PLANES TERRITORIALES DE SALUD – Marco normativo y aspectos generales La Ley 1438 de 2011 en su artículo 6 estableció el Plan Decenal para la Salud Pública en el siguiente sentido: (…) A través de ese instrumento se erigió la política sectorial, transectorial y comunitaria de salud pública que definen los objetivos, metas estratégicas, dimensiones, componentes, metas sanitarias, estrategias, líneas de acción, recursos y responsables de la salud pública en el país. En desarrollo de la anterior disposición, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución número 00001841 de 28 de mayo de 2013 “Por la cual se adopta el Plan Decenal de Salud Pública 2012 - 2021”, el cual estableció en sus artículo 2 y 4 que las entidades territoriales de acuerdo con sus competencias y necesidades, condiciones y características, debían adaptar y adoptar los contenidos establecidos en el Plan Decenal de Salud Pública 2012 – 2021 en cada cuatrienio a través del Territorial de Salud y coordinar su implementación en su área de influencia conforme a los lineamientos que para el efecto definió el ministerio.
Respecto del proceso de planeación integral para la salud, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución número 1536 de 11 de mayo de 2015 en donde estableció que la Planeación integral para la salud era el conjunto de procesos relacionados entre sí que permitían a las entidades territoriales definir las acciones de formulación, implementación, monitoreo, evaluación y rendición de cuentas del Plan Territorial de Salud.
Como insumos señaló que la planeación integral para la salud debía contar con uno estratégico conformado por el Plan Decenal de Salud Pública, Plan Nacional de Desarrollo y Plan de Desarrollo Territorial, Plan Territorial de Salud y el Plan de Ordenamiento Territorial. Como insumo operativo, el Plan Operativo Anual de Inversiones, Componente Operativo Anual y de Inversiones de Plan Territorial de Salud y Plan de Acción en Salud.
Finalmente, como insumo financiero el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Plan Financiero Territorial de Salud, Presupuesto y Programa anual Mensualizado de Caja. El artículo 6, definió el Plan Territorial de Salud como el instrumento estratégico e indicativo de política pública en salud, que le permite a las entidades territoriales a contribuir con el logro de las metas estratégicas del Plan Decenal de Salud Pública, equidad en salud afectación positiva de los determinantes de salud, mitigación de los impactos de la carga de la enfermedad en la búsqueda de alcanzar la visión de la paz, equidad social y desarrollo humano sostenible y sustentable.
Dicho plan debió ser formulado de manera participativa y debía tener en cuenta las políticas públicas y sociales del territorio buscando impactar positivamente los determinantes de salud. El plan anteriormente mencionado, como hace parte del Plan de Desarrollo Territorial (artículo 27 Resolución número 1563 de 2015), debe ser aprobado por parte de los concejos municipales y debe ser cargado a la plataforma denominada SISPRO para ser integrado a dicho sistema.
El artículo 30 ibidem prescribió que para elaborar el componente operativo y de inversiones en salud del Plan Territorial de Salud debía contener programas, subprogramas y proyectos; valor de la asignación del proyecto, fuentes de recursos, sector responsable, dimensiones y componentes, metas vinculadas al PDSP, estrategias por dimensiones y componente y el responsable del cumplimento.
Finalmente, como implementación del Plan Territorial de Salud se debe tener en cuenta que las entidades responsables de implementar el plan son las entidades territoriales bajo el principio de concurrencia y subsidiariedad. En lo que compete a la elaboración de los planes financieros territoriales de salud, la Resolución número 4015 de 2013, estableció que los gobernadores y alcaldes deben presentar ante el Ministerio de Salud y Protección Social, cada 4 años, el Plan Financiero Territorial de Salud, este ultimo entendido como el “instrumento de planeación, que integra y consolida la información sobre los requerimientos de recursos y fuentes de financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS, a nivel nacional, departamental, distrital y municipal (…)” los objetivos del Plan Financiero Territorial de Salud atiende, entre otros, los siguientes objetivos: promover el uso integral y eficiente de los recursos del sector salud a nivel territorial, definir herramientas de planeación financiera en el sector salud, como criterio fundamental y guía en las decisiones de la administración pública, servir de instrumento de programación, seguimiento y control de los recursos territoriales destinados al sector salud, en articulación con el marco fiscal de mediano plazo de la respectiva entidad, promover la capacidad de generación de rentas propias como parte de los ingresos de las entidades territoriales y de la necesidad administrativa local de gestionar la consecución de aquellas, registro y utilización racional, según los criterios de eficiencia, universalidad y solidaridad que rigen el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
PLAN TERRITORIAL DE SALUD - Contiene aspectos presupuestales que deben recibir el mismo tratamiento que recibe el presupuesto general del municipio, es decir, al compuesto por el presupuesto de gastos y rentas, que en la práctica se rige, entre otras, por las normas del EOP y las demás disposiciones aplicables. Sostiene la entidad solicitante que el Acuerdo número 029 de 2021 vulneró normas de orden superior en la medida que el artículo 2 otorga facultades al alcalde municipal para que mediante acto administrativo realice las modificaciones necesarias e indispensables al presupuesto del Plan Territorial de Salud.
Para resolver, conviene precisar que el Plan Territorial de Salud tiene la particularidad de ser un instrumento que permite a las entidades territoriales contribuir con el logro de las metas estratégicas del Plan Decenal de Salud Pública, es decir, al tratarse de una política pública con ella se pretende alcanzar el cumplimiento de uno de los objetivos trazados por el Plan Nacional de Desarrollo.
A nivel municipal, la autoridad responsable de la planeación integral para la salud es el alcalde quien a partir de insumos elabora el Plan Territorial de Salud que debe contener programas, subprogramas y proyectos, así como el valor de la asignación del proyecto, fuentes de recursos, sector responsable, entre otros. Luego de ello, es el concejo quien lo aprueba.
En el caso objeto de análisis, el municipio de Turmequé actualizó el Plan Territorial de Salud para el periodo comprendido entre el 2020 y el 2023 bajo el método PASE a la Equidad en Salud, sin embargo, el plan Territorial de Salud había sido previamente adoptado por el Concejo Municipal de Turmequé mediante Acuerdo número 014 de 30 de junio de 2020 mediante le cual se adoptó el Plan de Desarrollo del municipio, lo que significa que el plan propiamente dicho y la actualización del Plan Territorial de Salud hacen parte integral del Plan de Desarrollo Municipal de Turmequé. La anterior elucidación sirve como referente para señalar que el Plan Territorial de Salud contiene aspectos presupuestales que deben recibir el mismo tratamiento que recibe el presupuesto general del municipio, es decir, al compuesto por el presupuesto de gastos y rentas, que en la práctica se rige, entre otras, por las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto y las demás disposiciones contempladas en el marco normativo de la presente decisión. Precisamente, si se revisa la actualización del Plan Territorial de Salud del municipio de Turmequé adoptado mediante el acuerdo censurado, se observa que allí se contemplaron los objetivos y las metas que se pretenden atender con el plan, para lo cual se destinó el presupuesto para las vigencias 2021, 2022 y 2023: los recursos del año 2021 la fuente de financiación es de transferencia nacional por valor de $120.728.932; para la vigencia 2022 el valor de $124.350.800 cuya fuente es transferencia nacional y para la vigencia 2023 la fuente de financiación fue también de transferencia nacional por la suma de $128.193.239.
Entonces, al tratarse de recursos de transferencia nacional con los que se pretende alcanzar las metas de la actualización del Plan Territorial de Salud puede ocurrir que en la fase de ejecución del presupuesto se den tres tipos de modificaciones presupuestales. Para la reducción o aplazamiento el alcalde municipal puede expedir un decreto previo concepto del Consejo de Gobierno. En el evento de adiciones al presupuesto es necesario que el alcalde presente ante el concejo el proyecto de acuerdo respectivo.
Y en el caso de los movimientos presupuestales o denominados “traslados presupuestales internos” competen al jefe del órgano respectivo. El artículo 2 del acuerdo demandado otorgó facultades al alcalde municipal para realizar modificaciones presupuestales cuando lo considerara necesario e indispensable, sin embargo, esa circunstancia se encuentra restringida en la media que el artículo 313 numeral 5 de la Constitución Política de Colombia, prescribe que únicamente el concejo es quien establece el presupuesto en sus dos componentes: rentas y gastos, razón por la cual, esa facultad resulta indelegable no solo por virtud de la norma superior, sino por el principio de representatividad.
PRESUPUESTO DEL PLAN TERRITORIAL DE SALUD – No resulta acertada la facultad concedida al alcalde para realizarle modificaciones debido a que no es viable que el concejo municipal se desprenda de la atribución constitucional y legal que tiene en materia presupuestal para radicarla en cabeza del alcalde. Así pues, la Sala observa que la facultad de realizar modificaciones al presupuesto del Plan Territorial de Salud para la vigencia 2020 - 2023 otorgada al alcalde en el artículo segundo del Acuerdo 029 de 2021, no resulta acertada debido a que no es viable que el Concejo se desprenda de la atribución constitucional y legal que tiene en materia presupuestal para radicarla en cabeza del alcalde (artículo 345 CN).
Aunado a lo anterior, la facultad no especificó si la modificación correspondía a: adiciones, reducciones, aplazamientos de apropiaciones presupuestales o traslados presupuestales internos; circunstancia que puede poner en un escenario al alcalde municipal de aumentar el presupuesto del Plan Territorial de Salud vigencia 2020 - 2023, lo cual, como se vio, no resulta válido ya que para dicho evento es necesario que por iniciativa del alcalde se presente proyecto de acuerdo debido a que se están variando las partidas que el mismo concejo aprobó. (…) En suma, para la Sala, los argumentos de la parte demandante tienen vocación de prosperidad, es decir que el artículo segundo del Acuerdo 029 de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Turmequé debe ser declarado inválido.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.
Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Tunja, veintisiete (27) de octubre de dos mil veintitrés (2023) 1.- La Sala decide en única instancia la solicitud de invalidez presentada por el Departamento de Boyacá contra el Acuerdo No. 029 de 9 de diciembre de 2021, expedido por el Concejo de Turmequé. I.
ANTECEDENTES 1.- La demanda 2.- La apoderada del Departamento de Boyacá solicitó que se declarara la invalidez del Acuerdo No. 029 de 09 de diciembre de 2021, “POR EL CUAL SE ACTUALIZA EL PLAN TERRITORIAL DE SALUD 2020 – 2023 DEL MUNICIPIO DE TURMEQUÉ”. 1.1.- Cargos formulados 3.- El ente territorial alegó que el acuerdo en mención infringió el artículo 345 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 116 del Decreto 1333 de 1986. 4.- Dijo que el concejo municipal de Turmequé al expedir el Acuerdo número 029 de 9 de diciembre de 2021 violó las normas trascritas debido a que el artículo segundo “Autoriza al Alcalde para, que requerirse efectúe Mediante Acto Administrativo las modificaciones que sean necesarias e indispensables al presupuesto del Plan Territorial de Salud, de conformidad con las pautas fijadas por las normas vigentes y las estipulaciones por el Ministerio de Salud y de protección social, de acuerdo a los principios e intereses generales de la comunidad” 5.- Sobre la facultad que el concejo otorgó para modificar el presupuesto (adicionar y trasladar) refirió a un pronunciamiento de la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Luego, indicó que la doctrina colombiana había coincidido en que las modificaciones al presupuesto de gastos solo podían ser ordenadas por el legislador sin que hubiera sido posible que se reasignaran esas facultades al ejecutivo. 6.- Sostuvo que tanto en las fases de aprobación y ejecución del presupuesto, solo el concejo era quien podía decretar y autorizar los gastos del municipio, por lo que, para que los gastos pudieran ser “realizados”, las correspondientes partidas debían haber sido aprobadas por la Corporación bien hubiera sido al expedir el presupuesto general de Rentas y Gastos para una determinada vigencia fiscal o cuando en la misma vigencia hubiera aumentado el monto de las apropiaciones en este incluidas. 7.- Refirió que el principio de legalidad del gasto público se estructuraba en la fase de ejecución con la constancia de disponibilidad presupuestal previa realización del mismo, lo que acreditaba no solo la existencia de la partida correspondiente en el presupuesto, sino la suficiencia de la misma al momento de hacer la erogación. Por tales motivos, consideró que el artículo segundo del acuerdo demandado era ilegal e inconstitucional. 2.- Posición de la entidad territorial. 2.1 Municipio de Turmequé 8.- Dentro de la oportunidad procesal, la entidad territorial, por conducto de apoderado, se manifestó en el siguiente sentido: 8.1.- Mencionó que se desconoció la situación actual del Estado Colombiano en la medida que se encontraba en Emergencia Sanitaria lo que alteró la armonía, caso en el cual, el “legislador” estableció en la Constitución Política, Capítulo 6 los estados de excepción y mas exactamente en el artículo 215 señaló la perturbación ecológica, situación en la que se encontraba el país desde marzo de 2020, lo cual fue desconocido por la entidad territorial demandante. 8.2.- Precisó que el acuerdo municipal se sancionó el 9 de diciembre de 2021 y el día 13 de diciembre de 2021 procedió a publicarse por parte de la Personería Municipal, lo cual era válido y en modo alguno había infringido el término señalado en el artículo 116 citado por la demandante. 8.3.- Respecto al artículo 313 numeral 5 de la Constitución Política de Colombia sostuvo que el acuerdo objeto de invalidez expresó que las modificaciones al presupuesto del Plan Territorial de Salud se harían conforme con las pautas fijadas por las normas vigentes y las estipulaciones del Ministerio de Salud y Protección Social de acuerdo a los principios e intereses generales de la comunidad, lo que significó que la atribución estaba de acuerdo con la normatividad vigente. 8.4.- Luego de citar los artículos 1 y 2 del Decreto 512 de 2020, reiteró que la norma atacada por la Gobernación de Boyacá era clara cuando señaló que estaba de acuerdo a las normas vigentes y a las estipulaciones del Ministerio de Salud y Protección Social así como de acuerdo a los principios e intereses generales de la comunidad.
Asimismo, que el Estado Colombiano se encontraba en situación anormal y no como lo quería hacer ver el demandante cuando citó el artículo 345 de la Constitución Política de Colombia, en la medida que el Estado de Emergencia Social y Ecológica se encontraba fundamentado en el Estado de Excepción, razón por la cual, el Decreto 512 de 2020 en desarrollo del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia otorgó dicha facultad al alcalde municipal, tal como lo indicó la sentencia C – 186 de 2020. 8.5.- Expuso que actualmente, el país estaba en Estado de Emergencia conforme al Decreto 298 de 2022 que en su artículo 11 señaló la vigencia, que iba desde las cero horas del 1º de marzo de 2022 hasta las cero horas de 1º de mayo de 2022 así como a la Resolución número 385 de 2020 que prorrogó la emergencia sanitaria por el coronavirus hasta el 30 de abril de 2022. 8.6.- Estimó que la parte demandante hizo una errónea interpretación a la norma objetada en la medida que en su contexto manifestó que era “de acuerdo a las normas vigentes y estipulaciones del Ministerio de Salud y Protección Social”, aunado a que Colombia se encontraba en un Estado de Emergencia Sanitaria. 8.7.- Propuso las excepciones de mérito que denominó “Interpretación inadecuada de la ley” según la cual, la parte actora debió tener en cuenta el criterio de interpretación sistemático, por cuanto no ahondó de manera profunda y no conoció el alcance del artículo 2º del Acuerdo número 029 de 2021, en la medida que omitió tener en cuenta los Decretos 512 de 2020 y 298 de 2022 del “Ministerio del Interior”, la Resolución número 304 de 2022 del Ministerio de Salud y la sentencia C – 186 de 2020 de la Corte Constitucional.
También propuso la denominada “Excepción genérica” 3.- Pronunciamiento del Ministerio Público. 9.- El agente del Ministerio Público no se pronunció. II. CONSIDERACIONES 1.- Presupuestos de la acción de invalidez de los acuerdos municipales 10.- El mecanismo de revisión de los actos de los concejos municipales y de los alcaldes se encuentra establecido en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, que señaló las funciones de los gobernadores.
Dicha facultad es igualmente concordante con lo que al efecto prevé el artículo 118 del Decreto 1333 de 1986, en cuanto a las funciones del referido representante legal de la entidad territorial seccional. 11.- Las potestades conferidas al gobernador suponen el envío por parte del alcalde municipal, de la copia del acuerdo pertinente, para su respectiva revisión, tal como lo prevé el artículo 117 del Decreto 1333 de 1986. 12.- En ejercicio de la facultad de revisión de los acuerdos municipales, cuando el gobernador del departamento encontrase que el acuerdo municipal sometido a su estudio fuere contrario a la Constitución, la ley o las ordenanzas, debe remitirlo dentro de los 20 días siguientes al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para que éste decida sobre su validez y surta el trámite pertinente, en la forma dispuesta en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986. 13.- Las anteriores previsiones resultan concordantes con lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley 11 de 1986, la cual señala que, “El Gobernador enviará al Tribunal copia del Acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos Alcaldes, Personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.” 14.- Lo anterior, mediante trámite sumario, en el que se produce decisión que hace tránsito a cosa juzgada, respecto de las disposiciones que fueron estudiadas y contra dicha sentencia no procede recurso alguno, conforme a lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 151 del C.P.A.C.A. que señala que dicho trámite se adelantará en única instancia. 15.- En el presente asunto, la remisión del acuerdo se efectuó en la oportunidad prevista por el legislador, tal y como quedó establecido en el auto admisorio de la demanda. 2.- Modificaciones al presupuesto municipal 16.- El presupuesto ha sido reconocido por la Corte Constitucional3 como parte importante de la planeación de las entidades públicas.
Se constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, se hacen efectivas las políticas públicas y particularmente se lleva a cabo una estimación anticipada de los ingresos, así como que se autorizan los gastos públicos que se han de ejecutar en el respectivo periodo fiscal. 17.- Como instrumento de gobierno y control, se fundamenta, entre otros, en los principios de separación de poderes y legalidad, los cuales se expresan en los artículos 338 y 345 de la Constitución, que, al respecto, señalan lo siguiente: “Artículo 338.
En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos (…)”. “Artículo 345.- En tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” 18.- En igual sentido fue previsto por el artículo 262 del Decreto 1333 de 1986: “Artículo 262º.- No podrán hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales o las municipales ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
(Artículo 207 de la Constitución Política).” 19.- Lo anterior significa que es competencia del Congreso señalar la forma como se deben invertir los dineros del erario público, y en tal sentido, no puede el gobierno de manera ordinaria efectuar modificaciones al presupuesto, pues tal atribución le corresponde únicamente al Congreso y sólo de manera excepcional al gobierno. 20.- En materia de presupuesto también debe atenderse a los principios de universalidad, planeación, anualidad y legalidad.
Sobre el particular la Corte Constitucional en sentencia C-337 de 19934 señaló: “(…) La sistematización implica, por lo menos, dos aspectos: en primer lugar, se sienta el principio del proceso presupuestal, es decir, un conjunto de actos coordinados que se dirigen a un mismo fin determinado y determinante, a la vez, de dichos actos; en segundo lugar, todo el proceso presupuestal se armoniza con el proceso de planeación, de tal manera que convergen, el uno y el otro.
Esa es la razón por la cual la Ley 38 de 1989, introduce un principio: el de planificación, que consiste en que, de conformidad con el artículo 9o. de la ley mencionada, el Presupuesto General de la Nación deberá reflejar los planes de largo, mediano y corto plazo. En consecuencia, para su elaboración se tomarán en cuenta los objetivos de los planes y programas de desarrollo económico y social, el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones, y la evaluación que de éstos se lleve a cabo conforme a las disposiciones consagradas en el Estatuto Orgánico y en su reglamento.
Hay también otros presupuestos que consagra la Ley 38 de 1989. Ellos son el de la anualidad, el de universalidad, el de equilibrio presupuestal, el de programación integral y el de la inembargabilidad. En este orden de ideas, los principios consagrados en el Estatuto orgánico de presupuesto, son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que, al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo.
No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la ley orgánica y determinantes de la ley anual de presupuesto (…)”. 21.- Ahora bien, en cuanto a las competencias de los Concejos Municipales en materia de presupuesto, valga destacar las indicadas en los numerales 3 y 5 del artículo 313 de la Constitución Política así: “ART. 313.- Corresponde a los concejos: (…) 3.
Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones que le corresponden al concejo. (…) 5. Dictar normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.” 22.- El artículo 132 de la Ley 136 de 1994, por su parte, señaló: “Artículo 32º.- Atribuciones. Modificado por el art. 18, Ley 1551 de 2012.
Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 10. Dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al Plan Municipal o Distrital de Desarrollo, de conformidad con las normas orgánicas de planeación.” 23.- En relación con el campo de aplicación de la Ley Orgánica del Presupuesto, los artículos 352 y 353 de la Carta Política: “Artículo 352.
Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” “Artículo 353.
Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.” 24.- En efecto, el artículo 104 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el Decreto 111 de 1996 (15 de enero), dispone que las entidades territoriales deberán ajustar las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto.
La norma señala: “Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto (L. 225/95, art. 32).” 25.- Como se advierte de la lectura de las normas de orden constitucional y legal en la materia, el ciclo presupuestal puede ser dividirse en cuatro grandes etapas, a saber: i) preparación, ii) aprobación, iii) ejecución y iv) control. 26.- Particularmente en lo que tiene que ver con la etapa de ejecución del presupuesto, la Sala encuentra que pueden presentarse situaciones en las que sea necesario adecuarlo a nuevas condiciones económicas o sociales que por diferentes motivos no fueron previstas durante las etapas de preparación y aprobación presupuestal.
Precisamente por ello, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el Decreto Nacional 111 de 19966, consagra las reglas para realizar las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84. 27.- De acuerdo a lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado7, en la etapa de ejecución se pueden presentar tres tipos de modificaciones presupuestales: i) la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, ii) adiciones al presupuesto o créditos adicionales y iii) los movimientos presupuestales.
Estos momentos fueron definidas por el Consejo de Estado en los siguientes términos: 27.1.- La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional, pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial.8 27.2.- Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.9 En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. 27.3.- Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.10 Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. 3.
Aspectos generales de los Planes Territoriales de Salud. 28. La Ley 1438 de 2011 en su artículo 6 estableció el Plan Decenal para la Salud Pública en el siguiente sentido: “PLAN DECENAL PARA LA SALUD PÚBLICA. El Ministerio de la Protección Social elaborará un Plan Decenal de Salud Pública a través de un proceso amplio de participación social y en el marco de la estrategia de atención primaria en salud, en el cual deben confluir las políticas sectoriales para mejorar el estado de salud de la población, incluyendo la salud mental, garantizando que el proceso de participación social sea eficaz, mediante la promoción de la capacitación de la ciudadanía y de las organizaciones sociales.
El Plan definirá los objetivos, las metas, las acciones, los recursos, los responsables sectoriales, los indicadores de seguimiento, y los mecanismos de evaluación del Plan. El Ministerio de la Protección Social podrá hacer modificaciones al Plan Decenal de acuerdo con las prioridades en salud según análisis de los eventos de interés en salud pública que se presenten.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El primer Plan Decenal deberá ponerse en vigencia en el año 2012”. A través de ese instrumento se erigió la política sectorial, transectorial y comunitaria de salud pública que definen los objetivos, metas estratégicas, dimensiones, componentes, metas sanitarias, estrategias, líneas de acción, recursos y responsables de la salud pública en el país. En desarrollo de la anterior disposición, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución número 00001841 de 28 de mayo de 2013 “Por la cual se adopta el Plan Decenal de Salud Pública 2012 - 2021”, el cual estableció en sus artículo 2 y 4 que las entidades territoriales de acuerdo con sus competencias y necesidades, condiciones y características, debían adaptar y adoptar los contenidos establecidos en el Plan Decenal de Salud Pública 2012 – 2021 en cada cuatrienio a través del Territorial de Salud y coordinar su implementación en su área de influencia conforme a los lineamientos que para el efecto definió el ministerio.
Respecto del proceso de planeación integral para la salud, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución número 1536 de 11 de mayo de 2015 en donde estableció que la Planeación integral para la salud era el conjunto de procesos relacionados entre sí que permitían a las entidades territoriales definir las acciones de formulación, implementación, monitoreo, evaluación y rendición de cuentas del Plan Territorial de Salud.
Como insumos señaló que la planeación integral para la salud debía contar con uno estratégico conformado por el Plan Decenal de Salud Pública, Plan Nacional de Desarrollo y Plan de Desarrollo Territorial, Plan Territorial de Salud y el Plan de Ordenamiento Territorial. Como insumo operativo, el Plan Operativo Anual de Inversiones, Componente Operativo Anual y de Inversiones de Plan Territorial de Salud y Plan de Acción en Salud.
Finalmente, como insumo financiero el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Plan Financiero Territorial de Salud, Presupuesto y Programa anual Mensualizado de Caja. El artículo 6, definió el Plan Territorial de Salud como el instrumento estratégico e indicativo de política pública en salud, que le permite a las entidades territoriales a contribuir con el logro de las metas estratégicas del Plan Decenal de Salud Pública, equidad en salud afectación positiva de los determinantes de salud, mitigación de los impactos de la carga de la enfermedad en la búsqueda de alcanzar la visión de la paz, equidad social y desarrollo humano sostenible y sustentable.
Dicho plan debió ser formulado de manera participativa y debía tener en cuenta las políticas públicas y sociales del territorio buscando impactar positivamente los determinantes de salud. El plan anteriormente mencionado, como hace parte del Plan de Desarrollo Territorial (artículo 27 Resolución número 1563 de 2015), debe ser aprobado por parte de los concejos municipales y debe ser cargado a la plataforma denominada SISPRO para ser integrado a dicho sistema.
El artículo 30 ibidem prescribió que para elaborar el componente operativo y de inversiones en salud del Plan Territorial de Salud debía contener programas, subprogramas y proyectos; valor de la asignación del proyecto, fuentes de recursos, sector responsable, dimensiones y componentes, metas vinculadas al PDSP, estrategias por dimensiones y componente y el responsable del cumplimento.
Finalmente, como implementación del Plan Territorial de Salud se debe tener en cuenta que las entidades responsables de implementar el plan son las entidades territoriales bajo el principio de concurrencia y subsidiariedad. En lo que compete a la elaboración de los planes financieros territoriales de salud, la Resolución número 4015 de 2013, estableció que los gobernadores y alcaldes deben presentar ante el Ministerio de Salud y Protección Social, cada 4 años, el Plan Financiero Territorial de Salud, este ultimo entendido como el “instrumento de planeación, que integra y consolida la información sobre los requerimientos de recursos y fuentes de financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS, a nivel nacional, departamental, distrital y municipal (…)” los objetivos del Plan Financiero Territorial de Salud atiende, entre otros, los siguientes objetivos: promover el uso integral y eficiente de los recursos del sector salud a nivel territorial, definir herramientas de planeación financiera en el sector salud, como criterio fundamental y guía en las decisiones de la administración pública, servir de instrumento de programación, seguimiento y control de los recursos territoriales destinados al sector salud, en articulación con el marco fiscal de mediano plazo de la respectiva entidad, promover la capacidad de generación de rentas propias como parte de los ingresos de las entidades territoriales y de la necesidad administrativa local de gestionar la consecución de aquellas, registro y utilización racional, según los criterios de eficiencia, universalidad y solidaridad que rigen el Sistema General de Seguridad Social en Salud. 4.
Hechos probados 35.- La Sala encuentra probados los siguientes hechos: 35.1.- Conforme al acta No. 09 de 26 de noviembre de 2021, se llevó a cabo el primer debate del proyecto de acuerdo No. “030” de 2021 “POR ELCUAL SE ACTUALIZA EL PLAN TERRITORIAL DE SALUD 2020 – 2032 DEL MUNICIPIO DE TURMEQUÉ” (expediente digital, folios 73 a 76 índice 3 aplicativo Samai) 35.2.- De acuerdo al acta No. 074 el 30 de noviembre de 2021 se llevó a cabo el segundo debate del proyecto de No. “030” de 2021 (expediente digital, folios 77 a 81 índice 3 aplicativo Samai) 35.3.- El Concejo Municipal de Cucaita expidió el Acuerdo No. 029 de 9 de diciembre de 2021 “POR EL CUAL SE ACTUALIZA EL PLAN TERRITORIAL DE SALUD 2020 – 2023 DEL MUNICIPIO DE TURMEQUÉ” (fls. 10 a 11, expediente digital, índice 3 aplicativo Samai), en el que en su parte pertinente dispuso.
“ACUERDO No. 029 DE 2021 (9 de diciembre) “POR EL CUAL SE ACTUALIZA EL PLAN TERRITORIAL DE SALUD 2020 – 2023 DEL MUNICIPIO DE TURMEQUÉ” (…) ACUERDA:
ARTÍCULO PRIMERO: Actualizar el Plan Territorial de Salud para la vigencia 2020 – 2023 en el municipio de Turmequé Boyacá, el cual está contenido en documento adjunto y hace parte integral del presente acuerdo, cuyo objeto es Establecer un plan estratégico y sectorial especifico para el tema de salud en el municipio de Turmequé, acorde a lo establecido por las directrices del Ministerio de salud y protección social, orientado hacia los parámetros de evitar entre otros la profesión y ocurrencia desenlaces adversos a la enfermedad, enfrentar los restos del envejecimiento poblacional, así como su transición demográfica y fomentar la disminución de inequidades territoriales en salud, para ser ejecutado durante el periodo del gobierno actual.
ARTÍCULO SEGUNDO: autorícese al Alcalde Municipal para, de requerirse efectúe mediante Acto administrativo las modificaciones que sean necesarias e indispensables al presupuesto del Plan Territorial de Salud, de conformidad a las pautas fijadas por las normas vigentes y las estipulaciones por el Ministerio de Salud y Protección Social, de acuerdo a los principios e intereses generales de la comunidad” (…) 35.4.- Según certificación emitida por el secretario y el presidente del Concejo Municipal de Turmequé, el acuerdo fue aprobado en primer debate en comisión celebrado el 26 de noviembre de 2021 y en segundo debate el 30 de noviembre de 2021, en plenaria.
(fl. 12 expediente digital, índice 3 aplicativo Samai) 35.5.- A folios 13 a 70 del expediente digital obra el “Plan Territorial de Salud 2020 – 2023 Metodología PASE a la Equidad en Salud” 35.6.- A folios 71 a 72 del expediente digital el alcalde del Municipio de Turmequé remitió exposición de motivos del proyecto de Acuerdo número 030 de 11 de noviembre de 2021. 35.7.- El Acuerdo 029 de 2021, fue sancionado por el alcalde municipal el 9 de diciembre de 2021 (fl. 83 expediente digital, índice 3 aplicativo Samai) 35.8.- El Acuerdo 029 de 2021, fue publicado a partir del 10 de diciembre de 2021 (fl. 83 expediente digital, índice 3 aplicativo Samai) 35.9.- El Acuerdo 029 de 2021, fue remitido por el alcalde municipal de Turmequé a la Gobernación de Boyacá el 13 de diciembre de 2021 (fl. 85 expediente digital, índice 3 aplicativo Samai) el 1º de febrero de 2022 la Gobernación de Boyacá radicó la solicitud de invalidez (índice 1 aplicativo Samai) 5.- Caso concreto 36.- En primer lugar, cabe anotar que la competencia de este Tribunal en el marco de la validez de los acuerdos municipales se limita a examinar su legalidad y/o constitucionalidad únicamente por los cargos que se formulan y en atención a las normas invocadas como infringidas, sin que sea dable abordar un estudio abstracto de legalidad ni un análisis de conveniencia que escapan al debate judicial del presente medio de control. 37.- Sostiene la entidad solicitante que el Acuerdo número 029 de 2021 vulneró normas de orden superior en la medida que el artículo 2 otorga facultades al alcalde municipal para que mediante acto administrativo realice las modificaciones necesarias e indispensables al presupuesto del Plan Territorial de Salud. 38.- Para resolver, conviene precisar que el Plan Territorial de Salud tiene la particularidad de ser un instrumento que permite a las entidades territoriales contribuir con el logro de las metas estratégicas del Plan Decenal de Salud Pública, es decir, al tratarse de una política pública con ella se pretende alcanzar el cumplimiento de uno de los objetivos trazados por el Plan Nacional de Desarrollo. 39.- A nivel municipal, la autoridad responsable de la planeación integral para la salud es el alcalde quien a partir de insumos elabora el Plan Territorial de Salud que debe contener programas, subprogramas y proyectos, así como el valor de la asignación del proyecto, fuentes de recursos, sector responsable, entre otros.
Luego de ello, es el concejo quien lo aprueba. 40.- En el caso objeto de análisis, el municipio de Turmequé actualizó el Plan Territorial de Salud para el periodo comprendido entre el 2020 y el 2023 bajo el método PASE a la Equidad en Salud, sin embargo, el plan Territorial de Salud había sido previamente adoptado por el Concejo Municipal de Turmequé mediante Acuerdo número 014 de 30 de junio de 2020 mediante le cual se adoptó el Plan de Desarrollo del municipio, lo que significa que el plan propiamente dicho y la actualización del Plan Territorial de Salud hacen parte integral del Plan de Desarrollo Municipal de Turmequé. 41.- La anterior elucidación sirve como referente para señalar que el Plan Territorial de Salud contiene aspectos presupuestales que deben recibir el mismo tratamiento que recibe el presupuesto general del municipio, es decir, al compuesto por el presupuesto de gastos y rentas, que en la práctica se rige, entre otras, por las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto y las demás disposiciones contempladas en el marco normativo de la presente decisión. 42.- Precisamente, si se revisa la actualización del Plan Territorial de Salud del municipio de Turmequé adoptado mediante el acuerdo censurado, se observa que allí se contemplaron los objetivos y las metas que se pretenden atender con el plan, para lo cual se destinó el presupuesto para las vigencias 2021, 2022 y 2023: los recursos del año 2021 la fuente de financiación es de transferencia nacional por valor de $120.728.932; para la vigencia 2022 el valor de $124.350.800 cuya fuente es transferencia nacional y para la vigencia 2023 la fuente de financiación fue también de transferencia nacional por la suma de $128.193.239. 43.- Entonces, al tratarse de recursos de transferencia nacional con los que se pretende alcanzar las metas de la actualización del Plan Territorial de Salud puede ocurrir que en la fase de ejecución del presupuesto se den tres tipos de modificaciones presupuestales.
Para la reducción o aplazamiento el alcalde municipal puede expedir un decreto previo concepto del Consejo de Gobierno. En el evento de adiciones al presupuesto es necesario que el alcalde presente ante el concejo el proyecto de acuerdo respectivo. Y en el caso de los movimientos presupuestales o denominados “traslados presupuestales internos” competen al jefe del órgano respectivo. 44.- El artículo 2 del acuerdo demandado otorgó facultades al alcalde municipal para realizar modificaciones presupuestales cuando lo considerara necesario e indispensable, sin embargo, esa circunstancia se encuentra restringida en la media que el artículo 313 numeral 5 de la Constitución Política de Colombia, prescribe que únicamente el concejo es quien establece el presupuesto en sus dos componentes: rentas y gastos, razón por la cual, esa facultad resulta indelegable no solo por virtud de la norma superior, sino por el principio de representatividad. 45.- Así pues, la Sala observa que la facultad de realizar modificaciones al presupuesto del Plan Territorial de Salud para la vigencia 2020 - 2023 otorgada al alcalde en el artículo segundo del Acuerdo 029 de 2021, no resulta acertada debido a que no es viable que el Concejo se desprenda de la atribución constitucional y legal que tiene en materia presupuestal para radicarla en cabeza del alcalde (artículo 345 CN). 46.- Aunado a lo anterior, la facultad no especificó si la modificación correspondía a: adiciones, reducciones, aplazamientos de apropiaciones presupuestales o traslados presupuestales internos; circunstancia que puede poner en un escenario al alcalde municipal de aumentar el presupuesto del Plan Territorial de Salud vigencia 2020 - 2023, lo cual, como se vio, no resulta válido ya que para dicho evento es necesario que por iniciativa del alcalde se presente proyecto de acuerdo debido a que se están variando las partidas que el mismo concejo aprobó. 47.- Finalmente, respecto del argumento señalado por el apoderado del municipio de Turmequé conforme con el cual se desconoció el “Estado de Emergencia Sanitaria”, que en la actualidad nos encontramos en “situación de emergencia social” por lo que conforme al Decreto 512 de 2020 se otorgaron facultades a los gobernadores y alcaldes en materia presupuestal únicamente para atender la ejecución de los recursos que en el marco de sus competencias sean necesario para atender la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante Decreto 417 de 2020, y que actualmente nos encontramos en “Estado de emergencia” con ocasión del Decreto 298 de 2022 y de la Resolución 304 de 2022, la Sala precisa que existe una diferencia entre los decretos expedidos mediante los cuales se decretó el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y los que declararon la emergencia sanitaria con ocasión del virus Covid – 19, ya que la primera se declara como consecuencia de un estado excepcional por perturbación o amenaza en forma grave e inminente del orden económico, social y ecológico del país, o que constituya grave calamidad pública, mediante decreto suscrito por el Presidente de la República con la firma de todos los ministros cuya fuente normativa es el artículo 215 de la Constitución y artículo 46 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, mientras que el segundo, se refiere a una medida de carácter sanitaria adoptada mediante resolución por el Ministerio de Salud y Protección Social, con fundamento en los artículos 49 y 95 de la Constitución Política, artículos 489 y 598 de la Ley 9 de 1979 y parágrafo 1 del artículo 2.8.8.1.4.314 del Decreto 780 de 2016. 48.- En relación con la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el presidente de la República de Colombia expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 que tuvo una vigencia de 30 días que trascurrieron entre el 17 de marzo y el 16 de abril de esa anualidad.
Posteriormente, el mismo mandatario expidió el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020 mediante el cual se declaró nuevamente el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por un lapso de 30 días que ocurrieron entre el 6 de mayo y el 5 de junio de 2020, lo que quiere decir que se presentaron únicamente dos estados de excepción en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia. 49.- Ahora, con fundamento en lo anterior, se expidió el Decreto 512 de 2020 mediante el cual se autorizó a los gobernadores y alcaldes para realizar movimientos presupuestales en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, previo cumplimiento de dos condiciones; la primera: que solo recaía sobre los recursos que en el marco de sus competencias hubieran sido necesarios para atender la Emergencia, Social y Ecológica; y la segunda: que estuvo delimitada en el tiempo, esto es, mientras duraba la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante Decreto 417 de 2020, que como se expuso fue de 30 días (entre el 17 de marzo y el 16 de abril de 2020), tiempo en el cual, no fue expedido el Acuerdo número 029 de 2021, en tanto, fue expedido el 9 de diciembre de 2021 y entró a regir a partir de la fecha de su aprobación, sin efectos retroactivos como para que pudiera ser aplicable a situaciones generadas con anterioridad al 9 de diciembre de 2021. 50.- Distinta es la declaratoria de emergencia sanitaria, que inició con la Resolución número 385 de 12 de marzo de 2020 y culminó con la expedición de la Resolución número 666 de 28 de abril de 2022, por el Ministerio de Salud y Protección Social, con las cuales se pretendió dotar de elementos a las autoridades sanitarias para prevenir, mitigar, controlar o eliminar el virus del Covid – 19.
Al igual, el Decreto 298 de 2022 traído a colación por el apoderado del municipio de Turmequé fue expedido con fundamento en el artículo 296 de la Constitución Política de Colombia, es decir, con fines de conservación del orden público, que en modo alguno constituyen estados de excepción, ni sirven de fundamento para que el alcalde puede modificar el presupuesto.
Además, las modificaciones al presupuesto otorgadas por el acuerdo demandado no se relacionan con la ejecución de recursos para atender la Emergencia Económica, Social y Ecológica, porque para la época en que se expidió el acuerdo no existía tal estado y la facultad otorgada al alcalde está relacionada con la modificación de los recursos de la actualización del Plan Territorial de Salud del Municipio de Turmequé. 51.- En suma, para la Sala, los argumentos de la parte demandante tienen vocación de prosperidad, es decir que el artículo segundo del Acuerdo 029 de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Turmequé debe ser declarado inválido.
III.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Virtual de Decisión No. 3, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la invalidez del “ARTÍCULO SEGUNDO” del Acuerdo No. 029 de 9 de diciembre de 2021, proferido por el Concejo Municipal de Turmequé “POR EL CUAL SE ACTUALIZA EL PLAN TERRITORIAL DE SALUD 2020 – 2023 DEL MUNICIPIO DE TURMEQUÉ”, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría, comunicar esta providencia al representante legal del Departamento de Boyacá, al presidente del concejo, al alcalde y al personero municipal de Turmequé.
TERCERO: Archivar el expediente, una vez en firme esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión virtual de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado