18001-33-33-002-2019-00741-01 · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Caquetá

Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Segunda de Decisión Magistrada Ponente: Angélica María Hernández Gutiérrez Florencia, junio siete (7) de dos mil veintidós (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Dary Serna de Lemos Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP Radicación: 18001-33-33-002-2019-00741-01 Tema: Reconocimiento pensión gracia. Vinculación antes de 1980.

Acta número 48. ASUNTO Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, por la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda.1 1.1.1. Pretensiones. Luz Dary Serna de Lemos, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó que: 1 C1, archivo 01, pág. 3.

A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada pagar «el valor de las mesadas pensionales a partir del día en que se le retiró de la nómina de pensión gracia -marzo de 2013-, en cuantía del (75%) del promedio de lo devengado por concepto de salarios y demás factores salariales en el último año de servicio inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios, incluyendo todos los factores salariales junto con los reajustes legales correspondientes». iii.

Se ordene actualizar las sumas adeudadas; dar cumplimiento a la sentencia en los términos del CPACA; y condenar en costas a la entidad demandada. 1.1.2. Hechos. Fundamentó las pretensiones en los siguientes: i. Nació el 7 de noviembre de 1950 y cumplió los 50 años de edad el 20 de noviembre de 2000. ii. Laboró como docente desde el 31 de marzo de 1967 hasta el 17 de enero de 1994 en el Colegio La Consolata del Municipio de Puerto Rico.

Fue nombrada mediante la Resolución 03 del 20 de enero de 1967 expedida por el subinspector de educación del territorio escolar del Caquetá. iii. Mediante la Resolución 0250 del 11 de marzo de 1997, fue nombrada como docente del Departamento del Caquetá. Allí permaneció hasta el 13 de enero de 2015 (retiro definitivo). iv. Comoquiera que la entidad demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia, acudió a la acción de tutela.

En este proceso, se ordenó reconocerle la prestación. v. En cumplimiento de lo anterior, mediante la Resolución 44819 del 22 de noviembre de 2005 se le reconoció con efectos a partir del 7 de noviembre de 2000, en cuantía de $954.260,65. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Dary Serna de Lemos Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP Radicación: 18001-33-33-002-2019-00741-01 vi.

Desde marzo de 2013 la entidad demandada la suspendió de la nómina «de pensión gracia», por considerar que había operado el fenómeno del decaimiento jurídico del acto administrativo. vii. El 23 de diciembre de 2016, solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, pero fue negada mediante la Resolución 017314 del 26 de abril de 2017, por considerar que no cumplía con los 20 años de servicios como docente nacionalizada o territorial. viii.

Inconforme con la decisión, presentó recurso de apelación, empero fue resuelto desfavorablemente a través de la Resolución 030120 del 27 de julio de 2017. 1.1.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación. Como normas violadas refirió los artículos 2, 4, 5, 13, 25, 29, 46, 48, 53, 58, 83, 128, 209 y 230 de la Constitución Política; 1, 2 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 1 de la Ley 33 de 1985; 15 de la Ley 91 de 1989; 19 de la Ley 4 de 1994; 6 de la Ley 60 de 1993; 11 y 279 de la Ley 100 de 1993.´ Argumentó que i) sí tenía la calidad de docente nacionalizado porque inició labores antes del 31 de diciembre de 1980 y, además, porque fue nombrada antes de 1976 por la entidad territorial; ii) los actos administrativos de nombramiento fueron expedidos por el subdirector de educación del territorio escolar del Caquetá y la Gobernación del Caquetá - Secretaría de Educación; y iii) no es posible que el subinspector de educación hubiere actuado como delegado del Ministerio de Educación, toda vez que la figura de delegación nació con la Ley 29 de 1989. 1.2.

Contestación de la demanda.2 La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que la demandante no cumple con los requisitos legales y, por tanto, no es beneficiaria de la pensión gracia. Propuso las siguientes excepciones: i. Inexistencia de la obligación demandada. Toda vez que al resolver la solicitud se encontró que la actora no cumple con los requisitos de ley. 2 C1, archivo 01, pág. 104.

Prescripción. Porque se debe aplicar el Decreto 1848 de 1969. 1.3. Sentencia de primera instancia.3 En la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia denegó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. Luego de pronunciarse sobre el marco normativo y jurisprudencia, resolvió el caso concreto.

Para tal efecto, enunció las pruebas aportadas al plenario y argumentó que la demandante laboró como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, es decir, desde el 31 de marzo de 1967; sin embargo, la vinculación fue de orden nacional, toda vez que el nombramiento fue efectuado por el Ministerio de Educación Nacional y el certificado expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Florencia también da cuenta de ello.

Por esta razón, coligió que no cumple con la totalidad de requisitos legales para la obtención de la pensión gracia solicitada. 1.4. Recurso de apelación.4 Inconforme con la decisión la parte demandante manifestó que el a quo no hizo mención del precedente jurisprudencial ni del fundamento legal referenciado en la demanda, como ejercicio necesario para la resolución del problema jurídico.

Indicó que la jurisprudencia señala que la calidad de docente nacional no se basa en el simple hecho de que así se identifique a un docente, ni en el presunto hecho de que fue nombrado por el Ministerio de Educación; además, aclara «que si el nombramiento de un docente como NACIONAL, fue firmado por una autoridad Territorial, departamental o municipal, no es jurídicamente acertado que se tenga como nacional dado que la simple mención no es suficiente para definir el tipo de vinculación que corresponde».

Afirmó que siempre prestó sus servicios para el Departamento del Caquetá y luego perteneció a la Secretaría de Educación del Municipio de Florencia, razones de hecho que 3 C1, archivo 19. 4 C1, archivo 21. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Dary Serna de Lemos Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP Radicación: 18001-33-33-002-2019-00741-01 dan cuenta de que cumple con los requisitos independientemente de la clasificación como territorial, nacional o nacionalizado, máxime si trabajó hasta el 13 de enero de 2015 en planteles departamentales y municipales.

Manifestó que las certificaciones expedidas por las entidades territoriales en algunas ocasiones, de manera caprichosa y sin ningún fundamento, certifican a todos los docentes como nacionales, luego hacen incurrir en error al juez, toda vez que la información no se ajusta a la realidad. Recabó en que se desempeñó como docente territorial, toda vez que no fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, sino por una autoridad del orden territorial como era el subinspector de educación del territorio escolar del Caquetá y el secretario de educación departamental.

Sin embargo, más adelante, sostuvo que era docente nacionalizada porque si vinculó antes de 1980. Adicionalmente, dijo que no es posible que el subinspector de educación hubiere actuado como delegado del Ministerio de Educación, toda vez que la figura de la delegación nació con la Ley 29 de 1989. 1.5. Trámite de segunda instancia. Mediante el auto proferido el 13 de diciembre de 2021, se resolvió admitir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, en los términos de la Ley 2080 de 2021.5 Ningún sujeto procesal se pronunció. II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Esta Corporación es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación de sentencias) de la Ley 1437 de 2011. 5 C2, archivo 05.

Para efectos de desarrollar este problema jurídico, se seguirá el siguiente derrotero: i) marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia y la descentralización de la educación consagrada en la Ley 60 de 1993; ii) hechos probados; y iii) análisis de la Sala. Caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial. 2.3.1. Recuento normativo de la pensión gracia. La pensión gracia es un reconocimiento efectuado por el Estado inicialmente a los maestros de escuelas primarias oficiales.

Fue creada con la Ley 114 de 19136, conforme a la cual los docentes tenían derecho a una pensión vitalicia de jubilación equivalente al 50% de lo devengado en el último año de servicios, siempre y cuando contaran con veinte (20) años de servicio y no estuvieran recibiendo otra pensión o recompensa de carácter nacional, conforme lo dispuesto en el artículo 4.° de la mencionada Ley.

Este mandato normativo fue ratificado por parte de los órganos de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa7 y Constitucional8, quienes indicaron que la restricción relativa al no reconocimiento de la pensión gracia en favor de un docente nacional es un requisito de viabilidad que atiende principalmente a evitar la doble remuneración. Seguidamente, la Ley 116 de 19289 amplió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública.

En el artículo 6.º autorizó a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, 6 “Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” “ARTÍCULO 2º.- La cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio.

Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos. (Modificado por el artículo 1 de la Ley 24 de 1947, que sustituyó el artículo 29 de la Ley 6 de 1945 en el sentido de que el precepto transcrito dispone que "cuando se trate de servidores del ramo docente las pensiones de jubilación se liquidarán con el promedio de los sueldos durante el último año)..” 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 29 de agosto de 1997.

M.P Nicolás Pájaro Peñaranda. Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 8 Sentencia C-479 de 1998 M.P Carlos Gaviria Díaz 9 “Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927.” Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Dary Serna de Lemos Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP Radicación: 18001-33-33-002-2019-00741-01 al asimilar para tales efectos, la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

A su vez, la Ley 37 de 193310 hizo extensiva la prestación social a los maestros de escuela que completaran el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 197511 se nacionalizó la educación primaria y secundaria oficial, cuya carga presupuestal asume la Nación a partir del 1º de enero de 1976 mediante aportes que hiciere al ente territorial hasta llegar a asumir el gasto en su totalidad a 31 de diciembre de 1980,12 los cuales serían administrados por los Fondos Educativos Regionales13 que daban cuenta de la diferenciación de los docentes territoriales, los nacionales y los nacionalizados.

Por su parte, la Ley 91 de 1989 aclaró los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado» de la siguiente manera:

ARTÍCULO  1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos:   Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La norma también eliminó la pensión gracia para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1990, a quienes solo se les reconocería una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año, pero mantuvo el derecho a la pensión gracia para los docentes del orden territorial, municipal y distrital que se vincularon hasta el 31 de diciembre de 1980, y que cumplieran con los requisitos establecidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. 10 “Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados.” 11 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones.» 12 Artículo 3.º 13 Artículo 6.º.

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Dary Serna de Lemos Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP Radicación: 18001-33-33-002-2019-00741-01 De esta manera lo entendió el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015,14 al sostener que «(…) el Legislador se permitió que luego de la nacionalización de la educación, establecida por la Ley 43 de 1975, los docentes departamentales o municipales, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, comprendidos en dicho proceso, tuvieran la oportunidad de acceder a la pensión gracia de conformidad con las citadas Leyes 114 de 1913 y 37 de 1933, permitiendo la compatibilidad de la misma con la pensión ordinaria de jubilación, “aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación”, siempre y cuando cumplieran con la totalidad de los requisitos».

En relación con el tiempo de servicio y la exclusividad de la prestación en instituciones territoriales o nacionalizadas para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, en providencia del 1 de marzo de 2018, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado15 manifestó que «(…) el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas (…) Se concluye, que los beneficiarios de la pensión gracia serán aquellos docentes cuya vinculación sea territorial y/o nacionalizada, descartando de esta forma aquellas del orden nacional, porque provengan directamente del Gobierno Nacional.

(…)». En lo que respecta a la prueba como docente territorial, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 señaló que para dichos efectos «Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».16 La providencia mencionada también fue enfática en señalar que el origen de los recursos con los cuales el nominador sufraga las acreencias laborales de los docentes no es lo que determina si la vinculación es de carácter nacional o no, pues «Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».17 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

C.P Alfonso Vargas Rincón, 22 de enero de 2015. Rad: 25000-23-42-000-2012-02017-01(0775-14) Actor: Solangel Castro Pérez Demandado: UGPP 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicación 25000-23-42-000-2013-06449-01(3989). 16 Consejo de Estado. Sección Segunda.

Subsección B. Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) CE- SUJ2-011-18, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, sentencia del 21 de junio de 2018. 17 Ibidem. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Dary Serna de Lemos Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP Radicación: 18001-33-33-002-2019-00741-01 Más recientemente, en la sentencia de unificación proferida el 11 de agosto de 2022 dentro del expediente número 3018-2017, el Consejo de Estado se pronunció sobre la consolidación del derecho a la pensión gracia en los términos del numeral a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: 60.

La referida redacción contiene un imperativo para las autoridades administrativas y judiciales en el sentido de declarar el derecho a la pensión gracia del docente que haya tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

( ) 63. Aunado a lo anterior, en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, esta corporación indicó que la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» no exige que la vinculación esté vigente para esa fecha, sino que lo relevante es haberse desempeñado como docente territorial o nacionalizado con antelación a ese momento.

( ) 64. Conforme al anterior lineamiento, el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 no exige que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, pues lo que el texto preceptúa es que dicha fecha «es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda», es decir, que no es válido imponer un requerimiento adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación. 65.

Igualmente, esta corporación ha explicado que para el reconocimiento de la pensión gracia a los «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», la aludida norma no estableció exigencia alguna frente a los siguientes aspectos: a. contar con determinado período de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; b. que los servicios prestados como docente sean continuos o interrumpidos; c. que para la referida fecha el maestro deba tener un vínculo laboral vigente. 66.

Así las cosas, la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales» Por lo anterior, fijó la regla de unificación en el sentido de que los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1989 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Dary Serna de Lemos Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP Radicación: 18001-33-33-002-2019-00741-01 2.3.2. La descentralización de la educación consagrada en la Ley 60 de 1993 y sus efectos sobre la pensión gracia. El Congreso de la República expidió la Ley 60 de 1993,18 con la cual distribuyó los servicios y competencias en materia social a cargo de las entidades territoriales y la Nación. Hizo lo propio con los recursos regulados en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, situado fiscal hoy sistema general de participaciones, como un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación cedido a los departamentos para que en forma directa o a través de los municipios atendieran los servicios de educación y salud.19 La ley trajo consigo la descentralización de los servicios de educación y salud en favor de los departamentos y municipios.

En lo que respecta al primero, dispuso que sería dirigido y administrado directa y conjuntamente con los municipios, de suerte que los establecimientos educativos y la planta de personal tendrían carácter departamental. Así lo estableció el numeral 5.º del artículo 3.º de la Ley 60 de 1993 que señaló lo que se trascribe: Art. 3º. Competencia de los departamentos.

Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: 1º. Administrar los recursos cedidos por la Nación, planificar los aspectos relacionados con sus competencias para los sectores de educación y salud y ejercer funciones de coordinación, subsidiariedad y concurrencia relacionadas con las competencias municipales, conforme a la Constitución, a la Ley y a los reglamentos que sobre tales aspectos expidan los respectivos ministerios. […] 5º Las anteriores competencias generales serás asumidas por los departamentos así: A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y las disposiciones legales sobre la materia: Dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria media.

(…) 18 «[P]or la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 19 «Artículo 9º.- Naturaleza del situado fiscal. El situado fiscal establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta. para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.

El situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política.» Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Dary Serna de Lemos Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP Radicación: 18001-33-33-002-2019-00741-01 Incorporar a las estructuras y a las plantas departamentales las oficinas de escalafón, los fondos educativos regionales, centros experimentales piloto y los centros auxiliares de servicios docentes.

Asumir las competencias relacionadas con currículo y materiales educativos. La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6º de la presente ley.

De igual manera, el artículo 6.º ibídem en lo que a la administración de personal se refiere, manifestó lo siguiente: ARTÍCULO 6o. ADMINISTRACIÓN DEL PERSONAL. (…) Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.

Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute. El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.

El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. (…) El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto Ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.

Igualmente sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la ley 4ª de 1992. (…). De conformidad con la norma citada, a los docentes nacionales que en virtud de la descentralización se incorporen sin solución de continuidad a la planta de personal del departamento o distrito se les debe aplicar el régimen prestacional consagrado en la Ley 91 de 1989, es decir, el previsto para los empleados públicos nacionales que consagra en su favor una pensión ordinaria de jubilación y no la pensión gracia creada para los maestros territoriales.

De igual manera, la ley dispuso que la educación estatal debía ser financiada con cargo a «los recursos del situado fiscal, con los demás recursos públicos nacionales dispuestos en la Ley, más el aporte de los Departamentos, los Distritos y los Municipios, según lo dispuesto en la ley 60 de 1993»21 En lo que respecta a los recursos del situado fiscal, la Ley 60 de 1993 en su artículo 14 fijó los requisitos para su administración por parte de los departamentos y de los distritos.

Entre ellos contempló los siguientes:

ARTÍCULO

14. REQUISITOS PARA LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL SITUADO FISCAL POR PARTE DE LOS DEPARTAMENTOS Y DISTRITOS. Para asumir la administración de los recursos del situado fiscal en los términos y condiciones señalados en la presente ley, los departamentos y distritos deberán acreditar ante los Ministerios de Salud y Educación, según el caso, los siguientes requisitos: (…) 5.

La realización, con la asistencia del ministerio respectivo, de los siguientes ajustes institucionales: a. En educación: - Definir la dependencia departamental o distrital que asumirá la dirección de la educación, y demás funciones y responsabilidades asignadas por la ley. - Incorporar a la estructura administrativa departamental o distrital los Centros Experimentales Piloto, los Fondos Educativos Regionales y las Oficinas de Escalafón. - Incorporar los establecimientos educativos que entrega la nación a la administración departamental o distrital. - Determinar la estructura y administración de la planta de personal de acuerdo con lo previsto en el artículo 6o de esta ley.

Como se advierte, la norma condicionó el manejo de los recursos del antes llamado situado fiscal por parte de los departamentos a que estos acreditaran ante el Ministerio de Educación que ajustaron la estructura y administración de su planta de personal educativa como lo dispuso el artículo 6.º citado con antelación. Ahora bien, en lo que se refiere a la incorporación de los docentes nacionales a las plantas de personal departamentales que permiten los artículos 3.º, 6.º y 14 de la Ley 60 de 1993 y 105 de la Ley 115 de 1994 en virtud de la descentralización de la educación estatal, la jurisprudencia ha sido del criterio de que ello por sí solo no implica que el docente dejó de ser nacional y pasó a ser territorial para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, puesto que en este evento lo que se debe tener en cuenta es la naturaleza de la plaza que 20 Ley General de Educación. 21 Artículo 173.

En efecto, la providencia determinó con claridad que lo relevante para determinar si la vinculación es de carácter nacional o territorial «es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».23 Este criterio lo ha aplicado la jurisprudencia al momento de definir si un docente nacional que fue incorporado a la planta de personal de la entidad pasó o no a ser docente territorial para efectos de obtener el reconocimiento de la pensión gracia. Sobre el particular se ha dicho lo siguiente: 45.

Ahora, frente a la incorporación de la panta de personal directivo docente, docente y administrativo del Municipio de Pereira al Departamento de Risaralda, efectuada el 2 de enero de 1996 por el Gobernador de Risaralda con el decreto 020, efectivamente se observa que el demandante era directivo docente nacional, y tal como se concluyó en las consideraciones de esta providencia, los docentes, directivos docentes nacionales, que se incorporaron sin solución de continuidad -tal como ocurre en este caso- a la planta departamental en virtud de la Ley 60 de 1993, tendrán como régimen prestacional, el establecido en la Ley 91 de 1989, este es, el previsto para los empleados públicos nacionales, razón por la que le podría corresponder una pensión ordinaria de jubilación y no la pensión gracia creada para los maestros territoriales. 46.

Lo anterior, porque se ha evidenciado que el demandante laboró de forma ininterrumpida desde el 5 de septiembre de 1975 como directivo docente nacional, en planteles educativos de dicho orden. 47. Entonces, si lo preponderante es la plaza ocupada, no cabe duda que desde sus inicios, la ocupada por el demandante a partir de 1996 estuvo definida como nacional, razón que refuerza el mantenimiento del régimen prestacional que traía en virtud de la Ley 91 de 1989, y que por definición impide que sea tenido en cuenta para efectos de la pensión gracia. 48.

Es importante resaltar que esta vinculación nacional no es controvertida por el actor, incluso la acepta e insiste que debe ser computada dada su tesis planteada sobre la incorporación a la estructura del Departamento de Risaralda, sin embargo, esta teoría no es aceptada por la Sala, por lo que se concluye que los 4 años laborados antes del 2 de abril de 1979 no resultan suficientes para acceder a la pensión gracia.24 Así las cosas, si bien en virtud de la descentralización consagrada en la Ley 60 de 1993 se permitió la incorporación de los docentes nacionales a las plantas de personal departamentales, lo cierto es que para efectos del reconocimiento de la pensión gracia ello 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE- SUJ-SII-11-2018, Consejero ponente Doctor Carmelo Perdomo Cuéter, número interno 3805-2014. 23 Ibidem. 24 Consejo de Estado, sentencia del 16 de mayo de 2019, radicación número: 66001-23-33-000-2016-00087-01(3998-17), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

De no ser así, las normas prestacionales que los rigen son las consagradas en la Ley 91 de 1989 para los empleados públicos nacionales que consagra la pensión ordinaria de jubilación, pero no la pensión gracia. Lo anterior, por así disponerlo el artículo 6.º de la primera ley mencionada. 2.4. Hechos probados. En el plenario están probados los siguientes: i. Mediante la Resolución 03 del 20 de enero de 1967 expedida por el subdirector de educación del territorio escolar del Caquetá, la demandante fue nombrada como docente en el Colegio La Consolata de Puerto Rico; en el acto administrativo se observa:25 Y en la parte final del acto administrativo, se evidencia que fue suscrito por el inspector nacional del Caquetá: 25 C1, archivo 01, pág. 30.

De acuerdo con el certificado de historia laboral expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la vinculación de la demandante desde 1967 fue nacional: iii. Luego, con el Decreto 0250 del 11 de marzo de 1997 expedido por el gobernador del Departamento del Caquetá, fue nombrada en propiedad como docente en el Colegio El Portal La Mono del Municipio de Belén de los Andaquíes hasta el 12 de enero de 2015.27 De acuerdo con la certificación expedida por la Secretaría de Educación del Municipio de Florencia, esta vinculación fue nacionalizada.28 iv.

El 28 de diciembre de 2016, la demandante solicitó el pago de la pensión gracia; sin embargo, mediante la Resolución RDP 017314 del 26 de abril de 2017, la UGPP negó el reconocimiento de la prestación.29 Contra esta decisión presentó el recurso de apelación, pero fue resuelto desfavorablemente por medio de la Resolución RDP 030120 del 27 de julio de 2017.30 2.5.

Análisis de la Sala. Caso concreto. El argumento de la parte demandante se contrae a que la primera vinculación laboral, esta es, la de 1967 a 1994 era de carácter territorial. De acuerdo con las pruebas anteriormente reseñadas frente a la vinculación de 1967, se observa que el acto administrativo de nombramiento fue expedido por el subinspector de educación del territorio escolar del Caquetá y también se posesionó ante el inspector 26 C1, archivo 01, pág. 34. 27 C1, archivo 01, pág. 36 y 47. 28 C1, archivo 01, pág. 45. 29 C1, archivo 01, pág. 63. 30 C1, archivo 01, pág. 74.

Lo anterior, en la medida que el inspector nacional de educación era un delegado del Ministerio de Educación, pues según el Decreto 620 de 1936 «por el cual se reglamentan las funciones de los Inspectores Nacionales de Educación», estos funcionarios podían: Artículo 3.º Para efecto de lo dispuesto en el artículo anterior, los Inspectores Nacionales: podrán: a) Servir de intermediarios entre el Ministerio y las Direcciones de Educación; b) Solicitar de estas entidades el cumplimiento de las disposiciones legales que sean del caso, así como el suministro de todos los datos estadísticos indispensables para el mejor desarrollo de sus labores; c) Cooperar con las Direcciones de Educación, cuando éstas lo soliciten, en toda acción que emprendan ante los poderes públicos y los particulares en beneficio de la educación popular, d) Visitar las escuelas de su jurisdicción, exigir de los maestros los informes y datos que considere necesarios y darles las instrucciones que sean del caso para el buen cumplimiento de la misión que les concierne; c) Asistir a los Liceos Pedagógicos, Asambleas de Inspectores Departamentales, reuniones de las Asociaciones de Maestros y Padres de Familia, así como a las Juntas y corporaciones que tengan que ver con la educación primaria oficial; f) Fiscalizar, como representantes del Gobierno Nacional, la inversión de los fondos de todas las entidades que manejan dineros con los cuales se beneficien en cualquier forma las mencionadas escuelas, siempre y cuando que a la formación de tales fondos contribuya el Tesoro Nacional; g) Fiscalizar la distribución y uso del material escolar con que la Nación provee a la enseñanza primaria, y h) Procurar porque la inversión de los dineros de procedencia departamental y municipal destinados a la enseñanza primaria, se apliquen de conformidad con los fines a que están destinados.

Esta norma fue adicionada por el Decreto 297 de 1938, en el cual se dispuso: Articulo 1º En lo sucesivo, los Inspectores Nacionales de Educación dedicarán al cumplimiento de los deberes que se les asignan por Decreto número 620 de 1936 un mínimum de diez días, cada mes, a los planteles educativos que funcionen en la capital del respectivo Departamento, y el resto a los que se hallan establecidos fuera de dicha capital, salvo orden contraria, dada expresamente por el Ministerio de Educación. Igualmente, en el Decreto 1965 de 1938, se estableció la organización del Ministerio de Educación Nacional y, en su planta, se incluyó a los inspectores nacionales de educación primaria y secundaria.

Este fue modificado mediante el Decreto 1134 de 1939, en el que se Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Dary Serna de Lemos Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP Radicación: 18001-33-33-002-2019-00741-01 creó el puesto de inspector nacional de Escuelas Normales e Institutos Pedagógicos, «dependiente de la Sección 2º del Ministerio de Educación Nacional».

Posteriormente, en el Decreto 642 de 1949 «por el cual se reglamenta la Inspección Escolar en todos los grados de enseñanza», dispuso que «los grupos de inspección dependerán del Director del Departamento respectivo del Ministerio de Educación»; incluso, desde el Decreto 267 de 1947,31 se determinó que el sueldo de los inspectores nacionales sería sufragado por el mismo Ministerio.

Así las cosas, de acuerdo al material probatorio que reposa en el expediente, encuentra la Sala que la demandante se vinculó desde 1967 y, posteriormente, en 1997, siendo la primera de carácter nacional, pues el acto administrativo emanó del Ministerio de Educación Nacional y de este no se desprende que el funcionario competente de la entidad territorial haya participado.

Entonces, comoquiera que uno de los requisitos para acceder a la pensión gracia se circunscribe a que el docente debe ser territorial y nacionalizado y también vincularse antes del 31 de diciembre de 1980, deberá concluirse que, como no se cumplieron estos supuestos, la demandante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Así lo sostuvo el Consejo de Estado en la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2016 con ponencia de la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez (expediente 2114-2016), en la cual se indicó: Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.

Criterio que fue reiterado en un caso similar en la sentencia proferida el 21 de octubre de 2021 con ponencia de la misma consejera y dentro del expediente 2047-2020, en la que se consignó: 31. Pues bien, la Sala observa que la actora fue nombrada mediante Resolución No. 010 del 1º de septiembre de 1973 por el Vicario Apostólico de Tumaco (Nariño), 31 «Por el cual se hacen unos traslados en el Presupuesto vigente (Ministerio de Educación Nacional» Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Dary Serna de Lemos Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP Radicación: 18001-33-33-002-2019-00741-01 ejerciendo la función de Inspector Nacional de Educación, como docente del Centro educativo La Espriella, y en el artículo segundo de dicho acto administrativo, se indicó que se somete a la aprobación del Ministerio de Educación Nacional, lo que denota que debido a que el Vicario Apostólico ejerció funciones de Inspector Nacional32, la vinculación fue de carácter nacional, pues estaba atada al Ministerio de Educación Nacional y en virtud del Decreto No. 642 de 1949, artículo 1º y 2º, los inspectores desarrollarían las siguientes funciones y cumplirían la misión así: “Artículo 1º La Inspección Escolar en todos los grados de la enseñanza deberá llenar las siguientes funciones: a) Orientadora b) De fiscalización técnica. c) De coordinación y fomento administrativo de los planteles. d) De extensión cultural.

Artículo 2º en tal virtud será misión de la Inspección: a) Servir de vehículo al Gobierno Nacional para movilizar los recursos del Estado promoviendo la difusión de la cultura y el mejoramiento de la vida escolar. b) Organizar en todos los Municipios la campaña de alfabetización de acuerdo con la Ley 56 de 1947 y los Decretos reglamentarios números 20 y 03922 de 1948. c) Llevar a todos los centros educacionales la orientación doctrinal, técnica y práctica que aquéllos necesitan para el mejor cumplimiento de su misión. d) Realizar una obra de unificación, ordenación y articulación de la labor escolar, desarrollada por las diferentes entidades y personas encargadas de la ejecución de la labor educativa. e) Examinar, por los medio técnicos a su alcance, el rendimiento escolar, a fin de juzgar de la preparación y capacidad de los educadores, la bondad de los métodos didácticos empleados, las características de los programas y el desarrollo mental y proceso de aprendizaje de los alumnos. f) Cerciorarse de si los maestros y profesores están empleando la enseñanza como medio para realizar la educación integral o simplemente una labor instructiva. g) Informarse de las necesidades y de los problemas que requieren solución inmediata y urgente; orientarse de la marcha que es necesario seguir para el progreso y eficacia de la educación y hacer viable la realización de las aspiraciones que las normas y leyes del Gobierno representan. h) Vigilar el exacto cumplimiento de las disposiciones y normas legislativas del Gobierno. i) Dictar conferencias de educación cívica y de extensión cultural.” 32.

De lo anterior se observa, que esta primera vinculación si bien es anterior al 31 de diciembre de 1980, fue de carácter nacional por lo que no se puede tener como válida para el reconocimiento de la pensión gracia, ( ). 33. En tal virtud, a diferencia de lo considerado por el a quo, en juicio de la Sala, la demandante no le asiste el derecho a que le sea reconocida una pensión de jubilación gracia, pues ha de reiterarse, que el tiempo servido a través del nombramiento efectuado por el Vicario Apostólico de Tumaco (Nariño), ejerciendo la función de Inspector Nacional de Educación, fue de carácter nacional situación que no le permite acreditar la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizada, por lo que se revela la sala de estudiar los demás argumentos de la apelación, y en consecuencia revocara la sentencia apelada, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda con fundamento en lo expuesto en esta providencia. Entonces, de acuerdo con la jurisprudencia citada, se colige que la señora Luz Dary Serna de Lemos no cumplió con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia reconocida, en tanto fue nombrada antes de 1980 por el Ministerio de Educación, es decir, era de naturaleza nacional. 32 Decreto No. 642 de 1949 “Por el cual se reglamenta la Inspección Escolar en todos los grados de enseñanza”.

ARTÍCULO 2. De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el personal docente, de la siguiente manera: 1. Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, así como los reajustes y la sustitución de pensiones son de cargo de la Caja Nacional de Previsión Social y el Fondo Nacional del Ahorro y en consecuencia seguirán siendo pagadas por dichas entidades, o las que hicieren sus veces. 2.

Las prestaciones sociales del personal nacionalizado causadas hasta el 31 de diciembre de 1975, así como los reajustes y la sustitución de pensiones, son de cargo de las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales venía vinculado este personal y, en consecuencia, seguirán siendo pagadas por dichas entidades.

Entonces, a juicio de la Sala, estas actuaciones también denotan la calidad nacional de la vinculación, por cuanto según la Ley 4 de 1966, era Cajanal la encargada de recaudar los aportes a pensión de las entidades del orden nacional, mientras que los docentes territoriales se encontraban afiliados a las Cajas de Previsión Municipal o Departamental correspondientes. 2.6.

Conclusión. Por las razones expuestas, dado que la demandante no demostró la vinculación territorial o nacionalizada antes de 1980, habrá de concluirse que no tiene derecho a la pensión gracia deprecada; en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia. III. COSTAS De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA según el cual para la fijación de las costas se aplica un criterio objetivo valorativo y no es necesario analizar la conducta Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luz Dary Serna de Lemos Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP Radicación: 18001-33-33-002-2019-00741-01 de las partes y, de conformidad con lo regulado en el artículo 365, numerales 1.º y 8.º del Código General del Proceso,33 la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, en razón a que, aunque el recurso le fue desfavorable, el apoderado de la parte demandante no actuó en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, por la cual se denegaron las pretensiones de la demanda presentada por Luz Dary Serna de Lemos contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, pero por las razones vertidas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas por esta instancia.

TERCERO. En firme la presente sentencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previamente las anotaciones de rigor. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ34 Magistrada YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada Aclaración de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Segunda Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 33 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 34 Magistrada titular del Despacho Tercero y encargada temporalmente por la Sala Plena del Consejo de Estado, del Despacho Primero de este Tribunal.