ACCIÓN POPULAR - Improcedencia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos por no acreditarse una amenaza o vulneración real / UTILIZACIÓN DE MERCURIO EN LA MINERÍA ILEGAL – Síntesis del caso: Le corresponde a la Sala determinar si las entidades demandadas y/o las vinculadas vulneran y/o amenazan vulnerar los derechos colectivos invocados por el actor popular, por el desarrollo de la minería ilegal con la utilización del mercurio en los municipios de Segovia y Remedios en el departamento de Antioquia, específicamente, por el incumplimiento de obligaciones contenidas en varios mandatos normativos.
Extracto: ( ) En otras palabras, “no procede la acción popular con la sola manifestación de que la vulneración o amenaza de un derecho o interés colectivo fue o ha sido ocasionada por la omisión a un deber legal o administrativo y que la orden de su cumplimiento daría lugar a su resarcimiento o reparación, si no se prueba la realidad o inminencia del daño o amenaza de ese derecho o interés”.
( ) Relacionado el material probatorio que obra en el expediente, para la Sala no existe prueba de que el incumplimiento de disposiciones legales por parte de las accionadas genere una amenaza o vulneración real, concreta y actual al derecho colectivo al medio ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, a la salubridad pública y a la moralidad administrativa ( ).
( ) En ese orden de ideas, lo que se acredita en el plenario es el actuar diligente de cada una de las entidades accionadas, en lo que es de su competencia, a efectos de ejercer los controles y seguimientos a la actividad minera desarrollada dentro de su jurisdicción, sin que esté probada la afectación a los derechos colectivos alegada por el actor popular, por lo tanto, las pretensiones serán negadas.
Finalmente, es necesario indicar que en los alegatos de conclusión el actor popular aduce que las entidades accionadas no han dado aplicación efectiva a la Ley 1892 del 11 de mayo de 2018 “Por medio de la cual se aprueba el “convenio de Minamata sobre el Mercurio”, hecho en Kumamoto (Japón) el 10 de octubre de 2013” cuyo objetivo es proteger la salud humana y el medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropógenas de mercurio y compuestos de mercurio; sin embargo, dicha disposición fue proferida con posterioridad a la radicación del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, por lo que no fue objeto de contradicción en el trámite del presente proceso y las entidades demandadas no ejercieron su derecho de defensa y contradicción frente a este afirmación;
Además, se reitera, no existe prueba de un daño al medio ambiente actual por la utilización del mercurio en la minería ilegal en jurisdicción de los municipios de Segovia y Remedios que hagan procedente el amparo pretendido. Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 2 Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Tercera de Decisión Magistrado Ponente: Jairo Jiménez Aristizábal Medellín, treinta y uno (31) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos.
Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00. Demandante: Guillermo Isaza Herrera. Demandados: - Municipio de Segovia, Antioquia. - Municipio de Remedios, Antioquia. - Departamento de Antioquia. - Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (Corantioquia). - Nación, Ministerio de Salud y Protección Social. Vinculados: Instancia: - Agencia Nacional de Minería. - Nación, Ministerio de Minas y Energía. - Nación, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. - Mesa Minera de Soluciones de los Municipios de Segovia y Remedios.
Primera. Sentencia: n.° 293 Temas: Presunta vulneración de los derechos colectivos de la comunidad de Segovia y Remedios por la utilización del mercurio en la minería ilegal/ La acción popular no es procedente por no existir una amenaza o vulneración real, concreta y actual a un derecho colectivo derivado del incumplimiento de disposiciones legales/ Niega las pretensiones.
Procede la Sala a decidir la demanda que, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, instauró el señor Guillermo Isaza Herrera, en contra de los municipios de Segovia y Remedios, del departamento de Antioquia, de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (Corantioquia) y del Ministerio de Salud y Protección Social. 1.
ANTECEDENTES: 1.1. Pretensiones1: 1 Ver la página 20 del documento PDF 005 del expediente electrónico. Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 3 El demandante pretende la protección de los derechos colectivos al medio ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, a la salubridad pública y a la moralidad administrativa de la comunidad de los municipios de Segovia y Remedios (Antioquia), solicitando que se ordenen a las entidades demandadas las siguientes medidas: «Primero. Ordenar la intervención INMEDIATA de CORANTIOQUIA para realizar un efectivo monitoreo, control y vigilancia a las actividades de minería ilegal que actualmente se desarrollan en la zona y proceder a ordenar la suspensión de aquellas que no cumplan con la normatividad ambiental, en ejercicio de sus funciones legales contenidas en la Ley 99 de 1993 y Ley 1333 de 2009.
Segundo. Ordenar la aplicación, por parte de CORANTIOQUIA y las autoridades competentes, de la Ley 1658 de 2013 y el Decreto 1421 de 2016 frente a los entables en zona urbana de los Municipios de Segovia y Remedios, ordenando y coordinando su inmediata reubicación y exigiendo la Licencia Ambiental y los demás permisos y autorizaciones necesarias para la defensa de los intereses colectivos.
Tercero. Ordenar a las autoridades accionadas la implementación de un plan especial de cesación y mitigación de impactos ambientales de la minería ilegal, que incluya distintas medidas técnicamente adecuadas para lograr la descontaminación de los cauces de los ríos de la región, la purificación de sus aguas, la reconfiguración del cauce y la reforestación integral de la cuenca.
Para ello, se deberá partir de un estudio técnico que ofrezca una caracterización actual de los impactos ambientales generados con la actividad minera ilegal y en el que se plasmen recomendaciones para la configuración y materialización del plan. Cuarto. Ordenar la implementación de un plan especial de atención en salud destinado a los habitantes de los municipios de Segovia y Remedios para atender adecuadamente las patologías generadas por la emisión de mercurio el ambiente contaminado por efectos de la minería ilegal.
El plan consistirá en la determinación de un conjunto de medidas complementarias al Plan Obligatorio de Salud, que comprenda personal médico, tratamientos y medicamentos adecuados para tratar las enfermedades identificadas, así como un programa de prevención en el que se prevean medidas puntuales a adoptar para evitar el surgimiento de nuevas patologías.
Quinto. Ordenar la ejecución de todos los amparos administrativos pendientes de ejecutarse por parte de las Alcaldías de Remedios y Segovia y la Gobernación de Antioquia, así como la intervención oficiosa de los respectivos alcaldes para sellar las minas ilegales de las que tengan conocimiento por cualquier medio, en ejercicio de su facultad legal establecida en el Código de Minas.» 1.2.
Hechos2: 2 Ver las páginas 3 a 11 del documento PDF 005 del expediente electrónico. Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 4 Los fundamentos fácticos que sustentan la demanda los resume la Sala de la siguiente manera: Comenta el demandante que la minería ha sido históricamente el principal renglón económico de los municipios de Segovia y Remedios (Antioquia) y, según el censo de población de 2005, aproximadamente el 28% de la población tiene como ocupación directa la minería. Refiere que, además de las explotaciones legalmente autorizadas que se realizan sobre los títulos mineros otorgados en la zona, en Segovia y Remedios se explota oro de manera ilegal en prácticamente todo el territorio y de manera flagrante a través de medios manuales o mecanizados, violando las normas establecidas en el Código Penal, el Código de Minas, y sin observar las condiciones necesarias de seguridad e higiene, cumplimiento de normas laborales, pago de impuestos y regalías y, sobretodo, sin contar con ningún tipo de instrumento de control ambiental como la licencia ambiental o el Plan de Manejo Ambiental que especifique cuáles son los impactos de las operaciones y cómo se les puede dar un manejo adecuado y que permita hacerle un seguimiento y control a esta actividad altamente contaminante.
Indica que, adicionalmente, se registran decenas de entables donde se procesa el mineral ilegalmente extraído utilizando mercurio en el proceso de amalgamación. Una vez formada la amalgama oro-mercurio, esta es calentada y el mercurio elemental evaporado, quedando una mezcla de oro y otros metales en menor proporción. El mercurio evaporado es inhalado directamente por los mineros en varias etapas de la extracción aurífera, especialmente durante la quema de la amalgama, por lo que, en la cadena productiva, los más afectados son los quemadores de amalgamas, pero parte del mercurio llega a la atmósfera afectando directamente la salud de todos los habitantes que se ven expuestos a esta sustancia tóxica a través del aire que respiran, el agua que consumen y el alimento que toman de la tierra y los ríos.
Manifiesta que, en el año 2009, las Naciones Unidas alertaron que la zona entre Segovia y Remedios era la tercera más contaminada del mundo por el mal uso del mercurio, principalmente en la minería, problemática que es conocida por las Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 5 autoridades públicas y, precisamente, se adoptó, como respuesta a la misma, la Ley 1658 de 2013, que ordena eliminar la utilización del mercurio en procesos mineros a partir del año 2018.
Agrega que la minería ilegal no solamente afecta la salud y el bienestar de los habitantes por la utilización del mercurio, sino que también ocasiona daños a las edificaciones y al espacio público por la subsidencia que ocasiona el uso ilegal de explosivos en zonas urbanas. Considera que las autoridades mineras, ambientales y administrativas han sido negligentes y omisivas en el ejercicio de sus funciones legales, a pesar de los evidentes estragos que causa la minería ilegal para la comunidad de los municipios de Segovia y Remedios, así: –Los alcaldes no cumplen con la obligación de proceder al cierre de los trabajos ilícitos de minería y decomisar los minerales explotados según los artículos 159, 160, 161 y 164 de la Ley 685 de 2001. –Es obligación de Corantioquia exigir los instrumentos de control ambiental para las actividades altamente contaminantes como la minería sin título y los entables mineros no autorizados y, además, tiene la facultad de adelantar los procedimientos sancionatorios ambientales y ordenar la suspensión de las actividades que no cumplen, y hasta ahora dicha corporación no ha ejercido estas obligaciones de vigilancia y control en defensa de los recursos naturales y el ambiente sano de Segovia y Remedios.
Con ello incumple con lo señalado en los numerales 11 y 12 del artículo 31 de la ley 99 de 1993. –La Gobernación de Antioquia, a través de la Secretaria de Minas, tampoco ha cumplido satisfactoriamente con su función de fiscalización, control y vigilancia de la actividad minera; sin garantizar que la minería desarrollada en Segovia y Remedios cuente con todos los permisos y cumpla los requisitos para prevenir el daño al ambiente, a la salubridad pública y proteger la integridad de la comunidad. 1.3.
Derechos e intereses colectivos amenazados y/o vulnerados: Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 6 La parte demandante considera que con las acciones y omisiones de las entidades demandadas se amenazan y/o vulneran los siguientes derechos e intereses colectivos: i) derecho a un medio ambiente sano, existencia de equilibrio ecológico, manejo y aprovechamiento racional de recursos naturales, ii) derecho a la salubridad pública y iii) derecho a la moralidad administrativa. 1.4.
Posición de las entidades demandadas y vinculadas: 1.4.1. La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia3: Mediante apoderado judicial, Corantioquia contestó la demanda, escrito en el cual se refiere a los hechos de la demanda, los cuales considera afirmaciones, conjeturas y señalamientos carentes de pruebas que los sustenten.
En relación con las pretensiones, aduce que se atiene a lo que resulte probado, proponiendo las siguientes excepciones: –Falta de legitimación por pasiva: Aduce que Corantioquia no tiene la obligación de adelantar acciones dirigidas a evitar cualquier daño que se pudiera causar como consecuencia de la explotación minera ilegal, toda vez que, al revisar las funciones asignadas por la Ley 99 de 1993 a las Corporaciones Autónomas, se puede verificar que las mismas se encuentran dirigidas a salvaguardar los recursos naturales, escapando de su competencia asuntos referentes a la vigilancia de condiciones de riesgo, seguridad industrial, salud ocupacional e higiene minera.
En cuanto a las funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, considera que no es viable exigirle a la Corporación el control y seguimiento de una actividad que se constituye en ilegal, al no obtener licenciamiento ambiental y además la entidad desconocía las actividades de explotación. –Corantioquia no ha vulnerado el derecho colectivo al goce de un ambiente sano: La Corporación, de manera directa, lleva a cabo la atención de quejas interpuestas por otras entidades, por la comunidad y por diferentes usuarios.
Conjuntamente con otras 3 Ver las páginas 363 a 374 del documento PDF 005 del expediente electrónico. Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 7 autoridades, lleva a cabo procesos sancionatorios en el marco de la Ley 1333 de 2009 (Proceso Sancionatorio Ambiental).
Lo anterior se evidencia en la apertura de varios expedientes sancionatorios que por afectaciones ambientales ha abierto la Corporación a diferentes personas y/o entidades, en los municipios de Segovia y Remedios. –Cumplimiento de las funciones propias de la Corporación: Señala que la Corporación tiene funciones muy precisas como autoridad ambiental en materia de minería (artículo 31 de la Ley 99 de 1999), a las cuales ha dado estricto cumplimiento, tal como se puede corroborar con las actuaciones administrativas que aporta como pruebas. 1.4.2.
El Ministerio de Salud y Protección Social4: El apoderado del Ministerio demandado contestó la demanda, señalando, frente a los hechos, que no le consta nada de lo manifestado por la parte actora, habida cuenta de que hacen mención a los entes territoriales encargados, por mandato legal, de ejercer las funciones de adecuar el plan de manejo ambiental y las políticas en materia de explotación minera, tales como el Departamento de Antioquia, Corantioquia y los Municipios de Segovia y Remedios, quienes serán los encargados de desmentir o corroborar lo afirmado dentro del acápite de fundamentos fácticos.
En relación con las pretensiones, se opone a que se efectúe cualquier tipo de declaración en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, por cuanto considera que carecen de fundamento constitucional y legal. Solicita que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, luego de revisar la acción popular y realizar un análisis de la pretensión cuarta, en la cual se resalta la atención en salud mediante un plan especial, es claro que lo requerido no se encuentra dentro de la esfera funcional del Ministerio, pues se reitera que su función se enmarca en la generación política, de coordinación y evaluación de la política pública en materia de salud, salud pública y promoción social en salud, y 4 Ver las páginas 381 a 392 del documento PDF 005 del expediente electrónico.
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 8 participar en la formulación de las políticas en materia de pensiones, beneficios económicos periódicos y riesgos profesionales y que son las entidades territoriales y las EAPB las responsables de garantizar las acciones e intervenciones que garanticen las atenciones en salud de las diferentes enfermedades o patologías generadas por los diferentes factores de riesgo que se generen por la emisión de sustancias toxicas, entre las que se encuentra el mercurio. 1.4.3.
El departamento de Antioquia5: Mediante apoderado judicial, el departamento de Antioquia contestó la demanda. Preliminarmente adujo que el actor que firma el documento y es el principal accionante, desconoce realmente o no tiene conocimiento del asunto que se ha debatido en la región del nordeste antioqueño, especialmente en los municipios de Segovia y Remedios.
Agrega que el actor popular que firma el documento es un abogado (eso lo certifica el registro de la Rama Judicial) y que informa situaciones presuntamente irregulares, que si bien le asiste el derecho de realizar esas manifestaciones al público y citar a control jurisdiccional a las autoridades públicas, también tiene el deber de denunciar quiénes o cuáles personas son la que aún continúan con la práctica maligna y dañina de usar el mercurio como método de depuración para la extracción de oro en la región. Se pronunció frente a todos y cada uno de los hechos expuestos y, frente a las pretensiones, se opuso a las mismas, y agregó: “Si el accionante realmente viviera en la zona de Remedios y Segovia, éste (sic) actor popular fácilmente hubiese observado toda la actividad administrativa, protocolaria, preventiva y publicitaria que se ha impartido a la población de estos dos municipios; allí, se han adelantado por parte del Estado en su conjunto diversas actividades a fin de que la población usuaria del mercurio (quien son usualmente los mineros informales, artesanales o de subsistencia) dejen de usar el dañino metal pesado, y que estos tomen conciencia de los efectos devastadores que ellos mismos han sufrido, sufren y sufrirán sino (sic) detienen el uso de este metal de amalgama”. 5 Ver las páginas 408 a 425 del documento PDF 005 del expediente electrónico.
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 9 En los argumentos de defensa, se refirió a la competencia constitucional, legal y administrativa del Ministerio de Minas y Energía, la cual describe como la oficina estatal que se encarga de dirigir la política nacional en cuanto a minería, hidrocarburos e infraestructura energética.
En ese orden de ideas, le compete liderar toda la temática de aplicación de la Ley 1658 de 2013 y la ejecución de los lineamientos que esta entidad dictó. Por lo anterior, aduce que la Secretaría de Minas del departamento de Antioquia es un delegatario, por lo que solo acata las directrices impartidas desde el Gobierno Nacional. Para ello, cita la Resolución n.° 18-1492 del 30 de agosto de 2012, en la que se le delega la función de Fiscalización al Departamento por parte del Ministerio de Minas y Energía, y la Resolución n.° 0271 de 2013, por medio de la cual, la Agencia Nacional de Minería le delega al Departamento la función relacionada con la titulación minera.
Señala que la gobernación de Antioquia, en su conjunto, ha estado en consonancia con las políticas fijadas por el Gobierno Nacional y ha hecho gestión y aplicación de las políticas públicas encaminadas a la erradicación del uso de mercurio; para ello, aduce aportar pruebas que dan cuanta de las actividades realizadas por el Departamento de Antioquia para cambiar el comportamiento ancestral y anticuado de los mineros informales y de minería de subsistencia ubicados en este departamento, y por la lucha incesante contra las organizaciones criminales que usan y abusan de la población para extraer el oro de una forma perjudicial para la salud y el ambiente de los habitantes del territorio antioqueño. Hace énfasis en que el Estado ha realizado y socializado la aplicación de la Ley 1658 de 2013, con la finalidad de proteger la salud de todos los habitantes y erradicar el uso del mercurio en la industria de la minería. Dice que los estudios que aporta el actor popular expedidos en los años 2002 y 2009, fueron precisamente el insumo para cambiar la política en minería y el proceso de amalgama de oro en el país, estudios que fueron parte de los antecedentes para la expedición de la Ley 1658 de 2013, por Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 10 la que hoy en día se lucha para su aplicación e implementación a todo nivel, y que hoy en día el asunto y las condiciones ya no son las mismas. 1.4.4.
El municipio de Segovia, Antioquia6: El apoderado del municipio de Segovia, Antioquia, presentó la contestación a la demanda. Aduce que se opone a las pretensiones relacionadas con la entidad, toda vez que el ente territorial no ha transgredido los derechos colectivos que se invocan (salubridad pública, moralidad administrativa y medio ambiente sano).
Afirma que el municipio de Segovia viene adelantando, de acuerdo con sus competencias, capacidad logística, administrativa, presupuestal y financiera, todas las medidas posibles para mitigar paulatinamente el impacto ambiental de la minería ancestral (no ilegal) y promover la transición hacía prácticas mineras sostenibles y amigables con el ambiente.
Agrega que el municipio, además, adelanta como política pública de salud un proyecto de vigilancia epidemiológica de la intoxicación por mercurio de acuerdo al plan de intervención de acciones colectivas (PIC); además, viene ejecutando los amparos administrativos solicitados e interviniendo en lo de su competencia para controlar la actividad irregular en la minería. Puntualmente, en cabeza de la Secretaría de Agricultura, Minas y Medio Ambiente, durante el 2018 se han concedido tres amparos administrativos que están pendientes por ejecutar, y se han admitido otros 3 que están pendientes de resolver.
Propuso las siguientes excepciones: Hecho exclusivo y determinante de un tercero: De acuerdo con lo descrito tanto por el demandante como por las autoridades, las causas generadoras de la supuesta transgresión a los derechos colectivos reclamados no le son imputables a la administración municipal, son producto de las actividades de terceros; además, que su previsión y resistibilidad no le son predicables ni exigibles a la administración que 6 Ver las páginas 636 a 644 del documento PDF 005 del expediente electrónico.
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 11 no cuenta con la capacidad logística, administrativa, financiera y de pie de fuerza para impedirlo. La actuación del municipio de Segovia ha sido diligente: Señala que el municipio no ejecuta actividades mineras, no es la autoridad competente para regular o vigilar la actividad minera, no presta los servicios públicos de alcantarillado y acueducto, la prestación del servicio de salud se hace a través de la ESE Hospital San Juan de Dios y mientras ha sido requerido por las autoridades mineras ha obedecido las órdenes de amparo, las mismas que permitieron la creación de la mesa de soluciones mineras para los municipios de Segovia y Remedios.
Tratándose de las obligaciones impuestas por la Ley 1658 de 2013, informa que la Administración Municipal cuenta con un censo elaborado conjuntamente con la ESE Hospital San Juan de Dios de Segovia, el cual fue realizado entre el 26 de septiembre y el 06 de noviembre de 2017, donde se logró caracterizar las plantas de beneficio, conociendo así sus coordenadas de ubicación, tipo de sujeto, razón social, área, dirección, teléfono, número de empleados, nombre del representante legal, nombre del administrador.
En ese sentido, en la revisión y actualización del PBOT, se establecen las zonas permitidas para la ubicación de plantas de beneficio de oro que usen mercurio y la quema de amalgama de mercurio y oro, de conformidad con la normatividad vigente sobre el tema. No obstante, la implementación del programa de reubicación está sujeta a la aprobación del nuevo PBOT.
Es necesario precisar que la actualización del PBOT se ha hecho difícil por los altos costos que acarrea su elaboración e implementación; sin embargo, se han adelantado acciones que han permitido avanzar en la construcción del nuevo PBOT. 1.4.5. La Agencia Nacional de Minería7: A través de apoderada judicial, la Agencia Nacional de Minera contestó la demanda, pronunciándose sobre todos y cada uno de los hechos expuestos, refiriendo que no le constan y debían ser acreditados. 7 Ver las páginas 7 a 29 del documento PDF 006 del expediente electrónico.
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 12 Se opuso a la prosperidad de las pretensiones, indicando que esa entidad no tiene competencia alguna frente al seguimiento y control de las actividades mineras en jurisdicción del departamento de Antioquia.
Afirma que es la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia la que ostenta la calidad de autoridad minera en el departamento de Antioquia, por delegación del Ministerio de Minas y Energía y de la Agencia Nacional de Minería, por lo que es a ella a quien le compete, de manera exclusiva y excluyente, la función de seguimiento y control en jurisdicción del departamento de Antioquia.
Por lo anterior, propone la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Así mismo, propone las excepciones de falta de acreditación de los presupuestos para la configuración de la responsabilidad extracontractual del Estado. Concluye solicitando que se rechacen todas y cada una de las pretensiones contempladas en la demanda de la referencia y se exima de toda responsabilidad que, por acción u omisión, se pretenda endilgar a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, toda vez que no se encuentra probada la existencia: i) de una obligación en materia de minería ilegal a cargo de esta Agencia, ni mucho menos su incumplimiento, ii) un daño o perjuicio imputable a la misma ni, iii) el nexo causal que debe existir entre uno y otro, tal y como se ha dejado ampliamente expuesto y sustentado con las pruebas documentales allegadas, sino que por el contrario, ha actuado con estricta sujeción a los postulados legales que consagran sus facultades y competencias. 1.4.6.
El Ministerio de Minas y Energía8: El apoderado del ministerio de Minas y Energía contestó la demanda, manifestó que los hechos no le constan y se atenía a lo probado en el desarrollo procesal. 8 Ver las páginas 80 a 90 del documento PDF 006 del expediente electrónico. Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 13 Preliminarmente, propone la excepción de improcedencia de la acción popular, por habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde, toda vez que la parte actora, al pretender que se persiga y se erradique la minería ilegal en los Municipios de Segovia y Remedios, así como la reparación y restauración medio ambiental de los lugares afectados por esta actividad sin título minero, lo que en realidad pretende es que algunas entidades del orden nacional, departamental, territorial y municipal, cumplan con los mandatos constitucionales y legales para los cuales fueron creadas, por ello la acción pertinente no es la popular, como si lo es la acción de cumplimiento.
Luego, manifiesta su oposición a las pretensiones de la demanda, señalando que el Ministerio de Minas y Energía no ha amenazado y mucho menos vulnerado ningún derecho colectivo, todo lo contrario, siempre ha actuado en el marco de sus competencias constitucionales, legales y funcionales, por lo que propone las excepciones de: i) inexistencia de fundamentos de facto en contra del Ministerio de Minas y Energía y ii) falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Minas y Energía. 1.4.7.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible9: La apoderada del ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible dio contestación a la demanda, manifestando que las pretensiones se escapan de la órbita de funciones y competencias que le fueron asignadas por mandato legal, impidiendo a ese Ministerio entrar a atender la cuestión planteada, pues de lo contrario se estarían desconociendo los mencionados preceptos legales.
Frente a los hechos, señala que se atiene a lo que resulte demostrado en el curso del proceso, ya que la carga de la prueba corresponde al demandante y, de acuerdo con lo manifestado a través del libelo de la demanda, no aporta prueba alguna que respalde y corrobore la presunta vulneración de los derechos colectivos que se reclaman. Aduce que dicho Ministerio no tiene funciones de control y vigilancia y menos tiene un control ambiental que le defiera la ley frente a las actividades de minería, tanto 9 Ver las páginas 117 a 144 del documento PDF 006 del expediente electrónico.
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 14 aquellas que se ejercen en el marco de la legalidad como aquellas que no cumplen con las previsiones legales para poder desarrollarlas. Propone las siguientes excepciones: i) Falta de legitimación en la causa por pasiva; ii) Ausencia de nexo causal; iii) Ausencia de daño contingente, peligro, amenaza o vulneración de derechos e intereses colectivos por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; iv) El hecho de un tercero como causal de exoneración de responsabilidad. 1.4.8.
La Mesa Minera de Soluciones de los municipios de Segovia y Remedios10: El Presidente de la Asociación Mesa Minera Segovia- Remedios se pronunció sobre la demanda, manifestando que es una organización de la sociedad civil, sin ánimo de lucro, que trabaja por la defensa de los derechos humanos de la cadena productiva de la Minería Ancestral y Tradicional de los Municipios de Segovia y Remedios.
Aduce que en los municipios de Segovia y Remedios coexisten títulos mineros: reconocimiento de propiedad privada, minería ancestral y tradicional y, como en gran parte del territorio del Departamento, la minería ilegal, lo cual es un hecho notorio y reconocido por las autoridades. Indica que, como organización, han pedido de todas las formas jurídicas posibles una formalización en condiciones dignas y respetuosas de los Derechos Humanos; así como la imparcialidad de las autoridades ambientales al otorgar permisos y/o licencias ambientales a la Empresa Zandor Capital S.A. y/o Gran Colombia Gold propietaria del reconocimiento de propiedad privada RPP-140, que abarca la totalidad de la zona urbana del municipio de Segovia y parte de su zona rural, así como parte de la zona rural del municipio de Remedios, y que en el tema del mercurio tiene mucho que ver también; abarca 2.841 hectáreas aproximadamente.
Frente a las pretensiones de la acción popular, indica: 10 Ver las páginas 163 a 189 del documento PDF 006 del expediente electrónico. Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 15 «En conclusión frente a la PRIMERA PETICIÓN, no nos oponemos al control de la minería ilegal; y mucho menos al cumplimiento de la normatividad ambiental y la protección del medio ambiente; pero estas normas se deben aplicar y hacer cumplir por todos los actores territoriales; por lo que le solicitamos respetuosamente al Honorable Magistrado que las actuaciones de la autoridad ambiental no se ejerza solo con la minería ilegal; sino que todos los actores mineros del territorio, diferenciando efectivamente las actividades protegidas por la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencia C275 de 2019; minería de hecho, minería informal, ancestral y tradicional, pequeña y mediana minería); teniendo en cuenta que la formalización justa y equitativa es la forma de prevenir y controlar el daño ambiental, y el tener un título minero no exime del cumplimiento de las leyes y mucho menos es licencia para dañar el medio ambiente a capricho y a la vista de las autoridades competentes, contrariamente no poseer título no nos hace depredadores ambientales de facto) así mismo le solicitamos respetuosamente ordenar a la autoridad competente ALCALDIA DE SEGOVIA y CORANTIOQUIA el cierre inmediato del depósito de relaves "EL CHOCHO” por incumplimiento de la normatividad ambiental y adicionalmente por falsedad en documento público, teniendo en cuenta que el permiso otorgado para esta obra de gran magnitud, se dio trasgrediendo la ley y la Constitución, como un irrespeto a todas luces y evidente de nuestro orden jurídico y de la población afectada.
Con respecto a las PETICIONES SEGUNDA, TERCERA, CUARTA y QUINTA, no nos oponemos a la misma, pero insistimos debe ser a todos los actores de la minería en los Municipios y específicamente a quienes contaminan con mercurio todo en concordancia con los tratados internacionales ratificados por Colombia sobre Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, aplicando las consideraciones de la Sentencia C275 de 2019 de la Corte Constitucional sobre la ratificación del Convenio de Minamata, y solicitando respetuosamente al Honorable Magistrado se expida orden de aplicación inmediata de todos los planes, programas, inversiones, tratamientos, etc.. a las que obliga la Ley 1658 de 2013 y el Convenio de Minamata.
Y teniendo en cuenta el artículo 7° de la ley 472 de 1998.» 1.5. Alegatos de conclusión: Los apoderados del Ministerio de Salud y Protección Social11 y del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible12, presentaron escritos de alegatos de conclusión reiterando sus argumentos defensivos, haciendo énfasis en que debe ser declarada su falta de legitimación en la causa por pasiva; por su parte, el apoderado del Ministerio de Minas y Energía13 reitera los argumentos de la contestación de la demanda; además, afirma que el actor popular no demostró ninguno de los hechos de la demanda.
Finalmente, indica las acciones realizadas por dicha cartera ministerial para la eliminación del uso del mercurio en los municipios de Segovia y Remedios. Por su parte, el demandante, en sus alegaciones finales14, asegura que está acreditado que en los municipios de Segovia y Remedios se usa indiscriminada e incontroladamente mercurio para procesar oro ilegal y el material resultante se vierte 11 Ver el documento PDF 128 del expediente electrónico. 12 Ver el documento PDF 132 del expediente electrónico. 13 Ver el documento PDF 130 del expediente electrónico. 14 Ver el documento PDF 155 del expediente electrónico.
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 16 a los ríos, frente a lo cual, las accionadas no han actuado conforme a la normatividad vigente, pues lo esperado sería: i) que midieran los efectos de la contaminación ambiental, ii) que restringieran la utilización de estos elementos en el procesamiento de minerales auríferos, iii) que reubicaran las plantas de beneficios y iv) que aplicaran controles efectivos a las fundidoras de oro, que, en todo sentido, dieran aplicabilidad a las herramientas que la ley ha desarrollado para beneficio de la comunidad en general.
Agrega lo siguiente: «Las entidades gubernamentales llamadas a juicio contaban con el mandato constitucional y legal de proteger y propender por un ambiente sano y, pese a ello, este juicio ha mostrado en cada una de sus instancias de conocimiento, debate y confrontación argumental, que la Gobernación de Antioquia- Secretaría de Minas, el Municipio de Segovia, el Municipio de Remedios, CORANTIOQUIA y el Ministerio de Salud, han sido abiertamente omisivos en cuanto a la medición, intervención y aplicación efectiva de la Ley 1892 de 2018, que ratificó el convenio de Minamata.
De igual manera en el artículo 80 de la Constitución Nacional se señala: “El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados…” Hasta la fecha este principio constitucional ha sido desconocido, y las diferentes entidades encargadas de hacerlo cumplir han omitidos sus obligaciones, generando deterioro ambiental progresivo y que en ocasiones ya puede ser irreparable.
Esto no solo desconoce un principio constitucional, sino que desconoce de nuevo la aplicación de la Ley 1892 de 2018, que ratificó el convenio de Minamata.» 1.6. Concepto del Ministerio Público: El Procurador Agrario y Ambiental de Antioquia no emitió concepto. 2. CONSIDERACIONES: 2.1. Jurisdicción y competencia: De conformidad con el numeral 16 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Sala es competente para conocer de la demanda de protección de derechos e intereses colectivos interpuesta Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 17 por el señor Guillermo Isaza Herrera, por cuanto una de las entidades demandadas es del orden nacional, a saber, la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social. 2.2.
El problema jurídico: Corresponde a la Sala determinar si las entidades demandadas y/o las vinculadas vulneran y/o amenazan vulnerar los derechos colectivos invocados por el actor popular, por el desarrollo de la minería ilegal con la utilización del mercurio en los municipios de Segovia y Remedios en el departamento de Antioquia, específicamente, por el incumplimiento de obligaciones contenidas en varios mandatos normativos. 2.3.
La improcedencia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos por no acreditarse una amenaza o vulneración real, concreta y actual a un derecho colectivo derivado del incumplimiento de disposiciones legales: La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en providencia del 1° de diciembre de 201515, señaló que el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos o la acción popular es procedente cuando se advierta que el incumplimiento de obligaciones contenidas en el ordenamiento jurídico genere la vulneración de derechos e intereses colectivos, por cuanto la protección de ese derecho o interés se materializa a través de la orden de cumplimiento; sin embargo, advirtió que el actor popular debe demostrar que la vulneración o la amenaza de ese derecho es real, concreta y actual, o por lo menos inminente, pues, de no ser así, la acción procedente es la acción de cumplimiento, en la que solo se pretenderá el acatamiento de una ley o acto administrativo.
En otras palabras, «no procede la acción popular con la sola manifestación de que la vulneración o amenaza de un derecho o interés colectivo fue o ha sido ocasionada por la omisión a un deber legal o administrativo y que la orden de su cumplimiento daría 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, Radicación Número: 11001-33-31-035-2007-00033-01(AP).
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 18 lugar a su resarcimiento o reparación, si no se prueba la realidad o inminencia del daño o amenaza de ese derecho o interés.». En una providencia más reciente, precisó la misma Corporación16 lo siguiente: “14.- Como ha indicado la jurisprudencia, si no se prueba la realidad o inminencia del daño o amenaza a un derecho colectivo, la acción popular en la que se pretenda el cumplimiento de una norma se torna improcedente.
El solo incumplimiento de una norma legal, así esta tenga como objetivo desarrollar actividades que protegen el medio ambiente, no genera su amenaza ni vulneración, y por ende no legitima a cualquier persona para adelantar una acción popular.” Debe tenerse en cuenta que la carga de la prueba de la vulneración a los derechos colectivos, según el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, recae sobre la parte demandante.
En el caso bajo estudio el actor popular afirma que existe una vulneración al medio ambiente sano, a la existencia de un equilibro ecológico y al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, así como a la salubridad pública y la moralidad administrativa, afirmando que la utilización del mercurio en la minería ilegal, el cual es catalogado como altamente nocivo, está ocasionando afectación en la salud de todos los habitantes de los municipios de Segovia y de Remedios, en razón a que dicha sustancia tóxica llega a través del aire que respiran, del agua que consumen y del alimento que toman de la tierra y los ríos.
Lo anterior lo atribuye al presunto incumplimiento, por parte de las autoridades accionadas, de las siguientes disposiciones de carácter legal: –Considera que la Corporación Autónoma Regional accionada no está cumpliendo con las funciones de los numerales 11 y 12 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 que refieren: «11) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental.
Esta función comprende la expedición de la 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Magistrado Ponente: Martín Bermúdez Muñoz, sentencia del 25 de mayo de 2023, 17001-23-33-000-2017-00876-01 (68823) Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 19 respectiva licencia ambiental.
Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley. 12) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y salvoconductos.» Además de la Ley 1333 de 2009, por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental. –Por parte de los entes territoriales del orden municipal accionados, refiere que no están cumpliendo los artículos 159, 160, 161 y 164 de la Ley 685 de 2001, a saber: Artículo 159.
Exploración y explotación ilícita. La exploración y explotación ilícita de yacimientos mineros, constitutivo del delito contemplado en el artículo 244 del Código Penal, se configura cuando se realicen trabajos de exploración, de extracción o captación de minerales de propiedad nacional o de propiedad privada, sin el correspondiente título minero vigente o sin la autorización del titular de dicha propiedad.
Artículo 160. Aprovechamiento ilícito. El aprovechamiento ilícito de recursos mineros consiste en el beneficio, comercio o adquisición, a cualquier título, de minerales extraídos de áreas no amparadas por un título minero. En estos casos el agente será penalizado de conformidad con lo establecido en el artículo 244 del Código Penal, exceptuando lo previsto en este Código para la minería de barequeo.
Artículo 161. Decomiso. Los alcaldes efectuarán el decomiso provisional de los minerales que se transporten o comercien y que no se hallen amparados por factura o constancia de las minas de donde provengan. Si se comprobare la procedencia ilícita de los minerales se pondrán además a disposición de la autoridad penal que conozca de los hechos.
Lo dispuesto en este artículo no se aplicará a la minería de barequeo. Artículo 164. Aviso a las autoridades. Quien tenga conocimiento del aprovechamiento, exploración o explotación ilícita de minerales dará aviso al alcalde del lugar y éste, previa comprobación de la situación denunciada, procederá al decomiso de los minerales extraídos y a poner los hechos en conocimiento de la autoridad minera, sin perjuicio de las acciones penales correspondientes.
Así como el artículo 9 de la Ley 1658 de 2013, que dispone: Artículo 9°. Prohibición de nuevas plantas de beneficio de minerales preciosos y control de las existentes. Se prohíbe la ubicación de nuevas plantas de beneficio de oro que usen mercurio y la quema de amalgama de mercurio y oro, en zonas de uso residencial, comercial, institucional o recreativo.
Parágrafo. Para el desarrollo de obras y actividades relacionadas con el funcionamiento de las nuevas plantas de beneficio de oro, se requerirá por parte de la autoridad ambiental Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 20 competente la respectiva licencia ambiental dado el deterioro grave que estas actividades generan al ambiente y a la salud.
En los casos de las plantas de beneficio de oro existentes al momento de la expedición de la presente ley y que se encuentren en las zonas de uso del suelo señaladas como prohibidas, tendrán un plazo máximo de tres (3) años para su reubicación a partir de la promulgación. Para tal fin las autoridades municipales deberán definir las zonas de uso compatible para el desarrollo de esta actividad en los Planes de Ordenamiento Territorial, los Planes Básicos de Ordenamiento Territorial o los Esquemas de Ordenamiento Territorial según sea el caso.
Estas actividades también podrán ser realizadas en áreas cobijadas por títulos mineros debidamente inscritos en el Registro Nacional Minero que cuenten con autorización ambiental para su desarrollo. No obstante lo anterior y mientras dure el proceso de reubicación de las mencionadas plantas, los titulares de las mismas deberán adoptar un plan de manejo ambiental y reducción de mercurio, el cual será reglamentado por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en un término no mayor de seis (6) meses a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, cuyo control y seguimiento estará a cargo de la autoridad ambiental del área de jurisdicción de la planta.
Con el fin de identificar las plantas de beneficio existentes antes de la promulgación de esta ley, que estén ubicadas en las zonas prohibidas, los alcaldes municipales junto con las autoridades ambientales, sanitarias y mineras realizarán un censo de las mismas en un término no mayor a un (1) año a partir de su entrada en vigencia, con el fin de diseñar e implementar un programa reubicación de las mismas de acuerdo con lo establecido en el presente artículo.
Una vez terminado el plazo previsto, los alcaldes, las autoridades ambientales y las demás autoridades competentes, procederán al cierre de las plantas de beneficio de oro que se encuentren en zonas prohibidas o que no cumplan con la normativa ambiental vigente. –Por parte de la Gobernación de Antioquia, las Resoluciones n.° 181492 y 91818 de 2012, mediante las cuales el Ministerio de Minas y Energía delegó en el departamento de Antioquia única y exclusivamente la función de fiscalización de los títulos mineros vigentes en jurisdicción del departamento. –Y a todas las entidades accionadas les endilga el incumplimiento del artículo 3° de la Ley 1658 de 2013 que prevé: Artículo 3°.
Reducción y eliminación del uso de mercurio. Los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible; Minas y Energía; Salud y Protección Social y Trabajo, establecerán las medidas regulatorias necesarias que permitan reducir y eliminar de manera segura y sostenible, el uso del mercurio en las diferentes actividades industriales del país. Erradíquese el uso del mercurio en todo el territorio nacional, en todos los procesos industriales y productivos en un plazo no mayor a diez (10) años y para la minería en un plazo máximo de cinco (5) años.
El Gobierno Nacional dispondrá de todos los instrumentos tecnológicos y las respectivas decisiones con los entes y organizaciones responsables del ambiente y el desarrollo sostenible. El Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con el apoyo de Colciencias liderarán el desarrollo, transferencia e implementación de procesos, Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 21 estrategias y medidas de reducción y eliminación del uso del mercurio al interior de su sector con la participación de los actores destinatarios de la presente ley; para tal efecto promoverán que las instituciones de educación superior desarrollen actividades de formación, investigación y proyección social, en el marco de su autonomía, a través de convenios u otro tipo de iniciativas que se orienten hacia la consecución de estos objetivos.
En la medida en que sea regulada la reducción y eliminación del mercurio en otras actividades industriales, corresponderá al Ministerio del ramo liderar al interior de su sector la implementación de las estrategias de reducción y eliminación del mercurio, basados en investigaciones realizadas por las diferentes instituciones de educación superior, las que promueva Colciencias o realice cualquier otro ente reconocido.
En todo caso deberán protegerse los derechos de propiedad intelectual de acuerdo con la ley. Las autoridades ambientales, urbanas, regionales y de desarrollo sostenible, así como las secretarías de salud y las direcciones territoriales de trabajo, realizarán el control y vigilancia a las medidas que el Gobierno Nacional reglamente de acuerdo con sus competencias.
En los alegatos de conclusión agrega que se incumple, por parte de las mismas, la Ley 1892 de 2018, “Por medio de la cual se aprueba el “Convenio de Minamata sobre el Mercurio”, hecho en Kumamoto (Japón) el 10 de octubre de 2013.”. Para sustentar su afirmación, el actor popular aportó con la demanda las siguientes pruebas documentales: –Fotografías de infraestructuras afectas y minas que cataloga como ilegales17. –Informe denominado “Alteraciones neurocomportamentales en personas expuestas a mercurio en la actividad minera del oro en el municipio de Segovia (Antioquia) 2005” 18, elaborado por la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) del Ministerio de Minas y Energía y la Universidad Nacional de Colombia, del mes de julio del año 2006. –Proyecto Global del Mercurio GMP-2, “Evaluación sanitaria preliminar sobre afectaciones a salud relacionadas con el uso del mercurio en los municipios de Remedios, Segovia y Zaragoza” 19, elaborado por la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial, en diciembre de 2012. 17 Ver las páginas 28 a 39 del documento PDF 005 del expediente electrónico. 18 Ver las páginas 40 a 145 del documento PDF 005 del expediente electrónico. 19 Ver las páginas 152 a 173 del documento PDF 005 del expediente electrónico.
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 22 –Presentación de la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia “Vigilancia de la intoxicación por mercurio” 20. Con información consolidada hasta el año 2011. –Recortes de periódicos21 que se titulan: “mujeres lactantes contaminadas con mercurio en zonas mineras” del año 2017, “otros 524 mineros dejarán de usar mercurio en Antioquia” del año 2017, “el taxímetro del daño ambiental marca en billones” del año 2015, “el drama de los hombre de mercurio” del año 2015, “mercurio por minería ilegal ya llega a 80 municipios” del año 2014, “el monstruo dormido de Segovia” del año 2013, “miedo en Segovia, el lugar de Colombia más contaminado con mercurio” del año 2017 y “detectan mercurio en leche materna por causa de la actividad minera” del año 2017.
Procede la Sala a realizar la valoración probatoria, a efectos de determinar si se encuentra acreditada la violación o amenaza de violación de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda. En relación con las fotografías que, aduce el actor popular corresponden a infraestructura afectada y a minas ilegales, estas no pueden ser valoradas por la Sala, ya que no se cumplen los requisitos jurisprudenciales para ello22, a saber: i) estas sólo dan cuenta del registro de varias imágenes, sobre las cuales no es posible determinar las circunstancias de tiempo y modo en que fueron tomadas, ii) por tratarse de un documento, debe verificarse su autenticidad conforme a la normatividad correspondiente, dependiendo de si las imágenes fotográficas aportadas al proceso constituyen un documento público o privado, es decir, que exista certeza de quién fue la persona que las tomó, iii) las fotografías por si solas no acreditan que la imagen capturada corresponda a los hechos que pretenden probarse a través de ellas, sino que debe tenerse certeza de la fecha en la que se capturaron las imágenes y, para ello, corresponde al juez efectuar un cotejo de las fotografías con testimonios, documentos u otros medios probatorios y iv) el valor probatorio de las fotografías no depende únicamente de su autenticidad formal sino de la posibilidad de establecer si la imagen 20 Ver las páginas 174 a 224 del documento PDF 005 del expediente electrónico. 21 Ver las páginas 227 a 256 del documento PDF 005 del expediente electrónico. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: José Roberto Sáchica Méndez, sentencia del 22 de agosto de 2023.
Radicación Número: 23001-33-33-000-2014-00178-01 (61.284). Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 23 representa los hechos que se le atribuyen, y no otros diferentes en razón del tiempo, del lugar o del cambio de posición de los elementos dentro de la escena capturada.
En el presente caso no se cuenta con otros medios probatorios para darle valor probatorio a las fotografías aportadas con la demanda, por lo que no pueden tenerse en cuenta para resolver el presente asunto. Frente a los recortes de prensa, como lo ha manifestado el Consejo de Estado23, «son prueba de la noticia publicada, pero por sí mismos no tienen la potencialidad de probar la ocurrencia del hecho que fue registrado, pues su eficacia como plena prueba depende de su conexidad y su coincidencia con otros elementos probatorios que obren en el expediente».
Por tanto, los extractos de periódicos aportados con la demanda no prueban por sí solos que el mercurio causa afectación en el medio ambiente y la salud de los habitantes de Segovia y Remedios, sino que resulta necesaria su concurrencia y coincidencia con otras pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, para llegar a constatar la certeza de los hechos allí descritos.
En relación con la demás documentación aportada (el informe de la Universidad Nacional, el proyecto de la ONU y la presentación de la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia), toda data de años anteriores a la expedición de la Ley 1658 de 2013, mediante la cual se otorgó un plazo de 5 años para la erradicación del uso del mercurio en todo el territorio nacional en la actividad de la minería, plazo que se cumplió el 15 de julio de 2018, por lo que los documentos aportados con la demanda no acreditan afectaciones a los derechos colectivos invocados más allá de la fecha indicada.
Ahora bien, durante el trámite del proceso se recopilaron las siguientes pruebas documentales, unas aportadas como anexo a las contestaciones de la demanda y otras como respuesta a exhortos, a saber: 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata, sentencia del 19 de abril de 2023, Radicación: 76001-23-31-000-2010-01838 01 (57250).
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 24 – El convenio de asociación n.° 4600000201 de 2013, celebrado entre el departamento de Antioquia, Corantioquia y la Universidad de Antioquia, cuyo objeto era “aunar esfuerzos para atender la problemática generada por el uso intensivo del mercurio en siete municipios auríferos del Departamento de Antioquia: hacia una minería limpia y competitiva”, donde se incluyen los municipios de Remedios y Segovia, prorrogado hasta el 13 de abril de 201424. –La producción de 2.000 ejemplares de la cartilla didáctica Manejo integral del mercurio: en enfoque social y de desarrollo humano del Grupo Materiales Precioso (MAPRE) de la Facultad de Ingeniería de la Universidad de Antioquia, en el mes de junio del año 201425. –La Secretaría de Minas del departamento de Antioquia, a través del oficio n.° 2018030304139 del 2 de agosto de 201826, explica las funciones a cargo como autoridad minera mediante tres direcciones: i) de fiscalización minera, ii) de titulación minera y iii) de fomento y desarrollo minero.
Además, explica las acciones llevadas a cabo en el municipio de Segovia con relación a la actividad minera desde el año 2007 hasta el año 2018. En el mismo oficio se hace alusión a la creación de la Mesa Minera de Soluciones en los municipios de Segovia y Remedios a través del Decreto n.° 2016070005305 del 28 de septiembre de 2016 proferido por el Gobernador, cuyo objetivo era, entre otros, la formalización de la actividad minera desarrollada por las unidades mineras descritas, para lo cual se han llevado a cabo varias reuniones en las que se han adquirido compromisos que se venían ejecutando.
Otro aspecto relevante es la Primera Feria Subregional de Tecnologías Limpias que se llevó a cabo durante los días 22 y 23 de junio de 2018 en el municipio de Segovia, en donde se trató el tema de las acciones para la erradicación del mercurio en Antioquia. 24 Ver la subcarpeta “001FOLIO 260 CD” del expediente electrónico. 25 Ibídem. 26 Ver la subcarpeta “001FOLIO 293 CD/RESPUESTA-Antecedentes-MINAS” del expediente electrónico.
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 25 Agregó el mencionado oficio que, conforme al artículo 3° de la Ley 1658 de 2013, se encuentra prohibido el uso del mercurio en la actividad minera a partir del 16 de julio de 2018, por lo que se realiza el seguimiento y control a la minería de oro que cuenta con título minero, a efectos de verificar que no empleen dicho elemento en sus actividades. –La Ordenanza n.° 24 del 17 de agosto de 201727, expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia, mediante la cual se adoptan disposiciones para el uso del mercurio en Antioquia, entre ellas, la prohibición de la importación, comercialización y uso indebido del mercurio, a menos que se cuente con la respectiva autorización. –El informe de los resultados de tamizaje de intoxicación por mercurio en poblaciones antioqueñas con explotación minera, realizado por la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia, con análisis del año 201728. –Actos administrativos de amparos administrativos tramitados por el municipio de Segovia durante el año 2018, en aplicación del artículo 306 de la Ley 685 de 200129. –Actas de reuniones con la Mesa Minera Segovia Remedios30. –Informes y actas de los años 2016, 2017 y 2018 del proyecto de vigilancia epidemiológica de la intoxicación por mercurio, aportados por el municipio de Segovia31. –Planes de acción del Ministerio de Minas y Energía para la eliminación del mercurio con autoridades locales y departamentales años 2017 y 2018, estado actual de las plantas de beneficio minero de oro en Antioquia como resultado del convenio interadministrativo 497 de 2017, mediciones de mercurio en el municipio de Segovia, Antioquia, hasta el año 201732. 27 Ver la subcarpeta “001FOLIO 293 CD/Respuesta-Salud-DSSA” del expediente electrónico. 28 Ver la subcarpeta “001FOLIO 293 CD/Respuesta-Salud-DSSA” del expediente electrónico. 29 Ver la carpeta “003FOLIO 447 CD” del expediente electrónico. 30 Ver la carpeta “003FOLIO 447 CD” del expediente electrónico. 31 Ver la carpeta “003FOLIO 447 CD” del expediente electrónico. 32 Ver la carpeta “004FOLIO 764 CD” del expediente electrónico.
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 26 –Documento denominado “diagnóstico del sector minero año 2018. Para la implementación de la Ley 1658 de 2013 en el municipio de Segovia”33, estudio para reubicación de entables y zona industrial. –Mediante el oficio n.° 160ZF-COI2103-7130 del 24 de marzo de 2021, Corantioquia aportó el reporte de los expedientes sancionatorios aperturados por presuntas actividades de minería ilegal en los municipios de Remedios y Segovia, y copia de los informes de actividades de control y seguimiento a la minería sin título, así como los entables mineros no autorizados de los últimos tres años en los municipios de Remedios y Segovia34. –Mediante el oficio n.° 2021020642 del 19 de marzo de 2021, la Secretaría de Minas y Desarrollo Económico del municipio de Segovia, Antioquia35, aporta el inventario de entables ubicados en el ente territorial en vigencia del año 2017, las resoluciones donde se conceden amparos administrativos de algunas unidades mineras y los informes de visitas técnicas para verificaciones de explotación minera. –Mediante el oficio n.° SMDE-382 del 30 de julio de 2021, la Secretaría de Minas y Medio Ambiente del municipio de Remedios, Antioquia36, aporta el inventario de los entables, amparos administrativos ejecutados e información de explotación de minerías ilegales. –Mediante el oficio n.° 2022020007334 del 7 de febrero de 202237, la Secretaría de Minas del departamento de Antioquia aporta la información relacionada con el Reconocimiento de Propiedad Privada RPP-140 de la empresa Zandor Capital S.A., contentivo de visitas, informes y conceptos técnicos, donde se analizó la influencia de la actividad minera en las afectaciones a infraestructura de viviendas y obras civiles, en el corregimiento La Cruzada (Remedios) y en el barrio Galán (Segovia), el más reciente con fecha del 28 de febrero de 2015. 33 Ver el archivo PDF 007 del expediente electrónico. 34 Ver los documentos PDF 048 y 049, la subcarpeta 048 y el documento Excel 050 del expediente electrónico. 35 Ver el documento PDF 070 y la carpeta 070 del expediente electrónico. 36 Ver los documentos PDF y Excel del 039 al 047 del expediente electrónico. 37 Ver los documentos PDF 103 a 122 del expediente electrónico.
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 27 Además de la prueba documental recaudada se recibieron las declaraciones de los señores Fernando Gómez Molina y Edgar Vélez Durango, así: El día 13 de julio de 202138 se recibió la declaración del señor Edgar de Jesús Vélez Durango, administrador de empresas agropecuarias, vinculado a Corantioquia desde el año 1995, de la cual se extraen los siguientes aspectos relevantes: afirma que en cumplimiento de la Ley 1658, a partir del mes de julio del año 2019 en la minería formal no se utiliza el mercurio en las actividades de obtención y extracción del mineral; sin embargo, en algunos territorios (nordeste antioqueño, bajo cauca, municipios de Cáceres, Zaragoza, El Bagre y Caucasia) la minería informal o no lícita sigue utilizando el mercurio, siendo difícil desde el punto de vista de la seguridad para los profesionales el control y seguimiento de estas actividades y por las dificultades en rastrearlos; no obstante, afirma que dentro de los planes de acción de la entidad está el acompañamiento de los procesos de formalización minera y los procedimientos sancionatorios en los términos de la Ley 1333.
Refiere el testigo que desde el año 2005 o 2006 se vienen haciendo esfuerzos para eliminar la utilización del mercurio en la minería en colaboración con las entidades territoriales, del orden nacional, universidades y los mineros, mediante la transferencia de tecnologías donde no se requiera el mercurio, lográndose una disminución significativa en la utilización del mercurio para el año 2017, lo que fue verificado con un equipo adquirido para medir la concentración del mercurio en la atmósfera y otro equipo altamente instrumentalizado que detecta el mercurio en una muestra de agua, el cual, actualmente monitorea más de 600 fuentes de agua en el departamento para el seguimiento respectivo; cuando se detecta contaminación por la presencia del mercurio se da aviso a las autoridades ambientales para buscar las fuentes contaminantes y ejercer los controles respectivos.
Finalmente comenta que el último censo de los entables de los municipios de Segovia y Remedios data de los años 2017 y 2018, y las últimas mediciones del mercurio en los cuerpos de agua datan de los años 2019 y 2020. 38 Ver la grabación n.° 056 y el acta contenida en el documento PDF 057 del expediente electrónico. Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 28 El día 25 de octubre de 202139, se recibió la declaración del señor Fernando Gómez Molina, tecnólogo agropecuario, Secretario de Minas y Desarrollo Económico del municipio de Segovia, Antioquia, desde el año 2016.
Al respecto manifestó que la función del ente territorial consiste en el procedimiento de amparos administrativos en los términos del artículo 306 de la Ley 685, por conocimiento o por aviso de perturbaciones mineras o de actividades mineras sin título, en los cuales, en algunas ocasiones, no se han podido ejecutar los cierres de las unidades mineras por oposición de grupos de 200 a 300 personas.
Comenta que en el año 2019 la Universidad de Antioquia determinó que en el municipio de Segovia se había reducido en un 75% el uso del mercurio en la actividad minera; sin embargo, en la actualidad muy pocos lo siguen utilizando en muy pocas cantidades, porque es muy difícil conseguirlo y es muy costoso, y a partir de la Ley 1658 ya es muy restringido.
Explica que en el municipio de Segovia existen aproximadamente 70 entables o molinos mayoritariamente en el caso urbano, sin sanciones por contaminación, ubicados allí hace más de 40 o 50 años, sin ser reubicados por falta de aprobación de un nuevo PBOT, los cuales cuentan con los controles a través de visitas, no por la utilización del mercurio, sino por quejas por vertimientos o emisiones, porque la función de fiscalización es de la Secretaría de Minas.
Finalmente asegura que la utilización del mercurio, a la fecha, se ha reducido en un 95%, y que de las unidades mineras con título ninguna utiliza el mercurio porque todas tienen su planta de beneficio, donde tienen todo el proceso completo de extracción, trituración, molienda, cianuración, aflotación y posteriormente fundición sin uso de mercurio.
Relacionado el material probatorio que obra en el expediente, para la Sala no existe prueba de que el incumplimiento de disposiciones legales por parte de las accionadas genere una amenaza o vulneración real, concreta y actual al derecho colectivo al medio ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y 39 Ver la grabación n.° 078 y el acta contenida en el documento PDF 079 del expediente electrónico.
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 29 aprovechamiento racional de los recursos naturales, a la salubridad pública y a la moralidad administrativa, en síntesis, por las siguientes razones: –El actor popular aduce el incumplimiento, por parte de las autoridades demandadas, de algunas normas de carácter legal, especialmente de la Ley 1658 de 2013, mediante la cual se prohibió la utilización del mercurio en la actividad de la minería a partir del 15 de julio de 2018; sin embargo, no existe una prueba concluyente que acredite un daño al medio ambiente o a la salubridad pública más allá de esa fecha en los municipios de Segovia y Remedios por la utilización del mercurio en la minera ilegal. –La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia acreditó las acciones que ha adelantado en el ejercicio de sus funciones en la jurisdicción donde cuenta con competencia de los municipios de Segovia y Remedios, aportando al plenario la relación de los expedientes sancionatorios aperturados por presuntas actividades de minería ilegal en los municipios de Remedios y Segovia, copia de los informes de actividades de control y seguimiento a la minería sin título, así como la relación de los entables mineros no autorizados de los últimos tres años en los municipios de Remedios y Segovia.
Además, con la declaración del señor Edgar de Jesús Vélez Durango se pudo determinar que de manera periódica se hace seguimiento a varias fuentes de agua para detectar la eventual contaminación por mercurio y dar aviso a las autoridades competentes. –Los municipios de Remedios y Segovia aportaron al proceso los inventarios de los entables mineros ubicados en los entes territoriales, los amparos administrativos tramitados y los informes de visitas técnicas para verificaciones de explotación minera ilegales.
Además, con la declaración del señor Fernando Gómez Molina se pudo determinar que los entables ubicados en el caso urbano del municipio de Segovia cuentan con los permisos respectivos y no utilizan el mercurio para el procesamiento del oro. –El departamento de Antioquia aportó informes sobre las acciones llevadas a cabo en el municipio de Segovia con relación a la actividad minera, entre ellas, la creación en el año 2016 de la Mesa Minera de Soluciones en los municipios de Segovia y Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 30 Remedios; además, informó que, conforme al artículo 3° de la Ley 1658 de 2013, se encuentra prohibido el uso del mercurio en la actividad minera a partir del 16 de julio de 2018, por lo que se realiza el seguimiento y control a la minería de oro que cuenta con título minero, a efectos de verificar que no empleen dicho elemento en sus actividades.
En ese orden de ideas, lo que se acredita en el plenario es el actuar diligente de cada una de las entidades accionadas, en lo que es de su competencia, a efectos de ejercer los controles y seguimientos a la actividad minera desarrollada dentro de su jurisdicción, sin que esté probada la afectación a los derechos colectivos alegada por el actor popular, por lo tanto, las pretensiones serán negadas.
Finalmente, es necesario indicar que en los alegatos de conclusión el actor popular aduce que las entidades accionadas no han dado aplicación efectiva a la Ley 1892 del 11 de mayo de 2018 “Por medio de la cual se aprueba el “Convenio de Minamata sobre el Mercurio”, hecho en Kumamoto (Japón) el 10 de octubre de 2013” cuyo objetivo es proteger la salud humana y el medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropógenas de mercurio y compuestos de mercurio; sin embargo, dicha disposición fue proferida con posterioridad a la radicación del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, por lo que no fue objeto de contradicción en el trámite del presente proceso y las entidades demandadas no ejercieron su derecho de defensa y contradicción frente a esta afirmación,.
Además, se reitera, no existe una prueba de un daño al medio ambiente actual por la utilización del mercurio en la minería ilegal en jurisdicción de los municipios de Segovia y Remedios que hagan procedente el amparo pretendido. 2.4. Costas en primera instancia: De conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, y el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandante, pues no aparece demostrado que haya actuado de mala fe y; además, se ventila un interés público, ya que se trata del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicado: 05001-23-33-000-2017-04140-00 Demandante: Guillermo Isaza Herrera Demandados: Municipio de Segovia y Otros 31 Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la protección a los derechos colectivos invocada por el señor Guillermo Isaza Herrera, en contra de los municipios de Segovia y Remedios, del departamento de Antioquia, de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (Corantioquia) y del Ministerio de Salud y Protección Social, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se estudió y aprobó en Sala de la fecha, según consta en el acta No. 129 LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZABAL Firmado electrónicamente GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Firmado electrónicamente BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ Este documento está firmado electrónicamente a través de la plataforma de SAMAI, su autenticidad se puede verificar en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx