SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada Ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, quince (15) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Medio de control REPETICIÓN Demandante NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Demandada PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO Ministerio Público EDDY ALEXANDRA VILLAMIZAR SCHILLER Procuradora 158 Judicial II en asuntos administrativos.
Radicado 68001333301420180033000 Tema Repetición por condena que declaró nulo acto administrativo de insubsistencia. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandada contra la sentencia proferida el 10 de diciembre de 20211 por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, que concedió las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES A. La demanda 1. Pretensiones La entidad demandante pretende lo siguiente: “PRIMERO: Sírvase Honorable Juez declarar administrativamente responsable a PEDRO AGUSTIN BALLESTEROS DELGADO, quien se identifica con la cédula de ciudadanía No. 5.763.297, quien para la época de los hechos fungía en el cargo de Juez Primero Civil Municipal de Bucaramanga, por haber incurrido en conducta dolosa o gravemente culposa al expedir acto administrativo que adoleció de falsa motivación, por medio del cual se declaró insubsistente a la señora DIANA CAROLINA PEÑALOZA LOZANO, actuación que ocasionó la condena impuesta a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL en el proceso de Nulidad y Restablecimiento 11 La sentencia de primera instancia fue notificada el 10 de diciembre de 2021 y el recurso de apelación fue presentado el 18 de enero de 2022 RADICADO: 680013333014-2018-00330-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEMANDADO: PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO 2 del Derecho tramitado bajo el número 68001333100120120009000, trámite en el cual, el mes de enero de 2015, el H. Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia confirmando el fallo de primera instancia y ordenó el reintegro y pago de salarios y demás prestaciones dejadas de percibir por la señora DIANA CAROLINA PEÑALOZA LOZANO.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, Sírvase Honorable Juez condenar a PEDRO AGUSTIN BALLESTEROS DELGADO, quien se identifica con la cédula de ciudadanía No. 5.763.297, al resarcimiento y pago de los perjuicios económicos ocasionados a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, que ascienden a la suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL CUARENTA Y TRES PESOS M/CTE ($255.558.043), con ocasión de pago efectuado por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en cumplimiento de la mencionada condena contenida en la sentencia emitida en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, por la falsa motivación del acto de declaratoria de insubsistencia y del acto de confirmación del mismo, en relación con la señora DIANA CAROLINA PEÑALOZA LOZANO, actuación desplegada por el doctor PEDRO AGUSTIN BALLESTEROS DELGADO, quien para la época de los hechos fungió como Juez Primero Civil Municipal de Bucaramanga, frente a la declaratoria de responsabilidad por parte de la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial TERCERO: Ordenar la indexación y actualización del valor de la condena hasta la fecha de pago efectiva, en los términos establecidos en el CPACA.
CUARTO: Ordenar el cumplimiento de la sentencia de conformidad con lo dispuesto en el CPACA para estos efectos.
QUINTO: Que se condene en costas al demandado.” 2. Hechos Se informa en la demanda que la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL fue condenada en sentencia de primera y segunda instancia dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 6800013331006-2012-00090-01 en el que se decidió, en síntesis, declarar la nulidad de las Resoluciones 005 y 007 de 2011 expedidas por el Juez Primero Civil Municipal de Bucaramanga señor PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO mediante las cuales declaró la insubsistencia del nombramiento de Diana Carolina Peñaloza Lozano en el cargo de Oficial Mayor en RADICADO: 680013333014-2018-00330-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEMANDADO: PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO 3 provisionalidad, y como consecuencia a título de restablecimiento del derecho se ordenó el pago de las acreencias laborales dejadas de percibir por la empleada.
Indica que, en cumplimiento de la condena judicial, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial reconoció y pagó a la señora Diana Carolina Peñaloza Lozano la suma de $255.558.043 el día 25 de mayo de 2015. Reseña como hechos que generaron la condena en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que la señora Diana Carolina Peñaloza Lozano se encontraba vinculada en el Juzgado Primero Civil Municipal de Bucaramanga, en el cargo de oficial mayor en provisionalidad.
La empleada acordó con el titular del Despacho un horario de ingreso para atender su hora de lactancia. El 16 de septiembre de 2011 se informó a la señora Diana Carolina Peñaloza Lozano que por requerimiento del señor Juez Pedro Agustín Ballesteros Delgado debía renunciar y hacer entrega del cargo de Oficial Mayor, como se negó, ese mismo día el Juez expidió la Resolución 005 de 2011 declarándola insubsistente.
Posteriormente, en cumplimiento con la orden proferida dentro de una acción de tutela promovida por la desvinculada, el Juez expidió otro acto administrativo Resolución 007 de 21 de octubre de 2011 motivando la insubsistencia soportada en el incumplimiento del horario de llegada por la referida empleada. Se anotó en la sentencia condenatoria que por el incumplimiento del horario nunca se requirió a la afectada, así como tampoco se le inició procedimiento disciplinario alguno. Los actos administrativos que declararon la insubsistencia fueron proferidos contraviniendo el ordenamiento jurídico vigente, lo que motivó su declaratoria de nulidad y el pago de la condena.
B. Contestación El demandado PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO2 se opone a las pretensiones y afirma que el acto administrativo de declaratoria de insubsistencia fue legalmente expedido y motivado. Indica que las causas de la desvinculación se presentaron de forma clara y previo a su expedición se hicieron requerimientos y llamados de atención verbales a la empleada porque su conducta estaba afectando el ambiente laboral; advierte que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que condenó a la Nación hubo una ausencia total de defensa técnica e inactividad probatoria por parte de la Rama Judicial. 2 Plataforma Samai 3, documento 01, folios 150-176.
RADICADO: 680013333014-2018-00330-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEMANDADO: PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO 4 Considera que no se configura la presunción de dolo o culpa grave en la conducta que refiere el Art. 5 de la Ley 678 de 2001. Dice que la entidad no aporta sanciones disciplinarias o penales que la sustenten y correspondía a la entidad probar los presupuestos de la presunción; afirma que la expedición del acto administrativo no estaba dirigida a lograr un ilícito ni fue expedido con negligencia, lo pretendido era lograr el normal funcionamiento del Juzgado.
Arguye que en el presente medio de control se debe demostrar una responsabilidad subjetiva diferente de la que se discute en el proceso de nulidad y restablecimiento. Y propone las siguientes excepciones: 1) Inexistencia de probar la culpa grave como uno de los requisitos esenciales para la prosperidad del medio de control de repetición. 2) Ausencia total de responsabilidad. 3) Falta de los elementos para la configuración de la acción de repetición. C. La sentencia recurrida3 En la sentencia de primera instancia el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Bucaramanga declaró responsable civil y patrimonialmente a PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO.
Como fundamento de la decisión consideró plenamente acreditada la condena judicial impuesta a la entidad demandante mediante sentencias del 31 de enero de 2013 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo en Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga y su confirmatoria del 25 de enero de 2015 del Tribunal Administrativo de Santander en Descongestión, a través de las cuales se declaró la nulidad de la Resolución 005 y la Resolución 007 de 2011, expedidas por el Juez Primero Civil Municipal de Bucaramanga, mediante las cuales se declaró insubsistente a DIANA CAROLINA PEÑALOZA LOZANO en el cargo de Oficial Mayor en provisionalidad y se condenó a la Rama Judicial al pago de todos los emolumentos dejados de percibir desde el momento del retiro hasta que se produjo el reintegro.
Señala que se demostró el pago de la condena según constancia No- DEAJCER18- 298 de 9 de agosto de 2018, expedida por la Directora Administrativa División de Tesorería de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura en cumplimiento de la Resolución 5144 de 17 de julio de 2018. Las sumas canceladas correspondieron a $241.545.524, $14.012.519 se retuvieron por 3 Plataforma Samai índice No. 3, documento 08.
RADICADO: 680013333014-2018-00330-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEMANDADO: PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO 5 concepto de impuestos en favor de la señora Diana Carolina Peñaloza Ballesteros, el valor de capital correspondió a $110.758.406, el excedente se pagó por concepto de intereses.
Igualmente se probó la calidad del agente del estado de acuerdo con la certificación expedida por la dependencia de talento humano de la Rama Judicial, según la cual el demandado PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO se vinculó como Juez Promiscuo municipal desde el 11 de octubre de 1984, y el 25 de enero de 1988 ingresó en carrera en el mismo cargo y estaba posesionado como Juez Primero Civil Municipal de Bucaramanga desde el 23 de enero de 2007 hasta la fecha de expedición del certificado esto es 9 de agosto de 2018 Respecto de la calificación dolosa o gravemente culposa de la conducta del imputado, afirmó que la expedición del acto administrativo de declaratoria de insubsistencia era un asunto de exclusiva facultad del demandado en su condición de titular del Juzgado y por tanto era el único llamado a expedirlo, su autoría está probada en el proceso.
Dice que se demostró la culpa grave bajo la causal de presunción establecida en el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001 denominada “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”, porque a través de los actos anulados proferidos por el aquí demandado se incurrió en una trasgresión constitucional por vulneración al derecho al debido proceso (art. 29), infringiéndose además normas que debían observarse de la Ley 909 Art. 41, siendo estos errores inexcusables viniendo de quien se presume, por su investidura, debe garantizar la salvaguarda de la Constitución y la ley.
En sustento de lo anterior, refiere que los actos administrativos que se declararon nulos en la sentencia condenatoria no se encontraban ajustados a la legalidad, la Resolución No. 05 de 2011 que materializó la desvinculación de quien ocupaba el cargo de Oficial Mayor, careció de motivación, desconociendo que pese a que el nombramiento fuera en provisionalidad, para la declaratoria de insubsistencia se deben cumplir unas exigencias mínimas respecto de su contenido material – razones precisas de la decisión –, de modo que el administrado cuente con elementos de juicio necesarios para decidir si acude o no ante la jurisdicción. Y el segundo acto, mediante el cual se pretendió subsanar la falta de motivación del primero, además de ser posterior al retiro efectivo de la servidora, y de ser más gravoso al establecer una fecha de desvinculación incluso anterior a la establecida en la primera resolución, se fundamenta en un presunto incumplimiento injustificado del horario laboral de la empleada – durante los casi dos meses anteriores – sin que dicha razón pudiera ser constatable, careciendo de soporte alguno, ausencia RADICADO: 680013333014-2018-00330-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEMANDADO: PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO 6 probatoria que se mantuvo en el proceso de nulidad y restablecimiento y que dio lugar a la anulación de los actos, y que aún en esta instancia no fue superada.
Resalta que el incumplimiento reiterado e injustificado del horario laboral por parte de la servidora judicial sí podía ser causal suficiente para fundamentar la insubsistencia del nombramiento provisional, siempre y cuando el mismo contara con soportes probatorios que evidenciaran que el superior puso en conocimiento la falta, hizo llamados de atención y pese a ello la conducta no fue superada, generándose con ello una afectación en la prestación del servicio.
Señala que aun habiéndose incurrido en la omisión de generar en vía administrativa el soporte documental correspondiente y necesario, en vía judicial era posible acreditar que la motivación del acto era real, acudiendo a la prueba testimonial, lo cual tampoco ocurrió ni en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ni en el de repetición. Concluye que en la conducta del agente del estado es inexcusable el desconocimiento al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y a lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 909 de 2004 en concordancia con el artículo 132 numeral 2 de la Ley 270 de 1996, así como los precedentes de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre las causales de terminación de los nombramientos provisionales y la necesaria motivación de los actos de declaratoria de insubsistencia y por tanto se configura la culpa grave.
Sobre el monto de la condena refirió solo corresponderá al capital que asciende a $110.758.406 actualizado a la fecha de la condena. El valor excedente por concepto de intereses causados, no puede ser reclamado al demandado. D. La apelación4 Pide que la sentencia de primera instancia sea revocada advirtiendo que la Juez en esa oportunidad, al momento de analizar el elemento subjetivo del demandado, solo valoró los actos administrativos que fueron enjuiciados en vía ordinaria, que son insuficientes para calificar el grado de culpa o dolo del demandado.
Tampoco la entidad demandante acreditó dicho elemento para efectuar una imputación subjetiva de la conducta del demandado Ballesteros Delgado. 4 Plataforma Samai índice 03, documento 10. RADICADO: 680013333014-2018-00330-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEMANDADO: PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO 7 Dice que el A quo dedujo de forma errónea, sin pruebas la imputación subjetiva bajo la premisa de la falsa motivación que se constituyó en los fallos de nulidad y restablecimiento del derecho, donde el demandado Ballesteros, no hizo parte de ese debate procesal y por la mera autoría estructuró el grado de intencionalidad o negligencia del demandado.
Afirma que la entidad demandante tampoco ejerció una adecuada defensa técnica dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no requirió al demandado para que aportara pruebas en el curso procesal con el fin de coadyuvar la defensa técnica, ni solicitó su vinculación mediante llamamiento en garantía, para que se hiciera parte y así poder debatir la disputa, no aportó como prueba trasladada el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho que declaro la responsabilidad del Estado, para darle un mayor valor probatorio en este proceso.
Si bien es cierto, la sentencia de Unificación de la Corte Constitucional – SU- 354 de 2020, fijo unos presupuestos constitucionales, con el fin que el operador judicial resuelva las demandas de repetición, igualmente, la misma advirtió que la entidad debe sustentarse bajo nuevos elementos de juicio allegados al proceso de repetición, en razón que, en el proceso de repetición, no se está cuestionando la legalidad de los actos demandados, si no la conducta de quien los expidió, por lo tanto, su valoración es distinta, sin que al plenario se hubiesen aportados las pruebas para demostrar realmente la responsabilidad del aquí demandado.
E. Actuación de segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 7 de julio de 2022 y de acuerdo con lo establecido en el artículo 247 numeral 5 del CPACA (modificado por él artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, vigente para la época de interposición del recurso de apelación objeto de estudio), no hubo necesidad de correr traslado para que las partes presentaran alegatos de conclusión de segunda instancia, pues no se decretaron ni practicaron pruebas en esta instancia, toda vez que no fueron solicitadas por las partes.
En la oportunidad respectiva concurrió la parte demandante en los siguientes términos: La NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL se opone a los argumentos expuestos en el recurso de apelación y destaca que los actos proferidos por el demandado no se encontraban ajustados a RADICADO: 680013333014-2018-00330-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEMANDADO: PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO 8 la legalidad y esto quedó probado con la misma condena impuesta en contra de la Rama Judicial.
Así pues, se demostró que los actos anulados vulneraron el debido proceso, en la medida que carecían de la más mínima motivación, porque para la declaratoria de insubsistencia deben cumplirse unas mínimas exigencias que el Dr. BALLESTEROS DELGADO omitió, según se da cuenta en las consideraciones del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho en que se dio origen a la condena en contra de la Rama Judicial.
II. CONSIDERACIONES A. Acerca de la Competencia La Sala es competente para proferir esta providencia por tratarse de un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en primera instancia por un Juez Administrativo de Bucaramanga, dentro de un proceso de repetición, tal como lo disponen los artículos 152 a 156 del CPACA.
B. El problema jurídico y su resolución Con base en la reseña que antecede, el Despacho lo plantea y resuelve así: ¿Se configura el elemento subjetivo de la culpa grave para declarar la responsabilidad patrimonial de un Juez de la Republica por expedir actos administrativos de insubsistencia que fueron declarados nulos en sentencia judicial por falsa motivación y violación al debido proceso? Tesis: Sí. Fundamentos de la decisión: El requisito subjetivo está relacionado directamente con la responsabilidad del agente como fuente del daño, por el cual resultó condenado el Estado.
Entonces, la prosperidad del medio de control de repetición se basa en el actuar doloso o gravemente culposo del servidor que le produjo una condena al Estado. En el presente caso la conducta del demandado comportó una violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, por vulneración al debido proceso y desconocer el precedente jurisprudencial acerca de la obligación de motivar objetivamente los actos administrativos de insubsistencia, lo que configuró su culpa grave, debiendo responder patrimonialmente.
B. Marco jurídico. 1. Naturaleza de la acción de repetición y normatividad aplicable RADICADO: 680013333014-2018-00330-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEMANDADO: PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO 9 El Art. 90 Constitucional establece la posibilidad que la entidad pública condenada acuda por vía judicial a repetir contra el funcionario que con su conducta dolosa o gravemente culposa hubiere dado lugar a la condena.
Esta disposición constitucional fue desarrollada mediante la Ley 678 de 2001 que en su Art. 2º consagró la acción de repetición como el mecanismo judicial de carácter patrimonial que debe promoverse contra el servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar al pago de una indemnización por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La finalidad de esta acción, según el Art. 3º de la misma ley, es garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella. Para condenar patrimonialmente mediante el medio de control de repetición debe probarse: i) la calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena; ii) la existencia de una condena judicial, conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado; iii) el pago efectivo realizado por el Estado, que se constituye por el acto mediante el cual se reconoce y ordena el pago en favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario.
Ahora bien, iv) para la prosperidad de esta acción, no basta con acreditar la condena y su pago, sino que debe quedar establecido dentro del proceso un cuarto requisito, que el servidor demandado actuó con dolo o culpa grave. La definición y contenido normativo de estos conceptos fue fijada en forma expresa en los Arts. 5º y 6º de la referida Ley 678 de 2001; los cuales, en su orden, según la normatividad vigente al momento de RADICADO: 680013333014-2018-00330-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEMANDADO: PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO 10 dictarse la sentencia de primera instancia5 (que rigen el estudio de esta instancia como garantía del derecho al debido proceso del apelante6), señalan: “Art. 5.
Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3.
Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5.
Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. “Art. 6. Culpa grave. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
“Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 5 La ley 2195 de 2022 modificó el texto de los artículos 5 y 6 de la Ley 2195 de 2022. ARTÍCULO 5o. DOLO. <Artículo modificado por el artículo 39 de la Ley 2195 de 2022. El nuevo texto es el siguiente:> La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.
Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Que el acto administrativo haya sido declarado nulo por desviación de poder, indebida motivación, o falta de motivación, y por falsa motivación. 2. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 3.
Haber expedido la resolución, el auto o sentencia contrario a derecho en un proceso judicial. 4. Obrar con desviación de poder. ARTÍCULO 6o. CULPA GRAVE. <Artículo modificado por el artículo 40 de la Ley 2195 de 2022. El nuevo texto es el siguiente:> Se presumirá que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones. 6 En el tránsito legislativo de las conductas cometidas antes de la expedición de la Ley 678 de 2001, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado fue clara en señalar que, a fin de garantizar el derecho al debido proceso -artículo 29 de la C.P.-, la Ley 678 de 2001 aplicaba en lo sustancial a los actos y hechos ocurridos con posterioridad a su entrada en vigencia -4 de agosto de 2001.
Esta Sala considera que si las actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad pública fueron anteriores a las modificaciones establecidas por la Ley 2195 de 2022, las normas aplicables para dilucidar si el servidor público enjuiciado actuó con dolo o con culpa grave serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado.
RADICADO: 680013333014-2018-00330-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEMANDADO: PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO 11 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3.
Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable. 4. Violar manifiesta e inexcusablemente el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal…” Como se desprende de las normas citadas, los conceptos de dolo y culpa grave fueron desarrollados directamente por el Legislador, fijándose una serie de hipótesis que dan lugar a su presunción. De incurrirse en alguno de estos supuestos, la carga de la prueba se invierte, por lo que corresponde al demandado desvirtuar la presunción que se estructura en su contra.
Según la H. Corte Constitucional7, estas presunciones de dolo y culpa no son contrarias a los principios de buena fe y presunción de inocencia y se encuentran justificadas desde el punto de vista constitucional en la necesidad de probar elementos subjetivos que por su naturaleza son de difícil prueba, con base en hechos objetivos susceptibles de demostración en las condiciones ordinarias, con el fin de hacer efectiva la acción de repetición, consagrada en el Art. 90 superior, y por la necesidad de proteger el patrimonio y la moralidad públicos, así como favorecer el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
Así lo dijo la H. Corte Constitucional en Sentencia C-778 de 2003, y al tiempo sostuvo que dada la similitud que las mencionadas causales de presunción guardan con las causales de declaración de nulidad de los actos administrativos, la declaratoria judicial de nulidad “no acarrea necesariamente la responsabilidad patrimonial del agente público, puesto que con fundamento en lo establecido en el Art. 90 de la Constitución siempre se requerirá la demostración de su culpabilidad en las modalidades de dolo o culpa grave, bien sea mediante la aplicación de las referidas presunciones, que invierten la carga de la prueba, o bien sea aplicando las reglas generales de la materia procesal sobre dicha carga”8.
Cabe agregar que, en todo caso, cualquier error de conducta que se endilgue como causa del daño, debe ser ostensible y significativo9, pues tal y como lo ha señalado 7 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-778 de 2003. 8 Ibíd. 9 “La determinación de una responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente; por ello, no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta.
(…) no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional (art. RADICADO: 680013333014-2018-00330-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEMANDADO: PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO 12 el H. Consejo de Estado, ni aun el desconocimiento de normas jurídicas es suficiente para que se acredite por sí solo un actuar doloso o gravemente culposo, teniendo en cuenta que la función pública es esencialmente el ejercicio de una labor humana, que implica, por naturaleza, la posibilidad de yerros en las actuaciones.
En este sentido, la Sección Tercera de esa Corporación, en Sentencia del 8 de marzo de 2007, Exp. 24953, con ponencia de la Dra. Ruth Stella Correa Palacio, señaló: “Es claro que el sólo desconocimiento de la norma por el operador jurídico encargado de aplicarla a través de actos administrativos o el alejamiento de la realidad al adoptar una decisión en los mismos no implica de plano una responsabilidad a título de imputación de culpa grave o dolo, puesto que, en estos casos, existe un margen de error admisible en condiciones normales y más aún extraordinarias cuando se trata de la interpretación y ejecución de las normas jurídicas o de la percepción de la realidad atendiendo las circunstancias específicas del caso, toda vez que debe tenerse en cuenta que el ejercicio de la función pública se trata de una labor humana, que implica la posibilidad de yerros en las actuaciones”.10 De manera que, el requisito subjetivo está relacionado directamente con la responsabilidad del agente del Estado como fuente del daño, por el cual resultó condenado el Estado.
Entonces, la prosperidad del medio de control de repetición se basa en el actuar doloso o gravemente culposo del agente estatal o del contratista que produjo una condena al Estado. Por tanto, si del análisis de la responsabilidad no se determina que la conducta se realizó bajo estos criterios, necesariamente no podrá ordenarse la reparación de lo pagado por concepto de la condena.11 90) haya establecido expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o ex funcionarios, sólo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual, por otra parte, se explica por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos, en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, lo cual podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e ineficaz de la función pública.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, C. P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, 26 de febrero de 2014, Radicado: 25000-23-26-000-2011-00478- 01(48384). 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C. P.: Ruth Stella Correa Palacio. Exp. 24953. 11 “De la lectura del precepto constitucional que consagra dicha acción, se infiere que mientras el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado se centra en el daño antijurídico que le sea imputable, la base de la responsabilidad personal de los agentes de la administración se funda en la culpabilidad del funcionario, la cual ocurre únicamente en aquellos eventos en que el daño antijurídico y la condena sobreviniente sean consecuencia del obrar del agente, del cual debe predicarse el dolo o la culpa grave.
Esta premisa, plantea un vínculo inescindible entre el obrar del agente y el hecho, acción u omisión generador del daño, por cuya antijuridicidad resulta condenado el Estado.” CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN A. Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ. Sentencia del diez (10) de octubre de dos mil veintidós (2022) RADICADO: 680013333014-2018-00330-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEMANDADO: PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO 13 2.Sobre el deber de motivar el acto de retiro de un servidor vinculado en provisionalidad.
La sentencia de unificación SU-917 de 2010 la Corte Constitucional señaló: “En cuanto al retiro de servidores vinculados en provisionalidad, la Corte Constitucional ha abordado en numerosas oportunidades el tema para señalar el inexcusable deber de motivación de dichos actos. Así lo ha señalado desde hace más de una década de manera uniforme y reiterada en los numerosos fallos en los que ha examinado esta problemática, a tal punto que a la fecha se registra casi un centenar de sentencias en la misma dirección, aunque con algunas variables respecto de las medidas de protección adoptadas. - En primer lugar, el respeto a los principios constitucionales antes mencionados (Estado de derecho, garantía del derecho fundamental al debido proceso, principios democráticos y de publicidad en el ejercicio de la función pública) exige motivar los actos de retiro de los cargos de provisionalidad. - En segundo lugar, no existe ninguna ley o norma con fuerza material de ley que exonere a los nominadores del deber de señalar las razones para el retiro de servidores públicos nombrados en provisionalidad, por lo que debe apelarse a la regla general antes mencionada sobre la motivación de los actos administrativos. - En tercer lugar, el artículo 125 de la Constitución señala que las causales de retiro de los servidores públicos son las contempladas en la propia Carta Política o en la ley, de manera que el administrado debe tener la posibilidad de conocer cuáles son las razones que se invocan para su retiro cuando ejerce un cargo en provisionalidad.
Aquí es importante precisar que “las excepciones a este principio general únicamente pueden ser consignadas por vía legal o constitucional”18, de manera que ni los decretos reglamentarios ni los demás actos administrativos pueden servir como sustento normativo para incumplir este mandato. (…) En concordancia con ello, la Ley 909 de 2004, por la cual se expiden normas que regulan el empleo público y la carrera administrativa, reconoció expresamente, que la competencia para el retiro de los empleos de carrera es “reglada” y “deberá efectuarse mediante acto motivado”, mientras que para el caso de los empleos de libre nombramiento y remoción aceptó la competencia “discrecional” mediante “acto no motivado” En consecuencia, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 909 de 2004 no existe duda alguna respecto al deber de motivación de dichos actos.
C. Análisis de las pruebas RADICADO: 680013333014-2018-00330-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEMANDADO: PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO 14 La Sala, con los medios de convicción que se encuentran en el expediente, se aparta de los argumentos de la apelación y confirmará la sentencia de primera instancia, como se expone a continuación: En el presente caso, de acuerdo con la apelación presentada no se discute las cuestiones objetivas relativas a la existencia de la condena y su pago efectivo, aun cuando son presupuestos esenciales del medio de control de repetición, en tanto el apelante centra su discusión en la inexistencia de culpabilidad en su conducta, pues argumenta que no actuó con culpa grave ni dolo; sin embargo, dichos elementos objetivos si fueron acreditados dentro del expediente, así: La condena al Estado a reparar un daño antijurídico causado a un particular pues se allegaron las sentencias ejecutoriadas tanto de primera como de segunda instancia, en las cuales se declara la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales el demandado en su condición de juez declaró insubsistente el nombramiento de la señora Diana Carolina Peñaloza Lozano en el cargo de oficial mayor y se dispuso como restablecimiento del derecho su reintegro y el pago de salarios, prestaciones sociales y demás derechos laborales.
En cuanto al segundo elemento, esto es el pago, también se encuentra acreditado, dado que se aportó al expediente prueba del cumplimento del fallo. En lo que atañe al último elemento, el subjetivo, como factor determinante de la condena, para la Sala no se configura el dolo en la conducta del demandado, porque, aunque el cargo endilgado a los actos declarados nulos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, fue de falsa motivación, era necesario que la parte demandante demostrará que existió intención de aquel en causar el daño que tuvo que indemnizar la Rama Judicial, pero esto no ocurrió. Todo parece indicar que se trató de una situación administrativa al interior del Despacho Judicial que lideraba el señor PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO, por cuyas decisiones se atribuye una actuación gravemente culposa que a juicio de esta Sala si se configura bajo la causal de presunción establecida en el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001 denominada “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”, conforme pasa a explicarse: 1.
El demandado como titular del despacho judicial, inicialmente tomó la determinación de declarar insubsistente a la señora DIANA CAROLINA PEÑALOZA LOZANO sin ninguna motivación y aduciendo únicamente su vinculación RADICADO: 680013333014-2018-00330-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEMANDADO: PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO 15 provisional, actuación que de por sí ya es arbitraria, pues para ese momento era criterio prevalente tanto en la Corte Constitucional como en el Consejo de Estado, la obligación de motivar el acto de retiro del servicio de un empleado provisional.
Y fue a través de un fallo de tutela que se vio compelido a motivar la desvinculación. Veamos: La Resolución No. 005 del 16 de septiembre de 2011, resuelve declarar la insubsistencia del nombramiento de Diana Carolina Peñaloza Lozano en el cargo de Oficial Mayor del Juzgado Primero Civil Municipal de Bucaramanga a partir del 19 de septiembre de 2011, sin motivación o fundamento alguno, por el mero hecho de ser provisional.
La Resolución No. 007 de 21 de octubre de 2011, adiciona la parte motiva de la Resolución No. 005 del 16 de septiembre de 2011, fundamentando la declaratoria de insubsistencia en que habiendo concluido el periodo en el que la Oficial Mayor gozaba de la “hora de lactancia” el 20 de julio de 2011, ella continuó presentándose a trabajar fuera del horario establecido para todos los empleados, sin mediar permiso ni justificación, lo cual generó afectación del ambiente laboral y de la prestación del servicio.
En este acto se resuelve nuevamente declarar la insubsistencia.12. Se encuentra probado que el primer acto administrativo declarando insubsistente a la empleada judicial se expidió sin motivación alguna y el segundo acto administrativo se motivó con violación al debido proceso y con desconocimiento del precedente jurisprudencial en los que se analizó la interpretación del artículo 41 de la ley 909 de 2004 acerca de que los actos administrativos de insubsistencia debían motivarse y no con cualquier motivación sino que la misma debía ser consistente con la realidad y objetivamente fundada de lo contrario se incurriría en falsa motivación, como en efecto ocurrió. Así las cosas, se puede inicialmente inferir que hubo violación manifiesta de las normas de derecho y el precedente que generaron la anulación en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo, se puede contra argumentar que estas interpretaciones se realizaron en el 2010 y que, por tanto, la segunda exigencia de la presunción primera de “inexcusable”, no le es aplicable, pues tales decisiones judiciales son recientes a la 12 Expediente digital documento 01 folio 35 a 38. RADICADO: 680013333014-2018-00330-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEMANDADO: PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO 16 expedición de los actos administrativos (año 2011), pero debe denotarse que ya existían precedentes de la Corte Constitucional sobre la necesidad de motivar los actos administrativos de insubsistencia de los empleados que ocupan cargos de carrera en provisionalidad, como lo indica y establece claramente la Corte Constitucional en el mencionado fallo de unificación (SU 917/10), al relacionar los precedentes que ella misma había dictado13.
También ya para el año 2010 el Consejo de Estado14 había proferido sentencias acogiendo esta tesis. Además de lo anterior, menciona la parte demandante sobre un fallo de tutela que ordenó al señor PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO motivara la decisión de insubsistencia como una garantía al debido proceso y para que la empleada judicial pudiera decidir si acudía o no a la administración de justicia. Aunque no se aporta al expediente la referida providencia, tampoco el demandado la niega, la cual también fue tenida en cuenta en el fallo de segunda instancia que confirmo la decisión adoptada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Para la Sala esto respalda la tesis que se argumenta sobre la inexcusabilidad de la conducta del agente del estado, quien pudo reevaluar su decisión a la luz de lo ordenado en la acción de tutela y no insistir en motivar sin el respectivo sustento real y objetivo la insubsistencia de la funcionaria. 2.El demandado, no demostró la existencia de las actuaciones administrativas que dice haber adelantado verbalmente para hacer seguimiento a la empleada judicial.
Afirma en su recurso de apelación que no tuvo la oportunidad de defenderse en el proceso ordinario porque la entidad no lo llamó en garantía, ni lo vinculo de alguna manera para que pudiera defender sus propios actos administrativos, en todo caso en este proceso tampoco desplegó la actividad probatoria para evidenciar sus argumentos de defensa. 3.Reprocha el apelante que no se encuentra acreditado el elemento subjetivo porque no hay fallo penal o disciplinario en su contra, argumento que no es de 13 Cronológicamente se destacan 3 sentencias en el año 1998, 1 en el 2002, 3 en el 2003, 4 en el 2004, 24 en el 2005, 15 en el 2006, 13 en el 2007, 13 en el 2008 y 13 en el 2009.
Cfr., Sentencias SU-250/98, T-683/98, T-800/98, T-884/02, T-610/03, T-752/03, T-1011/03, T-597/04, T-951/04, T-1206/04, T-1240/04, T-031/05, T-054/05, T-123/05, T-132/05, T-161/05, T- 222/05, T-267/05, T-374/05, T-392/05, T-454/05, T-648/05, T-660/05, T-696/05, T-752/05, T-804/05, T-1059/05, T-1117/05, T-1159/05, T-1162/05, T-1248/05, T-1258/05, T-1310/05, T-1316/05, T-1323/05, T-024/06, T-070/06, T-081/06, T-156/06, T- 170/06, T-222/06, T-254/06, T-257/06, T-432/06, T-519/06, T-634/06, T-653/06, T-873/06, T-974/06, T-1023/06, T-064/07, T- 132/07, T-245/07, T-384/07, T-410/07, T-451/07, T-464/07, T-729/07, T-793/07, T-838/07, T-857/07, T-887/07, T-1092/07, T- 007/08, T-010/08, T-157/08, T-270/08, T-308/08, T-341/08, T-356/08, T-437/08, T-580/08, T-891/08, T-1022/08, T-1112/08, T-1256/08, T-011/09, T-023/09, T-048/09, T-087/09, T-104/09, T-108/09, T-109/09, T-186/09, T-188/09, T-205/09, T-251/09, T-269/09, T-736/09. 14 Sentencia del 04 de agosto de 2010, Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. expediente No. 15001-23-31-000-2001- 00354 01 (031(¡-08), actor: Aura Alicia Pedraza y Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencie de fecha 23 de septiembre de 2010, radicado No. 25000-23- 25-000-200~1341-02(0883-08), con ponende del Consejero ponente Dr. GERARDO ARENAS MONSALVE RADICADO: 680013333014-2018-00330-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEMANDADO: PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO 17 recibo, teniendo en cuenta que no es de alguno de estos eventos (condena penal o falta disciplinaria) de los que se concluye su responsabilidad patrimonial, sino que se establece a partir de los fallos en los cuales se condenó al estado y de la conducta del demandado.
Visto lo anterior, el actuar del demandado PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO incidió indudablemente en la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de insubsistencia por él expedidos y consecuente pago a título de restablecimiento del derecho que efectuó la Rama Judicial. No hay prueba de que actuó con la intención de causar un detrimento patrimonial, cosa que en ningún momento se aseveró en el fallo apelado, pero sí configura su culpa grave, por lo que debe responder patrimonialmente como lo consideró el Juzgado de primera instancia. Así las cosas, la Sala resolverá desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto por el demandado y se confirmará la decisión de primera instancia. D. De la condena en costas Considera la Sala que los procesos de repetición se adelantan en defensa del interés público, por lo que de acuerdo con el artículo 188 del C.P.A.C.A. no procede la condena en costas.
Al respecto, se sostiene que la exclusión de la condena de costas la otorga el objeto del proceso que persigue el interés público de proteger el patrimonio público y no el hecho de que se verifique o no la derrota de una de las partes; así, no es relevante si la entidad demandante resultó vencedora o perdedora para excluir a la decisión de la condena en costas.
Por lo anterior no se condenará en ninguna de las instancias a la parte perdedora. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 10 de diciembre de 2021 por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga.
RADICADO: 680013333014-2018-00330-01 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DEMANDADO: PEDRO AGUSTÍN BALLESTEROS DELGADO 18 SEGUNDO. SIN CONDENA en costas a la parte demandada en ninguna de las instancias, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE el expediente Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala de Decisión Virtual27 No. 1028 del 15 de diciembre de 2022 [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] SOLANGE BLANCO VILLAMIZAR Magistrada [Ausente con permiso]29 IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado