escenario que implica entonces su propia negación, ante la falta de nacimiento al mundo jurídico.” Así las cosas, cuando el contrato estatal no cumple con los elementos esenciales y ad sustanciam actus, no alcanza a surtir efectos jurídicos, de ahí que no pueda predicarse de las partes involucradas los deberes y obligaciones propios de la naturaleza del negocio jurídico, como sería v.gr. la ejecución de una obra y su contraprestación en un típico contrato de obra.
Adicionalmente, cuando se trata de contratos con el Estado, tales elementos se encuentran íntimamente vinculados al cumplimiento de los principios que rigen la contratación pública, estos son, economía, transparencia, planeación, buena fe y responsabilidad; estandartes que no pueden minimizarse ni mucho menos obviarse, ya que son los que permiten asegurar la legalidad, la prevalencia del interés general, el cumplimiento de los fines estatales y la eficiente prestación de los servicios públicos. 3.2.
Los contratos de mínima cuantía regulados por los artículos 2 de la Ley 1150 de 2007 y 94 de la Ley 1474 de 2011. En el presente asunto aduce la parte actora que la ausencia de la solemnidad de elevar a escrito el negocio jurídico celebrado entre las partes se debió a la naturaleza del mismo, por supuestamente tratarse de una contratación directa de mínima cuantía. Por tal motivo, se avoca la Sala a revisar los presupuestos de este tipo contractual, con el fin de verificar si efectivamente los supuestos fácticos narrados en el libelo genitor, pueden encuadrarse en dicha modalidad.
Para tal efecto resulta conveniente retrotraerse a sus antecedentes, cuyos orígenes provienen del parágrafo del artículo 39 de la Ley 80 de 1993, canon que consagraba la posibilidad de celebrar contratos sin formalidades plenas siempre que su valor se ajustara a los topes señalados en la norma bajo el parámetro del presupuesto anual de la entidad.
Canon que su inciso final, en relación con los requisitos para este tipo de contratación señaló que “en estos casos, las obras, trabajos, bienes o servicios objeto del contrato, deben ser ordenados previamente y por escrito por el jefe o representante legal de la entidad, o por el funcionario en quien hubiese delegado la ordenación del 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 30 de abril de 2012, radicación 25000-23-26-000-1995-00704-01(21699), Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio. 6 Ibídem. 7 Ibídem.
Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 13 gasto.”8 En el Decreto 679 de 1994, que reglamentó la Ley 80 de 1993, posteriormente derogado por el Decreto 066 de 2008, se consagró la noción de formalidades plenas como “la elaboración de un documento escrito, firmado por las partes en el que además de establecer los elementos esenciales del contrato, se incluyen las demás cláusulas a que haya lugar, y el cual es publicado en la forma prevista por el parágrafo 3° del artículo 41 de la Ley 80.”.
No obstante, las formalidades de las que podría prescindirse no son todas aquellas catalogadas como plenas9, pues de la lectura integral del artículo 25 previamente citado y como a su vez lo consagraba la Ley 80 de 1993, las obras, trabajos, bienes o servicios objeto del contrato, tendrían que ser previamente ordenados por escrito por el jefe o representante legal de la entidad o por el funcionario delegado para contratar.
Tal escrito debía precisar al menos el objeto y la contraprestación del contrato, los elementos necesarios para el registro presupuestal del acto y demás estipulaciones que la entidad considerara necesarias conforme a la ley. Así mismo, la norma exigía que el contratista manifestara que no se encontraba incurso en ninguna causal de inhabilidad o incompatibilidad, como requisitos de existencia del contrato.
Ahora bien, el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 derogó expresamente el parágrafo del artículo 39 de la Ley 80 de 1993, dejando sin piso jurídico el contrato sin formalidades plenas. Sin embargo, con la adición del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 mediante el artículo 274 de la Ley 1450 de 2011, se integró al ordenamiento jurídico la modalidad de contratos de mínima cuantía, también regulados por el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 y por el Capítulo V del Decreto 734 de 2012.
Este tipo de contratos están desprovistos de algunas formalidades, no obstante, se encuentran sometidos a las siguientes reglas: “Artículo 94. Transparencia en contratación de mínima cuantía. Adiciónese al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 el siguiente numeral. “La contratación cuyo valor no excede del 10 por ciento de la menor cuantía de la entidad independientemente de su objeto, se efectuará de conformidad con las siguientes reglas: a) Se publicará una invitación, por un término no inferior a un día hábil, en la cual se señalará el objeto a contratar, el presupuesto destinado para tal fin, así como las condiciones técnicas exigidas; 8 Inciso final del artículo 39 de la Ley 80 de 1993. 9 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., seis (06) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 470012331000201100037 01 (54.711) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 14 b) El término previsto en la invitación para presentar la oferta no podrá ser inferior a un día hábil; c) La entidad seleccionará, mediante comunicación de aceptación de la oferta, la propuesta con el menor precio, siempre y cuando cumpla con las condiciones exigidas; d) La comunicación de aceptación junto con la oferta constituyen para todos los efectos el contrato celebrado, con base en lo cual se efectuará el respectivo registro presupuestal.” Dicho procedimiento fue reglado de manera más exhaustiva por el Decreto 734 de 2012, en el cual se define la forma en que deben llevarse a cabo las distintas etapas de estudios previos, invitación pública, selección, publicación en el Secop y la aceptación y su comunicación o la declaratoria de desierta.
En consecuencia, para poder afirmar que el presunto contrato que pretende la parte actora sea reconocido en este escenario judicial bajo la modalidad de contratación de mínima cuantía, deberá además de verificarse si el mismo ya se encontraba vigente para el momento en que hipotéticamente se celebró y si se cumplen los requisitos estructurantes de esa modalidad de contrato que son imprescindibles para admitir su existencia. 4.
Medios probatorios allegados al expediente y su valoración. El material acreditativo incorporado al paginario es el que a continuación se relaciona, al que de paso se le asigna, cuando ello es posible en este instante, el valor probatorio que se le reconocerá a cada uno: Medios de Prueba que se anexaron con la demanda: 1. Copia de Estudio de factibilidad para la creación de Centros territoriales de Administración Pública - CETAP. –Folios 10 y ss.- 2.
Copia del Contrato Interadministrativo celebrado entre el Municipio de Puerto Berrío y la Escuela Superior de Administración Pública Territorial Antioquia – Chocó, junto con las Adendas N° 1 y 2. – Folios 26 y ss.-. 3. Copia de derecho de petición elevado por el señor JORGE ELIECER MARÍN OCHOA al señor Alcalde Municipal de Puerto Berrío, fechado del 13 de julio de 2015, mediante el cual solicita el pago de honorarios e intereses adeudados por la prestación de sus servicios como Coordinador del CETAP. -Folios 31 y ss.-. 4.
Copia de la respuesta dada por el Secretario de Educación para la Cultura, la Juventud y el Deporte al derecho de petición del demandante, en la que se le pide claridad en relación con lo peticionado y que allegue el acto administrativo que lo asignó como profesional o como Coordinador Académico ESAP del convenio interadministrativo celebrado el 21 de mayo de 2009. –Folios 34 y ss.-. 5.
Copia del fallo emitido en una acción de tutela conocida por el Juzgado Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 15 Segundo Promiscuo Municipal de Puerto Berrío, en la que se niega el amparo del derecho de petición al accionante, advirtiendo que la respuesta que le fue dada satisface el derecho fundamental cuya protección se deprecó. –Folios 37 y ss.-. 6.
Oficios de los años 2010, 2011 y 2012 dirigidos al demandante en su calidad de Coordinador del CETAP Puerto Berrío, por parte de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP. –Folios 48 y ss.-. Prueba allegada mediante Exhorto: 1. Mediante Oficio del 7 de febrero de 2017 la ESAP allegó al expediente en medio magnético toda la información precontractual, contractual y postcontractual que reposa en la entidad respecto del Convenio N° 10 suscrito entre la ESAP – Territorial Antioquia Chocó y el Municipio de Puerto Berrío, el 27 de mayo de 2009. -Folios 80 y ss.- 2.
En comunicación del 29 de marzo de 2011 el Municipio de Puerto Berrío contestó exhorto N° 012, arrimando copia del convenio administrativo y sus respectivas adendas. Sin embargo, advirtió que no era posible informar quién era la persona encargada del seguimiento y acompañamiento de las actividades académicas de los programas del Convenio N° 10, por cuanto no se da cuenta de ello en los archivos que reposan en la entidad, específicamente, no obra ningún nombramiento ni persona designada para el cargo.
Prueba Testimonial: En la Audiencia Inicial llevada a cabo el 27 de enero de 2017, se decretaron por solicitud de la parte demandante, los testimonios de los señores MARYLUZ GIL GIRALDO, HÉCTOR FABIO OSORIO, RUBÉN ALFREDO CATAÑO, FRANCISCO GALLEGO y MARTHA GUTIÉRREZ recaudados mediante despacho comisorio auxiliado por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal.
Así mismo, en audiencia de pruebas, la Juez de conocimiento recibió el testimonio del señor LUIS JAIME MUÑOZ AGUDELO. En sus declaraciones la señora MARYLUZ GIL GIRALDO manifiesta conocer al demandante por su función como Coordinador, puesto que fue alumna del programa de la ESAP y le consta que este se desempeñó como tal y fue quien gestionó las cuestiones administrativas y académicas, entre ellas los espacios para que se dictaran las clases.
Sin embargo, indicó que no tenía conocimiento acerca de las condiciones en que se dio su contratación. El señor HÉCTOR FABIO OSORIO RODRÍGUEZ manifestó ser amigo del accionante, que también fue estudiante del programa de Administración Pública Territorial y que el señor MARÍN OCHOA fungió como Coordinador o Director de este. Que se encargaba de toda la logística, convocatorias, informes de programas académicos con profesores y alumnos. Que durante la vigencia Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 16 del convenio no conoció a otra persona que desempeñara dicha labor.
El señor RUBÉN ALFREDO CATAÑO, también señaló haber sido estudiante del programa y que como Coordinador el demandante estaba pendiente de que los tutores impartieran la cátedra y que todo funcionara correctamente y se encargaba de todos los inconvenientes académicos y administrativos de los estudiantes. Que en algún momento suspendió sus servicios por la falta de pago de sus honorarios, pero retomó y siguió el proceso.
MARTHA EDITH GUTIÉRREZ MÚNERA informó que conoce al demandante porque fungió como trabajador del municipio y como contratista por prestación de servicios. Adujo que ella para el año 2009 se desempeñaba como Secretaria General y de Gobierno y que no recordaba el convenio, pero que una funcionaria del archivo le regaló una copia y lo leyó y en el mismo no se encontraba relacionado el nombre del demandante.
Así mismo, afirmó que no tuvo conocimiento acerca de quién lideró o desarrolló ese contrato con el municipio. Señaló que no recordaba ninguna de las particularidades de ese convenio y mucho menos la relación del señor MARÍN OCHOA con el mismo. A su vez, indicó que los temas presupuestales eran función de los ordenadores del gasto, mientras que sus funciones eran las relaciones públicas.
El deponente FRANCISCO GALLEGO en su declaración afirmó que conoce al demandante por su ejercicio como servidor público. Que se desempeñó como Coordinador de la ESAP, pues le facilitaban el salón para los estudios de educación superior. Que su labor consistía en promocionar las carreras de la ESAP en medios de comunicación, encargarse de la logística y los temas administrativos de los estudiantes, así como, de carácter académico que se pudiera presentar.
Sin embargo, manifestó que no tiene conocimiento de quién pagaba la contraprestación de sus servicios ni quién lo nombró. Finalmente, en su testimonio, el señor LUIS JAIME MUÑOZ AGUDELO indicó que actualmente funge como Director Territorial de la ESAP Antioquia – Chocó. Conoció al demandante en el 2012, cuando se desempeñaba como Coordinador Académico, y se le indicó que en el programa que tenía la CETAP en el municipio de Puerto Berrío el coordinador era el señor MARÍN OCHOA.
Dijo que en el convenio de la ESAP se estableció que debía haber un Coordinador encargado de hacer el seguimiento al programa en el Municipio. Que con éste hablaba de todos los inconvenientes o situaciones que se presentaban con la CETAP. Que los estudiantes le manifestaron que fue gracias a la gestión del actor que el programa se pudo llevar a feliz término. Adujo que no tenía conocimiento de las condiciones de la relación del demandante con el Municipio de Puerto Berrío. Aseveró que el actor estuvo como Coordinador desde el 2012 hasta la graduación de los estudiantes y que de no haberse designado el cargo se incurriría en un incumplimiento del convenio.
Anotó que sabe que estaba inconforme porque no le pagaban, pero que nunca dejó de asistir cuando había clases y de cumplir su función. Mencionó que hubo un correo Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 17 mediante el cual se le envió a la Dra. María Elena Uribe en su momento la Coordinadora a quien le notificaron la designación del señor JORGE MARÍN. 5.
Caso Concreto. La parte demandante acude a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de obtener el pago de unos supuestos honorarios causados en razón de una presunta prestación de servicios efectuada por el señor JORGE ELIECER MARÍN OCHOA, quien señala que se desempeñó como Coordinador de la CETAP de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP- en el municipio de Puerto Berrío, en el período comprendido entre el 1º de julio de 2009 y el 31 de octubre de 2014.
Sin embargo, durante dicho lapso no se le pagó suma alguna. El origen de la supuesta relación existente entre el solicitante y la entidad territorial, se enmarca en el convenio interadministrativo celebrado entre el MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO y la ESAP el 21 de mayo de 2009, con el objeto de establecer una cooperación mutua para el desarrollo de un programa académico en el municipio, en el área de administración pública territorial.
En el convenio se estableció, entre las obligaciones asumidas por el MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO que éste se encargaría de “Seleccionar y designar un profesional que tenga a su cargo el seguimiento y acompañamiento de las actividades académicas de los programas, cuyos costos serán asumidos directamente por el Municipio. E) Disponer de un espacio físico (oficina) donde el profesional seleccionado pueda atender adecuadamente a los alumnos y que tenga los medios de comunicación necesarios para establecer comunicación permanente con la Coordinación Académica en Medellín (teléfono, fax, computador, acceso a internet), efectuar el seguimiento y entrega de informes solicitados por la Dirección Territorial de la ESAP Antioquia-Chocó…” Ahora, como bien, fue reconocido por la parte demandante, el señor MARÍN OCHOA, no suscribió contrato alguno ni elevó a escrito ningún acuerdo o arreglo al que afirma haber llegado con el entonces Alcalde de la entidad territorial demandada.
Como justificación de dicha situación se adujo en el libelo genitor que el señor JORGE MARÍN fungió como Coordinador atendiendo a la designación que le fue informada por la Secretaria de Gobierno de la época, señora MARTHA GUTIÉRREZ y pese a que no se plasmó por escrito, asume que con el fin de no defraudar la confianza del Alcalde y para no generar un incumplimiento por parte de la entidad territorial inició sus labores.
Además, señala que el primer mandatario del Municipio le informó que sus deberes y contraprestación se encontraban determinadas en el estudio de Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 18 factibilidad realizado por la ESAP que fue aceptado por la Administración municipal.
Hasta este punto, al contrastar lo dicho por la parte reclamante con el acervo probatorio que reposa en el plenario, se observa que efectivamente en el Estudio de factibilidad, cuando se habla de los costos del proyecto se señala dentro del Apoyo Institucional un Coordinador académico – Administrativo E.S.A.P., para el cual se estipulan un valor anual de $5.328.000 para el 2009, $11.401.920 para el 2010, $13.054.058,21 para el 2011, $13.967.842,2 para el 2012, $14.945.591,2 para el 2013 y $7.995.891,13 para el 2014; señalándose que dichas cifras corresponden a los sueldos, que para los años 0 y 5 se liquidarían por solo seis meses.
Pues bien, es menester resaltar que si bien en el convenio interadministrativo el MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO se compromete a designar un profesional encargado del seguimiento del programa, no se le da un nombre específico a dicho gestor, sino que se hace una simple mención de este profesional de manera general. Así mismo, en el Estudio de factibilidad no se encuentran relacionadas las funciones del Coordinador académico – Administrativo E.S.A.P. ahí mencionado.
Por lo tanto, no es dable inferir que es justamente el profesional que se comprometió a suministrar la entidad territorial, de quien se habla en el Estudio de factibilidad al hacer referencia al Coordinador académico – Administrativo E.S.A.P. De otra parte, reafirmando que no existe certeza de que el profesional del que se habla en la cláusula tercera del convenio, sea el Coordinador académico – Administrativo E.S.A.P. del estudio de factibilidad, se tiene que el señor FRANCISCO GALLEGO, quien rindió su testimonio en el curso de estas diligencias, dijo que para el año 2012 inició como Coordinador Académico y que en razón de ello, se le informó que el encargado de hacer la gestión de coordinación estipulada a cargo del Municipio en el convenio era el señor MARÍN OCHOA, a quien debía contactar para tratar los asuntos propios del programa.
En consecuencia, a diferencia del señor FRANCISCO GALLEGO cuyo cargo se denominaba Coordinador Académico y cuya vinculación era con la ESAP, el señor JORGE ELIÉCER MARÍN OCHOA era el coordinador del CENTRO TERRITORIAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - CETAP de Puerto Berrío. Resultando entonces más factible que el cargo al que se hace alusión en el Estudio de factibilidad realizado por la ESAP, haga referencia al cargo ocupado por el primero y no el supuestamente desempeñado por el accionante.
Además, como se observa a folio 22 del plenario, en el cuadro de COMPONENTES Y ACTIVIDADES, en la parte de Talento Humano – Personal, cuando se relaciona al Coordinador, se señala como aportante o entidad a cargo a la ESAP y no al Municipio, contrario a como fue determinado en el convenio respecto del cargo que supuestamente ocupó el actor.
Tan es así, Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 19 que a folio 25, en el estudio se señala que “La ESAP se encarga principalmente de los costos de docencia (pasajes, viáticos y pagos de docentes) y de administración central (bienestar, coordinación y de publicidad), lo que una vez más confirma la tesis de la Sala.
Adicional a ello, indicó el demandante en la relación de los supuestos fácticos que el Alcalde del municipio accionado le indicó que sus deberes y contraprestación se encontraban en el estudio de factibilidad realizado por la ESAP, sin embargo, en el texto del mismo no se hace alusión alguna a las funciones u obligaciones a cargo del Coordinador.
Bajo este panorama, el supuesto acuerdo de voluntades entre el demandante y el otrora Alcalde de la entidad accionada, para que el primero prestara sus servicios como Coordinador del CETAP de Puerto Berrío, queda sin piso alguno, pues no existió un consenso o arreglo respecto del objeto contractual y su contraprestación, elementos estructurales del contrato y que bien menciona el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, resultan necesarios para su perfeccionamiento.
Y como lo señala la sentencia del 6 de julio de 2022 del Consejo de Estado, con antelación citada, cuando “la conducta dispositiva de intereses es irrelevante… y no puede conducir más que la a nada en el campo negocial”10 el negocio jurídico es inexistente. Aunado a lo anterior, tampoco se elevó a escrito el pretendido contrato, solemnidad que también es exigida en el Estatuto de Contratación Estatal para el perfeccionamiento del contrato.
Una razón más para afirmar sin lugar a dudas que el negocio jurídico cuya existencia se pide sea declarada, nunca nació a la vida jurídica. Valga anotar que el carácter escritural de la contratación pública no resulta ser una formalidad menor, pues con el mismo se busca asegurar la legalidad de lo pactado y la claridad de las partes acerca de sus compromisos y las condiciones que regirán la relación contractual a la que se someten.
Asimismo, sostuvo el extremo activo de la controversia que, el contrato que dio lugar a la prestación de los servicios del señor MARÍN OCHOA corresponde a una contratación directa de mínima cuantía, regida por los artículos 2 de la Ley 1150 de 2007 y 94 de la Ley 1474 de 2011, cuya existencia no está sometida a los requisitos de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993.
En consonancia con el recuento que se hizo previamente de los contratos de mínima cuantía, la Ley 80 de 1993 en su artículo 39, consagró una modalidad de contratación denominada “sin formalidades plenas”, entendidas estas formalidades como el carácter escrito, la firma y publicación del documento en 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., seis (06) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 470012331000201100037 01 (54.711).
Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 20 donde se contemplaran los elementos esenciales del contrato. No obstante, en la sentencia antes mencionada la Sección Tercera del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, señaló que este tipo de contratos no implicaba la desatención de todas las formalidades catalogadas como plenas.
Tal afirmación tuvo sustento en que la misma Ley 80 y el artículo 25 del Decreto 679 de 1994, señalaban que aquellas labores que admitían contratarse sin formalidades plenas tendrían que ordenarse por escrito por el jefe o representante legal de la entidad. Tales disposiciones fueron derogadas por la Ley 1150 de 2007 y por el Decreto 066 de 2008, es decir, antes de que se diera inicio al convenio interadministrativo celebrado entre el Municipio de Puerto Berrío y la ESAP.
Luego, la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014” adicionó el numeral 5º del artículo 20 de la Ley 1150 de 2007, con el cual se introdujo al Estatuto General de Contratación Pública la Contratación Mínima Cuantía, regulada por la Ley 1474 de 2011 y por el Decreto 734 de 2012 y cuyo procedimiento exige la publicación de una invitación y la presentación de una oferta que debe ser aceptada cuando sea la que tenga el menor precio y siempre que se cumpla con las condiciones exigidas.
Como se muestra, para la fecha en que debió celebrarse el contrato que diera lugar a la prestación de los servicios del señor MARÍN OCHOA, esto es, en el año 2009 no se encontraban vigentes los contratos sin formalidades plenas, como tampoco la contratación de mínima cuantía, por lo tanto, no tiene asidero jurídico la tesis de la parte demandante.
Adicional a ello, no se acreditó por esta que se hayan cumplido los requerimientos procedimentales y requisitos propios del contrato de mínima cuantía, pues no se observa en el expediente evidencia alguna de que se haya publicado una invitación para la designación del Coordinador del CETAP por parte del Municipio de Puerto Berrío, como tampoco, que el demandante haya presentado formalmente una oferta para tal efecto, ni que la misma hubiera sido aceptada mediante un acto administrativo en el que se plasmara la voluntad de la Administración municipal de contratarlo.
Por otra parte, de los pocos documentos que dan cuenta de la labor ejercida por el demandante, en el expediente administrativo arrimado por la ESAP, en relación con el desarrollo del Convenio Interadministrativo N° 01 suscrito con el MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO, se observa un correo electrónico del 2 de junio de 2010, enviado por la señora Martha Edith Gutiérrez Múnera – Secretaria General y de Gobierno del Municipio de Puerto Berrío al señor Juan Carlos Mejía - Director Territorial ESAP Territorial Antioquia-Chocó, en el que se señala11: 11 Folio 152 archivo en pdf denominado “CETAP PUERTO BERRIO 2009”.
Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 21 “No le había dado respuesta, esperando realizar una reunión con el Secretario de Educación y Jorge Marín; pues le cuento que esta mañana nos reunimos en mi oficina y quedarnos en unos acuerdos: En la administración tenemos una pequeña sala de audiovisuales, donde estamos pendiente de acabar de dotarla (otro aire, silleteria universitaria y cortinas), además de lo que nos prometido la Federación Colombiana de Municipios a través de Esap- Bogotá (computador, video bean, antena satelital y otros), que podemos utilizar para los programas de la esap.
Nuestro mayor inconveniente se puede decir que son los recursos para el pago del coordinador, pero en la reunión del día de hoy, nuestro amigo Jorge Marín, muy gentilmente se nos ofrecio –sic- para coordinar en el municipio todos los programas de la esap, con el compromiso del secretario de ecuación y con el mio –sic-, de facilitarle todo lo requerido para el cumplimiento de su coordinación, además con el compromiso de que para el próximo, tratar de conseguir algunos recursos.
Así mismo, doctor Juan Carlos, nos comprometemos con buscar los espacios en las instituciones educativas para los diferentes programas…” Como se observa del documento en cita, en el mismo se da a entender que fue el señor JORGE MARÍN hoy demandante, quien se ofreció para coordinar los programas de la ESAP, sin que del texto se pueda inferir el acuerdo de una contraprestación por dicha gestión, ni que la misma fuera objeto de un contrato por el cual se pagaría suma alguna de dinero.
Precisamente, lo manifestado por la señora Gutiérrez Múnera, muestra que la entidad territorial no contaba con los recursos para la contratación de un coordinador, por lo que se recibió la colaboración ofrecida por el actor, comprometiéndose el Municipio de manera correlativa, a facilitar lo requerido para el cumplimiento de la coordinación y tratar de obtener algunos recursos y espacios para los diferentes programas.
Pero no a cancelar unos honorarios ni mucho menos por la cifra indicada en las súplicas de la demanda. En estos términos, quedan sin sustento alguno los argumentos explicados por la parte demandante como fundamento de las pretensiones de la demanda. Toda vez que no es posible predicar la existencia de contrato alguno entre el demandante y la entidad territorial accionada, por cuanto no se cumplieron los requisitos mínimos del contrato estatal, de ahí que no se abra la puerta para admitir o conceder reconocimiento alguno por las eventuales gestiones que hubiera desplegado cuando decidió asumir las labores de Coordinador del CETAP de Puerto Berrío, sin que mediara un contrato con el Municipio para ello.
Adoptar una decisión contraria, implicaría comprometer la responsabilidad contractual de la Administración siempre que un tercero decida de manera unilateral prestar un servicio o proporcionar un bien o producto, sin que medie un acuerdo entre las partes, situación que se sale de todo escenario de legalidad y es ajeno a las disposiciones que rigen la contratación estatal.
Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 22 Conforme a lo antes expuesto es claro para la Sala, que en esta oportunidad no se cumplen los presupuestos legal y jurisprudencialmente estipulados para la prosperidad de las pretensiones, razón por la que se confirmará la sentencia apelada. 6.- La condena en costas.
En cuanto al concepto del reproche de la condena en costas, la Sala en pronunciamientos anteriores había acogido el criterio netamente objetivo, considerando que no se debía valorar el comportamiento de la parte vencida, quedando de lado la mala fe ni la temeridad con la que hubiera podido actuar, debiéndose valorar así, criterios objetivos de conformidad con el artículo 365 del Código General del Proceso.
Sin embargo, esta Sala de Decisión, acoge la postura reiterada del H. Consejo de Estado, respecto de la comprobación de la causación de las costas dentro del proceso: “(…) la Sala estima pertinente precisar que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)”12 En los mismos términos, en sentencia del 26 de mayo de 2022, la Sección Segunda del Consejo de Estado13, sostuvo: “Sobre la condena en costas Es importante destacar que la condena en costas no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite de las dos instancias del proceso no se observa su causación, se revocará la condena en costas dispuesta por el Tribunal contra la accionante.” 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, Magistrado Ponente: César Palomino Cortés, Sentencia del 20 De Enero De Dos Mil Veintidós (2022), Radicado 050012333000201401233 01. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, Magistrado Ponente: César Palomino Cortés, sentencia del veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022), Radicado 05001-23-33-000-2014- 01327-01.
Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 23 En providencia del 11 de marzo de 2021 de la Sección Primera del Consejo de Estado14, la Sala concluyó que no había lugar a acceder a la condena en costas, toda vez que en el expediente no se aportaron pruebas que demostraran con suficiencia que los gastos por concepto de apoderamiento y las costas reclamadas se causaron, indicando: “Tal como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, la condena en costas, en los términos previstos en el artículo 365 del CGP, surge de la derrota de una parte en el proceso o de la decisión desfavorable del recurso interpuesto.
Con todo, se destaca la regla contenida en el numeral 8 de la citada disposición, en la que se establece un requisito específico para que haya lugar a la referida condena, esto es, que las costas efectivamente se hayan causado y que la parte interesada haya aportado los medios de prueba idóneos que así lo acrediten15. En el asunto bajo examen, no obra en el expediente prueba de los gastos o expensas en los que incurrió la parte demandante con ocasión del proceso, por ser necesarios para su desarrollo, de manera que tampoco se encuentran acreditadas las costas por ese concepto.” Por su parte, la Sección Cuarta, ha sostenido que a la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 (num. 8) del CGP, se debe encontrar probado o justificada en el proceso la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), para su causación16.
Así las cosas, atendiendo el criterio reiterado por el Consejo de Estado, esto es, que solo hay lugar a la condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso y al no haberse comprobado, en el presente asunto, el pago de gastos ordinarios y que la actividad efectivamente realizada por la profesional del derecho haya generado otro tipo de gastos para la parte demandada, la Sala no condena en costas y agencias en derecho en esta instancia. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEXTA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López, Once (11) De Marzo De Dos Mil Veintiuno (2021), Radicación Número: 44001-23-33-000-2012-00029-01. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia de 6 de julio de 2016, radicado: 25000-23-37-000-2012-00174-01(20486), C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 25000-23-37-000-2013-01403- 01(24233);
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Milton Chaves García, veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 25000-23-37-000-2016-01988- 01(24028); Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, Veinticinco (25) De Noviembre De Dos Mil Veintiuno (2021), Radicación Número: 05001-23- 33-000-2016-00224-01(25390), entre otros.
Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE ELIECER MARÍN OCHOA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Radicado: 05001 33 33 023 2016 00149 01 Instancia: SEGUNDA Asunto: SENTENCIA 24 F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Veintitrés (23) Administrativo Oral del Circuito de Medellín el día veintitrés (23) de marzo de dos mil dieciocho (2018), mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO
NOTIFÍQUESE esta sentencia y una vez ejecutoriada, devuélvase al juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y Aprobado en Sala de la fecha Acta Nº 70. LOS MAGISTRADOS, GONZALO ZAMBRANO VELANDIA RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA