DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL - Materialización / DIGNIDAD HUMANA / DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD - Indemnización por incapacidad permanente causada por accidente de tránsito – Síntesis del caso: Le corresponde a la Sala determinar si le asistió o no razón al Juez de primera instancia al ordenarle a la Previsora S.A. Compañía de Seguros sufragar los honorarios requeridos por la Junta Regional de Calificación de Antioquia para la realización del dictamen de pérdida de capacidad laboral pretendido por el señor Anderson Jiménez Zapata.
Extracto: ( ) De conformidad con lo anterior, es claro entonces que, les corresponde a las administradoras de fondos de pensiones, a las administradoras de riesgos laborales, a las compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y a las entidades promotoras de salud realizar, en una primera oportunidad, el dictamen de pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez.
En caso de existir inconformidad del interesado, la Entidad deberá solicitar a la Junta Regional de Calificación de Invalidez la revisión del caso, decisión que será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. ( ) En primera medida debe precisar la Sala en relación al objeto de la impugnación que, la acción de tutela en referencia, no se ciñe a la reclamación de la indemnización por incapacidad permanente que ciertamente busca el señor J.Z., sino que refiere únicamente al hecho de que la Previsora S.A. Compañía de Seguros, a cargo de las coberturas del Seguro Obligatorio de Accidente de Tránsito- SOAT No. 4938488, se niega al pago de los honorarios para la realización del dictamen de pérdida de capacidad laboral que fue solicitado por el accionante ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, en el recurso de reposición en subsidio de apelación impetrado por éste, en contra del dictamen No. 1901 del 11 de julio de 2023 elaborado en un primero momento por la entidad accionada.
( ) En orden a lo expuesto, encuentra la Sala que, desde la consagración legal le asiste el deber a las compañías aseguradoras de efectuar el pago de honorarios a las juntas de calificación, cuando se pretenda dentro del trámite de reclamación de la cobertura de indemnización por incapacidad permanente emanada de un accidente de tránsito, máxime cuando en el presente caso, se trata de continuar el trámite de valoración del señor J.Z., que ya cuenta con un dictamen emitido por la Previsora S.A., y frente al cual, se presentó por el interesado recurso de reposición en subsidio de apelación, que necesariamente se debe surtir ante la Junta Regional de Calificación de invalidez, en este caso de Antioquia.
RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE DECISIÓN MAG. PONENTE: LILIANA P. NAVARRO GIRALDO Medellín, treinta (30) de octubre de dos mil veintitrés (2023). Sentencia Nº 078 Referencia Acción de Tutela Accionante: Anderson Jiménez Zapata Accionado: Previsora S.A. Compañía de Seguros Radicado: 05001 33 33 013 2023 00281 01 Decisión Confirma decisión Asunto Materialización del derecho fundamental a la seguridad social/ dignidad humana/ derecho fundamental a la salud/Indemnización por incapacidad permanente causada por accidente de tránsito.
Instancia Segunda Resuelve la Sala la impugnación impetrada por la Previsora S.A. Compañía de Seguros, en contra de la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín el 03 de octubre de 2023, a través de la cual, se concedió el amparo constitucional invocado por el accionante. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Petición. En el ejercicio de la acción constitucional de tutela el señor Anderson Jiménez Zapata, actuando en nombre propio, solicitó la protección y amparo de sus derechos fundamentales a la salud, seguridad social e igualdad, presuntamente transgredidos por la Previsora S.A. Compañía de Seguros ante la negativa de la entidad de efectuar el pago de los honorarios debidos a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, para la realización del dictamen de pérdida de capacidad laboral requerido ante el recurso que el accionante formuló en contra del dictamen 1901 del 11 de julio de 2023 elaborado por la entidad accionada.
Como consecuencia de lo anterior, se solicitó: “(…) proferir fallo protegiendo el derecho fundamental al Derecho a la Salud y Derecho a la Vida, garantizando la seguridad jurídica de la administración de justicia nacional y Con fundamento en los hechos relacionados, solicito ordenar a la parte accionada y a favor mío, lo siguiente: Tutelar el Derecho a la Seguridad Social en conexidad con el Derecho a la Vida de forma inmediata ordenando PREVISORA S.A. COMPAÑIA DE SEGUROS que proceda dentro del término más próximo posible a realizar el proceso de calificación y valoración ante su grupo interdisciplinario y que en caso de estar inconforme frente al dictamen proferido por la compañía de seguros, este, proceda a pagar los honorarios ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia a mi nombre ANDERSON JIMENEZ ZAPATA para que pueda ser valorado, obteniendo así DICTAMEN DE PERDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 3 permitiendo así realizar posteriormente la reclamación a la Póliza SOAT, tal y como lo dispone la Ley” 1.2.
Hechos. Como fundamentos fácticos relevantes de la solicitud de amparo, se esgrimieron los siguientes: - Que el 07 de diciembre de 2022 el señor Jiménez Zapata sufrió un accidente de tránsito en la motocicleta de placas CRP 66G modelo 2023, la cual contaba con el seguro obligatorio de accidentes de tránsito- SOAT correspondiente a la póliza No. 158004938488000. - Que el señor Jiménez Zapata se encuentra afiliado al Sistema de Seguridad Social en Salud en el régimen subsidiado, en tanto, no cuenta con un empleo, y a raíz del accidente ha visto reducida la correcta realización de sus actividades cotidianas. - Que el seguro obligatorio de accidentes de tránsito- SOAT, tal como lo dispone la Ley, en caso de las lesiones personales permanentes a los beneficiarios, cubre o incluye la respectiva indemnización, tal como sucede en el caso en particular del accionante, y para acceder a dicha indemnización se hace imprescindible la realización de un dictamen médico en los términos dispuestos en la jurisprudencia citando para el efecto la sentencia T-400 de 2017. - Que el dictamen en mención, puede ser emitido por la Aseguradora que expide el SOAT, siempre y cuando el beneficiario cuente con ARL, pues de no ser así, corresponde la emisión del dictamen a la Junta Regional de Calificación de Invalidez, en donde se determine un porcentaje de pérdida de capacidad laboral, con los perjuicios causados en el accidente de tránsito, y los honorarios que cobra dicha entidad deben ser asumidos por la aseguradora que expidió la póliza. - Que el accionante, no cuenta con los recursos económicos que le permitan sufragar los gastos de horarios cobrados por la Junta Regional de Calificación de Invalidez, y es por esa razón acude a la acción de tutela, ante la imperiosa necesidad de que no sean transgredidos sus derechos fundamentales. - Que el 02 de marzo de 2023 el señor Jiménez Zapata presentó ante la Previsora S.A. Compañía de Seguros derecho de petición, en donde informó sobre la situación que enfrenta a raíz del accidente de tránsito sufrido en el año 2022, las consecuencias permanentes derivadas de éste, y solicitó que le fueran pagados los honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, para que ésta procediera a emitir un dictamen de pérdida de capacidad laboral. - Que el 17 de julio de 2023, La Previsora S.A. Compañía de Seguros, notificó al accionante el dictamen de pérdida de capacidad laboral donde se le otorgó un porcentaje del 0% de pérdida, y ante dicha calificación, el señor Jiménez Zapata estando en desacuerdo presentó recurso de reposición en subsidio de apelación con fecha del 27 del mismo calendario, es decir dentro de los términos. RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 4 - Que La Previsora S.A. Compañía de Seguros dio respuesta al recurso de reposición en subsidio de apelación el 11 de agosto de la anualidad que avanza, negándose a realizar el pago de los honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, haciendo alusión a los artículos 12, 13, 14, 15, 16 y 27 del Decreto 056 del 14 de enero de 2015, y a la sentencia T-322 del 22 de marzo de 2011. - Que si bien es cierto el inciso segundo del artículo 50 del Decreto 2463 de 2011 deja la posibilidad para que el interesado pague los honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez, en este caso de Antioquia, y luego pida ante una calificación con pérdida el reembolso de los costos asumidos, en la actualidad el accionante no cuenta con los recursos económicos para asumir el costo del dictamen pericial que requiere, y es por esa razón que acudió a solicitar el pago de estos ante La Previsora S.A. Compañía de Seguros. - Por otro lado, afirmó el accionante que la entidad accionada le solicitó concepto de rehabilitación definitivo para continuar con el proceso, el cual no es requisito para acceder al amparo por incapacidad permanente, en los términos definidos por la Corte Constitucional en la sentencia T-003 de 2020. - Aseveró además el accionante que, su estado de salud ha desmejorado con el paso del tiempo, y es por ello que requiere del dictamen de pérdida de capacidad laboral, para determinar así el porcentaje al que asciende la afectación por las lesiones que le fueron ocasionadas en el accidente de tránsito sufrido en el año 2022. 1.3.
Contestación a la solicitud de amparo. 1.3.1 La Previsora S.A. Compañía de Seguros, a través de apoderado judicial se pronunció sobre los hechos y pretensiones expuestos en el escrito de tutela, en los siguientes términos: - En primera medida solicitó que no se acceda a las pretensiones del accionante, bajo el entendido de no cumplir con los requisitos de Ley para la reclamación de los beneficios del seguro obligatorio de accidentes de tránsito- SOAT, y en esa medida pidió la declaratoria de improcedencia del mecanismo constitucional por no configurarse en el presente asunto una violación real en los derechos fundamentales del señor Jiménez Zapata. - Al respecto, precisó la entidad accionada que, no es carga de La Previsora S.A. Compañía de Seguros asumir las obligaciones que legalmente le corresponden a quien pretende beneficiarse de un seguro, ni subsanar los requisitos de procedibilidad que ha previsto el legislador para la reclamación de la indemnización derivada de la cobertura de SOAT. - Que de conformidad con el artículo 1077 del Código de Comercio, así como del Decreto 056 de 2015 para que sea procedente el amparo de indemnización por incapacidad permanente es menester que quien presente la reclamación de seguro allegue con ella el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral en firme y emanado de la autoridad competente, en el que se especifique RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 5 el porcentaje de pérdida de capacidad laboral, de acuerdo con lo establecido en el artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012 y el numeral 2° del artículo 27 del Decreto 056 de 2015.
En esas condiciones, para que la aseguradora pueda siquiera considerar la reclamación del seguro, el beneficiario del amparo debe además de acreditar la ocurrencia del siniestro, que ha sido calificado con pérdida de capacidad laboral por la autoridad competente para ello. - Adicionalmente, refirió que, en este caso el dictamen de pérdida de capacidad laboral que fue realizado al accionante, se hizo por la misma Previsora S.A Compañía de Seguros, y bajo ese entendido la calificación allí otorgada goza de plena validez jurídica, en los términos de la Ley 100 de 1993, el Decreto reglamentario 1072 de 2015 y la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional. - Con relación a la afirmación efectuada por el accionante respecto al requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, señaló la entidad accionada que, la interpretación de la parte actora únicamente es válida en atención a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, siempre y cuando la persona que pretenda la garantía de sus derechos fundamentales se encuentre en una manifiesta vulnerabilidad económica y le sea imposible llenar los requisitos legales de las reclamaciones de seguros, situación que no se configura en el caso en concreto, pues no se arribó al trámite constitucional prueba alguna que demuestre que el señor Jiménez Zapata se encuentre en una situación económica que le imposibilite pagar los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez. - Por otro lado, indicó que eran improcedentes los recursos frente al dictamen de pérdida de capacidad laboral efectuados por las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, y para argumentar ello, referenció el artículo 2.4.4.3.7.1, y con base en éste la remisión realizada al Decreto 1072 de 2015- artículo 2.2.5.1.1, concluyendo que, ante su improcedencia no correspondía a la entidad conceder la apelación impetrada en contra del dictamen efectuado por La Previsora S.A. Compañía de Seguros. - Finalmente, se dijo que la accionada no hace parte de aquellas entidades que están autorizadas por la Superintendencia Financiera de Colombia para asumir el riesgo de invalidez o muerte de los usuarios vinculados al sistema de seguridad social o por pólizas expedidas por las compañías de seguros de vida señaladas en los artículos 142 del Decreto 019 de 2012, 1 y 20 del Decreto 1352 de 2013, y 77 del Decreto 1295 de 1994 literal B; sino que corresponde a una compañía de seguros generales, como se visualiza en el certificado de existencia y representación legal. 1.4.
Decisión de primera instancia. En la sentencia de tutela proferida el 03 de octubre de 2023 por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín, se resolvió: “PRIMERO. TUTELAR los derechos fundamentales invocados por el ciudadano ANDERSON JIMENEZ ZAPATA identificado con C.C. 1.152.221.041, en contra de LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS, de conformidad a los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 6 SEGUNDO. ORDENAR a LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, realice el pago de honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia y remita el expediente del señor ANDERSON JIMENEZ ZAPATA con el fin de que se resuelva el recurso de apelación instaurado en contra del dictamen de pérdida de capacidad laboral Núm. 1901 del 11 de julio de 2023.” La decisión en comento, estuvo soportada en los siguientes argumentos de hecho y de derecho: Que en las páginas 20 a 23 del folio 01 del expediente fue aportado al plenario derecho de petición formulado por el accionante ante la Previsora S.A Compañía de Seguros, a través del cual, solicitó la valoración de pérdida de capacidad laboral.
Así mismo, se indicó que entre las páginas 27 a 31 del folio 01 del expediente se aportó el dictamen de pérdida de capacidad laboral No. 1901 del 11 de julio de 2023 a nombre del señor Jiménez Zapata, y el recurso de reposición en subsidio de apelación presentado por el accionante. Seguidamente se relacionó la prueba obrante entre las páginas 39 a 41 del folio 01 del expediente, la comunicación No. 202313637 del 11 de agosto de 2023 a través de la cual, se informó al accionante que no era posible realizar por parte de la Previsora S.A. el pago de los honorarios a la Juna Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, y la historia clínica dentro de las páginas 43 a 69 del folio 01 del expediente.
Con base en lo expuesto encontró la Juez de primer grado que, en efecto el señor Jiménez Zapata presentó recurso de apelación en contra del dictamen de pérdida de capacidad laboral que inicialmente fue realizado por la Previsora S.A Compañía de Seguros, pero en la fecha de la providencia la entidad accionada no había realizado el pago debido de honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, y con base en ello la reclamación de indemnización del accionante se encontraba suspendida.
Al respecto, mencionó que, el artículo 142 del Decreto 019 de 2012 estableció el procedimiento a seguir en relación al proceso de calificación de invalidez, y dentro de este dispuso “Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.” (Resaltos del texto referenciado) Así mismo hizo referencia al artículo 17 de la Ley 1562 de 2012, respecto al pago de honorarios de las juntas de calificación de invalidez, y a la RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 7 jurisprudencia constitucional consagrada en la sentencia T-336 de 2020, en donde se señaló la obligación de las compañías aseguradoras de realizar la calificación de pérdida en primera oportunidad, y el deber de pagar los honorarios a las juntas regionales de calificación, en los casos de inconformidades del reclamante.
En ese orden, afirmó la Juez de primer grado que, es obligación de la entidad accionada realizar el pago de honorarios a las juntas regionales de calificación de invalidez, y para ello, únicamente se requiere la manifestación de inconformidad del calificado. En relación a la incapacidad económica del accionante para realizar el pago de honorarios a la junta regional de calificación, mencionó la Juez de conocimiento que, la carga de la prueba en este caso se invierte, y a quien le corresponde el deber de probar la capacidad económica del reclamante es a la aseguradora.
No obstante, precisó que, al examinar el sistema RUAF se pudo constatar que el señor Jiménez Zapata en la fecha de interposición de la acción de tutela no se encontraba laborando, y actualmente, se encuentra afiliado al régimen subsidiado de salud. 1.5. La Impugnación. Inconforme con la decisión en cita, la Previsora S.A. Compañía de Seguros impugnó el fallo de tutela proferido por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín, aduciendo nuevamente la carga que le asiste a quien pretende beneficiarse del seguro cumplir con los requisitos legales para su reclamación, y solicitando que no se conceda el amparo constitucional invocado por el accionante.
Para soportar el recurso expresó que la legislación aplicable al caso concreto establece expresamente los requisitos de procedibilidad para la reclamación que se pretenda efectuar respecto de las coberturas del seguro obligatorio de accidentes de tránsito- SOAT, como la acreditación de la ocurrencia del accidente y sus consecuencias dañosas, y más específicamente aquellos establecidos en los artículos 26 a 30 del Decreto 065 de 2015.
Respecto al caso concreto señaló que, la cobertura que se pretende por el accionante es la de incapacidad permanente, y sobre ésta el artículo 27 del referido Decreto obliga a que la reclamación debe ir acompañada, entre otros, del dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral en firme, emanado de la autoridad competente de acuerdo a lo establecido en el artículo 142 del Decreto 019 de 2012, y que sobre este se debe especificar el porcentaje de pérdida.
Que en virtud de lo anterior, al estar expresamente señalada la actividad aseguradora, tratándose del seguro obligatorio de accidentes de tránsito- SOAT, es imposible para la Previsora S.A Compañía de Seguros acceder al pago correspondiente, en tanto no se llenan los requisitos legales para tal fin. Nuevamente referenció la entidad accionada que, el artículo 1077 del Código de Comercio y el Decreto 056 de 2015 establecen que para que sea procedente el RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 8 pago del amparo de indemnización por incapacidad permanente es menester que quien presente la reclamación del seguro allegue con la misma el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral en firme y emanado de autoridad competente con especificación del porcentaje de pérdida.
En esas condiciones solicitó la entidad accionada que, se revoque el fallo de primera instancia, y en su lugar se declare improcedente el mecanismo constitucional, pues estima que no hubo vulneraciones a los derechos fundamentales del accionante, pues éste no presentó la documentación completa para poder si quiera realizar el estudio y potencial pago de las coberturas contenidas en el seguro obligatorio de accidentes de tránsito-SOAT, expedido por la Previsora S.A. Compañía de Seguros.
Adicionalmente, alegó que el accionante no demostró encontrarse en especial imposibilidad económica de sufragar los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, para la elaboración del dictamen de pérdida de capacidad laboral pretendido.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia. Conforme a lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991 y del artículo 1 del decreto Reglamentario 1382 de 2000, el Tribunal Administrativo de Antioquia es competente para conocer y proferir fallo en segunda instancia. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si le asistió o no razón al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín al ordenarle a la Previsora S.A. Compañía de Seguros sufragar los honorarios requeridos por la Junta Regional de Calificación de Antioquia para la realización del dictamen de pérdida de capacidad laboral pretendido por el señor Anderson Jiménez Zapata. 3.
Marco normativo y jurisprudencial aplicable. 3.1. Procedencia de la acción de tutela Sobre la acción de tutela, el artículo 86 de la Constitución Política, prevé: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. (…) La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 9 grave e indirectamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.”.
En virtud de lo anterior, y en concordancia con el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es un medio para garantizar los derechos fundamentales constitucionales de las personas, y un mecanismo transitorio, en los eventos en que se pretenda evitar un perjuicio irremediable así la persona afectada disponga de otro medio de defensa judicial.
Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional1 ha señalado, que, si el afectado tuviera a su disposición otros mecanismos judiciales que resultaren eficaces para la protección que reclama, es su deber acudir a ellos antes de pretender el amparo por vía de tutela. Así las cosas, la subsidiaridad implica que el accionante agote previamente los medios de defensa legalmente disponibles para proteger los derechos, pues la tutela no puede desplazar los mecanismos ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, ni tampoco servir de herramienta procesal extraordinaria y adicional de los diferentes procesos judiciales, cuando al interior de éstos, las oportunidades para interponer los recursos ya prescribieron.
De esta forma, la Corte Constitucional en la sentencia previamente referenciada, recalcó que el carácter subsidiario de la acción de tutela declara el respeto por los mecanismos ordinarios de defensa judicial, dado que éstos son idóneos y eficaces, por regla general, para garantizar la satisfacción de las pretensiones y la protección de los derechos que invoque el afectado.
En ese orden de ideas, la acción constitucional sólo será procedente como mecanismo transitorio ante la inminencia de un daño grave que genere un perjuicio irremediable y que requiera medidas urgentes para corregirlo, tal como lo sostiene el Decreto 2591 de 1991, artículo 6°. En tanto, la Jurisprudencia ha señalado que tal perjuicio irremediable se estructura cuando: “(i) el perjuicio debe ser inminente, es decir, no basta con que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño;
(ii) el perjuicio que se cause sea grave, lo que implicaría, en consecuencia, un daño de gran intensidad sobre la persona afectada; (iii) las medidas que se requieran para evitar la configuración sean urgentes; y (iv) la acción es impostergable, es decir, en caso de aplazarse la misma sea ineficaz por inoportuna.”.2 De acuerdo con lo anterior, es reiterada y abundante la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que ha dicho que la acción de tutela tiene carácter residual y subsidiario, y por lo tanto solo procede en los siguientes casos: (i) cuando la persona no cuenta con otro medio de defensa judicial, (ii) 1 Corte Constitucional Sentencia SU -026 DE 2021 “Para la Sala, en todos los casos en los que se pretenda la nulidad de un auto o una sentencia mediante acción de tutela, el solicitante tiene que verificar previamente si existen otros mecanismos de defensa judicial ordinarios o extraordinarios en los que pueda encuadrar sus pretensiones.
La existencia de un recurso idóneo y eficaz deberá ser estudiada en cada caso particular por el juez de tutela, prestando especial atención a las circunstancias individuales del accionante; sin embargo, si es evidente que existen otros recursos aptos para proteger los derechos fundamentales invocados por el accionante, la solicitud de protección tendrá que ser declarada improcedente.
Lo anterior, claro está, sin menoscabo de la procedencia de la acción de tutela cuando se pretende evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.” 2 Corte Constitucional. Sentencias SU-508 de 2020; T-190 de 2020 y T-235 de 2018. RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 10 cuando el medio judicial existente es ineficaz, o (iii) cuando se interpone para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual el amparo deberá ser transitorio.
Al analizar cada una de las circunstancias descritas, el juez debe hacer un análisis exhaustivo de las mismas, para determinar con suficientes argumentos la procedencia o no de la acción en cada caso concreto. 3.2. El derecho fundamental a la salud La Organización de Naciones Unidas, a través de la Organización Mundial de la Salud, establece que: “la salud es un estado de completo bienestar físico, mental y social y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades (…) el goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano sin distinción de raza, religión, ideología política o condición económica o social (…) considerada como una condición fundamental para lograr la paz y la seguridad.”3 Así mismo, la Declaración Universal de Derechos Humanos, dispone que: “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios (…).”4 De acuerdo con la Constitución Política, la salud es un servicio público a cargo del Estado.
Sin embargo, la Corte Constitucional, a través de su jurisprudencia, reconoció que dicho servicio es un derecho, el cual, se considera fundamental en sí mismo y, por lo tanto, exigible por vía de la acción de tutela. Respecto a lo interior, la Corte Constitucional de vieja data señaló que: “Así las cosas, el derecho a la seguridad social en salud, dada su inexorable relación con el principio de dignidad humana, tiene el carácter de derecho fundamental, pudiendo ser objeto de protección judicial, por vía de la acción de tutela, en relación con los contenidos del POS que han sido definidos por las autoridades competentes y, excepcionalmente, cuando la falta de dichos contenidos afecta la dignidad humana y la calidad de vida de quien demanda el servicio de salud.”5 En suma, tanto la jurisprudencia constitucional como el legislador estatutario han definido el rango fundamental del derecho a la salud y, en consecuencia, han reconocido que el mismo puede ser invocado vía acción de tutela cuando resultare amenazado o vulnerado, situación en la cual, los jueces constitucionales pueden hacer efectiva su protección y restablecer los derechos conculcados.6 Por otra parte, el ordenamiento jurídico establece en el artículo 48 de la Constitución Política el alcance de la seguridad social como bien jurídico con una doble connotación: por un lado, como lo establece el inciso 1 de la norma superior, constituye un “servicio público de carácter obligatorio” donde al Estado le corresponde la labor de dirección, coordinación y de control, con estricta 3 Constitución de la Organización Mundial de la Salud. 4 Artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. 5 Corte Constitucional, Sentencia T-233 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-196 de 2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 11 observancia de los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia, por lo tanto la adecuada garantía del derecho a la salud o su afectación redundará en amparo o desconocimiento del derecho a la seguridad social7; y por otro, como “servicio público esencial” que supone la responsabilidad exigible al Estado y a todas las entidades que participan en el sistema de seguridad social.
Es así como tanto la normativa8, como la reiterada jurisprudencia actual9, disponen que la salud es un derecho fundamental autónomo e irrenunciable. Entre otros elementos, comprende el acceso a los servicios de salud de manera completa, oportuna, eficaz y con calidad. En ese sentido, el artículo 8º de la Ley 1751 de 2015 consagró el principio de la integralidad, que ha sido definido por la Honorable Corte Constitucional como el derecho de los usuarios del sistema a recibir la atención y el tratamiento completo de sus enfermedades, de conformidad con lo prescrito por el médico tratante10, bajo ese contexto, la Sentencia C-313 de 2014, estableció que, en virtud de la integralidad, el Estado y las entidades encargadas de la prestación del servicio deben adoptar todas las medidas necesarias para brindar un tratamiento que efectivamente mejore las condiciones de salud y calidad de vida de las personas. 3.3.
Derecho fundamental a la seguridad social De acuerdo con la Constitución Política, Colombia es un estado social de derecho fundado en el respeto por la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad; y dentro de sus obligaciones está el deber de garantizar la eficacia de los principios y derecho reconocidos constitucionalmente como fundamentales.
De conformidad con lo anterior, el artículo 48 Superior consagró el derecho fundamental a la seguridad social11, sobre el cual la irrenunciabilidad como garantía constitucional que puede ser prestada directamente por el Estado por 7 Corte Constitucional, Sentencia T -017 de 2021 8 Ley Estatutaria 1751 de 2015. Artículo 2. 9 Corte Constitucional, Sentencias T-499 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos;
T-745 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo; C-313 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-094 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo; y T-014 de 2017, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 10 Sentencia T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Reiterado en sentencia T-338/21, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 11 “ARTICULO 48.
La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley.
La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante. Inciso adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2005.
El nuevo texto es el siguiente:> El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.
Inciso adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2005. El nuevo texto es el siguiente:> El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas (…)” RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 12 intermedio de los particulares, lo que delimita dos dimensiones, por un lado, el servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado; y por el otro, lo consagra como un postulado irrenunciable12.
Jurisprudencialmente se ha reconocido la seguridad social como un derecho fundamental autónomo13 que permite a las personas afrontar dignamente las circunstancias difíciles que les impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales, los riesgos del ejercicio de la misma y, aquellos que se extienden a la garantía de salud y protección de la vejez.
En ese sentido, se trata de un postulado que facilita la realización de las condiciones dignas y justas en las que enmarca el desenvolvimiento del derecho fundamental al trabajo en los términos del artículo 25 de la Constitución Política y los postulados jurisprudenciales contenidos en la sentencia SU 226 de 2019 que permiten estructurar las bases del derecho a la seguridad social.
En ese contexto, el derecho la seguridad social puede ser definido como un “conjunto de medidas institucionales tendientes a brindar progresivamente a los individuos y a sus familias, las garantías necesarias frente a los distintos riesgos sociales que puedan afectar su capacidad y oportunidad, en orden a generar los recursos suficientes para una subsistencia acorde con la dignidad del ser humano”14, postulado que en concordancia con el artículo 53 superior, la garantía de la seguridad social es uno de los principios mínimos fundamentales de la relación laboral15; y aquel, se refiere a la totalidad de las medidas que propenden por lograr el bienestar general de la población en relación con la protección y cobertura de las necesidades ligadas a la protección de contingencias vitales concretas. 3.4.
Regulación sobre el reconocimiento de la indemnización por incapacidad permanente con ocasión de accidentes de tránsito El Estado colombiano a través del artículo 42 de la Ley 769 de 2002, estipuló el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito – SOAT, como obligatorio para poder transitar en el territorio nacional, con el fin de que todos los vehículos estén amparados por un seguro vigente que ampare la muerte o daños corporales que se causen a las personas en un accidente de tránsito.
Las normas aplicables al Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito- SOAT, se encuentran contempladas en el capítulo IV, de la parte VI del Decreto Ley 663 de 199316 y en el título II del Decreto 056 de 201517 el cual se ocupa de los seguros de daños corporales causados a personas en accidentes de tránsito. 12 Sentencia 277 de 2021 13 Corte Constitucional.
Sentencia T-327 de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. 14 Corte Constitucional. Sentencia T-036 de 2017. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 15 Corte Constitucional. Sentencia T-722 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo 16 Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración 17 Por el cual se establecen las reglas para el funcionamiento de la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito - ECAT y las condiciones de cobertura, reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas o los demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social en su calidad de Consejo de Administración del Fosyga, por parte de la Subcuenta ECAT del FOSYGA y de las entidades aseguradoras autorizadas para operar el SOAT.
RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 13 Además, cuando se encuentre un vacío legislativo frente alguna situación que atañe a la cobertura del seguro obligatorio de tránsito – SOAT, estos deberán suplirse con lo previsto en el contrato de seguro terrestre del Código de Comercio, según remisión expresa del artículo 192 del Decreto Ley 663 de 1993.
En ese contexto, el numeral 2° del artículo 192 del Decreto Ley 663 de 1993, establece los objetivos del seguro obligatorio de daños corporales que se causen con ocasión a los accidentes de tránsito, entre los que se encuentran “a. Cubrir la muerte o los daños corporales físicos causados a las personas; los gastos que se deban sufragar por atención médica, quirúrgica, farmacéutica, hospitalaria, incapacidad permanente; los gastos funerarios y los ocasionados por el transporte de las víctimas a las entidades del sector salud;[…] y d. La profundización y difusión del seguro mediante la operación del sistema de seguro obligatorio de accidentes de tránsito por entidades aseguradoras que atiendan de manera responsable y oportuna sus obligaciones”.
Por su parte, el artículo 12 del Decreto 056 de 2015, previó: “Artículo 12. Indemnización por incapacidad permanente. Es el valor a reconocer, por una única vez, a la víctima de un accidente de tránsito, de un evento catastrófico de origen natural, de un evento terrorista o de los que sean aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social en su calidad de Consejo de Administración del Fosyga, cuando como consecuencia de tales acontecimientos se produzca en ella la pérdida de su capacidad para desempeñarse laboralmente”.
(Resaltos de la Sala) La disposición en cita fue reiterada por el artículo 2.6.1.4.2.6 del Decreto 780 de 201618, el cual estableció que, el beneficiario y legitimado para solicitar por una sola vez la indemnización por incapacidad permanente, es la víctima de un accidente de tránsito, cuando se produzca en ella alguna pérdida de capacidad laboral como consecuencia de tal acontecimiento.
Al respecto, el artículo 2.6.1.4.3.1 del Decreto 780 de 2016, expresamente indica que para radicar la solicitud de indemnización por incapacidad permanente ocasionada por un accidente de tránsito es necesario aportar: “1. Formulario de reclamación que para el efecto adopte la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social debidamente diligenciado. 2.
Dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral en firme emanado de la autoridad competente de acuerdo a lo establecido en el artículo 142 del Decreto-ley 019 de 2012, en el que se especifique el porcentaje de pérdida de capacidad laboral. 3. Epicrisis o resumen clínico de atención según corresponda, cuando se trate de una víctima de accidente de tránsito. 4.
Epicrisis o resumen clínico de atención expedido por el Prestador de Servicios de Salud y certificado emitido por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, en el que conste que la persona atendida fue víctima de eventos catastróficos de origen natural o de eventos terroristas. 5. Cuando la reclamación se presente ante el Fosyga, declaración por parte de la víctima en la que indique que no se encuentra afiliado al Sistema General de Riesgos Laborales y que no ha recibido pensión de invalidez o indemnización sustitutiva de la misma por parte del Sistema General de Pensiones. 18Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social.
El cual compila algunas de las normas establecidas en el Decreto 056 de 2015. RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 14 6. Sentencia judicial ejecutoriada en la que se designe el curador, cuando la víctima requiera de curador o representante. 7.
Copia del registro civil de la víctima, cuando esta sea menor de edad, en el que se demuestre el parentesco con el reclamante en primer grado de consanguinidad o sentencia ejecutoriada en la que se designe el representante legal o curador. 8. Poder en original mediante el cual la víctima autoriza a una persona natural para que presente la solicitud de pago de la indemnización por incapacidad.” (Resaltos de la Sala) Por su parte, el parágrafo 1º del artículo 2.6.1.4.2.8 del citado Decreto 780 con relación a la valoración de la pérdida de capacidad laboral, dispone que “[l]a calificación de pérdida de capacidad será realizada por la autoridad competente, de acuerdo a lo establecido en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 142 del Decreto-ley 019 de 2012 y se ceñirá al Manual Único para la pérdida de capacidad laboral y ocupacional vigente a la fecha de la calificación”.
En ese sentido, el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 142 del Decreto Ley 019 de 201219, que regula la calificación del estado de invalidez, estableció en su inciso segundo las autoridades competentes para determinar la pérdida de capacidad laboral, así: “(…) Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales (…)” (Resaltos de la Sala) De conformidad con lo anterior, es claro entonces que, les corresponde a las administradoras de fondos de pensiones, a las administradoras de riesgos laborales, a las compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y a las entidades promotoras de salud realizar, en una primera oportunidad, el dictamen de pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez.
En caso de existir inconformidad del interesado, la Entidad deberá solicitar a la Junta Regional de Calificación de Invalidez la revisión del caso, decisión que será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Es así como, queda en evidencia que, en primera oportunidad la emisión del dictamen constituye una obligación a cargo no solo de las entidades tradicionales del sistema de seguridad social, como los fondos de pensiones, las administradoras de riesgos laborales y las entidades promotoras de salud, pues dicho deber en los términos previamente señalados, también recae en las compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, cuando el examen tenga relación con la ocurrencia del siniestro amparado mediante la respectiva póliza.
Esto implica, a propósito del 19 Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 15 asunto que se debate en la presente acción de tutela, que las empresas responsables del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito tienen también la carga legal de realizar, en primera oportunidad, el examen de pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez de quien realiza la reclamación. Como se indicó en líneas anteriores, mediante el aseguramiento de accidentes de tránsito, se busca una cobertura, entre otros riesgos, frente a daños físicos que se puedan ocasionar a las personas, los gastos que se deban sufragar por atención médica, quirúrgica, farmacéutica, hospitalaria y la incapacidad permanente.
En ese sentido, las empresas que expiden las pólizas de accidente de tránsito son entidades competentes para determinar la pérdida de capacidad laboral de los afectados, de conformidad con el citado artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 142 del Decreto Ley 19 de 2012. Esta norma prevé que las compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez se encuentran en dicha obligación, naturaleza que precisamente poseen las empresas responsables de la póliza para accidentes de tránsito.
Así mismo, las compañías aseguradoras cuentan con la posibilidad de remitir al solicitante de manera directa ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez competente para ser calificado en primera instancia, y si esta decisión es impugnada, conocerá la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en segunda instancia.20 Al respecto, ha precisado la H. Corte Constitucional en la sentencia T-336 de 2020, las siguientes reglas en la reclamación de incapacidad parmente por accidente de tránsito: “33.
En suma, de la regulación sobre el reconocimiento de la indemnización por incapacidad permanente a causa de accidentes de tránsito, pueden sintetizarse las siguientes reglas: (i) Para acceder a la indemnización por incapacidad permanente amparada por el SOAT, es indispensable allegar el dictamen médico proferido por la autoridad competente.
(ii) Dentro de las autoridades competentes para determinar, en primera oportunidad, la pérdida de capacidad laboral, enunciadas en el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 100, modificado por el artículo 142 del Decreto Ley 19 de 2012, se encuentran las compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte. (iii) Dado que las empresas responsables del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito asumen, entre otros riesgos, el de incapacidad permanente, tienen también la carga legal de practicar, en primera oportunidad, el examen de pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez del asegurado, orientado a acceder a la indemnización por incapacidad permanente amparada por el SOAT.” (Resaltos de la Sala) 3.5.
Pago de honorarios a las Juntas de Calificación de Invalidez 20 Sentencia T-400 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos- tomada de la sentencia T 336 de 2020 RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 16 Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez son organismos del sistema de la seguridad social integral del orden nacional de creación legal, adscritas al Ministerio del Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio.
Dentro de sus principales funciones se encuentra, tal como su nombre lo indica, la de emitir dictámenes de pérdida de capacidad laboral, previo estudio del expediente y valoración del paciente21. Este dictamen permite el reconocimiento y pago de ciertas prestaciones sociales a quienes han sufrido una disminución en su capacidad laboral, de ahí que sea indispensable poder acceder a dicha calificación. Ahora bien, los honorarios cobrados por las juntas de calificación corren a cargo de la Administradora del Fondo de Pensiones o la Administradora de riesgos laborales, y según se estipuló en la Sentencia C-164 de 200022 el Estado debe proteger a las personas que por su condición física, económica o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.
Por lo tanto, debe procurar el Estado colombiano por un equilibrio en el sistema de seguridad social, de tal manera que se materialicen los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad consagrados en el artículo 48 de la Constitución Política y, en consecuencia, instar a quienes cuenten con los recursos económicos para costear el examen de su evaluación física o mental, paguen por ello.
En virtud de lo anterior, advirtió que no resulta constitucionalmente admisible que la prestación de un servicio esencial en materia de seguridad social, como lo es el examen de pérdida de capacidad laboral, quede condicionado a un pago pues con ello se “elude la obligatoriedad y la responsabilidad del servicio público, y promueve la ineficiencia y la falta de solidaridad de las entidades de seguridad social, a la vez que convierte en ilusorio el principio de la universalidad”.23 Bajo este mismo razonamiento, la Corte declaró inexequible el Decreto Legislativo 074 de 2010, por reglamentar que para poder acceder a la indemnización por incapacidad permanente, quien requería de la valoración por parte de la Junta de Calificación de Invalidez debía asumir el costo de los honorarios.24 Al respecto, ha indicado la H. Corte Constitucional que, la ausencia de recursos económicos para pagar el costo de la valoración no puede constituirse en una barrera para el acceso a la seguridad social, el cual es un servicio público de carácter obligatorio y un derecho irrenunciable.
Este derecho, además, “se funda sobre el principio de solidaridad, estipulado en el artículo 2º de la Ley 100 de 1993“Es 21 Artículo 2.2.5.1.4 del Decreto 1072 de 2015 “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo”, y Ley 1562 de 2015 “por la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional.” 22 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
S.V. Eduardo Cifuentes Muñoz, A.V. Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Día y José Gregorio Hernández Galindo. (Tomada de la sentencia T 336 de 2020) 23 Sentencia C-164 de 2000. 24 Sentencia C-298 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. A.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva.
(Tomada de la sentencia T-336 de 2020) RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 17 la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil.”.
Esto quiere decir, según la Sentencia C-529 de 2010, que las contingencias que afecten el mínimo vital y que no puedan ser cubiertas por la persona que la padeció, se deben cubrir a través del esfuerzo de todos los miembros de la sociedad, pues de no ser así, el sistema de seguridad social sería inoperante.”25 En sentido, la jurisprudencia constitucional en la sentencia T-045 de 2013 señaló que “las Juntas de Calificación de Invalidez, tienen derecho a recibir el pago de sus honorarios; sin embargo, va en contra del derecho fundamental a la seguridad social exigir a los usuarios asumir el costo de los mismos como condición para acceder al servicio, pues son las entidades del sistema, ya sea la entidad promotora de salud a la que se encuentre afiliado el solicitante, el fondo de pensiones, la administradora o aseguradora, la que debe asumir el costo que genere este trámite, para garantizar de manera eficiente el servicio requerido.” (Resaltos de la Sala) En virtud de lo anterior, y en armonía con el 17 de la Ley 1562 de 2012, quienes deben asumir el pago de los honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez son las entidades Administradoras de Fondos de Pensión o las Administradoras de Riesgos Laborales, no obstante, dando alcance al principio de solidaridad, las aseguradoras también podrán asumir el pago de los honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez cuando el beneficiario del seguro no cuente con recursos económicos que le permitan sufragar los honorarios sin que ello afecte su mínimo vital, contribuyendo así a la eficiente operatividad del sistema de seguridad social. 4.
Análisis y solución del caso concreto. En el sub examine el señor Anderson Jiménez Zapata solicitó a través del mecanismo constitucional de tutela la protección y amparo de sus derechos fundamentales a la salud, la seguridad social y la igualdad, presuntamente transgredidas por la Previsora S.A. Compañía de Seguros, ante la negativa de ésta a efectuar el pago de honorarios requeridos por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, para la realización del dictamen de pérdida de capacidad laboral requerido por el accionante, tendiente a controvertir el dictamen No. 1901 del 11 de julio de 2023, llevado a cabo en un primer momento por la entidad accionada.
Frente a los hechos y pretensiones esbozados en la acción de amparo, la Previsora S.A. Compañía de Seguros se pronunció manifestado que no le asiste al señor Jiménez Zapata el derecho pretendido a través del presente mecanismo constitucional, pues para la reclamación de la indemnización por incapacidad permanente emanada de un accidente de tránsito, éste debe de cumplir con unos requisitos legales, que a juicio de la entidad no fueron acreditados por el accionante.
Específicamente, señaló la aseguradora que, para la reclamación de la indemnización le corresponde al accionante aportar el dictamen de pérdida de capacidad laboral, aunado a que la Previsora S.A. no está en la obligación de 25 Sentencia T-400 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos. RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 18 sufragar los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, en este caso de Antioquia, pues el señor Jiménez Zapata no acreditó encontrarse en imposibilidad de asumir dicho costo, por lo tanto, estimó que no cumple la presente acción de tutela con el requisito de subsidiariedad, y además no se constituye en una obligación para el entidad el pago del dictamen en mención, pues es un requisito que debe de subsanar el interesado en la reclamación de las coberturas del seguro obligatorio de accidentes de tránsito – SOAT.
El Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín profirió la sentencia del 03 de octubre de 2023, desestimando los argumentos de la entidad accionada, y considerando que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional en la materia, así como la consagración legal contenida en el artículo 142 del Decreto 019 de 2012 y el artículo 17 de la Ley 1562 de 2012, era procedente conceder el amparo constitucional invocado por el accionante, otorgando el término de 48 horas a la Previsora S.A. Compañía de Seguros, para que realizara el pago de los honorarios que correspondiera a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, y con ello remitir el expediente del señor Jiménez Zapata a la citada entidad, con el fin de que se resuelva el recurso de apelación impetrado por éste, en contra del dictamen No. 1901 del 11 de julio de 2023.
La decisión en comento fue impugnada por la Previsora S.A. Compañía de Seguros en los términos expuestos en precedencia, específicamente alegando la imposibilidad de la entidad de acceder al pago correspondiente del seguro obligatorio de accidentes de tránsito- SOAT sin que el accionante cumpla con los requisitos para tal fin. De conformidad con lo expuesto, esta Sala de Decisión CONFIRMARÁ el fallo de tutela impugnado, con base en las siguientes consideraciones: En primera medida debe precisar la Sala en relación al objeto de la impugnación que, la acción de tutela en referencia, no se ciñe a la reclamación de la indemnización por incapacidad permanente que ciertamente busca el señor Jiménez Zapata, sino que refiere únicamente al hecho de que la Previsora S.A. Compañía de Seguros, a cargo de las coberturas del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito- SOAT No. 4938488, se niega al pago de los honorarios para la realización del dictamen de pérdida de capacidad laboral que fue solicitado por el accionante ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, en el recurso de reposición en subsidio de apelación impetrado por éste, en contra del dictamen No. 1901 del 11 de julio de 2023 elaborado en un primer momento por la entidad accionada.
Dilucidado lo anterior, es claro que la reclamación efectuada por el accionante en el presente mecanismo constitucional, únicamente tiene que ver con la obligación que le asiste a la Previsora S.A. Compañía de Seguros en sufragar los honorarios requeridos por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia para la realización del dictamen de pérdida de capacidad laboral que requiere el accionante, con el fin de poder iniciar la reclamación de indemnización por incapacidad permanente.
RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 19 Significa que, los requisitos y demás situaciones entorno a la reclamación de la citada indemnización, no serán objeto de análisis y pronunciamiento por parte de esta Sala de Decisión. En vista de lo expuesto, encuentra la Sala que, en la sustentación a la impugnación formulada en contra de la sentencia de primera instancia, la entidad accionada también cuestionó la acreditación del requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, en la medida en que, únicamente es viable acudir a este mecanismo cuando no se cuente con los recursos económicos para sufragar los gastos de honorarios ante las juntas de calificación, y en ese sentido, aseveró la Previsora S.A., que en el expediente no se encuentra probado que el señor Jiménez Zapata, esté en imposibilidad de pagar los honorarios requeridos por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia.
Al respecto, esta Corporación encuentra ajustada a derecho la decisión asumida en primera instancia, pues ciertamente no le corresponde al accionante probar la imposibilidad económica de sufragar los honorarios que requieren las juntas de calificación de invalidez, en primera medida porque quien se encuentra en mejor posición es la entidad aseguradora para probar dicha situación, y seguidamente, aludiendo al hecho de que la Ley contempla la obligación del pago de honorarios en las compañías de seguros que asumen el riesgo de invalidez y muerte.
En ese sentido, el artículo 141 del Decreto Ley 019 de 2012, contempló: “ARTÍCULO 142. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE INVALIDEZ. <Ver modificaciones directamente en la Ley 100 de 1993> El artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005, quedará así: "Artículo 41. Calificación del Estado de Invalidez.
El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de calificación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral.
Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.” (Resaltos de la Sala) Con base en ello, y específicamente en relación al pago de honorarios de las juntas de calificación, el artículo 20 del Decreto 1352 de 2013, estipuló: “ARTÍCULO 20. Honorarios. Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez recibirán de manera anticipada por la solicitud de dictamen, sin importar el RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 20 número de patologías que se presenten y deban ser evaluadas, el equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente de conformidad con el salario mínimo establecido para el año en que se radique la solicitud, el cual deberá ser cancelado por el solicitante.
El incumplimiento en el pago anticipado de honorarios a las Juntas de Calificación de Invalidez por parte de las entidades Administradoras de Riesgos Laborales y empleadores, será sancionado por las Direcciones Territoriales del Ministerio del Trabajo. El no pago por parte de las demás entidades será sancionado por la autoridad competente.
Cuando la Junta Regional de Calificación de Invalidez actúe como perito por solicitud de las entidades financieras, compañías de seguros, estas serán quienes deben asumir los honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez.” En orden a lo expuesto, encuentra la Sala que, desde la consagración legal le asiste el deber a las compañías aseguradoras de efectuar el pago de honorarios a las juntas de calificación, cuando se pretenda dentro del trámite de reclamación de la cobertura de indemnización por incapacidad permanente emanada de un accidente de tránsito, máxime cuando en el presente caso, se trata de continuar el trámite de valoración del señor Jiménez Zapata, que ya cuenta con un dictamen emitido por la Previsora S.A., y frente al cual, se presentó por el interesado recurso de reposición en subsidio de apelación, que necesariamente se debe surtir ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez, en este caso de Antioquia.
Al respecto, es importante también mencionar que, a través del desarrollo jurisprudencial la H. Corte Constitucional26, se ha ratificado el deber legal y constitucional que le asiste a estas compañías aseguradoras de dar continuidad al trámite o proceso de reclamación de la indemnización por incapacidad permanente, pues con ello, se garantiza el derecho universal e irrenunciable a la seguridad social, en los términos que fue explicado en la parte considerativa de esta providencia. En ese contexto, resalta la Sala que, en el presente asunto, el accionante acreditó haber iniciado ante la entidad competente, es decir, la encargada de expedir el seguro obligatorio de accidentes de tránsito- La Previsora S.A. Compañía de Seguros, la reclamación de la indemnización administrativa, y para ello, debe satisfacer el requisito objetivo de demostrar la pérdida de capacidad laboral a través de un dictamen, el cual, en efecto se realizó en primer momento por la entidad accionada; pero el accionante está en desacuerdo con la valoración llevada a cabo y por ello interpuso el recurso de reposición y en subsidio de apelación. El trámite que no continuó, por cuanto la aseguradora sostiene que no está en la obligación de asumir el pago de los honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, cuando legal y constitucionalmente si le asiste el deber de hacerlo.
Bajo las consideraciones expuestas, estima esta Sala de Decisión que la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín el 03 de octubre de 2023, se encuentra ajustada a derecho, y refleja las garantías constitucionales y legales que le asisten al accionante, así como las obligaciones legales que debe acatar la Previsora S.A. Compañía de Seguros. 26 Entre otras, Sentencia T-036 de 2020 RADICADO: 05001 33 33 013 2023 00281 01 REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE: ANDERSON JIMÉNEZ ZAPATA ACCIONADOS: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS 21 DECISIÓN Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 03 de octubre de 2023 por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín, atendiendo a la argumentación previamente vertida.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE por el medio más expedito a la parte accionada, así como a la parte accionante, conforme a los artículos 30 y 31 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO
COMUNÍQUESE esta decisión al despacho de origen.
CUARTO. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión; en la forma dispuesta por el Consejo Superior de la Judicatura a través del Acuerdo PCSJA20-11594 del 13 de julio de 2020.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiada y aprobada en Sala de la fecha, en Acta No.102. Las Magistradas: (Firmado electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO (Firmado electrónicamente) VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES (Firmado electrónicamente) JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co SLU.