FACULTADES PRO TEMPORE OTORGADAS A LOS ALCALDES PARA EJERCER FUNCIONES PRECISAS QUE LE CORRESPONDEN A LOS CONCEJOS MUNICIPALES – Alcance. / FACULTADES PRO TEMPORE OTORGADAS A LOS ALCALDES PARA EJERCER FUNCIONES PRECISAS QUE LE CORRESPONDEN A LOS CONCEJOS MUNICIPALES - Pueden ser otorgadas por más de una vez, dado que la exigencia es que dicha facultad pro tempore, establecida en el artículo 313 de la Norma Superior, debe estar enmarcada dentro de un límite temporal preciso.
El numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, facultó a los concejos municipales para autorizar al alcalde a ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo. Ello implica que pueden conferir a los alcaldes, entre otras, la función de determinar la estructura de la administración municipal de sus dependencias, prevista en el numeral 6. del citado artículo que es del siguiente tenor literal: (…) Siendo claro que la norma superior faculta a los concejos para autorizar a los alcaldes a ejercer pro tempore funciones de las que le corresponden a los concejos y que el concejo municipal de Chivatá autorizó al alcalde de la localidad para ejercer la facultad constitucional de determinar la estructura de la administración municipal mediante el Acuerdo N° 007 del 3 de julio de 2018 que fue adicionado por el Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018 para ampliar el término concedido para ejercer esa función, se advierte que debe cumplir estrictamente con el numeral 3º del artículo 313, es decir que en el Acuerdo se fije, como se fijó, los límites de sus efectos a un período determinado.
Al respecto, del cumplimiento del carácter pro tempore de la autorización, el Consejo de Estado ya se ha pronunciado, refiriéndose, por ejemplo, a las limitantes o condicionamientos para el actuar de los gobernadores por autorización de las asambleas, al señalar: “La primera limitante es de orden temporal, como quiera que la habilitación no puede otorgarse de forma indefinida, razón por la cual en la ordenanza debe determinarse cuál es el plazo en el que puede actuar el Gobernador; el segundo condicionamiento es sustancial o material, por ello el ordenamiento jurídico exige precisión y detalle en el otorgamiento de la facultad, de forma tal que, por fuera de lo encomendado, no le es permitido al ejecutivo local pronunciamiento alguno…” (Se resalta).
En igual sentido el Tribunal Administrativo de Boyacá en pronunciamientos reiterados ha precisado frente a las facultades por tempore lo siguiente: “(…) En otras palabras, no tienen el mismo alcance el elemento de la temporalidad “pro tempore” y la concesión de un término definido, de máximo de seis (6) meses; por lo tanto, no es procedente una interpretación analógica de carácter restrictivo- de las dos instituciones.
Es así que, el constituyente de 1991 estableció un diseño normativo distinto al procedimiento legislativo de las facultades extraordinarias, pues se pasó de revestir pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, a una duración máxima de seis (6) meses; no obstante, para el caso de las facultades que los Concejos municipales revisten al alcalde, el constituyente determinó el elemento “pro tempore” -según el tiempo-.
Por tanto, atendiendo a la naturaleza del referido elemento, es dable concluir que las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes pueden ser prorrogables y/o pueden ser otorgadas por más de una vez, luego, si vencido el término inicial de la facultad, sin haberse cumplido los cometidos para los que fueron concedidas, estas facultades pueden otorgarse de nuevo al Ejecutivo municipal.” A tono con las razones hasta aquí expuestas, las facultades que el Concejo municipal concede al alcalde pueden ser otorgadas por más de una vez, dado que la exigencia es que dicha facultad pro tempore, establecida en el artículo 313 de la Norma Superior, debe estar enmarcada dentro de un límite temporal preciso.
REESTRUCTURACIÓN DE LAS PLANTAS DE PERSONAL – Marco constitucional y legal. El artículo 209 de la Constitución Política dispone que la función administrativa debe ejercerse con fundamento en el bien común y el interés general, persiguiendo los fines propios de un Estado Social de Derecho. Uno de los mecanismos idóneos en pro de la consecución de una adecuada función administrativa es precisamente la consolidación de la carrera como sistema técnico de administración de personal, que guía no sólo el ingreso al servicio sino también su permanencia y retiro; garantizándose, además, la estabilidad laboral-artículos 25, 53 y concordantes de la Constitución Política-; la mayor eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios a cargo del Estado; y, la igualdad de oportunidades -artículos 13 y 40 numeral 7º ibidem-.
Por su parte la Ley 909 de 2004, por la cual “se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia publica y se dictan otras disposiciones “, en su artículo 46 regla, en relación con los requisitos para modificar las plantas de personal, lo siguiente: (…). Asimismo, el Decreto Reglamentario 1227 de 2005, en sus artículos 95 a 97, establece lo siguiente: (…).
REESTRUCTURACIÓN DE LAS PLANTAS DE PERSONAL - Justificación y teleología Al tenor de esta normatividad, la supresión de empleos se debe entender como una causa admisible de retiro del servicio de los empleados del sector público, que encuentra su sustento en la necesidad de adecuar las plantas de personal de las entidades públicas a los requerimientos del servicio.
En efecto, la supresión de cargos de carrera en la administración suele presentarse por varias circunstancias, bien por fusión o liquidación de la entidad pública respectiva, por reestructuración de la misma, por modificación de la planta de personal, por reclasificación de los empleos o bien por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público para el control del gasto público.
En ese sentido cuando se retira a un empleado de la planta de cargos, como consecuencia de una supresión, se hace porque el empleo específico fue suprimido por un acto administrativo, lo que sucede cuando la cantidad de cargos desaparece o disminuye, o en la nueva planta de personal no subsisten cargos con funciones iguales o equivalentes a los cuales pueda incorporarse el funcionario.
La Administración, en síntesis, por motivos de interés general ligados a la eficacia y eficiencia de la función pública puede acudir a la supresión de cargos en una entidad pública, sin que puedan oponerse los derechos de carrera de los funcionarios, ya que, éstos deben ceder ante el interés general, como lo expuso la Corte Constitucional en la Sentencia C-370 de 27 de mayo de 1999.
(…). En otras palabras, el derecho a la estabilidad no impide que la administración por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que pueda oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés general.
REESTRUCTURACIÓN DE LAS PLANTAS DE PERSONAL – Etapas. Por su parte, el proceso de reestructuración de las plantas de personal se encuentra compuesto por una serie de etapas que son necesarias para su prosperidad y que inician con la elaboración de un estudio técnico, luego la propuesta de modificación de la planta de personal, el concepto técnico favorable y el concepto de viabilidad presupuestal.
REESTRUCTURACIÓN DE LAS PLANTAS DE PERSONAL – Estudios técnicos y su finalidad /DERECHO PREFERENCIAL A LA REINCORPORACIÓN A UN CARGO EQUIVALENTE - Es una garantía instituida solo a favor de quienes se encuentran inscrito en carrera administrativa y cuando sus empleos han sido suprimidos de la planta de personal. En cuanto a los estudios técnicos, tanto el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 como el artículo 148 del Decreto 1572 de 1998 y los artículos 7° y 9° del Decreto 2504 de 1998, establecen que cuando de la modificación de cualquier planta de personal se trate, la misma debe estar precedida por estudio técnico que la justifique, que debe fundamentarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la administración, dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, con el análisis de aspectos tales como los procesos técnico - misionales y de apoyo, la evaluación de la prestación de los servicios y, la evaluación de las funciones asignadas, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleados.
En ese mismo contexto, en lo referente a la reincorporación a un cargo equivalente, el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, ha señalado que ello ocurre una vez se ha expedido el acto de contenido particular y concreto del cual se deduce la supresión de los cargos de los que no fueron incorporados, quedando personas de carrera administrativa, cuyos cargos resultaron suprimidos, retiradas del servicio, pero conservando sus derechos de carrera, que se traducen en el derecho de optar por ser indemnizados, o ser incorporados a empleos equivalentes que estén vacantes o que se creen en las plantas de personal.
No obstante, el derecho de preferencia es una garantía instituida solo a favor de quienes se encuentran inscrito en carrera administrativa y cuando sus empleos han sido suprimidos de la planta de personal. Es una opción prevista por el legislador para ser incorporados a un cargo equivalente en la nueva estructura de la entidad oficial y conforme a las reglas allí previstas.
Debe tenerse en cuenta que el empleado que pertenece a la carrera administrativa es quien superó satisfactoriamente todas las etapas de un concurso, cumpliendo las demás formalidades que la misma Ley 443 de 1998, exige, como la inscripción en el escalafón. REESTRUCTURACIÓN DE LAS PLANTAS DE PERSONAL – Actos enjuiciables. Los actos administrativos han sido definidos por el Consejo de Estado, como la expresión de la voluntad de la administración, capaces de producir efectos jurídicos que creen, modifiquen o extingan una situación particular o general, entre sus características ha referido las siguientes: i)Constituyen una declaración unilateral de la voluntad; ii) se expiden en ejercicio de la función administrativa, ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares; iii) se encaminan a producir efectos jurídicos de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante y iv) sus efectos crean, modifican o extinguen una situación jurídica general o particular, impactando los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».
Estos actos, a su vez, se distinguen como aquellos de trámite, ejecución y definitivos, en cuanto a los primeros, se ha precisado que son los que dicta la administración para decidir posteriormente el fondo del asunto, los cuales en principio no son objeto de control judicial, salvo que hagan imposible la continuación del procedimiento administrativo.
Los de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado. En tanto, los definitivos se profieren para culminar las actuaciones administrativas iniciadas bien sea, a través del derecho de petición, de manera oficiosa o en cumplimiento de un deber legal.
Empero, el Consejo de Estado, ha precisado que en los proceso de reestructuración de las plantas de personal que conlleve a la supresión de cargos se presentan particularidades, lo que lleva a analizarlo según cada una de ellas, siendo inadecuado definir a primera vista qué actos pueden afectar la situación jurídica concreta y particular del demandante pues, casi siempre es un acto general el que contiene la decisión de suprimir unos cargos sin especificar quiénes serán retirados del servicio, lo que lleva a que el nominador por medio de un acto concreto defina quiénes son retirados y a quiénes incorpora en la nueva planta, siendo adecuado en ciertas ocasiones, entablar una misma demanda contra el acto de carácter general, cuando tiene la capacidad de afectar una situación concreta buscando se declare su inaplicación y el acto de carácter particular, a fin de obtener su nulidad como quiera que es la decisión que genera el retiro o desvinculación del servicio.
FACULTADES PRO TEMPORE OTORGADAS A LOS ALCALDES PARA EJERCER FUNCIONES PRECISAS QUE LE CORRESPONDEN A LOS CONCEJOS MUNICIPALES - Se pueden otorgar no solo por una vez, siempre y cuando se enmarquen dentro de un límite temporal / FACULTADES PRO TEMPORE OTORGADAS A LOS ALCALDES PARA EJERCER FUNCIONES PRECISAS QUE LE CORRESPONDEN A LOS CONCEJOS MUNICIPALES – Negativa de nulidad de los acuerdos municipales que las concedieron en el caso concreto.
De acuerdo a lo anterior, examinadas las pruebas en conjunto, procede la Sala a desatar el problema jurídico planteado, para lo cual en primera medida la Sala se referirá a los actos administrativos contenidos en los Acuerdos Municipales N° 007 del 3 de julio y 011 del 24 de agosto de 2018. Memora la Sala que el Acuerdo N° 007 del 3 de julio de 2018, expedido por el Concejo Municipal, le otorgó facultades pro tempore al alcalde el municipio de Chivata, con el objeto de que ejerciera funciones para determinar la estructura orgánica y funcional de la administración municipal y en su artículo primero determinó: (…).
En cuanto a la temporalidad de las facultades otorgadas al burgomaestre del municipio demandado indicó que las mismas podrían ser “usadas hasta el 31 de diciembre de 2018”. Posteriormente la Corporación edilicia a través del Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018, dispuso la modificación del Acuerdo N° 007 del 3 de julio de la misma anualidad, ello por cuanto se le habían otorgado facultades al alcalde de la municipalidad para efectuar adiciones y traslados presupuestales para la reorganización y modernización; delegación que en su criterio no puede efectuarse.
No obstante, en el Acuerdo inicialmente expedido, esto es el N° 007 del 3 de julio de 2018, en su artículo cuarto consignó: “ARTICULO CUARTO. Las facultades extraordinarias de que trata el presente acuerdo se dan por un término de seis (6) meses contados a partir de la sanción y publicación del presente acuerdo”. La Juez de instancia consideró que el Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018, prorrogó las facultades pro tempore inicialmente conferidas a través del Acuerdo N° 07 del 3 de julio de 2018, ello dado que se extendió dicha prórroga hasta el 3 de marzo de 2019, pues inicialmente la facultad se determinó hasta el 31 de diciembre de 2018.
Bajo estas consideraciones, concluyó que de acuerdo a la Constitución Nacional y a la Jurisprudencia las facultades pro tempore sólo pueden ser conferidas por una sola vez, lo que conlleva a que el Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018, se encuentra inmerso en causal de nulidad, dado que infringió las normas en que debía fundarse, por cuanto se expidió contrariando la Norma Superior.
Sea dicho desde ya que los argumentos expuestos en la decisión de instancia frente a la anulabilidad del Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018, carecen de fundamento por las razones que pasan a explicarse. Como se precisó líneas atrás, el artículo 313 de la Constitución Política estableció que los Concejos Municipales pueden autorizar al acalde para ejercer pro tempore precisa funciones de las que corresponde al Concejo.
En tal sentido y para el caso objeto de estudio, el Concejo Municipal de Chivatá a través del Acuerdo N° 007 del 3 de julio de 2018, otorgó facultades al alcalde hasta el 31 de diciembre de 2018 con el fin de que determinará la estructura de la administración municipal, las funciones de las dependencias y escalas de remuneración entre otras.
Posteriormente con la expedición del Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018, la Corporación Edilicia, modificó el Acuerdo N° 007 del 3 de julio de 2018, en el sentido de aclarar que frente a las facultades otorgadas al burgomaestre para efectuar traslados presupuestales, la misma no era viable y precisó que se le otorgaba facultades por seis (6) meses más al alcalde para efectuar la reforma a la estructura de la planta de personal del municipio de Chivatá; término que debía entenderse a partir de la sanción y publicación del Acuerdo en mención. Sea del caso precisar que las facultades extraordinarias otorgadas, a los alcaldes deben cumplir los siguientes presupuestos: i) que se concedan pro tempore, ii) que las funciones sean de las que corresponden al Concejo Municipal, y iii) que la autorización sea precisa.
Para la Sala, se cumplen los presupuestos, ello en tanto las facultades otorgadas al alcalde del Municipio de Chivata, a través de los Acuerdos municipales enjuiciados fueron temporales toda vez que en primer lugar fueron otorgadas hasta el 31 de diciembre de 2018 (Acuerdo N° 007 del 3 de julio de 2018) y en segundo lugar al determinar seis (6) meses atendiendo la sanción y publicación del Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018; determinó un límite en el tiempo sin que ello lleve implícito funciones de carácter permanente.
En este orden de ideas, los Acuerdos municipales enjuiciados determinaron un límite temporal en las facultades otorgadas al Burgomaestre de la municipalidad y contrario a lo considerado por la Juez de Instancia, las facultades pro tempore previstas en el artículo 313 de la Constitución Nacional, en voces de las decisiones asumidas por esta Corporación se pueden otorgar no solo por una vez, siempre y cuando se enmarquen dentro de un límite temporal, y en el sub judice, las facultades otorgadas por la Corporación Edilicia al alcalde el municipio de Chivatá, fueron establecidas por un lapso determinado cumpliendo con la condición de temporalidad de las mismas.
A tono con las razones hasta aquí expuestas, impone revocar el numeral primero de la decisión de instancia en el sentido de que el Acuerdo Municipal N° 011 del 24 de agosto de 2018, por medio del cual se modificó el Acuerdo N° 007 del 3 de julio de 2018, no contradice la Constitución Nacional, y por ello conserva su presunción de legalidad.
INSUBSISTENCIA DE CARGO EN PROVISIONALIDAD POR REESTRUCTURACIÓN ADMINISTRATIVA – Declaratoria de nulidad del acto administrativo que la produjo al desconocer el estudio técnico efectuado, por cuanto el cargo que ostentaba la actora no fue objeto de supresión de la planta de personal / ACTO DE RETIRO DE SERVIDORA PÚBLICA NOMBRADA EN PROVISIONALIDAD – Nulidad en el caso concreto por no encontrarse debidamente motivado y fundamentado.
A manera de síntesis dirá la Sala que el municipio de Chivatá a través del Decreto 001 del 2 de enero de 2015, creó en la planta del personal de la administración central del municipio de Chivatá, el cargo de secretario, Código 440, Grado 05, nivel asistencial. Es así que la señora MARTHA VICTORIA MACIAS ALFONSO fue nombrada a partir del 2 de enero de 2015 en provisionalidad en el cargo de secretario, Código 440, Grado 05 de la planta globalizada de la administración central del Municipio de Chivatá. En este mismo contexto, por medio del Decreto N° 035 del 28 de mayo de 2015, el municipio de Chivatá actualizó el manual especifico de funciones y competencias laborales de los empleos de la planta de personal de la administración central del municipio de Chivatá y para el caso concreto del cargo que desempeñaba la demandante se tiene: Asimismo, por medio del Decreto N° 020 del 16 de abril de 2018, el alcalde del municipio de Chivatá fijó las escalas máximas de remuneración para los diferentes niveles jerárquicos a que pertenecen los funcionarios de la administración central y precisó lo siguiente: (…) Así las cosas, se tiene que la demandante para el momento de adelantarse la reestructuración por parte del municipio demandado se encontraba vinculada en provisionalidad (secretario, Código 440, Grado 05) en los empleos de la planta central del Municipio de Chivatá, circunstancia que no lleva inmerso ningún derecho preferencial para ser incorporada a la nueva planta de personal; toda vez que tal prerrogativa solo predica de aquellos empleados que se encuentran inscritos en el escalafón de carrera administrativa.
Ahora bien, en atención a las previsiones del artículo 46 de la Ley 909 de 2004, con el fin de garantizar los derechos de los empleos públicos, toda reforma a las plantas de personal sea del orden Nacional o Territorial, lleva inmersa una justificación a través de un estudio técnico que debe atender las necesidades del servicio o razones de modernización de la administración. Atendiendo lo reglado en la normativa, la entidad territorial en el año 2016 realizó un estudio técnico de rediseño institucional, el cual fue elaborado por el municipio de Chivatá, y conforme al acápite “marco Constitucional, legal y normativo del estudio técnico” de la mencionada documental, se realizó atendiendo el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, modificada por el artículo 228 del Decreto Ley 019 de 2012 y los lineamientos del Departamento Administrativo de la Función Pública- DAFP.
Posterior a ello, se expidió el Decreto N° 04 del 17 de enero de 2018, por medio del cual se fijó la estructura de la administración municipal y las funciones de las dependencias del municipio de Chivatá y seguidamente a través del Decreto N° 005 del 18 de enero de 2019, fijó la planta global del personal de la administración central del municipio de Chivatá, suprimió unos cargos y cambio la denominación de unos empleos, determinando lo siguiente: Por su parte, en cuanto a la supresión de los cargos de la planta estableció lo siguiente: Atendiendo lo anterior, por medio de la Resolución N° 014 del 21 de enero de 2018, el alcalde del municipio de Chivatá declaró insubsistente el nombramiento en calidad de provisional desempeñado por la señora MARTHA VICTORIA MACIAS como secretaria, Código 440, Grado 08.
El acto administrativo en mención en su parte considerativa precisó: “(…) Que dentro de los cargos que debieron ser suprimidos se encuentra el de secretaria, Código 440, Grado 05 y quien en la actualidad corresponde al grado 08 según lo establece el Decreto 020 de 2018 actualmente desempeñado por la señora MARTHA VICTORIA MACIAS ALFONSO (…)”.
Con escrito del 21 de enero de 2019, el alcalde del municipio de Chivatá, procedió a comunicarle a la demandante el contenido del Decreto N° 005 del 18 de enero de 2019 y la Resolución N° 014 del 21 del mismo mes y año. La anterior comunicación fue notificada de forma personal a la demandante vía correo electrónico el 30 de enero de 2019.
En virtud de lo reseñado, considera la Sala que la Resolución N° 014 del 31 de enero de 2019, determinó la supresión del cargo denominado secretario, Código 440, Grado 08; cargo que no ostentaba la demandante para el momento en que se efectúo por parte del municipio de Chivata la reestructuración administrativa de la planta de personal. Memora la Sala, tal y como se acreditó, que el cargo que ostentaba la demandante y en el cual fue nombrada en provisionalidad tenía como denominación Secretario, Código 440, Grado 05 y del acopio probatorio no se demostró que previo a la reestructuración de la planta de personal efectuada por el municipio demandado, se hubiese expedido acto administrativo que determinará el cambio de denominación, grado o código que variara el cargo que venía desempeñando la demandante- Secretario, Código 440, Grado 05-a Secretario, Código 440, Grado 08.
Si bien es cierto, en las consideraciones que se esgrimieron en la Resolución N° 014 del 31 de enero de 2019, se mencionó el Decreto 020 del 16 de abril de 2018, es claro que este no determinó variación alguna en el cambio de denominación del cargo, ni del código y menos aún del grado, contrario sensu determinó fue las escalas máximas de remuneración para los diferentes niveles jerárquicos a que pertenecen los funcionarios de la administración central del municipio de Chivatá. Ahora bien, el acápite que denominó el rediseño institucional “organigrama general propuesto”, se consignó en cuanto a la supresión de cargos lo siguiente: En este orden de ideas, el acto enjuiciado contenido en la Resolución N° 014 del 21 de enero de 2019, desconoció el estudio técnico efectuado, corrobora lo anterior lo consignado en el Decreto 05 de del 18 de enero de 2019, “por medio del cual se fija la planta global de personal de la Administración Central del municipio de Chivata, se suprimen unos cargos y se cambia la denominación de unos empleos”, proferido por el alcalde del municipio de Chivatá y en el cual concretamente en su artículo 5 se dispuso: Huelga concluir que el cargo que ostentaba la demandante MARTHA VICTORIA MACIAS secretario, Código 440, Grado 05 no fue objeto de supresión de la planta de personal y la Resolución N° 014 del 21 de enero de 2019 dispuso fue la declaratoria de insubsistencia del cargo denominado secretario, Código 440, Grado 08 como consecuencia de la reforma a la planta de personal de la entidad territorial demandada; cargo que no ostentaba la demandante.
Es del caso precisar que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha señalado que la ocurrencia de la FALTA DE MOTIVACIÓN del acto administrativo, se subsume en el vicio de “expedición irregular” a que se refiere el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, y se configura cuando el acto carece por completo de fundamentos de hecho y/o de derecho, o cuando la motivación incorporada en el acto administrativo es tan precaria e insuficiente que no puede tenerse el acto como motivado.
En este orden de ideas, al encontrarse que el acto administrativo demandado NO se encuentra debidamente motivado y fundamentado, se dispondrá la confirmación de la sentencia de primera instancia, en cuanto a la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 014 del 21 de enero de 2019. ACTO DE RETIRO DE SERVIDORA PÚBLICA NOMBRADA EN PROVISIONALIDAD – Improcedencia del reintegro en el caso concreto como consecuencia de la prosperidad de la pretensión de declaratoria de nulidad y límites al valor de la indemnización. Por su parte precisará la Sala que frente al reintegro de la señora MARTHA VICTORIA MACIAS conforme la jurisprudencia, los servidores con nombramiento en provisionalidad gozan de una estabilidad relativa y, por tanto, no se les otorga un derecho indefinido a permanecer en un empleo de carrera.
En este sentido, la Corte Constitucional en sentencia SU-556 del 24 de julio de 2014 ha establecido algunos límites al valor de la indemnización, cuando prospera la pretensión de nulidad del acto de retiro de servidores públicos nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, estableciendo lo siguiente: 72. “3.6.3.13.8. Conforme con lo expuesto, las órdenes que se deben adoptar en los casos de retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de carrera, son: (i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario.” (Negrilla Sala) Conforme con lo anterior, no hay lugar al reintegro siendo procedente a título de indemnización pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de sentencia, suma de la cual se deberá descontar el valor que, por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido el demandante, sin que la suma a pagar por concepto de indemnización sea inferior a seis (6) meses ni exceda veinticuatro (24) meses de salario.
Lo anterior, según lo señalado por la Corte Constitucional en la citada sentencia de unificación, tiene fundamento en aras de lograr una indemnización acorde con los principios constitucionales de reparación integral y equidad, que atiendan las circunstancias específicas en las que se encuentran los servidores públicos nombrados en provisionalidad, que por la naturaleza del cargo en carrera no pueden tener una expectativa de permanencia indefinida, en tanto su nombramiento es excepcional y transitorio.
Por tanto, frente a la pretensión de reintegro, dirá la Sala que no tiene vocación de prosperidad, atendiendo los lineamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional. Aunado a ello, en tanto el cargo que desempeñaba la demandante “secretario, código 440 grado 05”, no está provisto en la planta de personal del municipio de Chivatá, conclusión a la cual acertadamente llegó la Juez de Instancia. Por tanto, en tal sentido se confirmará la decisión. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISION No. 6 MAGISTRADO PONENTE: FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, treinta (30) de octubre de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTROL: DEMANDANTE: MARTHA VICTORIA MACÍAS ALFONSO DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIVATÁ RADICACIÓN: 150013333003 2019 00153 02 LINK: https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=150 013333003201900153021500123 I. ASUNTO A RESOLVER 1.
Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos por los apoderados judiciales de las partes contra el fallo proferido el 24 de junio de 2021 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, en el que se accedió a las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por MARTHA VICTORIA MACÍAS ALFONSO contra el MUNICIPIO DE CHIVATÁ. II.
ANTECEDENTES 2.1. LA DEMANDA: Por conducto de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora MARTHA VICTORIA MACIAS ALFONSO, solicitó se declaren nulos los siguientes actos administrativos: Acuerdo Municipal N° 007 de 2018, “por medio del cual el Concejo Municipal de Chivata solicitó facultades extraordinarias para adelantar el proceso de rediseño institucional, reorganización y reestructuración de la planta de personal a nivel administrativo del municipio de Chivata”.
Acuerdo Municipal N° 011 de 2018, a través del cual “ se modifica el el Acuerdo N° 007 de junio de 2018 de facultades extraordinarias para adelantar proceso de rediseño institucional, reorganización y reestructuración de la planta de personal a nivel administrativo del municipio de Chivatá” Decreto N° 04 del 17 de enero de 2019, por medio del cual se fijó la estructura administrativa de la planta de personal del municipio de Chivatá. Decreto N° 05 del 18 de enero de 2019, por medio del cual se fijó la planta global del personal de la administración central del municipio de Chivatá, se suprimieron unos cargos y se cambió la denominación de los empleos.
Resolución N° 014 del 21 de enero de 2019, por medio del cual se declaró insubsistente a un funcionario en provisionalidad. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene al MUNICIPIO DE CHIVATÁ, el reintegro de la señora MARTHA VICTORIA MACÍAS ALFONSO, al cargo de Secretario Código 440, Grado 05 o 08, o a un cargo equivalente o superior que se encuentre adscrito a la planta de personal de la alcaldía del municipio de Chivata, ordenando el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales, aportes al sistema general de seguridad social y demás emolumentos dejados de percibir hasta cuando se dicte sentencia; sumas que deberán se indexadas.
Como fundamento de las pretensiones, indicó que la señora Martha Victoria Macías Alfonso fue vinculada al municipio de Chivatá, mediante la Resolución N° 001 del 02 de enero de 2015, nombrada en provisionalidad, en el cargo de secretario, Código 440, Grado 05. Indicó que el Concejo municipal de Chivatá expidió el Acuerdo N° 007 del 2018, por medio del cual se facultó al alcalde de la municipalidad hasta el 31 de diciembre de 2018, para ejercer funciones pro tempore tales como, restructurar o modificar la estructura, organización y funcionamiento de la Administración Central y Descentralizada y restructurar, modificar, fusionar o crear empleos correspondientes a la planta de personal del municipio de Chivatá. Precisó que las anteriores facultades fueron prorrogadas por la Corporación edilicia por seis meses más a través del Acuerdo Municipal N° 011 del 24 de agosto de 2018.
Relató que, con la expedición del Decreto N° 04 del 17 de enero de 2019, el municipio de Chivatá determinó la estructura de la administración municipal, estableciendo las funciones por dependencias y seguidamente expidió el Decreto N° 05 del 18 de enero de 2019, por medio del cual fijó la planta de personal de la administración central de la mencionada localidad.
Ulteriormente, el 21 de enero de 2019, expidió la Resolución N° 014 a través de la cual declaró insubsistente el nombramiento en provisionalidad de la señora Martha Victoria Macias Alfonso, siendo desvinculada el 1° de febrero de 2019. 2.2. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia proferida el 24 de junio de 2021 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja puso fin a la primera instancia accediendo a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Martha Victoria Macías Alfonso.
Como fundamento de su decisión, en primer lugar, precisó que existían un gran debate acerca del acto administrativo que se debe demandar cuando se produce la supresión de un empleo de carrera en virtud de una reestructuración administrativa. En segundo lugar, precisó lo relacionado con la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a los actos administrativos de carácter general y dijo que el sub judice se demandan los Acuerdos Municipales 07 y 011 de 2018, así como los Decretos 04 y 05 de 2019, respectivamente, expedidos por la entidad demandada, todos los cuales son de contenido general, y no regulan una situación particular de la demandante.
Preciso que al considerar que la señora Martha Victoria Macías Alfonso discurre que con dichos actos administrativos se le causó un agravio, es válido conocer dicha pretensión a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por disposición expresa del parágrafo del artículo 137 y el artículo 138 del CPACA. Seguidamente hizo el estudio de legalidad de los actos administrativos que fundaron la decisión de insubsistencia de la demandante, es así que refirió al Acuerdo N° 007 del 3 de julio de 2018, “por medio del cual se solicita facultades extraordinarias para adelantar proceso de rediseño institucional, reorganización, y (sic) reestructuración de la planta de personal a nivel administrativo del Municipio de Chivatá” y luego mencionó el Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018, por medio del cual “se modifica el Acuerdo No. 007 de junio de 2018 de facultades extraordinarias para adelantar proceso de rediseño institucional, reorganización, y (sic) reestructuración de la planta de personal a nivel administrativo del Municipio de Chivatá”.
Explicó frente a los acuerdos mencionados que las facultades pro tempore conferidas inicialmente al Burgomaestre del municipio de Chivatá se efectúo a través del Acuerdo N° 007 del 3 de julio de 2018 y a través del Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018, dicha facultad pro tempore fue conferida por seis (6) meses adicionales al Alcalde del municipio de Chivatá; circunstancia que desconoció el ordenamiento constitucional en tanto, la pluricitada facultad sólo puede ser conferida por una sola vez, sin que exista la prórroga automática de la misma.
Concluyó que el Acuerdo No. 011 de 2018 está incurso en la causal de nulidad, en tanto infringió las normas en que debía fundarse, por cuanto se expidió en abierta contradicción con el ordenamiento superior y por ende impone su anulación. Por su parte, en cuanto al Acuerdo N° 07 del 3 de julio de 2018 adujó que en la demanda no se expuso argumento alguno que pudiera conllevar a la conclusión de anular el mismo, por lo que conservaría su presunción de legalidad.
En igual sentido, precisó que de acuerdo al oficio N° oficio S-2019000023-UEDJD de 14 de enero de 2019, el Departamento de Boyacá informó que el Acuerdo No. 007 de 2018 no había sido radicado con el objetivo de adelantar el control legal que correspondía por lo que el Alcalde Municipal de la época incumplió con la obligación prevista en el artículo 117 del Decreto 1333 de 1986 y por tanto ordenó compulsar copias de la providencia de instancia a la Procuraduría Regional de Boyacá para que, en caso de considerarlo procedente, adelante las investigaciones disciplinarias que determine.
Asimismo en cuanto al Decreto N° 004 del 17 de enero de 2019 por medio del cual el Burgomaestre del municipio demandado determinó la estructura de la administración municipal y dispuso las funciones por dependencia de la administración municipal, explicó la Juez de Instancia que el mencionado acto administrativo se fundó de manera exclusiva en el Acuerdo N° 011 de 2018, el cual se encuentra incurso en causal de nulidad, por lo que es dable concluir que el igual sentido se encuentra afectado de nulidad, por falta de competencia. Seguidamente relacionó el acervo probatorio que demostró la vinculación de la demandante al municipio de Chivatá y mencionó el Decreto N° 05 del 18 de enero 2019 por medio del cual se modificó planta de personal del municipio se encuentra previsto de la causal de nulidad de falta de motivación. A su turno, en cuanto a la Resolución N° 014 del 21 de enero de 2019, por medio de la cual se declaró insubsistente el nombramiento de la demandante, adujo que el burgomaestre tiene la facultad para terminar el nombramiento en provisionalidad cuando el empleo es suprimido en virtud de la modificación de la planta de personal.
Sin embargo, para efectuar el retiro del servicio deberá atender las previsiones del artículo 46 de la Ley 909 de 2004, en tanto dicho retiro debe motivarse y fundarse en las necesidades del servicio. Precisó que el empleo ocupado por la demandante no correspondía al denominado secretaria, Código 440, Grado 08, sino secretaria, código 440, Grado 05; cargo frente al cual el estudio técnico no concluyó que debía suprimirse y que concretamente dijo que en el referido estudio se concluyó lo siguiente: Indicó al respecto que desconoce a que se refiere el estudio técnico con “grado de remuneración anterior” y “grado actual” (sic) y dijo que en todo caso no se logró determinar que se refiere al cargo que desempeñaba la demandante el cual era secretario, Código 440, Grado 05.
Puntualizó que frente al empleo que ostentaba la demandante no se realizó estudio técnico en debida forma, en tanto el referido estudio no lo analizó y dijo que si bien en la parte motiva de la Resolución N° 014 del 21 de enero de 2019, se indicó que el grado del empleo de la demandante había cambiado con la expedición del Decreto 020 de 2018, lo cierto es que, la entidad demandante siguió aceptando que la señora Martha Victoria Macías Alfonso desempeñaba el cargo de secretaria, Código 404, Grado 05.
Concluyó que la Resolución N° 014 del 21 de enero de 2019, esta incursa en la causal de nulidad de falsa motivación dado que se fundó en actos administrativos que a su vez estaban viciados de ilegalidad y además porque la supresión de cargo de la demandante no se basó en el estudio técnico exigido por el artículo 46 de la Ley 909 de 2004.
Finalmente, en cuanto al restablecimiento solicitado por la parte demandante adujo que conforme a la sentencia SU-556 de 2014, no es procedente el reintegro solicitado, por lo que ordenó que la entidad demandada pague el equivalente a los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, publico o privado, dependiente o independiente, haya recibió la demandante sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario. 2.3.- Recursos de Apelación Inconformes con la decisión de primera instancia, las partes presentaron recursos de apelación, a partir de los siguientes argumentos: Parte demandante.
El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando se revoque el numeral segundo, ello por cuanto el cargo que desempeñaba la señora Martha Victoria Macias no fue objeto de supresión de manera que conforme a la sentencia SU-556 de 2014, proferida por la Corte Constitucional es procedente el reintegro solicitado.
(Índice Samai 3 Pdf 052) Parte demandada- municipio de Chivatá El apoderado judicial de la entidad demandada aseveró, en primer lugar, que disiente del argumento de sustento expresado por la Juez de Instancia, referente a que al Concejo municipal no le era dable prorrogar las facultades por tempore inicialmente otorgadas a través del Acuerdo N° 007 del 3 de julio de 2018, ello por cuanto se hizo una interpretación inadecuada al numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Nacional, toda vez que la norma en cita no determina la imposibilidad de otorgar una prórroga a dichas facultades.
Explicó que la Corporación Edilicia contaba con las facultades constitucionales para expedir el Acuerdo N° 011 de 2018 que prorrogó las facultades pro tempore al alcalde del Municipio de Chivatá, concretamente expuso: “ que el acuerdo 011 hubiese modificado el objeto concreto de la función entregada al alcalde para el rediseño institucional, por lo que no puede aceptarse que el objeto del acuerdo 011 fue modificar integralmente el acuerdo 07 de 2018, en consecuencia, dado el alcance real y evidente del acuerdo 011 este NO adolece de ilegalidad, dado que MANTIENE el cumplimiento de la condición normativa referida a la temporalidad, en el entendido que el plazo para el ejercicio de la función desplazada estaba definido, determinado, NO INDETERMINADO, plazo dentro del cual se emitieron los actos administrativos que concluyeron con la declaratoria de insubsistencia de la demandante, por lo tanto actos administrativos legales”.
(sic) En segundo lugar, advirtió que en cuanto a la declaratoria de nulidad del Decreto 05 del 18 de enero de 2019 que se fundó en la falta de competencia por cuanto no eran prorrogables las facultades pro tempore conferidas al burgomaestre de la localidad, no es un argumento que pueda entenderse, como dijo el A quo, como “falsa motivación”, por cuanto esa se configura por apreciación errónea de los hechos, por lo que solicitó se revoque la decisión. En tercer lugar, en cuanto a la legalidad de la Resolución N° 014 de 2019 frente a la cual la Juez de Instancia concluyó que se encuentra viciada de falsa motivación dado que la expedición de la misma no tuvo sustento en el estudio técnico adelantado por el municipio de Chivatá, argumentó que en el numeral 9.4.3. del referido estudio se suprimieron todos los cargos identificados con el código 440, independiente del grado, tal y como quedó consignado en el Decreto 05 de 2019.
Reiteró que el cargo que desempeñó la demandante y el cual fue objeto de supresión, de acuerdo al acopio probatorio fue eliminado de la planta de personal de acuerdo con el estudio técnico y el Decreto 1083 de 2015 por lo que se atendió lo reglado en la Ley 909 de 2004. Seguidamente hace una transcripción literal del estudio técnico y concluyó que se deben negar las pretensiones de la demanda, en tanto los actos administrativos acusados revisten de legalidad. 2.4.- Trámite en segunda instancia 32.
Por auto de fecha 30 de noviembre de 2021, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia proferida el 24 de junio de 2021 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja y se ordenó la notificación al Ministerio público delegado antes esta Corporación, y se dispuso el ingreso del expediente conforme a las previsiones del numeral 5° del artículo 246 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021. 2.5.- Alegatos en segunda instancia 33.
Dentro del término procesal previsto las partes guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1.- Competencia El artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 prevé que los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. En consonancia con lo anterior, el artículo 328 del Código General del Proceso, establece que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, y cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. 36.En ese contexto, en principio, la competencia del juez de segunda instancia se encuentra determinada por los argumentos expuestos en el recurso de apelación, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio.
Sin embargo, establece la norma transcrita, que cuando las dos partes se opongan a lo resuelto, el ad quem podrá resolver sin limitaciones. 37. Entonces, comoquiera que contra la sentencia de primera instancia proferida el 24 de junio de 2021 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, tanto la parte actora, como por el municipio de Chivatá, presentaron oportunamente recursos de apelación; no habrá lugar a establecer en el caso concreto la garantía de la “non reformatio in pejus”, prevista exclusivamente en favor del apelante único. 3.2.- PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar: Si los actos administrativos enjuiciados, Acuerdo N° 007 del 3 de julio, Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018, expedidos por el Concejo municipal de Chitavá, por medio de los cuales otorgó facultades pro tempore al alcalde del municipio, a efectos de adelantar el proceso de reestructuración de la planta de personal, desconoció las previsiones del numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Nacional? En caso de que la respuesta al interrogante anterior sea negativa, la Sala deberá establecer: ¿Si los Decretos 04 y 05 del 17 y 18 de enero de 2019 respectivamente, y la Resolución N° 014 del 21 de enero de 2019, esta última por medio del cual declaró insubsistente del cargo que venía desempeñando como secretaria Código 440, grado 05, a la señora MARTHA VICTORIA MACIAS ALFONSO, son nulos por violación de las normas superiores y por falsa motivación o, si, por el contrario, se ajustan a la legalidad como lo arguye la entidad demanda en el recurso de alzada? Si es procedente el reintegro de la señora MARTHA VICTORIA MACIAS ALFONSO, a un cargo igual o superior al que venía desempeñando atendiendo el precedente jurisprudencial de la sentencia SU-556 de 2014.
3.3. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. • Alcance de la facultad pro tempore otorgada a los alcaldes municipales para ejercer precisa funciones que le corresponden a los concejos municipales. El numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, facultó a los concejos municipales para autorizar al alcalde a ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo.
Ello implica que pueden conferir a los alcaldes, entre otras, la función de determinar la estructura de la administración municipal de sus dependencias, prevista en el numeral 6. del citado artículo que es del siguiente tenor literal: “ART. 313.- Corresponde a los concejos: (…) 3.Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo.
“ (…) 6.Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.
(…)” Siendo claro que la norma superior faculta a los concejos para autorizar a los alcaldes a ejercer pro tempore funciones de las que le corresponden a los concejos y que el concejo municipal de Chivatá autorizó al alcalde de la localidad para ejercer la facultad constitucional de determinar la estructura de la administración municipal mediante el Acuerdo N° 007 del 3 de julio de 2018 que fue adicionado por el Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018 para ampliar el término concedido para ejercer esa función, se advierte que debe cumplir estrictamente con el numeral 3º del artículo 313, es decir que en el Acuerdo se fije, como se fijó, los límites de sus efectos a un período determinado.
Al respecto, del cumplimiento del carácter pro tempore de la autorización, el Consejo de Estado ya se ha pronunciado, refiriéndose, por ejemplo, a las limitantes o condicionamientos para el actuar de los gobernadores por autorización de las asambleas, al señalar: “La primera limitante es de orden temporal, como quiera que la habilitación no puede otorgarse de forma indefinida, razón por la cual en la ordenanza debe determinarse cuál es el plazo en el que puede actuar el Gobernador; el segundo condicionamiento es sustancial o material, por ello el ordenamiento jurídico exige precisión y detalle en el otorgamiento de la facultad, de forma tal que, por fuera de lo encomendado, no le es permitido al ejecutivo local pronunciamiento alguno…” (Se resalta).
En igual sentido el Tribunal Administrativo de Boyacá en pronunciamientos reiterados ha precisado frente a las facultades por tempore lo siguiente: “(…) En otras palabras, no tienen el mismo alcance el elemento de la temporalidad “pro tempore” y la concesión de un término definido, de máximo de seis (6) meses; por lo tanto, no es procedente una interpretación analógica de carácter restrictivo- de las dos instituciones.
Es así que, el constituyente de 1991 estableció un diseño normativo distinto al procedimiento legislativo de las facultades extraordinarias, pues se pasó de revestir pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, a una duración máxima de seis (6) meses; no obstante, para el caso de las facultades que los Concejos municipales revisten al alcalde, el constituyente determinó el elemento “pro tempore” -según el tiempo-.
Por tanto, atendiendo a la naturaleza del referido elemento, es dable concluir que las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes pueden ser prorrogables y/o pueden ser otorgadas por más de una vez, luego, si vencido el término inicial de la facultad, sin haberse cumplido los cometidos para los que fueron concedidas, estas facultades pueden otorgarse de nuevo al Ejecutivo municipal.” A tono con las razones hasta aquí expuestas, las facultades que el Concejo municipal concede al alcalde pueden ser otorgadas por más de una vez, dado que la exigencia es que dicha facultad pro tempore, establecida en el artículo 313 de la Norma Superior, debe estar enmarcada dentro de un límite temporal preciso. -De la reestructuración de la planta de personal El artículo 209 de la Constitución Política dispone que la función administrativa debe ejercerse con fundamento en el bien común y el interés general, persiguiendo los fines propios de un Estado Social de Derecho.
Uno de los mecanismos idóneos en pro de la consecución de una adecuada función administrativa es precisamente la consolidación de la carrera como sistema técnico de administración de personal, que guía no sólo el ingreso al servicio sino también su permanencia y retiro; garantizándose, además, la estabilidad laboral-artículos 25, 53 y concordantes de la Constitución Política-; la mayor eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios a cargo del Estado; y, la igualdad de oportunidades -artículos 13 y 40 numeral 7º ibidem-.
Por su parte la Ley 909 de 2004, por la cual “se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia publica y se dictan otras disposiciones “, en su artículo 46 regla, en relación con los requisitos para modificar las plantas de personal, lo siguiente: “Artículo 46. Reformas de plantas de personal. Las reformas de planta de empleos de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, por la ESAP, o por firmas especializadas en la materia; estudios que deberán garantizar el mejoramiento organizacional.
Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de las ramas ejecutivas del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.” Asimismo, el Decreto Reglamentario 1227 de 2005, en sus artículos 95 a 97, establece lo siguiente: “Artículo 95. Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren.
Parágrafo. Toda modificación a las plantas de empleos, de las estructuras y de los estatutos de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional deberán contar con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública. (negrilla de la Sala) Artículo 96. Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: 96.1.
Fusión, supresión o escisión de entidades. 96.2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 96.3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 96.4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 96.5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. 96.6.
Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 96.7. Introducción de cambios tecnológicos. 96.8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 96.9. Racionalización del gasto público. 96.10.
Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas. Parágrafo 1. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales o equivalentes a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales.
Artículo 97. Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: 97.1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 97.2. Evaluación de la prestación de los servicios. 97.3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.” Al tenor de esta normatividad, la supresión de empleos se debe entender como una causa admisible de retiro del servicio de los empleados del sector público, que encuentra su sustento en la necesidad de adecuar las plantas de personal de las entidades públicas a los requerimientos del servicio.
En efecto, la supresión de cargos de carrera en la administración suele presentarse por varias circunstancias, bien por fusión o liquidación de la entidad pública respectiva, por reestructuración de la misma, por modificación de la planta de personal, por reclasificación de los empleos o bien por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público para el control del gasto público.
En ese sentido cuando se retira a un empleado de la planta de cargos, como consecuencia de una supresión, se hace porque el empleo específico fue suprimido por un acto administrativo, lo que sucede cuando la cantidad de cargos desaparece o disminuye, o en la nueva planta de personal no subsisten cargos con funciones iguales o equivalentes a los cuales pueda incorporarse el funcionario.
La Administración, en síntesis, por motivos de interés general ligados a la eficacia y eficiencia de la función pública puede acudir a la supresión de cargos en una entidad pública, sin que puedan oponerse los derechos de carrera de los funcionarios, ya que, éstos deben ceder ante el interés general, como lo expuso la Corte Constitucional en la Sentencia C-370 de 27 de mayo de 1999.
“(…) No hay duda de que la pertenencia a la carrera administrativa implica para los empleados escalafonados en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esa sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que éstos ocupan, por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos.
La estabilidad, como tantas veces se ha dicho, “no significa que el empleado sea inamovible, como si la Administración estuviese atada de manera irreversible a sostenerlo en el puesto que ocupa aún en los casos de ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o paquidermia en el ejercicio de las funciones que le corresponden, pues ello conduciría al desvertebramiento de la función pública y a la corrupción de la carrera administrativa.
( )” En otras palabras, el derecho a la estabilidad no impide que la administración por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que pueda oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés general.
Por su parte, el proceso de reestructuración de las plantas de personal se encuentra compuesto por una serie de etapas que son necesarias para su prosperidad y que inician con la elaboración de un estudio técnico, luego la propuesta de modificación de la planta de personal, el concepto técnico favorable y el concepto de viabilidad presupuestal.
En cuanto a los estudios técnicos, tanto el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 como el artículo 148 del Decreto 1572 de 1998 y los artículos 7° y 9° del Decreto 2504 de 1998, establecen que cuando de la modificación de cualquier planta de personal se trate, la misma debe estar precedida por estudio técnico que la justifique, que debe fundamentarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la administración, dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, con el análisis de aspectos tales como los procesos técnico - misionales y de apoyo, la evaluación de la prestación de los servicios y, la evaluación de las funciones asignadas, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleados.
En ese mismo contexto, en lo referente a la reincorporación a un cargo equivalente, el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, ha señalado que que ello ocurre una vez se ha expedido el acto de contenido particular y concreto del cual se deduce la supresión de los cargos de los que no fueron incorporados, quedando personas de carrera administrativa, cuyos cargos resultaron suprimidos, retiradas del servicio, pero conservando sus derechos de carrera, que se traducen en el derecho de optar por ser indemnizados, o ser incorporados a empleos equivalentes que estén vacantes o que se creen en las plantas de personal.
No obstante, el derecho de preferencia es una garantía instituida solo a favor de quienes se encuentran inscrito en carrera administrativa y cuando sus empleos han sido suprimidos de la planta de personal. Es una opción prevista por el legislador para ser incorporados a un cargo equivalente en la nueva estructura de la entidad oficial y conforme a las reglas allí previstas.
Debe tenerse en cuenta que el empleado que pertenece a la carrera administrativa es quien superó satisfactoriamente todas las etapas de un concurso, cumpliendo las demás formalidades que la misma Ley 443 de 1998, exige, como la inscripción en el escalafón. -Actos enjuiciables en casos de reestructuración de las plantas de personal. Los actos administrativos han sido definidos por el Consejo de Estado, como la expresión de la voluntad de la administración, capaces de producir efectos jurídicos que creen, modifiquen o extingan una situación particular o general, entre sus características ha referido las siguientes: i)Constituyen una declaración unilateral de la voluntad; ii) se expiden en ejercicio de la función administrativa, ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares; iii) se encaminan a producir efectos jurídicos de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante y iv) sus efectos crean, modifican o extinguen una situación jurídica general o particular, impactando los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».
Estos actos, a su vez, se distinguen como aquellos de trámite, ejecución y definitivos, en cuanto a los primeros, se ha precisado que son los que dicta la administración para decidir posteriormente el fondo del asunto, los cuales en principio no son objeto de control judicial, salvo que hagan imposible la continuación del procedimiento administrativo.
Los de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado. En tanto, los definitivos se profieren para culminar las actuaciones administrativas iniciadas bien sea, a través del derecho de petición, de manera oficiosa o en cumplimiento de un deber legal.
Empero, el Consejo de Estado, ha precisado que en los proceso de reestructuración de las plantas de personal que conlleve a la supresión de cargos se presentan particularidades, lo que lleva a analizarlo según cada una de ellas, siendo inadecuado definir a primera vista qué actos pueden afectar la situación jurídica concreta y particular del demandante pues, casi siempre es un acto general el que contiene la decisión de suprimir unos cargos sin especificar quiénes serán retirados del servicio, lo que lleva a que el nominador por medio de un acto concreto defina quiénes son retirados y a quiénes incorpora en la nueva planta, siendo adecuado en ciertas ocasiones, entablar una misma demanda contra el acto de carácter general, cuando tiene la capacidad de afectar una situación concreta buscando se declare su inaplicación y el acto de carácter particular, a fin de obtener su nulidad como quiera que es la decisión que genera el retiro o desvinculación del servicio. 4.- CASO CONCRETO En este contexto, es del caso reseñar los medios de prueba que se allegaron al plenario, a fin de desatar los recursos de alzada planteados por las partes.
De los medios de prueba para acreditar el nombramiento de la demandante se tiene que mediante Resolución N° 001 del 2 de enero de 2015, se nombró en provisionalidad a la señora MARTHA VICTORIA MACÍAS ALFONSO, en el cargo de secretario, Código 440, Grado 05 de la planta globalizada de la Administración Central del municipio de Chivatá (Exp.
Digital 02.2 Anexo pag 731-732) En cuanto a los actos administrativos demandados, se acreditó: Acuerdo N° 007 del 3 de julio de 2018, por medio del cual “se solicita facultades extraordinarias para adelantar proceso de rediseño institucional, reorganizar y reestructuración de la planta de personal a nivel administrativo del municipio de Chivatá”, se facultó al alcalde del municipio de Chivatá para ejercer funciones pro tempore hasta el 31 de diciembre de 2018 para determinar la estructura orgánica y funcional de la administración municipal, esto es para reestructurar, organizar, modificar, vincular, fusionar, crear y suprimir las dependencias de la administración municipal.
(Exp. Digital Pdf Anexo 02.16 pag- 2-4) Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018, por medio del cual modificó el Acuerdo N° 007 y se facultó al alcalde del municipio de Chivatá para ejercer funciones pro tempore, por seis (6) meses más contados a partir de la sanción del acuerdo en mención para determinar la estructura orgánica y funcional de la administración municipal, esto es reestructurar, organizar, modificar, vincular, fusionar, crear y suprimir las dependencias de la administración municipal.
(Exp. Digital Pdf Anexo 02.16 pag- 5-7) Decreto N° 004 del 17 de enero de 2019, por medio del cual se fijó la estructura de la administración municipal de Chivatá y las funciones por dependencias de la administración central (Exp. Digital Pdf Anexo 02.2 pag- 278 y s.s.), con constancia de Fijación en la cartelera institucional del municipio el 18 de enero y desfijación el 22 de enero de 2019 (Exp.
Digital Pdf Anexo 02.2 pag- 373) Decreto N° 005 del 18 de enero de 2019, por medio del cual se fija la planta global de personal de la Administración Central del municipio de Chivata, se suprimen unos cargos y se cambia la denominación de unos empleos”, proferido por el alcalde del municipio de Chivatá y concretamente en su artículo 5° se dispuso: Acto administrativo que fue publicado en la cartelera institucional del municipio de Chivata con fecha de fijación el 19 de enero de 2019 a la hora de las 8:00 de la mañana y de desfijación el 23 de enero de 2019 a la hora de las 5:00 de la tarde.
(Exp. Digital Pdf 02.2 pag 378) Resolución N° 014 del 21 de enero de 2019, “por medio del cual se declara insubsistente a un funcionario en provisionalidad”, proferido por el burgomaestre del municipio de Chivatá y del cual se puede extraer lo siguiente: En su parte resolutiva se consignó lo siguiente: Con comunicación del 21 de enero de 2019, el alcalde del municipio de Chivatá, procedió a comunicarle a la demandante el contenido del Decreto N° 005 del 18 de enero de 2019 y la Resolución N° 014 del 21 del mismo mes y año. La anterior comunicación fue notificada de forma personal a la demandante vía correo electrónico el 30 de enero de 2019 (Exp.
Digital Pdf 02. pag 47) Por otra parte, se encuentra acreditado lo siguiente: Rediseño institucional del y/o reorganización administrativa del municipio de Chivatá. (Exp. Digital Pdf 02.) Decreto N° 085 del 18 de septiembre de 2012, por medio del cual la alcaldesa del municipio de Chivatá, determinó para la planta de personal del municipio, la creación de un empleo temporal hasta el 31 de diciembre y prorrogable hasta el 31 de agosto de 2013, cuya denominación fue: “Enlace municipal Familias en Acción Auxiliar Administrativo”, código 407, Grado 05 nivel asistencial.
(Exp. Digital 02.2 Anexo pag 610 y s.s.) Resolución N° 0261 del 18 de septiembre de 2012, por medio del cual la alcaldesa del municipio de Chivatá, nombró a la señora MARTHA VICTORIA MACIAS ALFONSO en el cargo de “Enlace municipal Familias en Acción Auxiliar Administrativo”, código 407, Grado 05. (Exp. Digital 02.2 Anexo pag 617 y s.s.) Decreto N° 001 del 2 de enero de 2013, por medio del cual se prorrogó el nombramiento de la señora MARTHA VICTORIA MACIAS ALFONSO, en el empleo temporal de la plata de personal del municipio de Chivatá “Enlace municipal Familias en Acción Auxiliar Administrativo”, código 407, Grado 05 nivel asistencial, entre el 1° de enero al 31 de diciembre de 2014.
(Exp. Digital 02.2 Anexo pag 614) Decreto N° 004 del 02 de enero de 2013, por medio del cual se creó un empleo temporal en la planta de personal del municipio de Chivatá de “Enlace municipal Familias en Acción Auxiliar Administrativo”, código 407, Grado 05. Decreto N° 83 del 30 de diciembre de 2013, por medio del cual la alcaldesa del municipio de Chivatá, prorroga el empleo temporal “Enlace municipal Familias en Acción Auxiliar Administrativo”, código 407, Grado 05 nivel asistencial, hasta el 31 de diciembre de 2014 (Exp.
Digital 02.2 Anexo pag 613) Decreto N° 035 del 28 de mayo de 2015, por medio de la cual “se actualiza el manual Especifico de funciones y de competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la Administración Central del municipio de Chivatá y se dictan otras disposiciones”. Concretamente para el caso de la demandante es el siguiente cargo: Contrato de prestación de servicios MCH-CD-019-2018, suscrito entre el señor Ramón Orlando Ávila Ayala y el municipio de Chivatá cuyo objeto fue: “asesoría y coordinación de la elaboración del estudio técnico de rediseño institucional de la alcaldía municipal de Chivatá- Boyacá” (Exp.
Digital 02.15 Anexo pag 4-10) De acuerdo a lo anterior, examinadas las pruebas en conjunto, procede la Sala a desatar el problema jurídico planteado, para lo cual en primera medida la Sala se referirá a los actos administrativos contenidos en los Acuerdos Municipales N° 007 del 3 de julio y 011 del 24 de agosto de 2018. Memora la Sala que el Acuerdo N° 007 del 3 de julio de 2018, expedido por el Concejo Municipal, le otorgó facultades pro tempore al alcalde el municipio de Chivata, con el objeto de que ejerciera funciones para determinar la estructura orgánica y funcional de la administración municipal y en su artículo primero determinó: En cuanto a la temporalidad de las facultades otorgadas al burgomaestre del municipio demandado indicó que las mismas podrían ser “usadas hasta el 31 de diciembre de 2018”.
Posteriormente la Corporación edilicia a través del Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018, dispuso la modificación del Acuerdo N° 007 del 3 de julio de la misma anualidad, ello por cuanto se le habían otorgado facultades al alcalde de la municipalidad para efectuar adiciones y traslados presupuestales para la reorganización y modernización; delegación que en su criterio no puede efectuarse.
No obstante, en el Acuerdo inicialmente expedido, esto es el N° 007 del 3 de julio de 2018, en su artículo cuarto consignó: “ARTICULO CUARTO. Las facultades extraordinarias de que trata el presente acuerdo se dan por un término de seis (6) meses contados a partir de la sanción y publicación del presente acuerdo” (Exp. Digital Pdf 02.16 pag 7) La Juez de instancia consideró que el Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018, prorrogó las facultades pro tempore inicialmente conferidas a través del Acuerdo N° 07 del 3 de julio de 2018, ello dado que se extendió dicha prórroga hasta el 3 de marzo de 2019, pues inicialmente la facultad se determinó hasta el 31 de diciembre de 2018.
Bajo estas consideraciones, concluyó que de acuerdo a la Constitución Nacional y a la Jurisprudencia las facultades pro tempore sólo pueden ser conferidas por una sola vez, lo que conlleva a que el Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018, se encuentra inmerso en causal de nulidad, dado que infringió las normas en que debía fundarse, por cuanto se expidió contrariando la Norma Superior.
Sea dicho desde ya que los argumentos expuestos en la decisión de instancia frente a la anulabilidad del Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018, carecen de fundamento por las razones que pasan a explicarse. Como se precisó líneas atrás, el artículo 313 de la Constitución Política estableció que los Concejos Municipales pueden autorizar al acalde para ejercer pro tempore precisa funciones de las que corresponde al Concejo.
En tal sentido y para el caso objeto de estudio, el Concejo Municipal de Chivatá a través del Acuerdo N° 007 del 3 de julio de 2018, otorgó facultades al alcalde hasta el 31 de diciembre de 2018 con el fin de que determinará la estructura de la administración municipal, las funciones de las dependencias y escalas de remuneración entre otras.
Posteriormente con la expedición del Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018, la Corporación Edilicia, modificó el Acuerdo N° 007 del 3 de julio de 2018, en el sentido de aclarar que frente a las facultades otorgadas al burgomaestre para efectuar traslados presupuestales, la misma no era viable y precisó que se le otorgaba facultades por seis (6) meses más al alcalde para efectuar la reforma a la estructura de la planta de personal del municipio de Chivatá; término que debía entenderse a partir de la sanción y publicación del Acuerdo en mención. Sea del caso precisar que las facultades extraordinarias otorgadas, a los alcaldes deben cumplir los siguientes presupuestos: i) que se concedan pro tempore, ii) que las funciones sean de las que corresponden al Concejo Municipal, y iii) que la autorización sea precisa.
Para la Sala, se cumplen los presupuestos, ello en tanto las facultades otorgadas al alcalde del Municipio de Chivata, a través de los Acuerdos municipales enjuiciados fueron temporales toda vez que en primer lugar fueron otorgadas hasta el 31 de diciembre de 2018 (Acuerdo N° 007 del 3 de julio de 2018) y en segundo lugar al determinar seis (6) meses atendiendo la sanción y publicación del Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018; determinó un límite en el tiempo sin que ello lleve implícito funciones de carácter permanente.
En este orden de ideas, los Acuerdos municipales enjuiciados determinaron un límite temporal en las facultades otorgadas al Burgomaestre de la municipalidad y contrario a lo considerado por la Juez de Instancia, las facultades pro tempore previstas en el artículo 313 de la Constitución Nacional, en voces de las decisiones asumidas por esta Corporación se pueden otorgar no solo por una vez, siempre y cuando se enmarquen dentro de un límite temporal, y en el sub judice, las facultades otorgadas por la Corporación Edilicia al alcalde el municipio de Chivatá, fueron establecidas por un lapso determinado cumpliendo con la condición de temporalidad de las mismas.
A tono con las razones hasta aquí expuestas, impone revocar el numeral primero de la decisión de instancia en el sentido de que el Acuerdo Municipal N° 011 del 24 de agosto de 2018, por medio del cual se modificó el Acuerdo N° 007 del 3 de julio de 2018, no contradice la Constitución Nacional, y por ello conserva su presunción de legalidad.
De la legalidad de los actos administrativos contenidos en los Decretos 04 del 17 de enero y 05 del 18 de enero de 2018. Ahora bien, teniendo en cuenta que el A quo frente al Decreto N° 04 del 17 de enero de 2019, y el Decreto N° 05 del 18 de enero de 2019, resolvió declarar la nulidad de los mismos fundando su decisión en que fueron expedidos con falta de competencia, ello por cuanto el Acuerdo Municipal N° 011 del 24 de agosto de 2018, no atendió la Norma superior, dado que las facultades pro tempore solo se otorgan por una única vez, por lo que se encontraban viciado de nulidad.
Como quiera que la Sala concluyó líneas atrás que el Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018, atendió los presupuestos frente a las facultades pro tempore otorgados al alcalde del Municipio de Chivatá, procederá la Sala a efectuar el estudio de legalidad de los mismos. Frente a los Decretos Números 04 y 05 expedidos el 17 y 18 de enero de 2019, respectivamente expedidos por el alcalde del municipio de Chivata, una vez leídos los cargos endilgados por la parte demandante, concretamente en los acápites de normas violadas tanto del escrito contentivo de la demanda como de su subsanación, se concretaron en argumentar que los mismos fueron expedidos con ausencia de competencia, dado que no era procedente por parte del Concejo Municipal otorgar facultades pro tempore bajo las condiciones previstas en el Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018.
En este entendido, la parte demandante formuló un único cargo en cuanto indicó que los Decretos censuradas fueron expedidas con desconocimiento de las normas en que debía fundarse, con falsa motivación, dado que a la Corporación edilicia no le era viable prorrogarle las facultades pro tempore al alcalde del municipio de Chivata, a efectos de restructurar la planta de personal.
Nótese que tal argumento, ya fue desatado por la Sala, en tanto como ya se indicó el Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018 no se encuentra viciado de nulidad, ello por cuanto las facultades pro tempore, que otorgó el Concejo Municipal de Chivatá estuvieron previstas de temporalidad, tal y como se precisó en el acto enjuiciado, de manera que los actos administrativos contenidos en los Decretos Números 04 y 05 expedidos el 17 y 18 de enero de 2019, respectivamente expedidos por el Municipio de Chivata, atendieron las facultades otorgadas por la Corporación Edilicia, en atención a lo regulado por el artículo 313 de la Constitución Nacional y específicamente en cuanto al presupuesto de temporalidad que la norma Superior regla.
Luego, la Sala advierte que al ser este el único argumento en que fundó la ilegalidad de los actos administrativos acusados la parte demandante (Números 04 y 05 expedidos el 17 y 18 de enero de 2019,) no hay lugar hacer pronunciamiento adicional y por tanto los mismos conservan la presunción de legalidad. En este orden de ideas, se revocará el numeral primero de la sentencia de instancia en el sentido de que el Decreto 04 del 17 de enero y el Decreto 05 del 18 de enero de 2018, conservan su legalidad y así se declarará en la presente providencia. De la legalidad de la Resolución N° 014 del 21 de enero de 2019.
A manera de síntesis dirá la Sala que el municipio de Chivatá a través del Decreto 001 del 2 de enero de 2015, creó en la planta del personal de la administración central del municipio de Chivatá, el cargo de secretario, Código 440, Grado 05, nivel asistencial. Es así que la señora MARTHA VICTORIA MACIAS ALFONSO fue nombrada a partir del 2 de enero de 2015 en provisionalidad en el cargo de secretario, Código 440, Grado 05 de la planta globalizada de la administración central del Municipio de Chivatá. En este mismo contexto, por medio del Decreto N° 035 del 28 de mayo de 2015, el municipio de Chivatá actualizó el manual especifico de funciones y competencias laborales de los empleos de la planta de personal de la administración central del municipio de Chivatá y para el caso concreto del cargo que desempeñaba la demandante se tiene: Asimismo, por medio del Decreto N° 020 del 16 de abril de 2018, el alcalde del municipio de Chivatá fijó las escalas máximas de remuneración para los diferentes niveles jerárquicos a que pertenecen los funcionarios de la administración central y precisó lo siguiente: “ARTICULO PRIMERO: A partir del primero (1) de enero del año dos mil dieciocho (2018) la planta de personal y los salarios básicos mensuales para los diferentes cargos que componen la planta de personal de la administración central del municipio de Chivatá- Departamento de Boyacá serán los siguientes: Así las cosas, se tiene que la demandante para el momento de adelantarse la reestructuración por parte del municipio demandado se encontraba vinculada en provisionalidad (secretario, Código 440, Grado 05) en los empleos de la planta central del Municipio de Chivatá, circunstancia que no lleva inmerso ningún derecho preferencial para ser incorporada a la nueva planta de personal; toda vez que tal prerrogativa solo predica de aquellos empleados que se encuentran inscritos en el escalafón de carrera administrativa.
Ahora bien, en atención a las previsiones del artículo 46 de la Ley 909 de 2004, con el fin de garantizar los derechos de los empleos públicos, toda reforma a las plantas de personal sea del orden Nacional o Territorial, lleva inmersa una justificación a través de un estudio técnico que debe atender las necesidades del servicio o razones de modernización de la administración. Atendiendo lo reglado en la normativa, la entidad territorial en el año 2016 realizó un estudio técnico de rediseño institucional, el cual fue elaborado por el municipio de Chivatá, y conforme al acápite “marco Constitucional, legal y normativo del estudio técnico” de la mencionada documental, se realizó atendiendo el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, modificada por el artículo 228 del Decreto Ley 019 de 2012 y los lineamientos del Departamento Administrativo de la Función Pública- DAFP.
Posterior a ello, se expidió el Decreto N° 04 del 17 de enero de 2018, por medio del cual se fijó la estructura de la administración municipal y las funciones de las dependencias del municipio de Chivatá y seguidamente a través del Decreto N° 005 del 18 de enero de 2019, fijó la planta global del personal de la administración central del municipio de Chivatá, suprimió unos cargos y cambio la denominación de unos empleos, determinando lo siguiente: Por su parte, en cuanto a la supresión de los cargos de la planta estableció lo siguiente: Atendiendo lo anterior, por medio de la Resolución N° 014 del 21 de enero de 2018, el alcalde del municipio de Chivatá declaró insubsistente el nombramiento en calidad de provisional desempeñado por la señora MARTHA VICTORIA MACIAS como secretaria, Código 440, Grado 08.
El acto administrativo en mención en su parte considerativa precisó: “(…) Que dentro de los cargos que debieron ser suprimidos se encuentra el de secretaria, Código 440, Grado 05 y quien en la actualidad corresponde al grado 08 según lo establece el Decreto 020 de 2018 actualmente desempeñado por la señora MARTHA VICTORIA MACIAS ALFONSO (…)” (Expediente Digital Pdf 02.2 anexo 2 Pag 379-381) Con escrito del 21 de enero de 2019, el alcalde del municipio de Chivatá, procedió a comunicarle a la demandante el contenido del Decreto N° 005 del 18 de enero de 2019 y la Resolución N° 014 del 21 del mismo mes y año. La anterior comunicación fue notificada de forma personal a la demandante vía correo electrónico el 30 de enero de 2019 (Exp.
Digital Pdf 02. pag 47) En virtud de lo reseñado, considera la Sala que la Resolución N° 014 del 31 de enero de 2019, determinó la supresión del cargo denominado secretario, Código 440, Grado 08; cargo que no ostentaba la demandante para el momento en que se efectúo por parte del municipio de Chivata la reestructuración administrativa de la planta de personal.
Memora la Sala, tal y como se acreditó, que el cargo que ostentaba la demandante y en el cual fue nombrada en provisionalidad tenía como denominación Secretario, Código 440, Grado 05 y del acopio probatorio no se demostró que previo a la reestructuración de la planta de personal efectuada por el municipio demandado, se hubiese expedido acto administrativo que determinará el cambio de denominación, grado o código que variara el cargo que venía desempeñando la demandante- Secretario, Código 440, Grado 05-a Secretario, Código 440, Grado 08.
Si bien es cierto, en las consideraciones que se esgrimieron en la Resolución N° 014 del 31 de enero de 2019, se mencionó el Decreto 020 del 16 de abril de 2018, es claro que este no determinó variación alguna en el cambio de denominación del cargo, ni del código y menos aún del grado, contrario sensu determinó fue las escalas máximas de remuneración para los diferentes niveles jerárquicos a que pertenecen los funcionarios de la administración central del municipio de Chivatá. Ahora bien, el acápite que denominó el rediseño institucional “organigrama general propuesto”, se consignó en cuanto a la supresión de cargos lo siguiente: En este orden de ideas, el acto enjuiciado contenido en la Resolución N° 014 del 21 de enero de 2019, desconoció el estudio técnico efectuado, corrobora lo anterior lo consignado en el Decreto 05 de del 18 de enero de 2019, “por medio del cual se fija la planta global de personal de la Administración Central del municipio de Chivata, se suprimen unos cargos y se cambia la denominación de unos empleos”, proferido por el alcalde del municipio de Chivatá y en el cual concretamente en su artículo 5 se dispuso: Huelga concluir que el cargo que ostentaba la demandante MARTHA VICTORIA MACIAS secretario, Código 440, Grado 05 no fue objeto de supresión de la planta de personal y la Resolución N° 014 del 21 de enero de 2019 dispuso fue la declaratoria de insubsistencia del cargo denominado secretario, Código 440, Grado 08 como consecuencia de la reforma a la planta de personal de la entidad territorial demandada; cargo que no ostentaba la demandante.
Es del caso precisar que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha señalado que la ocurrencia de la FALTA DE MOTIVACIÓN del acto administrativo, se subsume en el vicio de “expedición irregular” a que se refiere el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, y se configura cuando el acto carece por completo de fundamentos de hecho y/o de derecho, o cuando la motivación incorporada en el acto administrativo es tan precaria e insuficiente que no puede tenerse el acto como motivado21.
En este orden de ideas, al encontrarse que el acto administrativo demandado NO se encuentra debidamente motivado y fundamentado, se dispondrá la confirmación de la sentencia de primera instancia, en cuanto a la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 014 del 21 de enero de 2019. Por su parte precisará la Sala que frente al reintegro de la señora MARTHA VICTORIA MACIAS conforme la jurisprudencia, los servidores con nombramiento en provisionalidad gozan de una estabilidad relativa y, por tanto, no se les otorga un derecho indefinido a permanecer en un empleo de carrera.
En este sentido, la Corte Constitucional en sentencia SU-556 del 24 de julio de 2014 ha establecido algunos límites al valor de la indemnización, cuando prospera la pretensión de nulidad del acto de retiro de servidores públicos nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, estableciendo lo siguiente: 72. “3.6.3.13.8. Conforme con lo expuesto, las órdenes que se deben adoptar en los casos de retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de carrera, son: (i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario.” (Negrilla Sala) Conforme con lo anterior, no hay lugar al reintegro siendo procedente a título de indemnización pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de sentencia, suma de la cual se deberá descontar el valor que, por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido el demandante, sin que la suma a pagar por concepto de indemnización sea inferior a seis (6) meses ni exceda veinticuatro (24) meses de salario.
Lo anterior, según lo señalado por la Corte Constitucional en la citada sentencia de unificación, tiene fundamento en aras de lograr una indemnización acorde con los principios constitucionales de reparación integral y equidad, que atiendan las circunstancias específicas en las que se encuentran los servidores públicos nombrados en provisionalidad, que por la naturaleza del cargo en carrera no pueden tener una expectativa de permanencia indefinida, en tanto su nombramiento es excepcional y transitorio.
Por tanto, frente a la pretensión de reintegro, dirá la Sala que no tiene vocación de prosperidad, atendiendo los lineamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional. Aunado a ello, en tanto el cargo que desempeñaba la demandante “secretario, código 440 grado 05”, no está provisto en la planta de personal del municipio de Chivatá, conclusión a la cual acertadamente llegó la Juez de Instancia. Por tanto, en tal sentido se confirmará la decisión. CONDENA EN COSTAS En cuanto a las costas en segunda instancia, la Sala considera que no es procedente condenar en costas en esta instancia por cuanto el Art. 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, señala: “(…)
ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
(…)” En criterio de la Sala, la citada norma implica que actualmente la condena en costas solo puede imponerse cuando de forma evidente la demanda o su oposición carezca de sustento jurídico. Por ende, no se emitirá condena en costas en esta instancia. IV. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR, el numeral primero de la sentencia proferida el 24 de junio de 2021, en lo que tiene que ver con la declaratoria de nulidad de los actos administrativos: Acuerdo N° 011 del 24 de agosto de 2018, Decreto N° 04 de 17 de enero de 2019, Decreto N° 05 del 18 de enero de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva de está providencia.
SEGUNDO. CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia proferida el 24 de junio de 2021, por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, por las razones expuestas en las motivaciones precedentes.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Una vez en firme la presente providencia, por Secretaría ENVIAR el expediente al Despacho de origen.
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados (firmado electrónicamente en SAMAI) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado