15001233300020190065500 · Administrative Court of Boyacá

EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA – Declaración oficiosa en proceso para reconocimiento de pensión gracia. Al revisar la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de esta jurisdicción denominado SAMAI, se encontró el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 1500023310002001-01464-00 en el que fungió como demandante el señor JOSÉ DAVID GÓMEZ VERGARA y como demandado CAJANAL cuyo asunto se determinó como “DECLARAR NULIDAD DE RESOLUCIÓN 014084 del 30/11/1999 NIEGA RECONOCIMIENTO PENSION JUBILACIÓN GRACIA AL ACTOR” y al examinar su devenir procesal se pudo establecer que su primera instancia cursó ante este Tribunal y culminó con sentencia del 29 de septiembre de 2004, proferida por la Sala de Decisión No. 2, que negó las pretensiones de la demanda, decisión confirmada por el Consejo de Estado, en su Sección Segunda en fallo del 17 de abril de 2008, y la cual se obedeció y cumplió mediante auto del 22 de octubre de 2008, expediente que actualmente se encuentra archivado.

COSA JUZGADA – Noción, contenido y alcance. El objeto de la cosa juzgada es que los hechos y conductas que se han resuelto judicialmente no puedan ser debatidos nuevamente en un proceso posterior, ello por cuanto lo decidido por el juez adquiere las características de vinculante, obligatorio y, por lo tanto, de inmutable. La jurisprudencia del Tribunal de Cierre de esta jurisdicción, como de la Corte Constitucional, ha sostenido que la existencia del fenómeno de la cosa juzgada se da "cuando llega al conocimiento de la jurisdicción un nuevo proceso con identidad jurídica de partes, causa y objeto".

La cosa juzgada en materia procesal es una noción relevante en cuanto tiene incidencia en el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia, en la medida que su configuración afecta el derecho de acción, ya que impide que pueda plantearse una controversia por existir una decisión anterior que le puso fin al litigio de manera definitiva.

Por ello la aplicación de ese fenómeno jurídico en cada caso debe estar precedido de un estudio detenido a fin de aplicarla adecuadamente a cada litigio, en torno a los diferentes elementos que la enmarcan. La Corte Constitucional en sentencia T-218 de 2012, ilustró de la siguiente forma acerca del fenómeno en cuestión: (…). Para efectos de comprender los anteriores aspectos, también ha sostenido el máximo órgano de lo contencioso que: "(i) la identidad de objeto se refiere a que la demanda verse sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada, en otros términos cuando en relación a lo pretendido ya existe un derecho reconocido, declarado o modificado;

(ii) la identidad de causa implica que la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada tengan los mismos fundamentos fácticos como sustento, y, (iii) la identidad de partes se refiere a que al proceso deben concurrir las mismas partes que fueron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada” COSA JUZGADA FORMAL Y MATERIAL – Noción. Así mismo, la jurisprudencia ha distinguido entre la cosa juzgada formal y la material, en donde la primera implica que no es posible volver sobre una decisión adoptada en providencia que hubiere quedado ejecutoriada dentro del mismo proceso o en otro en el cual las mismas partes debatan la misma causa petendi y los mismos fundamentos jurídicos, lo anterior para garantizar la estabilidad y la seguridad, propias de la esencia del orden jurídico; mientras que la segunda, hace alusión a la intangibilidad de la sentencia o su equivalente en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación, objeto y causa debatida en la contienda y que esta fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio.

COSA JUZGADA – Análisis de la estructuración de sus elementos en el caso concreto. Dilucidado lo anterior, en el caso concreto, como se anticipó, se configuran los elementos de esta excepción así:.-Identidad de partes: al proceso deben concurrir las mismas partes que fueron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada.

Así, tanto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15000-23-31-000-200101464-00, como en este medio de control funge como demandante el señor JOSÉ DAVID GÓMEZ VERGARA y como parte accionada CAJANAL, con la particularidad de que en el presente radicado concurre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, entidad creada como consecuencia de la liquidación de aquella Caja, por mandato de los artículos 155y 156 de la Ley 1151 de 2007.De manera que se cumple el primer requisito. - Identidad de objeto: hace referencia a que la demanda verse sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada, en otros términos, cuando, en relación a lo pretendido ya existe un derecho reconocido, declarado o modificado.

En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15000-23-31-000-2001-01464-00 se pretendió: PRIMERA: Declarar que es NULO el artículo primero (01) de la Resolución No. 014084 del 30 de noviembre de 1999, expedida por la SUBDIRECCION DE PRESTACIONES ECONOMICAS DE LA CAJA NACIONAL DE PREVISION, en cuanto que por ella NEGO el reconocimiento de la pensión de jubilación (gracia) en favor de mi mandante JOSE DAVID GOMEZ VERGARA, (…) SEGUNDA: Declarar que es NULO el artículo primero (01) de la Resolución No. 000656 del 14 de febrero de 2001, expedida por el Gerente General De LA CAJA NACIONAL DE PREVISION, Empresa Industrial y Comercial del Estado en cuanto que por ella confirmó la Resolución No.014084 del 30 de noviembre de 1999 Y por ella negando el reconocimiento de la pensión de jubilación de mi mandante JOSE DAVID GOMEZ VERGARA.

TERCERA: Declarar que mi mandante JOSE DAVID GOMEZ VERGARA, tiene derecho a que la CAJA NACIONAL DE PREVISION, le pague su pensión de jubilación (gracia) en cuantía de $902.623.35 efectiva a partir del 26 de septiembre de 1998 y en consecuencia la Caja Nacional deberá proceder a reliquidar los reajustes pensionales decretados en favor de mi mandante, teniendo en cuenta la cuantía aquí indicada o de acuerdo a la siguiente formula Y en este proceso se plateó igual pretensión anulatoria: Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución RDP No. 14084 del 30 de noviembre de 1999, por medio de la cual CAJANAL -ahora UGPP- negó el reconocimiento de la pensión gracia, y, Resolución No.000656 del 14 de febrero de 2001, mediante la cual esa Caja confirmó el anterior acto administrativo A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la entidad demandada: i) reconocer y pagar pensión gracia conforme con la Ley 4 de 1966, incluyendo la totalidad de los factores salariales causados en el año anterior al status, con su respectiva retroactividad, indexación, reajuste e indexación de la primera mesada, y, ii) cumplir el fallo según lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011.

En suma, como se puede observar, en una y otra demanda, la parte actora sustenta fácticamente sus pretensiones en el hecho de haber cumplido el tiempo establecido para el reconocimiento de su pensión gracia, al haber laborado como docente no solo en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM Carlos Arturo Torres de Tunja, sino en entidades del orden territorial.

Bajo este entendimiento, la Sala colige que el cumplimiento de este requisito de la excepción analizada.Así, pues ante la existencia de la sentencia judicial del 29 de septiembre de 2004, proferida en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15000-23-31-000-200101464-00 iniciado por el señor José David Gómez Vergara que negó las pretensiones de nulidad incoadas contra la Resolución RDP No. 14084 del 30 de noviembre de 1999, por medio de la cual CAJANAL -ahora UGPP- negó el reconocimiento de la pensión gracia al actor, y, la Resolución No.000656 del 14 de febrero de 2001, mediante la cual esa Caja confirmó el anterior acto administrativo, decisión judicial confirmada por la Sección Segunda del Consejo de ESTADO en providencia del 17 de abril de 2008, no hay duda que se estableció la legalidad de los actos administrativos, de modo que no es dable emprender otro estudio de tal naturaleza sobre los mismos.

Vale resaltar, como se precisó líneas atrás, que el objeto de la cosa juzgada es que los hechos y conductas que se han resuelto judicialmente no puedan ser debatidos nuevamente en un proceso posterior, ello por cuanto lo decidido por el juez adquiere las características de vinculante, obligatorio y, por lo tanto, de inmutable, como en este caso sería el debate sobre la legalidad de los citados actos administrativos que negaron el reconocimiento de pensión gracia a favor del actor.

En consecuencia, se declarará probada oficiosamente la excepción de “cosa juzgada”, y se dispondrá estarse a lo resuelto en la sentencia del 29 de septiembre de 2004 proferida por la Sala de Decisión No. 2 de este Tribunal dentro del radicado 15002333-000-2001-00412-00 en el que obró como demandante JOSÉ DAVID GÓMEZ VERGARA y demandado CAJANAL, y, que negó las pretensiones de la demanda, decisión confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en fallo del 17 de abril de 2008.

NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.

Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 2 Tunja, 25 de octubre de 2023 Magistrado ponente: Luís Ernesto Arciniegas Triana Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 13 de agosto de 2021 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES JOSÉ DAVID GÓMEZ VERGARA, mediante apoderado judicial instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – en adelante UGPP-, a fin de que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución RDP No. 14084 del 30 de noviembre de 1999, por medio de la cual CAJANAL -ahora UGPP- negó el reconocimiento de la pensión gracia, y, Resolución No.000656 del 14 de febrero de 2001, mediante la cual esa Caja confirmó el anterior acto administrativo A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la entidad demandada: i) reconocer y pagar pensión gracia conforme con la Ley 4 de 1966, incluyendo la totalidad de los factores salariales causados en el año anterior al status, con su respectiva retroactividad, 1 indexación, reajuste e indexación de la primera mesada, y, ii) cumplir el fallo según lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011.

Finalmente, se condene en costas a la parte demandada. II.

FUNDAMENTOS 1.De orden fáctico Narra la demanda que el señor JOSÉ DAVID GÓMEZ VERGARA prestó sus servicios como docente en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM Carlos Arturo Torres de Tunja, institución educativa dependiente del Ministerio de Educación Nacional, y que a través de los actos censurados se le negó su petición de reconocimiento de la pensión gracia, con base en que el tiempo laborado para esa institución educativa de carácter nacional según certificado de tiempo de servicios como docente con vinculación nacional, por lo que no podía computarse con los tiempos prestados para el nivel territorial a fin de lograr el reconocimiento de esa prestación. 2.Normas violadas y concepto de violación Constitucionales: artículos 4, 6, 13, 29, 48, 53, 58, 83, 121, 122, 123 y 230;

Legales: Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 46 de 1973, 43 de 1975, 91 de 1989, 33 de 1985, 60 de 1993, 715 de 2001, Acto Legislativo No. 1 de 2005, Ley 100 de 1993 y Decreto Ley 2277 de 1979 Art. 6 Sostuvo que los actos enjuiciados incurrieron en la causal de nulidad de violación de normas legales y falsa motivación. Lo anterior, porque el acto administrativo de nombramiento expedido por el Ministerio de Educación Nacional no da la denominación de docente nacional, pues además se requiere que el acta de posesión sea suscrita por dicho Ministerio, el servidor figure dentro de la planta de personal de ese nivel central, la nómina de pago de salarios la realice también el Ministerio y acepte su renuncia al educador.

Que los certificados de tiempos de servicio y salarios de devengados expedidas por la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá y la Secretaría de Educación de Tunja, a través de la cual se establece que el accionante es un docente con vinculación en propiedad de carácter nacional, contravienen la normatividad vigente, toda vez que si bien es cierto al demandante se le canceló con dineros provenientes de la Nación, no lo es menos que dichos recursos son girados a las entidades territoriales provenientes del Situado Fiscal, hoy Sistema General de Participaciones, con el propósito de cubrir pasivos de educación, entre otros sectores, por lo que debe considerarse que dichos dineros son propios de esas entidades, como lo ha señalado la jurisprudencia contencioso administrativa.

Consideró que la entidad accionada debió verificar quien fue el empleador directo del demandante: si el Ministerio de Educación, la Secretaría de Educación Departamental o la Municipal, y ordenar el reconocimiento de la pensión gracia pretendida, así como su pago e inclusión en nómina, por ser un derecho adquirido. III. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue presentada ante este Tribunal el 5 de julio de 2018; mediante auto del 3 de agosto de ese año se declaró la falta de competencia y se remitió a los Juzgados Administrativos de esta ciudad, correspondiéndole por reparto al Juzgado Quinto. Mediante auto del 6 de septiembre de 2018, ese despacho admitió la demanda frente a las resoluciones censuradas, y la rechazó por caducidad respecto a las certificaciones demandadas, decisión que fue confirmada por este Tribunal en auto del 30 de enero de 2019; obedecida y cumplida en auto del 21 de febrero siguiente.

La UGPP fue notificada personalmente el 10 de octubre de 2019, y contestó la demanda oportunamente el 11 de diciembre siguiente. En auto del 13 de agosto de 2020 se declaró que no se habían propuesto excepciones previas. La audiencia inicial se llevó a cabo el 13 de abril de 2021 y la audiencia de pruebas inició el 13 de mayo de ese año y culminó el 12 de julio de ese año, en la cual se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión - Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda.

Una vez recordó el fundamento legal y jurisprudencial de la pensión gracia dijo que el accionante laboró del 8 de julio de 1974 al 10 de septiembre de 1988 y del 11 de septiembre de 1998 al 4 de diciembre de 2007 como docente de orden nacionalizado y que se allegó certificado de factores salariales del 11 de noviembre de 1997 al 12 de febrero de 2008 expedidos por la Secretaría de Educación de Boyacá en los cuales se especificó como tipo de vinculación Nacional, por tanto, los tiempos laborados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 fueron de orden nacional, y sus salarios se cancelaron con recursos provenientes del situado fiscal, que aun cuando laboró a favor del servicio oficial por más de 20 años, para el reconocimiento pensional pretendido únicamente puede tenerse en cuenta los tiempos laborados con anterioridad al 31 de diciembre de 1989.

Agregó que los representantes de los entes territoriales que hacían parte del FER, como delegados o agentes del gobierno central y bajo el aval del representante del Ministerio de Educación Nacional, expedían actos de nombramiento y remoción docente cuando los recursos de financiación provenían del situado fiscal, y no como nominador de docentes territoriales.

Propuso como excepciones: “inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido”, “inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales”, “prescripción de mesadas” y “solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones”. IV. FALLO RECURRIDO El Juzgado Primero Administrativo Oral de Sogamoso mediante fallo del 13 de agosto de 2021, declaró no probada la tacha de falsedad propuesta por el apoderado de la parte demandante respecto del certificado de tiempo de servicio No. 130 expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Tunja, declaró probada la excepción de “inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido”, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.

Para arribar a dicha determinación, rememoró el sustento legal de la pensión gracia, así como, las reglas de unificación jurisprudencial sobre dicha prestación contenidas en la sentencia del 21 de junio de 2018, radicación No. 250002342000201304683-01 (3805-2014), CE-SUJ-SII11-2018, C.P. Carmelo Perdomo Cueter. De igual forma precisó que la tacha de falsedad propuesta por el apoderado demandante respecto del aludido certificado obrante en la página 50 del Documento 00095 en el que se indicó que el actor tuvo vinculación en propiedad como docente NACIONAL, no estaba llamado a prosperar pues “no puede confundirse la figura de “empleador” con el de mero “administrador de personal”, como lo pretende el apoderado de la parte demandante, toda vez, que es claro que el empleador de los docentes públicos a nivel nacional es el Ministerio de Educación, mientras que los entes territoriales fueron delegados en el proceso de descentralización de la educación únicamente como administradores del personal tanto administrativo como docente y en ese orden de ideas, es apenas lógico que sean las entidades territoriales las encargadas de certificar los extremos de la relación laboral, por ende, en el caso de autos el certificado de tiempo de servicios del accionante fue expedido por la Secretaría de Educación de Tunja, pero indicando que la vinculación del accionante es de origen Nacional, información que corresponde con el nombramiento realizado al accionante mediante la Resolución No. 3410 del 19 de julio de 1974 (artículo tercero) suscrita por el Gerente del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares del Ministerio de Educación Nacional (Páginas 21 y 22 Documento 00002) y el acta de posesión vista en la página 20 del Documento 00002”.

Aunado a lo anterior, la vinculación de la planta docente en la totalidad del país se realiza a través de concurso de méritos a través de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) como convocatoria del Ministerio de Educación Nacional y no de cada una de las entidades territoriales y que según la citada sentencia de unificación jurisprudencial, para probar la calidad de empleado territorial, se hace, bien sea con el certificado de la autoridad nominadora que dé cuenta de ello, o con la copia de los actos administrativos donde conste el vínculo en los que se pueda establecer con claridad que la plaza a ocupar sea de las previstas como el legislador como “territoriales”; además, se insiste, el origen de los recursos de la entidad nominadora no tiene relevancia alguna para el reconocimiento de la pensión gracia. Y, en el caso de marras, el a-quo concluyó, de acuerdo con las pruebas allegadas que: “el señor JOSÉ DAVID GÓMEZ VERGARA se vinculó como docente Nacional en forma continua, desde el 8 de julio de 1974, hasta el 10/09/1998 conforme al Certificado de tiempo de servicio No. 130 expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Tunja.

De igual manera, se advierte que el demandante nació el 26 de septiembre de 1948, según consta en el registro civil de nacimiento visto en el Documento 5 dentro de 00036CarpetaUno DVD137. Así las cosas, teniendo en cuenta que la vinculación del accionante fue de origen nacional al haber sido nombrado por el Ministerio de Educación Nacional y que el certificado de servicios expedido por la entidad territorial indicó que es un docente nacional, lo que le restaba, según la sentencia de unificación estudiada, era acreditar que la plaza que ocupó en su vida laboral era de carácter territorial o nacionalizada, lo que no ocurrió en el caso de autos, pues no se demostró que la plaza o plazas que ocupó el accionante fueron creadas directamente por las entidades territoriales, esto es, Municipio de Tunja y/o Departamento de Boyacá y que los gastos que generaron dichas creaciones se cubrieron con cargo al propio presupuesto de las entidades locales, en consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda”.

Finalmente, condenó en costas a la parte demandante, conforme con lo dispuesto por artículo 188 del C.P.A.C.A. en concordancia con el artículo 365 del C.G.P. V. SUSTENTACIÓN DE LA APELACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante presentó recurso de apelación con el ánimo de que se revoque la sentencia de primera instancia y se accediera a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Dijo que la Constitución especificó reglas para el empleo público las cuales constituyen imperativos que no sólo limitan la libertad de configuración legislativa en la regulación de las condiciones de trabajo de los servidores públicos y de los particulares que prestan funciones en la administración, sino también restringen la discrecionalidad de las autoridades administrativas para la vinculación, permanencia y retiro del servicio, de modo que ni la ley ni el nominador tienen potestades ilimitadas para establecer condiciones de trabajo, pues están obligados a respetar los requisitos mínimos de acceso y permanencia en el empleo público.

Recordó que desde los artículos 1, 5 y 6 del Decreto 2277 de 1979, el municipio de Tunja, reportaba año a año la planta de personal al Departamento de Boyacá en la que incluyó al docente demandante desde el año 1974 hasta el año 1993, y, que al entrar a regir la Ley 60 de 1993 y la Ley 115 de 1994, ese ente departamental administró la planta de personal (docente).

Que esos entes al expedir certificados de tiempo de servicio y salarios devengados al docente en los que indican su vinculación laboral de carácter nacional por haber laborado en planteles nacionales según la Ley 91 de 1989, por nombramiento del Gobierno Nacional, se legitiman en la causa en el proceso y que junto a la UGPP no acataron los preceptos constitucionales: Art. 2, 91, 122, 305 No 7 y 315 No 7, como el precedente jurisprudencial vinculante y obligatorio de la Corte Constitucional en sentencias C-335 de 2008, C-614 de 2009 y C-679 de 2011, Consejo de Estado, la Ley 29 de 1989, Ley 60 de 1993 Ley 115 de 1994 y la Ley 715 de 2001, en cuanto a la necesidad de reconocer la realidad laboral del docente quien hizo parte de la planta de personal del Departamento de Boyacá y Municipio de Tunja –, por lo que “al parecer se presenta el presunto delito de prevaricato por acción (sentencia C-335 de 2008) fraude procesal y falsedad material impropia” (sic) Aclaró que el docente GOMEZ VERGARA presentó una subordinación o dependencia con esos entes territoriales al cumplir horario y reconocerle salarios “presentándose el denominado contrato realidad sentencia C-614 de 2009” (sic), que debe darse aplicación al principio de contrato realidad para determinar la real actividad ejercida por el actor, que la Ley 60 de 1993, artículo 3, indicó que “la prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, en caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrá carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio…”, que mediante Decreto 954 del 18 de junio de 1996, el gobernador de Boyacá incorporó la planta de personal directivo docente, docente y administrativo del municipio de Tunja a la planta de personal de la Secretaría de Educación de Boyacá, entre estos el personal del Establecimiento Educativo INEM en el que laboraba el actor, con cargo al situado fiscal, y que esos entes territoriales le reconocieron pensión de jubilación y aceptó su renuncia al cargo.

Por todo lo anterior, consideró que el actor reúne los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928 y la Ley 37 de 1989, para el reconocimiento de pensión gracia por la UGPP. VI. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 17 de septiembre de 2021, el a-quo concedió ante este Tribunal el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.

A través de providencia del 1° de febrero siguiente se admitió en el efecto suspensivo dicho recurso en los términos establecidos en el artículo 247 numeral 3 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. VII. CONSIDERACIONES 1.Competencia De acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones y sentencias dictadas por los jueces administrativos. 2.Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si es dable confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, en tanto que mediante el acervo probatorio se acreditó que el actor fue un docente con vinculación nacional, condición que conforme con la ley y la jurisprudencia aplicable a la pensión gracia no permitía acceder al reconocimiento y pago de dicha prestación. O si, por el contrario, era procedente revocar esa decisión y acceder a las pretensiones planteadas, dado que el actor no tiene la condición de docente nacional como lo certificó la Secretaría de Educación de Tunja, sino de docente territorial pues, conforme con el principio de primacía de la realidad sobre las formas, laboró para esos entes territoriales teniendo en cuenta el origen de nombramiento docente, servicio prestado, fuente de remuneración y acto de aceptación de renuncia, tal como sostuvo la parte actora apelante. 3.-De las normas que regulan y reconocen el pago de la pensión gracia La pensión gracia de jubilación a favor de los maestros fue creada por la ley 114 de 1913, que en su artículo 1 señaló: “Artículo 1º:- Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley”.

Sin embargo, para acceder a este reconocimiento prestacional era necesario cumplir además de los 20 años de servicio de que trata la norma en cita, los cuales podían computarse por servicios prestados en diversas épocas, con los requisitos establecidos en el artículo 4 de la citada ley, que ordenaba: “ARTÍCULO 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.- Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2.- Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento 3.- Que observe buena conducta. 4.- Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento”.

En el año 1928 se expidió la ley 116 que en su artículo 6º hizo extensivo este reconocimiento prestacional para todos los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción Pública, y en cuanto al cómputo de los 20 años de servicio, estableció que se sumarían los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de normalista.

Posteriormente se expidió la Ley 37 de 1933 que en su artículo 3º estableció la posibilidad de hacer extensiva esta prestación a los maestros que hubiesen completado los años de servicio en establecimientos de educación secundaria, es decir, dio una garantía a aquellos que inicialmente fueron maestros de primaria y que posteriormente pasaron a prestar sus servicios en secundaria.

Con la expedición de la ley 91 de 1989, artículo 1, determinó que, para los efectos de esa ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. Por tanto, se establecieron tres categorías de docentes según el origen y data de vinculación, de lo cual derivaba el goce de derechos prestacionales allí previstos.

Así mismo, en esa norma, el legislador limitó la prestación especial de pensión gracia de jubilación para docentes, señalando en su artículo 15 numeral 2º: “ARTÍCULO 15. 2. Pensiones: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional”.

En virtud de lo anterior, la pensión gracia sería reconocida solo a aquellos docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980. No obstante, a quiénes resultasen vinculados con posterioridad a dicha fecha, sólo se les reconocería la pensión ordinaria de jubilación. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, precisó frente al tipo de vinculación a efectos de hacerse acreedor a esa prebenda, lo siguiente: “En cuanto al personal nacional la regla es clara.

Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial. Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.” Se tiene entonces que cuando se está frente a un docente nacional no hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia. Entendiéndose por docente nacional, aquel vinculado por nombramiento del gobierno nacional.

Ahora bien, es preciso advertir que si antes del 1° de enero de 1976 el docente estaba vinculado como nacional, no puede afirmarse que es nacionalizado por el hecho de haberse desempeñado como territorial después de dicha vinculación, pues, se insiste, a 31 de diciembre de 1975, su vinculación era nacional, conservando tal calidad después de la expedición de la Ley 43 de 1975.

Dicha interpretación se acompasa con el requisito establecido en el numeral 3° del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, del que se deduce con claridad que quien recibió o recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional, no puede ser beneficiario de la pensión gracia. Sobre este aspecto, la citada sentencia de unificación estableció también las siguientes reglas de unificación: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991.” (Subraya fuera de texto) Así las cosas, no puede afirmarse que la vinculación de un docente fuese de carácter nacional, por el hecho de que sus salarios y demás emolumentos hayan sido cancelados con recursos del Situado Fiscal o Sistema General de Participaciones.

Para establecer la calidad del docente, esto es, determinar si es nacional, territorial o nacionalizado -para efectos del reconocimiento pensional-, se estableció la siguiente regla de unificación: “(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones”.

(iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” (Resalta esta Sala) Si bien es cierto las reglas de unificación se refieren concretamente a los docentes territoriales y nacionalizados, también lo es que, de allí se desprende que la calidad del docente se prueba con los actos administrativos donde conste el vínculo, además, con la categoría de la plaza que ocupó u ocupa el peticionario, es decir, si es una institución nacional, departamental, municipal.

En este sentido, la Corte Constitucional en la sentencia SU - 014 de 2020, concluyó: “… el punto de partida para evaluar la categorización de la educación lo determina la naturaleza jurídica del vínculo definido en el artículo 1º la Ley 91 de 1989, esto es, la plaza a ocupar, no la fuente de financiación. Y tal autorizado criterio proviene de la interpretación recientísima del Consejo de Estado.” De manera que, a través de la referida sentencia, la Sección Segunda dictó pautas de interpretación frente a los casos de docentes nombrados por entidades territoriales, financiados en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo Fondo Educativo Regional (FER).

Empero, la citada decisión no varió el criterio referente a que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta; sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989, tal como se indicó en la reciente sentencia de unificación de 11 de agosto de 2022.

Es necesario agregar que en reciente sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, el órgano de cierre de esta jurisdicción también estableció, en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al aludido artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que: “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento” Es decir, que el derecho a la pensión gracia surge para el docente que haya tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989, puesto que, el reconocimiento de la pensión gracia no se ató al límite temporal de la promulgación de la Ley 91 de 1989 -29 de diciembre de 1989.

En suma, la pensión gracia de jubilación es de carácter especial porque la Ley 33 de 1985 de manera expresa excluyó de su régimen a quienes gozaran de una pensión de carácter especial, y en este ámbito la Corte Constitucional se pronunció señalando que la pensión gracia constituye un régimen especial de pensiones, pues, de un lado, aparece reglada por normas propias y de otro, porque es concurrente con la pensión general a la que eventualmente tienen derecho sus titulares y, además, porque se concibió con un fin específico, a saber, cómo una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación. También expresó que la pensión gracia es un derecho de carácter especial y autónomo frente al régimen pensional ordinario, concebida como una compensación o retribución a favor de los docentes territoriales que tenían una diferencia salarial frente a los maestros de carácter nacional.

Por tanto, su reconocimiento es directo e independiente de cualquier otra situación ordinaria, la cual sólo es aplicable a los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando acrediten la totalidad de los requisitos señalados para su reconocimiento a cargo de la UGPP, pensión gracia de Jubilación especial. 4.- Hechos probados relevantes El señor José David Gómez Vergara nació el 26 de septiembre de 1948 En Resolución No. 3410 del 19 de julio de 1974, el gerente del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares del Ministerio de Educación Nacional nombró al accionante como docente del Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM de Tunja con un sueldo básico de $4.100, prima de alimentación y de población, prima de dedicación exclusiva, nombramiento con carácter de tiempo completo y dedicación exclusiva a la institución Se posesionó en el cargo el 23 de agosto de ese año, con efectos fiscales desde el 8 de julio de 1974 Según Formato Único para la expedición de certificados de salarios de FIDUPREVISORA del 17 de marzo de 201 se indicó que el actor tiene vinculación docente de tipo nacional con cargo docente del nivel básica secundaria, nombramiento en propiedad, no estaba activo en el servicio y que el último establecimiento educativo en el que laboró fue la Institución Educativa Julius Sieber de Tunja.

Así mismo, que hacía parte del escalafón docente en el grado 14 con efectos fiscales el 17 de abril de 1991 y como factores salariales devengados: asignación básica, prima de alimentación, prima de vacaciones y prima de navidad En certificado de Salarios y Devengados No. 0345 del 13 de febrero de 2015, expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá se determinó que el señor JOSE DAVID GÓMEZ VERGARA hace parte del régimen NACIONAL, tipo de nombramiento en propiedad dedicación de tiempo completo y que, desde septiembre de 1997 a septiembre de 1998, devengó asignación básica, prima de alimentación, prima de exclusividad, y prima de vacaciones En certificado de tiempo de servicio No. 279 del 24 de septiembre de 2015 expedido por la Secretaría de Educación de Tunja se indicó que conforme con sus archivos el señor JOSÉ DAVID GOMEZ VERGARA prestó sus servicios en el nivel BASICA SECUNDARIA, vinculación en propiedad como docente NACIONAL, en forma continua, que hasta la última fecha se desempeñó como DOCENTE, en la Institución Educativa Julius Sieber de Tunja, que acreditaba escalafón 14 según Resolución No. 978 del 17 de abril de 1991, con fecha de efecto fiscal 17 de abril de 1991 y que su historia laboral fue la siguiente: En oficio del 15 de marzo de 2017, la Secretaría de Educación Departamental señaló que revisados los archivos que reposan en esta entidad, se constató que al señor JOSE DAVID GOMEZ VERGARA, identificado con la cédula de ciudadanía número 6.748.918 de Tunja, se le cancelaron salarios con recursos del Situado Fiscal, desde el 1 de enero de 1.990 al 31 de enero de 2003, fecha en la cual es entregado en la Planta de cargos del Municipio de Tunja.

El tiempo laborado antes del 1 de enero de 1990, era certificado por la Pagaduría del establecimiento educativo donde prestó sus servicios, y el tiempo laborado después del 1 de enero de 2003 será certificado por la Secretaría de Educación Municipal de Tunja. En oficio del 16 de marzo de 2017, la Secretaría de Educación de Tunja, informó al actor que mediante la Resolución número 2255 del dos (2) de diciembre del año 2002, fue certificada la Secretaría de Educación del Municipio de Tunja y a partir del primero (1) de enero de 2003, esta sectorial se encuentra a cargo de la Planta de Personal Docente, Directivo Docente y Administrativos.

Informando que a partir de esta fecha los Salarios y Prestaciones Sociales de éstos incluido usted, son cancelados con recursos del Sistema General de Participación S.G.P. En oficio del 31 de marzo de 2017, el Ministerio de Educación Nacional informó al actor que en ese Ministerio no reposan los archivos correspondientes a nóminas de los planteles educativos, por tal motivo se ha dado traslado al Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM de Tunja para que respondan su solicitud CAJANAL certificó que el actor no es pensionado por esa entidad.

El señor JOSE DAVID GÓMEZ VERGARA declaró bajo la gravedad del juramento que se desempeñó como docente con honradez, consagración e idoneidad, buena conducta y carezco de los medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbre. Y que no había sido sancionado disciplinariamente Mediante Resolución RDP No. 14084 del 30 de noviembre de 1999, el subdirector general de prestaciones económicas de CAJANAL negó al señor JOSE DAVID GÓMEZ VERGARA la solicitud que presentó el 13 de noviembre de 1998 para lograr el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, es decir, 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital.

En Resolución No. 000656 del 14 de febrero de 2001, el jefe de la Oficina Jurídica de CAJANAL confirmó la anterior decisión. 5.- Análisis y solución del caso concreto Seria del caso resolver el citado problema jurídico planteado, no obstante, la Sala en aplicación a lo previsto en el artículo 187 del CPACA, considera procedente declarar oficiosamente probada la excepción de cosa juzgada por las siguientes razones: Al revisar la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de esta jurisdicción denominado SAMAI, se encontró el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 1500023310002001-01464-00 en el que fungió como demandante el señor JOSÉ DAVID GÓMEZ VERGARA y como demandado CAJANAL cuyo asunto se determinó como “DECLARAR NULIDAD DE RESOLUCIÓN 014084 del 30/11/1999 NIEGA RECONOCIMIENTO PENSION JUBILACIÓN GRACIA AL ACTOR” y al examinar su devenir procesal se pudo establecer que su primera instancia cursó ante este Tribunal y culminó con sentencia del 29 de septiembre de 2004, proferida por la Sala de Decisión No. 2, que negó las pretensiones de la demanda, decisión confirmada por el Consejo de Estado, en su Sección Segunda en fallo del 17 de abril de 2008, y la cual se obedeció y cumplió mediante auto del 22 de octubre de 2008, expediente que actualmente se encuentra archivado.

A partir de lo anterior, y al revisar el mencionado proceso, de cara a la causa petendi, partes y objeto de este medio de control, efectivamente es dable predicar la configuración de la citada excepción por el cumplimiento de sus tres exigencias, lo cual se hará, previas las siguientes consideraciones de orden dogmático y jurisprudencial sobre esa figura. - De la cosa juzgada El objeto de la cosa juzgada es que los hechos y conductas que se han resuelto judicialmente no puedan ser debatidos nuevamente en un proceso posterior, ello por cuanto lo decidido por el juez adquiere las características de vinculante, obligatorio y, por lo tanto, de inmutable.

La jurisprudencia del Tribunal de Cierre de esta jurisdicción, como de la Corte Constitucional, ha sostenido que la existencia del fenómeno de la cosa juzgada se da "cuando llega al conocimiento de la jurisdicción un nuevo proceso con identidad jurídica de partes, causa y objeto". La cosa juzgada en materia procesal es una noción relevante en cuanto tiene incidencia en el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia, en la medida que su configuración afecta el derecho de acción, ya que impide que pueda plantearse una controversia por existir una decisión anterior que le puso fin al litigio de manera definitiva.

Por ello la aplicación de ese fenómeno jurídico en cada caso debe estar precedido de un estudio detenido a fin de aplicarla adecuadamente a cada litigio, en torno a los diferentes elementos que la enmarcan. La Corte Constitucional en sentencia T-218 de 2012, ilustró de la siguiente forma acerca del fenómeno en cuestión: "A. Cosa Juzgada (…) 3.2.2 La Cosa juzgada, denominada también res judicata, puede ser comprendida como lo decidido por una autoridad pública revestida de jurisdicción o, en otras palabras, lo que ha sido materia de una decisión judicial.

Sin embargo, conforme a Couture, esta comprensión no resuelve de qué trata tal institución más que de una manera superficial y meramente aproximativa. Con todo, la relevancia de la cosa juzgada como institución supone un bien para la sociedad, pues reduce la incertidumbre sobre la situación jurídica de un asunto (sea la propiedad sobre un bien, el reconocimiento de una prestación, o la reparación de un daño, etc.), revistiéndose de suma relevancia por motivos de orden público, de justicia y de paz social, pues si los conflictos humanos no pudieran dirimirse de manera definitiva, difícilmente podría alcanzarse "un orden jurídico, económico y social justo", como lo exige el Preámbulo de la Carta. 3.2.4.- Por lo mismo, resulta esclarecedor el hecho de que esta Corporación, en su jurisprudencia, haya indicado que la cosa juzgada surge como respuesta a la necesidad social de finalizar un proceso judicial, para que así la resolución de la controversia sea segura y esté revestida de estabilidad.

Por ello, el concepto en comento se refiere a los efectos jurídicos de las sentencias, que las delimitan como inmutables, obligatorias, vinculantes y susceptibles de ser exigidas por la fuerza En este sentido, en la referida C-622 de 2007, reiterando su jurisprudencia, esta Corporación expuso que "( ) El alcance de las llamadas "identidades procesales", [fue explicado por] la Corte en la sentencia C-774 de 2001, en los siguientes términos: - Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), "es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito (sic) a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.

Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa". (…) En esta misma línea, otros autores, como Carnelutti, diferencian entre la cosa juzgada formal, que comprenden como el fin del litigio y la cosa juzgada material, que definen como la imperatividad de la decisión. Igualmente, Couture, expone que la cosa juzgada formal es mutable a pesar de ser inimpugnable, para lo que menciona la fijación de la cuota de alimentos en un litigio sobre ese asunto de familia.

Esto último, puede entenderse como consecuencia de la cláusula rebus sic stantibus, pues — al variar las condiciones — la determinación del contenido obligacional específico dar alimentos puede modificarse. Por su parte, la cosa juzgada sustancial, además de ser inimpugnable, sería también inmutable, incluso en un nuevo proceso judicial. Así mismo, el mismo ordenamiento jurídico plantea la existencia de sentencias que no hacen tránsito a cosa juzgada material en razón al asunto que tratan, entre ellas, las referidas en los artículos 333 y 64937 del CPC, que en su parte pertinente disponen que "( ) No constituyen cosa juzgada las siguientes sentencias: 1.

Las que se dicten en procesos de jurisdicción voluntaria [;] 2. Las que decidan situaciones susceptibles de modificación mediante proceso posterior, por autorización expresa de la ley [;] 3. Las que declaren probada una excepción de carácter temporal (…) [;y] 4. Las que contengan decisión inhibitoria sobre el mérito del litigio ” Para efectos de comprender los anteriores aspectos, también ha sostenido el máximo órgano de lo contencioso que: "(i) la identidad de objeto se refiere a que la demanda verse sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada, en otros términos cuando en relación a lo pretendido ya existe un derecho reconocido, declarado o modificado;

(ii) la identidad de causa implica que la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada tengan los mismos fundamentos fácticos como sustento, y, (iii) la identidad de partes se refiere a que al proceso deben concurrir las mismas partes que fueron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada” Así mismo, la jurisprudencia ha distinguido entre la cosa juzgada formal y la material, en donde la primera implica que no es posible volver sobre una decisión adoptada en providencia que hubiere quedado ejecutoriada dentro del mismo proceso o en otro en el cual las mismas partes debatan la misma causa petendi y los mismos fundamentos jurídicos, lo anterior para garantizar la estabilidad y la seguridad, propias de la esencia del orden jurídico; mientras que la segunda, hace alusión a la intangibilidad de la sentencia o su equivalente en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación, objeto y causa debatida en la contienda y que esta fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio Dilucidado lo anterior, en el caso concreto, como se anticipó, se configuran los elementos de esta excepción así:.-Identidad de partes: al proceso deben concurrir las mismas partes que fueron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada.

De manera que se cumple el primer requisito. - Identidad de objeto: hace referencia a que la demanda verse sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada, en otros términos, cuando, en relación a lo pretendido ya existe un derecho reconocido, declarado o modificado. En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15000-23-31-000-2001-01464-00 se pretendió: PRIMERA: Declarar que es NULO el artículo primero (01) de la Resolución No. 014084 del 30 de noviembre de 1999, expedida por la SUBDIRECCION DE PRESTACIONES ECONOMICAS DE LA CAJA NACIONAL DE PREVISION, en cuanto que por ella NEGO el reconocimiento de la pensión de jubilación (gracia) en favor de mi mandante JOSE DAVID GOMEZ VERGARA, (…) SEGUNDA: Declarar que es NULO el artículo primero (01) de la Resolución No. 000656 del 14 de febrero de 2001, expedida por el Gerente General De LA CAJA NACIONAL DE PREVISION, Empresa Industrial y Comercial del Estado en cuanto que por ella confirmó la Resolución No.014084 del 30 de noviembre de 1999 Y por ella negando el reconocimiento de la pensión de jubilación de mi mandante JOSE DAVID GOMEZ VERGARA.

Por tanto, no hay duda sobre la relación existente entre las pretensiones alegadas en ambos procesos, y, este requisito de la excepción estudiada se entiende cumplido. Identidad de causa: conlleva que la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada tengan los mismos fundamentos fácticos como sustento. Este presupuesto también se estructuró al examinar los sustentos fácticos que soportan las demandas, a saber: En suma, como se puede observar, en una y otra demanda, la parte actora sustenta fácticamente sus pretensiones en el hecho de haber cumplido el tiempo establecido para el reconocimiento de su pensión gracia, al haber laborado como docente no solo en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM Carlos Arturo Torres de Tunja, sino en entidades del orden territorial.

Bajo este entendimiento, la Sala colige que el cumplimiento de este requisito de la excepción analizada. Así, pues ante la existencia de la sentencia judicial del 29 de septiembre de 2004, proferida en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15000-23-31-000-200101464-00 iniciado por el señor José David Gómez Vergara que negó las pretensiones de nulidad incoadas contra la Resolución RDP No. 14084 del 30 de noviembre de 1999, por medio de la cual CAJANAL -ahora UGPP- negó el reconocimiento de la pensión gracia al actor, y, la Resolución No.000656 del 14 de febrero de 2001, mediante la cual esa Caja confirmó el anterior acto administrativo, decisión judicial confirmada por la Sección Segunda del Consejo de ESTADO en providencia del 17 de abril de 2008, no hay duda que se estableció la legalidad de los actos administrativos, de modo que no es dable emprender otro estudio de tal naturaleza sobre los mismos.

V.- DE LAS COSTAS El artículo 361 del Código General del Proceso, prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso de un proceso y por las agencias en derecho. En materia de costas, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” en sentencia de 7 de abril de 201632, precisó que al expedirse la Ley 1437 de 2011, se dejó de lado el régimen subjetivo del hoy derogado Decreto 01 de 1984, que determinaba la condena en costas a la parte vencida en el proceso, pero con el ingrediente de tener en cuenta su conducta procesal, ya fuera esta dilatoria, abusiva o temeraria.

Precisamente, mediante el artículo 188 del CPACA se acogió el régimen objetivo de la condena en costas, establecido para el Procedimiento Civil, actualmente regulado por el Código General del Proceso, artículo 365, quedando pues, sujeta su imposición al hecho de ser vencido en juicio. Así las cosas, el factor subjetivo no es el que debe analizarse, sino que, por el contrario, al juez corresponde disponer sobre la imposición de costas, siempre que ellas se hayan demostrado.

Luego en sentencia del 22 de febrero de 2018, la Sección Segunda del Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B” recogió las posiciones adoptadas por las Subsecciones A y B de esa Corporación y señala que para determinar las costas se debe adoptar un criterio objetivo valorativo, pues el artículo 188 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) impone al juez la facultad de disponer sobre la condena respecto de éstas, “(…) lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso”.

A la postre, en la sentencia del 20 de septiembre de 2018 de la Subsección "A" se estableció que la condena en costas implica un análisis objetivo valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. No obstante, en sentencia de la misma fecha, la Subsección "B" con ponencia de la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez, expediente número: 68001-23-33-000-2014-00988-01(3301-17), se expuso que, para adoptar la decisión de costas, se debe establecer y estar comprobado en el proceso, que la parte vencida realizó conductas temerarias o de mala fe que conduzcan a dicha condena.

Además, las costas deben estar probadas en el proceso, lo que quiere decir, que no pueden ser impuestas de manera automática, esto es, sin que se realice un debido análisis que conduzca determinar su ocurrencia. Y, en sentencia proferida el 22 de octubre de 2018 por Subsección "B" de la Sección Segunda, C.P. Carmelo Perdomo Cueter, se precisó: "(…) Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas (…)" Resaltado fuera de texto Luego, en sentencia proferida por la misma Sección Subsección "A", con ponencia del consejero Gabriel Valbuena Hernández el 29 de agosto de 2019, en el proceso radicado No. 15001-23-33-000-2014-191-01 (2002-2015), se acudió al régimen objetivo sin atención al criterio de temeridad.

En estas providencias se planteaban criterios opuestos, por lo que, ante tal circunstancia, debía atenderse la postura que resultara más favorable a la parte vencida, pues al no existir en esa Corporación un pronunciamiento consistente y unificado en materia de costas, no podía hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial, es decir tal circunstancia facultaba al juzgador para acoger el criterio que estimara más ajustado a derecho.

Y, cabe señalar que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, fue recientemente objeto de adición por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, señalando que “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Norma cuya publicación se surtió el 25 de enero de 2021, y, en su artículo 86 relativo al régimen de vigencia y transición normativa previó, entre otras reglas que “De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011”.

Por lo expuesto legal y jurisprudencialmente en esta materia en la presente providencia, no se emitirá condena en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, en Sala de Decisión No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 13 de agosto de 2021 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.

En su lugar, se dispone: DECLARAR probada oficiosamente la excepción de “cosa juzgada”, por las razones expuestas en la parte motiva. Por ende, estese a lo resuelto en la sentencia del 29 de septiembre de 2004 proferida por la Sala de Decisión No. 2 de este Tribunal dentro del radicado 15002333-000-2001-00412-00 en el que obró como demandante JOSÉ DAVID GÓMEZ VERGARA y demandado CAJANAL, y, que NEGÓ las pretensiones de la demanda, decisión confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en fallo del 17 de abril de 2008 SEGUNDO. Sin costas en esta instancia.

TERCERO. Una vez en firme la presente providencia, por secretaría envíese el expediente al despacho de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión No 2 de la fecha. Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado