TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada Ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN identificada con cédula No. 63.394.734 oviedocaro.asesorias@gmail.com;
Demandante E.S.E CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA esemolagavita@hotmail.com; Radicado 680013333001 2017-00252 02 Tema Sanción moratoria por no pago oportuno de las cesantías definitivas, Ley 244 de 1995. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente1 por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia proferida el 25 de septiembre de 2018 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, que denegó las pretensiones de la demanda, encaminadas al reconocimiento de la sanción moratoria por no pago oportuno de las cesantías definitivas, establecida en la Ley 244 de 1995.
I.
ANTECEDENTES A. La demanda2 1. Pretensiones La parte actora pretende que se declare la nulidad de los actos administrativos de fechas 10 de febrero y 21 de febrero de 2017, proferidos por la E.S.E NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA SANTANDER, mediante los cuales negó la petición de pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas reconocidas una vez terminada su vinculación laboral en el año 2014. 1 La sentencia fue notificada el 25 de septiembre de 2018 en audiencia y el recurso fue interpuesto el 9 de octubre de 2018, esto es, dentro de los 10 días siguientes. 2 Folios 1 a 9 del expediente físico.
SIGCMA-SGC MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN DEMANDADO: E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA EXPEDIENTE: 680013333001-2017-00252-02 2 Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho solicita que se condene a la entidad demandada a pagar por concepto de sanción moratoria el valor de DIECISÉIS MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL CIENTO OCHENTA Y SEIS PESOS MCTE ($16´594.186,00).
Así mismo, solicita que se le reconozca la indexación de los valores causados, y se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. 2. Hechos Refiere la parte actora que fue vinculada a la E.S.E CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA mediante Resoluciones Nos. 017 de 1995 y 039 de 1996 como empleada pública en el régimen de carrera administrativa como auxiliar de enfermería, desde el 25 de febrero de 1995 al 02 de octubre de 2014, fecha en que presentó su renuncia voluntaria.
Indica que: i) mediante Resolución No. 2014-6585494 del 2 de octubre de 2014, COLPENSIONES le otorgó pensión de invalidez; ii) mediante Resolución No. 071 de 21 de octubre de 2014, la entidad demandada le aceptó la renuncia y ordenó realizar el pago de las prestaciones sociales; y iii) mediante Resolución No. 078 de 10 de noviembre de 2014, la entidad demandada autorizó el pago de prestaciones sociales definitivas.
Señala que la entidad demandada debía cancelar el valor de las cesantías definitivas al FONDO NACIONAL DEL AHORRO de conformidad con el artículo 5 de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, es decir, dentro de los 45 días hábiles siguientes a la firmeza del acto administrativo que ordenó la liquidación de las cesantías definitivas o parciales.
Argumenta que la entidad demandada mediante Resolución No. 72 del 23 de diciembre de 2015, autorizó debitar de la cuenta global a la cuenta individual el valor de las cesantías, y que la entidad demandada debió consignar el concepto de cesantías el 25 de diciembre de 2014, pero tardó 405 días en realizar el pago, toda vez que el mismo fue efectuado solo hasta el 10 de febrero de 2016 en la cuenta que posee en el Fondo Nacional del Ahorro, por lo que considera que es aplicable la sanción prevista en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN DEMANDADO: E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA EXPEDIENTE: 680013333001-2017-00252-02 3 Refiere que el 12 de octubre de 2016 presentó petición ante la entidad demandada solicitando el pago de los intereses moratorios causados por las cesantías del año 2014, y que el 10 de febrero de 2017, la entidad demandada dio respuesta negativa a las pretensiones incoadas, aduciendo que el giro de los aportes correspondientes a las cesantías a la cuenta individual de cada empleado al Fondo Nacional del Ahorro, está supeditado al giro de los recursos que realice la Nación al fondo de cesantías provenientes del sistema general de participaciones y el deber de la ESE es el reporte del personal afiliado al fondo.
Manifiesta que el 21 de febrero de 2017 nuevamente la entidad demandada allega respuesta negativa, argumentando que en el presupuesto de gastos solo se pueden incluir apropiaciones que correspondan a créditos judicialmente reconocidos y a gastos decretados conforme a la ley, y que la entidad demandada hasta el 6 de enero de 2016 remitió el reporte de consolidación de cesantías vigencias 2014 y 2015, razón por la cual le es atribuible el pago de la sanción moratoria.
B. Contestación La E.S.E CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA 3 se opone a las pretensiones argumentando que no existe congruencia entre lo pedido en el acto administrativo demandado y lo que se reclama en la demanda, porque la petición elevada por la demandante el 12 de octubre de 2016 consistió en solicitar el pago por concepto de intereses moratorios a las cesantías del año 2014 y las pretensiones formuladas en la demanda van dirigidas a que se declare la nulidad de los actos administrativos de fechas 10 y 21 de febrero de 2017, a través de los cuales la entidad dio respuesta a la petición de no pago de intereses moratorios, por el no pago de las cesantías del año 2014.
Señala que es improcedente la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías al Fondo Nacional del Ahorro, porque el régimen de cesantías aplicable a la demandante por encontrarse afiliada al Fondo Nacional del Ahorro, es el previsto en el artículo 5 de la Ley 432 de 1998, y en su criterio la sanción moratoria se encuentra prevista para los empleados afiliados a los fondos privados de cesantías. 3 Folios 206 a 213 del expediente físico.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN DEMANDADO: E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA EXPEDIENTE: 680013333001-2017-00252-02 4 Resalta que la demandante no aportó prueba de la reclamación administrativa efectuada ante la entidad, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
C. Sentencia recurrida4 En sentencia dictada el 25 de septiembre de 2018, la Jueza Primera Administrativa Oral del Circuito de Bucaramanga denegó las pretensiones. Como fundamento de su decisión, consideró que en el caso concreto de la señora SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN podría configurarse la sanción moratoria señalada en los artículos 1 y 2 de la Ley 244 del 95, sin embargo, no se dan los presupuestos para su reconocimiento, toda vez que no obra dentro del plenario documento que acredite la presentación de la petición de la liquidación de las cesantías definitivas por parte de la demandante ante la entidad accionada.
Indica que no se cuenta con la fecha exacta para determinar si el acto administrativo de reconocimiento de cesantías se profirió dentro del término previsto en la mencionada ley, esto es, dentro de los 15 días siguientes a la presentación de la solicitud de reconocimiento, y que pese a lo anterior, contados los 45 días para el pago de las cesantías a partir de la ejecutoria del acto de reconocimiento el cual se profirió el 23 de diciembre del 2015, no se advierte que la entidad haya excedido el término otorgado por el legislador para el pago del mencionado emolumento, toda vez que fue consignado en el Fondo Nacional del Ahorro el 16 de febrero de 2016, tal como se observa al folio 259 del plenario, esto es, sin que se vencieran los 45 días que establece la ley para pagar las cesantías después de su reconocimiento.
Concluye que, mediante la Resolución 078 del 10 de noviembre de 2014, la entidad demandada no liquidó las cesantías definitivas de la señora SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN, por lo cual no es éste el acto administrativo referente para el conteo del término previsto en la normatividad en cita, tal como lo pretende la demandante. D. La apelación5 Solicita la parte demandante se revoque integralmente la decisión recurrida y en su lugar se concedan las pretensiones de la demanda, atendiendo los principios 4 Folios 285 a 287 del expediente físico. 5 Folios 290 a 291 del expediente físico.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN DEMANDADO: E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA EXPEDIENTE: 680013333001-2017-00252-02 5 rectores de las relaciones laborales y los derechos inalienables del trabajador como parte débil de la relación. Centra su inconformidad en los siguientes puntos: i) Refiere que, frente las cesantías correspondientes a la vigencia 2014, la entidad demandada en calidad de empleadora tenía la obligación de efectuar las gestiones o trámites necesarios para llevar a su cuenta en el Fondo Nacional del Ahorro el monto por concepto de cesantías de sus trabajadores, cuyo plazo máximo fue el 14 de febrero de 2015 en el régimen anualizado de cesantías a la cual pertenecía. ii) Cuestiona que el Juzgado no censure la omisión de la E.S.E CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA bajo el argumento de que la obligación de pago de las cesantías esté circunscrito a la presentación formal de la solicitud de reconocimiento, no obstante que, en su criterio, la obligación se causa con la desvinculación, la cual ocurrió en el mes de octubre de 2014, generándose una mora en el pago de las cesantías porque solo hasta el 23 de diciembre de 2015 se autorizó al Fondo Nacional del Ahorro debitar de la cuenta global y transferir a su cuenta individual sus cesantías definitivas. iii) Con fundamento en jurisprudencia del H. Consejo de Estado, indica que la indemnización por no consignación en el fondo correspondiente es diferente a la que surge por el no pago cuando se da la terminación extraordinaria, explicando que la primera, se constituye cuando el empleador no consigna la cesantía correspondiente al trabajador por el año anterior o la fracción correspondiente a dicha anualidad liquidada a 31 de diciembre; y la segunda, se constituye frente a la falta de pago de las cesantías a la terminación de la relación legal o reglamentaria, porque, en su criterio, cuando el trabajador se retira del servicio por cualquier causa, y la administración no consigna oportunamente la cesantía que adeuda, deberá cancelar a título de restablecimiento la sanción prevista en la Ley 244 de 1995. iv) Finalmente, sustenta que no es comprensible que el operador de justicia exprese en su decisión que su empleador actuó dentro del marco normativo y que no dará lugar a imposición de sanción alguna, porque no solicitó el pago de un derecho que por disposición legal le corresponde atender al empleador, sin que su beneficiario deba solicitarlo a ruego.
E. Alegatos de conclusión de segunda instancia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN DEMANDADO: E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA EXPEDIENTE: 680013333001-2017-00252-02 6 En el presente caso, se corrió traslado para alegar de conclusión mediante auto del 18 de agosto de 20206.
Revisada la Plataforma SAMAI se observa que las partes no presentaron alegatos de conclusión, y que el Ministerio Público no presentó concepto de fondo. II. CONSIDERACIONES A. Acerca de la competencia La Sala es competente para proferir esta providencia por tratarse de un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en primera instancia por un juez administrativo de Bucaramanga, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante el cual se pretende la declaración de nulidad de los actos administrativos que negaron la petición de pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas reconocidas una vez terminada la vinculación laboral de la demandante, con fundamento en servicios prestados en el municipio de Molagavita, Santander, tal como lo disponen los artículos 152 a 156 del CPACA.
B. Presupuestos procesales La Sala se pronunciará de fondo en este caso, porque están reunidos los presupuestos procesales para decidir de fondo y la demanda fue presentada dentro del término establecido en el artículo 164 numeral 2 literal d del CPACA7. En efecto: i) Los actos administrativos demandados fueron proferidos el 10 de febrero y 21 de febrero de 2017, y notificados en esas mismas fechas8; ii) si bien el término de caducidad vencía el 11 de junio y 22 de junio de 2017, la solicitud de conciliación fue presentada el 30 de marzo de 2017, lo que suspendió dicho término cuando aún restaban dos meses y 11 días para el acto administrativo del 10 de febrero de 2017, y dos meses y veintidós días para el acto administrativo del 21 de febrero de 20179; iii) La constancia de imposibilidad de agotar el requisito de procedibilidad fue expedida por la Procuradora 17 Judicial II para Asuntos Administrativos el 4 de 6 Folio 311 del expediente físico. 7 Ley 1437 de 2011.
“ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;
(…)” 8 Folios 61 y 144 del expediente físico. Además, las partes en el escrito de demanda y contestación a la misma, concuerdan en la fecha de notificación. 9 Folios 62 y 63 del expediente físico. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN DEMANDADO: E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA EXPEDIENTE: 680013333001-2017-00252-02 7 julio de 201710; por lo que el término de caducidad se extendió hasta el 16 de septiembre de 2017 para el acto administrativo del 10 de febrero de 2017, y 27 de septiembre de 2017 para el acto administrativo del 21 de febrero de 2017; y iv) la demanda fue interpuesta el 31 de julio de 201711, es decir, fue presentada dentro del término. Además, se cumplió con el requisito de conciliación prejudicial exigible para la época en que se presentó la demanda, según constancia de la Procuraduría de fecha 04 de julio de 201712.
C. El problema jurídico y su resolución. De acuerdo con la reseña que antecede, la Sala plantea y resuelve el siguiente problema jurídico: ¿Le asiste a la demandante el derecho al reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, establecida en la Ley 244 de 1995? Tesis: Si Fundamento jurídico: La tesis inicial de esta ponente es que la demandante no presentó la solicitud de reconocimiento de las cesantías definitivas ante la entidad demandada, tal como lo establece el artículo 1 de la Ley 244 de 1995, presupuesto de hecho que prevé la norma para el cómputo de los términos establecidos en ella para el reconocimiento y pago de las cesantías y la causación de la sanción moratoria contemplada en la ley referida, lo que en principio torna improcedente el reconocimiento y pago de la mencionada sanción. No obstante lo anterior, en aplicación de los principios de favorabilidad e in dubio pro operario consagrados en el artículo 53 Superior, acoge esta ponente la tesis mayoritaria de la Sala, según la cual, estando el empleador en la obligación de liquidar y pagar las cesantías definitivas del empleado que ha sido desvinculado, por virtud de la terminación de la relación laboral, la entidad debe expedir el acto administrativo que reconoce las referidas prestaciones, a partir de cuya ejecutoria, tendrá el plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles para el pago, tal y como lo establece el Art. 2 de la Ley 244 de 1995.
Incumplir esta obligación legal da lugar a que se cause una sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas, consistente en un día de salario por cada día de retardo. Así, analizados 10 Folios 62 y 63, 275 a 281 del expediente físico. 11 Según acta de reparto visible a folio 68 del expediente físico 12 Folios 62 a 63 del expediente físico.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN DEMANDADO: E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA EXPEDIENTE: 680013333001-2017-00252-02 8 los medios de prueba allegados al expediente se concluye que hubo una mora de 383 días, en el pago de las cesantías definitivas de la demandante, por lo que hay lugar a la sanción que establece la misma normatividad.
PJ2. ¿Procede la indexación de la sanción moratoria en los términos del artículo 187 del CPACA? Tesis: Si. Fundamento jurídico: Toda condena, sin distinción, debe actualizarse a la fecha de ejecutoria de la sentencia, con el fin de corregir el efecto inflacionario de la moneda, conforme lo prescribe el artículo 187 del CPACA. D. Marco jurídico y jurisprudencial 1.
Del término establecido por el legislador para el cómputo de la sanción moratoria y la interpretación más favorable de la norma, para considerar el pago tardío de las cesantías. La Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006 en sus artículos 1 y 213, establece unos precisos términos para el pago de las cesantías definitivas y parciales a favor de los empleados públicos, así: <<Artículo 1º.- Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de la liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
(…) Artículo 2º.- La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social>>. 13 Ley 244 de 1995. “ARTÍCULO 1o. <Artículo subrogado por el artículo 4o. de la Ley 1071 de 2006.> Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
(…) http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0244_1995.htmlARTÍCULO 2o. <Artículo subrogado por el artículo 5o. de la Ley 1071 de 2006. > La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.”. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN DEMANDADO: E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA EXPEDIENTE: 680013333001-2017-00252-02 9 En el parágrafo de esta última norma, el legislador estableció una sanción para el empleador que incumpla los anteriores plazos.
La norma dispone: <<Parágrafo.- En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo…>>.
Las anteriores normas admiten dos interpretaciones plausibles que fueron discutidas por la Sala. Una interpretación indica que para el cómputo de los términos que prevén los artículos 1º y 2º de la Ley 244 de 1995, y, por ende, para el cómputo de la sanción moratoria allí consagrada, el legislador estableció un referente temporal inicial, esto es, la fecha de presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías por parte del empleado público ante la entidad empleadora, de manera que, en virtud del principio de legalidad al que está sujeta toda sanción14, este supuesto de hecho se convierte en un presupuesto para computar los plazos que tiene el empleador para las obligaciones de hacer y pagar que le impone la norma, y de esta manera, determinar la fecha de causación de la sanción por el pago tardío de las cesantías.
Entonces, es desde la presentación de la solicitud ante la entidad empleadora que se deben contar los 15 días para la expedición del acto administrativo de reconocimiento, y sólo vencido éste, puede computarse el término de los 45 días para el pago efectivo de las cesantías. A los plazos fijados en la norma, debe agregarse el término de los 10 días de ejecutoria del acto de reconocimiento, según jurisprudencia pacífica del Consejo de Estado15.
Lo anterior significaría que para establecer si hay o no mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales, y, por ende, si procede la sanción moratoria consagrada en la Ley 244, se debe calcular un término total de 70 días hábiles contados desde la radicación de la solicitud de las cesantías. 14 Como lo ha sostenido el Consejo de Estado, en materia sancionatoria “la tipicidad cumple una función esencial para garantizar el principio de legalidad, consistente en la descripción de la conducta que permite declarar la responsabilidad del sujeto pasivo de la acción, por esta razón, el operador en ejercicio de la subsunción típica debe señalar de manera clara los supuestos fácticos del tipo y los verbos rectores de la conducta que va a imputar. […] [S]e desprende que la motivación del acto sancionatorio debe comprender una descripción completa, precisa y clara de cada uno de los supuestos de hecho a partir de los cuales la entidad adelanta el proceso de adecuación típica.
Tal congruencia facilita el adecuado ejercicio de los derechos de contradicción y defensa en la actuación administrativa”. CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda, Sentencia del 2 de diciembre de 2019, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad. 11001-03-25-000-2013-00240-00 15 Sala Plena, Sección segunda del 18 de julio de 2018 C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez; ya la Sala Plena del Consejo de Estado se había pronunciado sobre el tema en Sentencia de 27 de marzo de 2007, M.P. JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE, Exp.
No. 76001233100020000251301. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN DEMANDADO: E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA EXPEDIENTE: 680013333001-2017-00252-02 10 Según esta postura, no es posible tener como referente temporal para computar la sanción moratoria, la resolución que expide el empleador al término de la relación laboral autorizando el pago de las prestaciones sociales, cuando en dicho acto no se liquidan las cesantías definitivas, porque este acto no está exteriorizando la voluntad de la Administración de liquidarlas, verbo rector que prevé la Ley 244 de 1995 para establecer el momento a partir del cual la entidad púbica tiene el deber de pagarlas16, esto es, dentro de los 45 días siguientes, contados luego de los 10 días de ejecutoria del acto.
Por ello, si la administración no liquida de manera oficiosa las cesantías, estableciendo el término y factores de liquidación y el valor a pagar, no podrá afirmarse que las cesantías se han liquidado en los términos de los artículos 1º y 2º de la Ley 244 de 1995, y, por ende, en estos casos, siempre será necesaria la petición de liquidación de las mismas para computar la sanción moratoria.
A la anterior interpretación que hace la ponente de las normas aplicables, se opone la que plantean los Honorables Magistrados que conforman la presente Sala en forma mayoritaria y por la cual debemos decantarnos, en aplicación del principio in dubio pro operario o favorabilidad en sentido amplio establecido en el artículo 53 de la Constitución Política, que obliga a dar carácter preferente a aquella interpretación de las normas laborales que resulte más favorable al trabajador17, como ocurre en este asunto, según pasa a explicarse.
El empleador está en la obligación de liquidar y pagar las cesantías definitivas del empleado que ha sido desvinculado, las cuales se causan con la sola terminación de la relación laboral, de este modo, finalizado el vínculo laboral la entidad debe expedir el acto administrativo que reconoce las referidas prestaciones, a partir de cuya ejecutoria, tendrá el plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles para el pago, tal y como lo establece el Art. 2 de la Ley 244 de 1995.
Incumplir esta obligación legal da lugar a que se cause una sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas, consistente en un día de salario por cada día de retardo. 16 “Artículo 1º.- Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de la liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
“Artículo 2º.- La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social” 17 Sobre la obligación de aplicar la interpretación más favorable al trabajador, puede analizarse la Sentencia SU-332 de 2019.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN DEMANDADO: E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA EXPEDIENTE: 680013333001-2017-00252-02 11 Para la Sala, tomar como referente temporal para computar la sanción moratoria la fecha de ejecutoria del acto que reconoce las prestaciones sociales, responde a la naturaleza misma de las cesantías definitivas, pues se trata de un derecho irrenunciable de todos los trabajadores que sirve para atender sus necesidades mientras permanece cesante, siendo esta la prestación más importante que se le reconoce al trabajador que ha terminado su relación. De modo que es redundante exigirle al exservidor que luego de habérsele ya reconocido sus prestaciones, acuda a la administración a solicitarlas solamente para que pueda contabilizársele el término de la sanción moratoria, además que esta exigencia legal para estos casos resulta menos favorable para el empleado y desconoce las responsabilidades mínimas que le incumben a la entidad que, por imperio de la norma, conoce que su deber es liquidar y pagar las cesantías en el menor tiempo posible atendiendo a los derechos de quién ya no forma parte de su nómina.
Ahora bien, según sentencia de unificación del Consejo de Estado5, a estos términos, debe sumarse, 10 días del término de ejecutoria de la resolución que reconoce las cesantías (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011, sin embargo, en aquellos casos en los cuales el titular renuncia a los términos de la ejecutoria necesariamente no habrán de contarse).
Lo anterior quiere decir que para establecer si hay o no mora en el pago de la referida prestación, se tomará el término total de 55 días hábiles, contados desde la radicación de la solicitud de cesantías y si llegara a renunciar a términos se contarán 45 días para tal fin. 2. La procedencia de la indexación en las condenas por sanción moratoria La Sala no desconoce que el H. Consejo de Estado en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, sostuvo que <<al no tratarse de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo (…) en juicio de la Sala para justificar la indexación de la sanción por mora en el pago de las cesantías, no es viable acudir al contenido del último inciso del artículo 187 del CPACA (…) pues en estricto sentido, la sentencia no reivindica ningún derecho ni obligación insatisfecha, erigiéndose como generadora de un beneficio económico para el demandante cuya MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN DEMANDADO: E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA EXPEDIENTE: 680013333001-2017-00252-02 12 única causa fue la demora en el pago de una prestación. En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido…>>.
A continuación, la misma sentencia dispuso: <<Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA>>. La Sala se aparta de la tesis del Consejo de Estado, para sostener que sí es aplicable la indexación de la condena que aquí se impone, en los términos del art. 187 del CPACA, por las siguientes razones: El efecto inflacionario que sufre la economía colombiana desde hace varias décadas, genera, en toda obligación cuyo pago se hace en un año distinto a cuando se causa, la pérdida del poder adquisitivo del valor económico que recibe el titular de esa obligación. Se trata de un fenómeno de público conocimiento y, por tanto, previsible, que el legislador mismo ha querido conjurar con el artículo 187 del CPACA, norma que ordena el ajuste de valor de la condena impuesta por esta jurisdicción con base en el IPC, corrigiendo así el efecto inflacionario.
Así, se considera que la actualización o indexación de la sanción moratoria en los precisos términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 es procedente, como quiera que: i) Tal reconocimiento se hace, simplemente, para preservar la equivalencia o representación monetaria del valor de una obligación, con el valor representativo real al momento del pago, compensando así el efecto inflacionario que sufren los precios por el paso del tiempo, es decir, por el derecho que le asiste a toda persona a que las obligaciones surgidas a su favor mantengan su poder adquisitivo cuando el mismo se ve afectado por el fenómeno inflacionario de la moneda, ii) así se infiere de la citada sentencia de unificación y, iii) así lo dispone el legislador en la norma citada, al disponer, sin excepción alguna, que toda condena proferida por esta Jurisdicción debe actualizarse conforme a las variaciones del Índice de Precios al Consumidor, precisándose que donde el legislador no distingue, no le es permitido al intérprete hacerlo.
E. Análisis de las pruebas MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN DEMANDADO: E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA EXPEDIENTE: 680013333001-2017-00252-02 13 La Sala, con los medios de convicción que se encuentran en el expediente, encuentra probado lo que sigue: 1.
Mediante Resolución No. 071 de 21 de octubre de 2014, la entidad demandada le aceptó la renuncia a la demandante a partir del 2 de octubre de 2014 y ordenó realizar la liquidación de las prestaciones sociales18. 2. Por Resolución No. 078 de 10 de noviembre de 2014, la entidad demandada autorizó el pago de prestaciones sociales definitivas de la demandante, sin incluir la liquidación de las cesantías del año 201419.
El acto fue notificado personalmente el 13 de noviembre de la misma anualidad, renunciando la demandante al término de ejecutoria20. 3. Posteriormente, mediante Resolución No. 72 del 23 de diciembre de 2015, la entidad empleadora autorizó al FONDO NACIONAL DEL AHORRO debitar de la cuenta global a la cuenta individual de la demandante el valor de las cesantías del año 2014 21. 4.
La entidad demandada le consignó a la demandante las cesantías del año 2014, el 10 de febrero de 2016 en la cuenta que posee en el Fondo Nacional del Ahorro, tal como consta en el extracto individual de cesantías aportado por el Fondo Nacional del Ahorro22. 5. El 12 de octubre de 2016 la demandante presentó petición ante la entidad demandada solicitando el pago de los intereses moratorios causados por las cesantías del año 2014, de conformidad con lo establecido en el artículo 99 de la Ley 50 de 199023. 6.
Mediante oficios de fechas 10 y 21 de febrero de 2017, la entidad negó la solicitud de pago de intereses moratorios correspondientes a las cesantías del año 201424. 7. No obra prueba en el expediente que acredite que la demandante presentó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas por 18 Folios 19 a 21 del expediente físico. 19 Folios 22 a 25 del expediente físico. 20 folio 25. 21 Folios 27 a 28 del expediente físico. 22 Folios 260 a 261 del expediente físico. 23 Folios 35 a 39 del expediente físico. 24 Folios 54 a 56 y 61 del expediente físico.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN DEMANDADO: E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA EXPEDIENTE: 680013333001-2017-00252-02 14 terminación de la relación laboral, ante la entidad demandada, como lo establece los artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995.
De acuerdo con lo anterior y atendiendo la tesis más favorable acogida por esta Sala de Decisión, se concluye que no le asiste razón al A quo al considerar que, al no haberse efectuado la reclamación de cesantías en sede administrativa, no se causó la sanción moratoria, pues, como se dijo en el marco jurídico, la finalización de la relación laboral hace surgir la obligación del empleador de liquidar y pagar las cesantías definitivas, entonces, con el surgimiento de la obligación de liquidarlas y pagarlas, también se origina la causación de la sanción por el no pago de las mismas.
Como referente temporal para computar la sanción moratoria, considera la Sala que la resolución que expide el empleador al término de la relación laboral autorizando el pago de las prestaciones sociales es suficiente, pues es una obligación que surge de manera automática a la finalización de la relación laboral, tal como se explicó en el marco jurídico.
Así las cosas, de conformidad con lo establecido en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, la entidad demandada tenía un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha en la cual quedó en firme la Resolución No. 078 de 10 de noviembre de 2014, acto administrativo mediante el cual la entidad demandada autorizó el pago de prestaciones sociales definitivas de la demandante, para cancelar esta prestación social.
En ese orden de ideas, está probado que la Resolución No. 078 de 10 de noviembre de 2014 quedó en firme el 13 de noviembre de la misma anualidad, como quiera que en esa fecha fue notificado personalmente y la demandante renunció a los términos de ejecutoria del acto, teniendo la demandada 45 días hábiles para proferir el respectivo acto administrativo, esto es, desde el 14 de noviembre de 2014 hasta el 22 de enero de 2015 fecha límite para realizar el pago de las cesantías definitivas.
No obstante, el pago solo se hizo hasta el 10 de febrero de 2016, por lo que la mora se causó desde el 23 de enero de 2015 hasta el 9 de febrero de 2016, periodo en el que transcurrieron 383 días. Conforme a lo anterior le asiste derecho a la señora SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN a que la entidad demandada le pague la sanción moratoria establecida en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, adicionada y modificada por la Ley 1071 de MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN DEMANDADO: E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA EXPEDIENTE: 680013333001-2017-00252-02 15 2006, por cuanto quedó demostrado que le canceló fuera del término legal las cesantías definitivas solicitadas.
En consecuencia, se declarará la nulidad de los actos administrativos de fechas 10 de febrero y 21 de febrero de 2017, proferidos por la E.S.E NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA SANTANDER, mediante los cuales negó la petición de pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas reconocidas una vez terminada su vinculación laboral en el año 2014 y como restablecimiento del derecho, se ordenará a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, debiendo tenerse en cuenta el salario diario devengado por el demandante para el año 2014, en el cual se produjo su renuncia. Prescripción: El reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías definitivas de la accionante se hizo exigible a partir del 23 de enero de 2015, habiéndose formulado petición en sede administrativa el día 12 de octubre de 2016 y, presentado la demanda el 31 de Julio de 2017, conforme a lo cual se advierte que en el presente caso no operó el fenómeno de la prescripción trienal de los derechos de la demandante y así se declarará. La condena que aquí se imponen por concepto de sanción moratoria deberán actualizarse como lo ordena el referido artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, con base en la siguiente fórmula: R = R.H. X Índice final Índice inicial Donde, el valor actual R se determina multiplicando el valor histórico (R.H.) que corresponde al resultado de la operación matemática (días de mora x salario diario devengado en el último año de servicio o año de finalización de la sanción -según se trate de cesantías definitivas o parciales), por el guarismo que resulte de dividir el IPC certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia. F. Condena en costas Dando aplicación a lo dispuesto en el Artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y en concordancia con el numeral MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN DEMANDADO: E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA EXPEDIENTE: 680013333001-2017-00252-02 16 4 del artículo 365 y 366 del Código General del Proceso, se condenará en costas de primera y segunda instancia a la parte demandada por revocarse totalmente la sentencia del inferior.
Las que deberán ser liquidadas por el Juzgado de primera instancia. Las agencias en derecho serán fijadas por el Juzgado de origen en auto separado. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2018, por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga que negó las pretensiones de la demanda y en su lugar, SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de los actos administrativos proferidos el 10 de febrero y el 21 de febrero de 2017 por la E.S.E NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA SANTANDER, mediante los cuales negó la petición de pago de la sanción moratoria reclamada por la demandante SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN por el no pago oportuno de las cesantías definitivas reconocidas una vez terminada su vinculación laboral en el año 2014.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la E.S.E CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA, a reconocer y pagar a la señora SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN, los valores correspondientes a la SANCIÓN MORATORIA de que trata el artículo 2º de la Ley 244 de 1995 derivada del pago tardío de las cesantías, equivalente a un día (1) de salario por cada día de retardo, mora que se causó hasta el 9 de febrero de 2016, es decir, 383 días de mora.
Lo anterior, conforme las pautas y razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO: SE CONDENA en costas de primera y segunda instancia a la E.S.E CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA y a favor de la demandante. Las mismas serán liquidadas por la Secretaría del Juzgado de primera instancia. Las agencias en derecho serán fijadas por el Juzgado de origen en auto separado. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: SANDRA MILENA QUIROZ MILLÁN DEMANDADO: E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA DE MOLAGAVITA EXPEDIENTE: 680013333001-2017-00252-02 17 QUINTO: Ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE el expediente Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala de Decisión Virtual25 No. 126 del 26 de enero de 2023 [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] SOLANGE BLANCO VILLAMIZAR IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrada Magistrado 25 A través de la herramienta Tecnológica MICROSOFT TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. 26 El proyecto de la presente sentencia fue presentado en Salas de Decisión No. 4,9 y 10 de 2022.