RELACIÓN LABORAL ENCUBIERTA EN CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – En el caso concreto, aunque quedó demostrado que la actora cumplía horario no se probó la continuada subordinación o dependencia que exige el CST para estructurar la relación laboral / CUMPLIMIENTO DE HORARIO POR PARTE DEL CONTRATISTA DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS - El mencionado indicio no es de carácter terminante, pues también en relaciones extra laborales suele ser necesaria la coordinación de horarios entre contratante y contratista.
En el sub judice, asegura la recurrente que -contrario a lo concluido por la a quo- el elemento subordinación se encuentra acreditado porque, según expusieron los testigos, la señora Ramírez Aguirre “presto los servicios de forma personal en el Municipio de Rondón para la secretaría de Hacienda, cumpliendo el horario establecido, y recibiendo órdenes directas del Secretario Hacienda y del Alcalde Municipal”.
En la audiencia de pruebas celebrada el 24 de enero de 2023, se recibió testimonio de las siguientes personas, los cuales no fueron tachados en los términos del art. 211 del CGP (se transcribe lo pertinente): (…) Pues bien: para la Sala no hay duda de que la demandante cumplió horario: el correspondiente al de funcionamiento de la alcaldía. Son en ello contestes los testigos, y no hay elemento de juicio que señale otra cosa.
Así que concurre un indicio de existencia de relación laboral. No queda con ello, empero, probada la “continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos”, que exige el CST para estructurar la relación laboral.
Ciertamente, el mencionado indicio no es de carácter terminante: también en relaciones extra laborales suele ser necesaria la coordinación de horarios entre contratante y contratista. Ello es lo que suele ocurrir cuando la labor contratada se inserta en un complejo funcional a cargo de la contratante: si se contrata a alguien para que atienda al público, su labor necesariamente deberá cumplirse en los horarios establecidos para que la ciudadanía haga sus trámites en la entidad de que se trate.
Si, para dar otro ejemplo, se contrata a un terapeuta para que atienda pacientes en un hospital, obviamente no se le puede permitir que fije sus horarios, sino que ha de sujetarse a aquellos que resultan impuestos por el funcionamiento integral del servicio médico hospitalario: no podrá suministrar terapias cuando el paciente aún no ha sido objeto de la evaluación médica diaria, que suele llevarse a cabo en la jornada matutina.
Un profesor, obviamente, ha de prestar sus servicios en el horario de escuela, etc. Lo mismo puede decirse del indicio derivado del lugar de labor. Quien atiende al público, quien suministra terapia, quien enseña, han de hacerlo en el sitio de concurrencia del público, en el hospital o en la escuela. En cuanto al posible indicio generado por la similitud de labores desempeñadas y funciones de empleados de planta, no se presenta en este caso: el hecho indicador –esa equivalencia- no existe, pues, tal como lo señaló la a quo: El Despacho advierte que las actividades desarrolladas por la demandante dentro de los contratos de prestación de servicios se asimilan más a un acompañamiento a la gestión de las funciones propias del cargo de Secretario de Hacienda que a las propias del personal de planta de la entidad demandada, en cuanto como se deduce de la declaración del testigo, las actividades ejercidas por la demandante eran eminentemente colaborativas.
Por otro lado, observado el Manual de Funciones de la entidad, en donde se detallan las actividades a desarrollar por los empleados de la planta de personal, los cargos que más se asemejarían serían los de nivel de auxiliar, los cuales al observarse sus funciones, tienen tareas muy específicas que en ningún modo se asemejan a alguna clase de apoyo o colaboración a las Secretarías del Nivel Directivo del Municipio, cuestión de la que se demuestra que las labores ejercidas por la demandante no se asemejan a las de los funcionarios de la planta de personal del Municipio de Rondón, razón por la cual el Despacho no considera que en el caso se haya probado el criterio de igualdad.
Esta evaluación, que no fue objeto de reparo por la recurrente, amerita aceptación por la Sala, dado que se encuentra fundada en la evidencia que legalmente se adujo al proceso. Así que no concurre tampoco este indicio. Y, finalmente, el que podría estructurarse si se demostrara “la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi” -como lo plantea el Consejo de Estado- no halla respaldo probatorio alguno en los testimonios a los que acude la recurrente como fuente de evidencia para probar el hecho indicador (requisito indispensable para que se estructure el indicio).
En efecto: mientras que los testimonios de Martha García y de Martha Duarte nada dicen sobre la impartición de órdenes, la imposición de reglamentos, o el ejercicio de los poderes disciplinario y de variación de las condiciones del contrato, el del ciudadano Monroy Moreno prueba en contra de la tesis del recurrente: Afirma, en efecto, al ser preguntado por si ¿le daba órdenes a la señora Ana Sofía?, lo siguiente: ¿Órdenes a ella como tal? Pues qué actividades tenía que realizar (inaudible) pues de pronto recordarle algunas (…) eso era lo que uno hacía, pero ella generalmente ya sabía qué tenía que hacer.
Entonces, órdenes como tal, no, por ahí de pronto recordándole para que ella de pronto estuviera pendiente. Lo que dice el testigo es que no impartía órdenes a la actora. Y si bien antes ha dicho que él le asignaba tareas, también precisa que: Según entiendo, en el mismo contrato especificaba unas actividades que tenía ella que realizar y también decía que las otras que fueran ordenadas por el jefe inmediato, que era pues por mí. Es decir que las tareas estaban asignadas en el contrato de prestación de servicios, o bien con base en la autorización contenida en el contrato.
En suma, no se acreditó el elemento subordinativo de la relación habida por lo que, siendo deber del juez fallar con base en lo en el proceso alegado y probado, ha de concluir la Sala que había lugar desestimar las pretensiones de la demanda, por lo que se confirmará el fallo recurrido. Recuérdese que la carga de la prueba recae en quien pretende generar un determinado efecto jurídico.
Y obsérvese que, según se dejó visto, tal carga no fue debidamente satisfecha en el proceso por la parte actora, quien no pudo desvirtuar la presunción de legalidad que reviste no solo a los actos unilaterales, sino también a los de sujeto plural, como lo son los contratos de la administración, entre ellos el de prestación de servicios que es una lícita herramienta de gestión pública y del que debe demostrarse su desviación hacia la indebida cobertura de relaciones laborales.
En ausencia de esa prueba, no pueden prosperar las pretensiones. RELACIÓN LABORAL ENCUBIERTA EN CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS - Demostración del elemento subordinación en la labor de tesorería de la Alcaldía Municipal de Rondón – Salvamento de voto / ELEMENTO SUBORDINACIÓN - Está implícita en el contrato de prestación de servicios.
Probar, como se probó la ejecución del contrato es suficiente para concluir que se ejecutó en condiciones de subordinación – Salvamento de voto. Al estudiar las pruebas obrantes en el proceso, partiendo de los contratos de prestación de servicios, cuyos objetos fueron siempre los mismos, resulta forzoso concluir que la prestación del servicio se dio en condiciones de subordinación. Como se aprecia en el texto de los contratos suscritos entre la administración municipal de Rondón y la hoy demandante, el objeto de los mismo fue siempre el mismo, por lo menos en lo que tiene que ver con el objeto y las obligaciones de la contratista.
En efecto, uno y otra fueron siempre del siguiente tenor literal: (…). El objeto y las obligaciones consistieron siempre “EN PRESTAR EL SERVICIO DE AUXILIAR DE TESORERIA DE LA ALCALDIA MUNICIPAL DE RONDÓN” sin que se especifiquen las labores que deberá ejecutar la contratista como auxiliar de tesorería para el cumplimiento del objeto contractual.
Debió la Sala para resolver el asunto preguntarse ¿Cuáles fueron las actividades, las labores que debió ejecutar la contratista? Esta pregunta no se hizo en el texto de la providencia mayoritariamente aprobada. Simplemente se afirmó que no se probó actividades o labores ejecutó la contratista y que tampoco se probó que dichas actividades se hubiesen ejecutado bajo condiciones de subordinación. Sin desconocer que en alguno de los documentos allegados al expediente se señala que la contratista, entre las labores que deberá realizar en ejecución del contrato, deberá actualizar el archivo de la tesorería, es necesario preguntarse cuales fueron las actividades o labores que ejecutó la contratista en el lapso en que prestó servicios al municipio de Rondón, para poder decidir acertadamente el litigio.
No se discute que las labores encargadas a la contratista las ejerció en el tiempo comprendido dentro de la jornada laboral, lo que se discute en el trámite del recurso de apelación es si ejecutaron labores en condiciones de subordinación, labores que no estuvieron definidas o señaladas en los contratos de prestación de servicios. Si se omite determinar cuáles fueron las labores ejecutadas por la contratista, se incurre en una abstracción de la realidad que impide la objetividad en el análisis.
Que labores entonces cumple un auxiliar de tesorería. Se afirma en la providencia aprobada de la cual disiento que no existe un cargo de auxiliar de tesorería en la administración municipal de Rondón para saberlo. Esa afirmación es cierta. Pero tampoco existe una norma legal o reglamentaria que la defina pues esas especificas funciones deben establecerse en el manual de funciones del cargo y si el cargo no hace parte de la planta de personal de la alcaldía pues no se reglamenta tal función. Sin embargo, el Decreto 1083 de 2015 regula las funciones y requisitos por niveles de los servidores públicos.
El artículo 2.2.2.4.5 establece los requisitos para los cargos de nivel técnico y establece como requisito mínimo para este nivel SER BACHILLER. (…). De tal suerte que allí puede ubicarse la prestación de servicios como AUXILIAR DE TESORERIA y, a su vez, el artículo 2.2.2.2.4 del citado decreto establece las funciones que el personal de apoyo a los niveles directivos y profesionales deben desempeñar.
Siendo estas: (…) Debió, entonces, en mi humilde criterio, que habiendo sido contratada la demandante para prestar servicio como auxiliar de tesorería, estas fueron las funciones que debió cumplir, destacando aquí la última de las indicadas “7.Las demás que le sean asignadas por autoridad competente, que también lo dice el contrato. No se discute en el proceso ni tampoco en el recurso de apelación si la hoy demandante ejecuto esas funciones bajo subordinación o no, siendo la posición de la mayoría de la Sala, por supuesto errada en mi criterio, que no se demostró tal subordinación. Para concluir el análisis se pregunta el suscrito, ¿Es posible cumplir estas funciones de manera autónoma, sin subordinación? Y la respuesta no puede ser otra que NO ES POSIBLE.
Puesto que es imposible que una persona auxiliar apoye a yn servidor del nivel Directivo, al tesorero sin estar subordinado, pero además, ¿cómo se puede brindar asistencia técnica, administrativa u operativa, de acuerdo con instrucciones recibidas, si no se es subordinado. Además de lo indicado, la experiencia enseña que en términos generales un auxiliar de tesorería debe cumplir las siguientes funciones específicas:.Registrar y rendir informes diarios sobre los movimientos financieros de la empresa..Controlar los saldos y los movimientos de dinero en efectivo..
Controlar los saldos de los bancos, incluyendo las conciliaciones bancarias.. Realizar el cuadre mensual de caja y bancos con contabilidad.. Realizar pagos de nómina según lo entregado por el jefe de servicios administrativos. Así las cosas, no le cabe duda al suscrito en el sentido que un auxiliar de servicios que cumple jornada laboral y que es el único apoyo del jefe de dependencia presta sus servicios bajo continuada subordinación y dependencia del jefe de dicha dependencia. Para que pedir que se pruebe la subordinación que a mi juicio está implícita en el contrato de prestación de servicios.
Probar, como se probó la ejecución del contrato es suficiente para concluir que se ejecutó en condiciones de subordinación..Con los argumentos expuestos, en mi humilde criterio, debió revocarse la sentencia apelada y accede a las pretensiones de la demanda. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 5 MAGISTRADO PONENTE: NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Tunja, once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra sentencia proferida el 22 de marzo de 2023 por el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja, que denegó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Demanda Por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Ana Sofía Ramírez Aguirre solicitó la anulación del oficio de 11 de agosto de 2021 expedido por el Señor alcalde del municipio de Rondón, que denegó el reconocimiento de una relación laboral, y el consecuente pago de prestaciones sociales. Pretende que se declare la existencia de la relación por el periodo comprendido entre el 2 de abril de 2013 y el 30 de diciembre de 2019, en que se desempeñó como “auxiliar de la Tesorería de la Administración Central”; que se ordene su reintegro “al sitio de trabajo que venía desempeñando o a uno de mejores condiciones laborales”; que se condene al municipio a reconocer y pagar las acreencias salariales y prestacionales derivadas de la relación laboral, así como las “indemnizaciones morales causadas con ocasión de la continuidad irregular de contratos de servicios (…) y el posterior retiro del cargo desempeñado”; que se ordene el pago de los aportes a seguridad social que hubo de asumir durante el tiempo en que cobró vigencia la relación laboral reseñada; que se ordene el reintegro de lo pagado por “servicios generales, estética” y estampillas procultura y pro-adulto mayor; y que se indexe las sumas de dinero que resulten a su favor.
Como hechos relevantes, expuso que prestó sus servicios al municipio de Rondón del 2 de abril de 2013 al 30 de diciembre de 2019, con vinculación mediante contratos de prestación de servicios; que se desempeñó como auxiliar de Tesorería de la Alcaldía, llevando a cabo las actividades asignadas por el alcalde y por el supervisor de sus contratos relacionadas con la organización del archivo documental de la secretaría de hacienda y la recepción de oficios internos y externos; que esas actividades corresponden al giro normal de la demandada y se ejecutaron de manera personal, directa e ininterrumpida, en el horario establecido por la misma y bajo continua subordinación y dependencia; que el 14 de julio de 2021 solicitó al municipio el reconocimiento de una relación laboral y el correspondiente pago prestacional; y que su pedimento se resolvió de manera desfavorable el 11 de agosto de ese año. En lo jurídico dijo que el acto censurado fue expedido con infracción de las normas en que debía fundarse y sin motivación suficiente.
Y que su relación con el municipio reúne los elementos de una relación laboral. Agregó que la contratación no se dio por el término estrictamente necesario, sino que, en oposición al carácter de temporalidad inherente a los contratos de prestación de servicios, fue prolongada en el tiempo. Contestación de la demanda 4. El municipio se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que entre las partes hubo una relación de orden contractual de prestación de servicios; que la vinculación de la actora obedeció al término pactado en cada contrato; que la planta de personal del municipio no contempló el cargo de auxiliar de tesorería; que la demandante no ejerció funciones públicas propiamente dichas, sino actividades tendientes a la ejecución del objeto de sus contratos; que las labores encomendadas fueron desarrolladas de manera autónoma e independiente, bajo la supervisión “de este tipo de vínculos, que se realiza respecto del producto que [se] entrega a la entidad”; y que la terminación del vínculo obedeció al vencimiento del plazo de ejecución del último contrato.
Propuso excepciones que denominó inexistencia del derecho demandado, inexistencia de relación laboral, inexistencia de subordinación laboral, cobro de lo no debido y, “genérica o innominada”. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia proferida el 22 de marzo de 2023, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Tunja, resolvió:
PRIMERO. – Declarar probada la excepción denominada “inexistencia de la relación laboral o vínculo laboral con el Municipio”, propuesta por la entidad demandada MUNICIPIO DE RONDÓN, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. - Negar las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO. - Sin condena en costas. A tal efecto, luego de reseñar el marco legal y jurisprudencial del mal llamado “contrato realidad” y de la carga de la prueba de la existencia de la relación laboral, expuso que no logró acreditarse de manera efectiva la subordinación de la contratista: que para el ejercicio de sus actividades la demandante tuviera que cumplir órdenes que fueran “más allá de la necesaria relación de coordinación que debe existir entre contratante y contratista”.
Afirmó que las actividades a cargo de la contratista corresponden al giro ordinario de la administración municipal; que se desarrollaron en el horario dispuesto por la demandada como jornada laboral; que se prolongaron en el tiempo por aproximadamente 6 años y 8 meses; y que la actora debía presentar informes de actividades mensuales, pero que todo ello se enmarcó en una relación de coordinación. Y agregó que no se acreditó que las actividades asignadas resultaran similares o idénticas a las desarrolladas por servidores públicos vinculados a la Alcaldía. Concluyó que: i) la actividad contratada no fue ejercida bajo subordinación, ii) la labor de la demandante era de apoyo a la gestión y, iii) no era ejercida por funcionarios de planta.
Por ello, desestimó las pretensiones de la demanda. Recurso de apelación6 7. Apeló la demandante alegando que sí se acreditó los elementos propios de la relación laboral, y particularmente el de subordinación. Insistió en los argumentos presentados en la demanda y precisó que en su concepto los testimonios de los señores Monroy, García y Duarte dan cuenta del carácter subordinado de la ejecución de sus actividades.
Pidió revocar la sentencia apelada para en su lugar conceder lo pretendido en la demanda. III. CONSIDERACIONES 8. De conformidad con el artículo 328 del CGP7, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del recurso de alzada, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Así, por demás, lo puntualizó el Consejo de Estado en sentencia de 23 de febrero de 2017, al señalar8 De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por expresa remisión del artículo 306 del CPACA, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida «…únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.».
En consecuencia, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del mismo. Al respecto sostuvo esta Corporación en sentencia de 5 de julio de 2007: “Ahora, entrando al fondo del asunto, debe recordarse que esta Sección ha reiterado que en el recurso de apelación, cuya sustentación es obligatoria, so pena de declararse desierto, la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda, o con las consideraciones que sirvieron de sustento al Tribunal para dictar la sentencia. En consecuencia, la Sala estudiará los puntos sobre los cuales alegó la parte apelante en la sustentación del recurso, según se vio anteriormente. -Negrilla de la Sala -.
Índice 00040 Samai, primera instancia. “(…) Artículo 328. Competencia del superior. “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. “Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
“En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. “El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. “En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia (…)” En gracia de claridad, las notas a pie de página de las citas que en adelante se realicen, serán suprimidas por la Sala.
Siendo ello así, el marco competencial de esta instancia, acotado por el recurso, se contrae a la crítica que la impugnante formula -en los numerales 7 a 9 del recurso- a la conclusión de la a quo en cuanto al elemento subordinativo de la relación habida: su falta de acreditación. En efecto, aunque el escrito de impugnación incluye otros argumentos, los mismos no constituyen reparos concretos contra el fallo pues, o bien son admitidos en este (la prestación personal del servicio, la remuneración), o bien no sustentan de forma renovada –respecto de los planteados en la demanda- la inconformidad, limitándose a reiterar los que ya fueron desechados por la a quo, por demás en un nivel genérico y abstracto que no concreta respecto de la argumentación de la sentencia apelada.
Problema jurídico 11. Según acaba de precisarse, corresponde a la Sala determinar si entre la actora y el municipio de Rondón existió una relación laboral subordinada. Análisis y conclusión Dispone el artículo 32 de la Ley 80/93:
ARTÍCULO 32. De los Contratos Estatales. (…). 3. Contrato de prestación de servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Por su parte, el artículo 23 del CST prescribe: Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo;
La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato. Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y Un salario como retribución del servicio. 2.
Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen. Como lo han reiterado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, la subordinación es uno de los elementos más importantes para determinar si a un contrato de prestación de servicios subyace una relación laboral, por cuanto refleja la potestad del empleador de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada, ejercer poderes disciplinarios, o exigir la realización de ciertas actividades más allá de la coordinación requerida para desarrollar de forma adecuada el objeto de un contrato.
La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia SUJ-025-CES2-2021 precisó que la subordinación constituye elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás formas de prestación de servicios, y que la misma corresponde a un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio, por lo que estableció como indicios que permiten determinar su existencia, los siguientes: i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi12, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.
Precisó también esa Corporación: (Sección Segunda, sentencia de 8 de junio de 2017): (…) quien pretenda la declaratoria de existencia de una relación laboral que subyace de la ejecución de contratos de prestación de servicio, con base en el principio consagrado en el artículo 53 de la Carta Superior de la primacía de la realidad sobre las formas, tiene el deber de probanza a fin de poder quebrantar la presunción que sobre este tipo o modalidad de contrato estatal recae (…) En este orden de ideas, la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de una relación laboral debe encontrar un sustento claro y preciso en la actividad probatoria que la parte demandante dirija a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación establecida, es decir, probando que el contratista careció de autonomía e independencia en desarrollo del objeto contractual (…)” (hemos resaltado).
En el sub judice, asegura la recurrente que -contrario a lo concluido por la a quo- el elemento subordinación se encuentra acreditado porque, según expusieron los testigos, la señora Ramírez Aguirre “presto los servicios de forma personal en el Municipio de Rondón para la secretaría de Hacienda, cumpliendo el horario establecido, y recibiendo órdenes directas del Secretario Hacienda y del Alcalde Municipal”.
En la audiencia de pruebas celebrada el 24 de enero de 2023, se recibió testimonio de las siguientes personas, los cuales no fueron tachados en los términos del art. 211 del CGP (se transcribe lo pertinente): → Gelver Armando Monroy Moreno, ex secretario de hacienda del municipio: Juez: Ahora cuénteme ¿Cómo era cada una de esas actividades que desarrollaba? Contestó: Ella llegaba aproximadamente a las 8 am, primordialmente era atender el público, recibir lo de los impuestos, sobre todo pues allá el recaudo del impuesto predial, si había que elaborar algunos oficios, tanto a nivel interno como externo toda la comunicación, elaboración de los pagos, de las nóminas, me colaboraba en eso (…).
Juez: ¿Y esas actividades dónde estaban establecidas? ¿Quién le asignaba esas actividades? Contestó: Según entiendo, en el mismo contrato especificaba unas actividades que tenía ella que realizar y también decía que las otras que fueran ordenadas por el jefe inmediato, que era pues por mí (…) Juez: ¿Usted le asignaba actividades? Si era así ¿Qué tipo de actividades y en qué horario? Contestó: Pues la verdad no recuerdo bien, pero me parece que en el contrato no estaba el horario, pero de todas maneras ella si cumplía como funciones de secretaria, como secretaria del Secretario de Hacienda.
Juez: ¿Usted le daba órdenes o instrucciones? Contestó: Lo que pasa es que las actividades estaban dentro del contrato de prestación de servicios, qué actividades tenía que realizar. Si había alguna actividad más, entonces ahí si lo podía hacer, que estuviera acorde al trabajo de oficina. (…) Juez: ¿Esa labor de supervisión cómo era que se realizaba? Contestó: A diario.
En esa oficina los trabajos o las actividades que se realizaban eran como repetitivas, entonces ella venía de lunes a viernes a cumplir con esas actividades (…) yo cumplía las funciones de supervisor y tenía que estar ahí, pues pendiente de que ella estuviera realizándolas a diario (…) Juez: ¿Y si llegaba un oficio, ella a título propio ya sabía y lo respondía? ¿o usted le asignaba? Contestó: Depende el oficio, depende la solicitud.
De pronto ella ya tenía información y, de todas maneras, yo firmaba las respuestas. Si ella ya tenía la información o cosas sencillas, entonces ella las contestaba y me las pasaba a firmarlas. Y si no, pues yo la orientaba cómo debíamos contestar o esas yo mismo las contestaba (…) Juez: ¿Durante qué tiempo laboraba ella? Contestó: Generalmente estaba llegando a las 8 am, ella trabajaba hasta las 12 o 12:30 m. dependiendo la cantidad de trabajo que tuviera en la oficina.
Volvía a las 2 pm y salía alrededor de las 6 pm, de lunes a viernes. Juez: ¿Ella podía ausentarse de su sitio de trabajo? Contestó: Pues tenía que solicitar autorización, permiso (…) Ese permiso lo solicitaba era a la alcaldía allá, como al jefe en sí. Si era por ahí por una hora o una diligencia que tuviera que hacer, dos horitas, pues me decía a mí y yo le daba el permiso.
Pero si ya era un día, pues eso ya directamente con el alcalde (…) porque como él también estaba pendiente y vigilaba a sus funcionarios, pues se iba a dar cuenta que no estaba presente (…) Apoderada demandante: ¿La señora Ana Sofía por iniciativa propia, podía trabajar en otro lugar que no fuera el palacio municipal? Contestó: Pues necesariamente en el lugar, porque su labor como principal, era pues atender al público, en el recibo de impuestos, en atender las solicitudes que hacía la comunidad, entonces ahí en la oficina (…) Juez: ¿La señora Ana Sofía antes de las 12 m, ella se podía ir para su casa? Contestó: (…) Siempre el jefe casi que exigía que estuviera en esos horarios.
Juez: ¿Quién era el jefe que exigía que estuviera en esos horarios? Contestó: Pues en el momento, los señores alcaldes. No sé si en el contrato estaba, pero si verbalmente que estuviéramos en esos horarios. → Martha Nubia García, auxiliar de servicios generales de la alcaldía del municipio de Rondón para el año 2013, donde conoció a la señora Ramírez Aguirre, expuso: Juez: ¿Qué actividades realizaba? ¿En dónde las realizaba? ¿Quién era su superior, cuál era su forma de vinculación? Contestó: Ella era la que recaudaba los impuestos para esa época.
Eso era lo que yo miraba, y lo que había que hacer en esa oficina. (…) Juez: ¿Sabe algún detalle de cómo hacía su trabajo? ¿Quién establecía su trabajo o sus actividades? ¿Sabe algo al respecto de sus pagos? Contestó: No señora. Apoderada demandante: ¿Recuerda en qué horario aproximadamente iba a laborar la señora Ana Sofía? Contestó: En el horario normal, trabajábamos de 8 am a 12 m y de 2 pm a 6 pm (…) de lunes a viernes (…) Apoderada demandante: ¿Sabe usted si la señora Ana Sofía atendía al público o si ella estaba haciendo otra actividad? Contestó: Ella atendía el público, porque ahí se pagan los impuestos. → Martha Irene Duarte Mora, auxiliar de servicios generales en el municipio, adujo: Juez: ¿En el tiempo en que se vinculó al municipio con OPS (…) usted conoció haciendo algún tipo de actividad a la señora Ana Sofía? (…) Contestó: Bueno, ella llegaba a las 8 – 8:15 am todos los días, ella era la secretaria de Secretaría de Hacienda, y pues uno siempre la veía una persona muy responsable, dedicada a su trabajo.
De 8 am trabajaba hasta las 12 m con su hora de almuerzo, a veces ella se iba más temprano, a la 1:30 pm a realizar sus labores que tenía que hacer, y salía 5:30 pm – 6 pm como todos los que trabajábamos ahí. Juez: ¿Qué veía para que usted dijera que era la secretaria de la Secretaría de Hacienda? Contestó: Porque ella siempre le colaboraba al de Hacienda.
Uno siempre la veía atendiendo público, cobrando impuestos, haciendo oficios (…) lo que yo sé es que ella era de atención al público, que recibía la plata de los impuestos (…) uno siempre la veía ahí pegada al computador. Pues bien: para la Sala no hay duda de que la demandante cumplió horario: el correspondiente al de funcionamiento de la alcaldía. Son en ello contestes los testigos, y no hay elemento de juicio que señale otra cosa.
Así que concurre un indicio de existencia de relación laboral. No queda con ello, empero, probada la “continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos”, que exige el CST para estructurar la relación laboral.
Ciertamente, el mencionado indicio no es de carácter terminante: también en relaciones extra laborales suele ser necesaria la coordinación de horarios entre contratante y contratista. Ello es lo que suele ocurrir cuando la labor contratada se inserta en un complejo funcional a cargo de la contratante: si se contrata a alguien para que atienda al público, su labor necesariamente deberá cumplirse en los horarios establecidos para que la ciudadanía haga sus trámites en la entidad de que se trate.
Si, para dar otro ejemplo, se contrata a un terapeuta para que atienda pacientes en un hospital, obviamente no se le puede permitir que fije sus horarios, sino que ha de sujetarse a aquellos que resultan impuestos por el funcionamiento integral del servicio médico hospitalario: no podrá suministrar terapias cuando el paciente aún no ha sido objeto de la evaluación médica diaria, que suele llevarse a cabo en la jornada matutina.
Un profesor, obviamente, ha de prestar sus servicios en el horario de escuela, etc. Lo mismo puede decirse del indicio derivado del lugar de labor. Quien atiende al público, quien suministra terapia, quien enseña, han de hacerlo en el sitio de concurrencia del público, en el hospital o en la escuela. En cuanto al posible indicio generado por la similitud de labores desempeñadas y funciones de empleados de planta, no se presenta en este caso: el hecho indicador –esa equivalencia- no existe, pues, tal como lo señaló la a quo: El Despacho advierte que las actividades desarrolladas por la demandante dentro de los contratos de prestación de servicios se asimilan más a un acompañamiento a la gestión de las funciones propias del cargo de Secretario de Hacienda que a las propias del personal de planta de la entidad demandada, en cuanto como se deduce de la declaración del testigo, las actividades ejercidas por la demandante eran eminentemente colaborativas.
Por otro lado, observado el Manual de Funciones de la entidad, en donde se detallan las actividades a desarrollar por los empleados de la planta de personal, los cargos que más se asemejarían serían los de nivel de auxiliar, los cuales al observarse sus funciones, tienen tareas muy específicas que en ningún modo se asemejan a alguna clase de apoyo o colaboración a las Secretarías del Nivel Directivo del Municipio, cuestión de la que se demuestra que las labores ejercidas por la demandante no se asemejan a las de los funcionarios de la planta de personal del Municipio de Rondón, razón por la cual el Despacho no considera que en el caso se haya probado el criterio de igualdad.
Esta evaluación, que no fue objeto de reparo por la recurrente, amerita aceptación por la Sala, dado que se encuentra fundada en la evidencia que legalmente se adujo al proceso. Así que no concurre tampoco este indicio. Y, finalmente, el que podría estructurarse si se demostrara “la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi” -como lo plantea el Consejo de Estado- no halla respaldo probatorio alguno en los testimonios a los que acude la recurrente como fuente de evidencia para probar el hecho indicador (requisito indispensable para que se estructure el indicio).
En efecto: mientras que los testimonios de Martha García y de Martha Duarte nada dicen sobre la impartición de órdenes, la imposición de reglamentos, o el ejercicio de los poderes disciplinario y de variación de las condiciones del contrato, el del ciudadano Monroy Moreno prueba en contra de la tesis del recurrente: Afirma, en efecto, al ser preguntado por si ¿le daba órdenes a la señora Ana Sofía?, lo siguiente: ¿Órdenes a ella como tal? Pues qué actividades tenía que realizar (inaudible) pues de pronto recordarle algunas (…) eso era lo que uno hacía, pero ella generalmente ya sabía qué tenía que hacer.
Entonces, órdenes como tal, no, por ahí de pronto recordándole para que ella de pronto estuviera pendiente. Lo que dice el testigo es que no impartía órdenes a la actora. Y si bien antes ha dicho que él le asignaba tareas, también precisa que: Según entiendo, en el mismo contrato especificaba unas actividades que tenía ella que realizar y también decía que las otras que fueran ordenadas por el jefe inmediato, que era pues por mí. Es decir que las tareas estaban asignadas en el contrato de prestación de servicios, o bien con base en la autorización contenida en el contrato.
En suma, no se acreditó el elemento subordinativo de la relación habida por lo que, siendo deber del juez fallar con base en lo en el proceso alegado y probado, ha de concluir la Sala que había lugar desestimar las pretensiones de la demanda, por lo que se confirmará el fallo recurrido. Recuérdese que la carga de la prueba recae en quien pretende generar un determinado efecto jurídico.
Y obsérvese que, según se dejó visto, tal carga no fue debidamente satisfecha en el proceso por la parte actora, quien no pudo desvirtuar la presunción de legalidad que reviste no solo a los actos unilaterales, sino también a los de sujeto plural, como lo son los contratos de la administración, entre ellos el de prestación de servicios que es una lícita herramienta de gestión pública y del que debe demostrarse su desviación hacia la indebida cobertura de relaciones laborales.
En ausencia de esa prueba, no pueden prosperar las pretensiones. IV. COSTAS Costas en primera instancia 31. En la primera instancia, la A quo se abstuvo de imponer condena en costas. Comoquiera que dicha decisión no fue objeto de recurso, permanecerá incólume. Costas en segunda instancia 32. El artículo 47 de la Ley 2080/21, adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y, dispuso que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Comoquiera que tal circunstancia no ocurrió en el sub judice, no se condenará en costas por esta instancia, sumado a que no se generaron gastos en la alzada. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 22 de marzo de 2023 por el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja, por las razones expuestas.
Segundo. Sin costas en esta instancia. Tercero. En firme esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al Despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso. Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala, en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase, NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado (Con salvamento de voto) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.